Gabriel
Sira Santana*
REDAV, N° 26, 2023, pp. 145-169
Resumen:
El artículo analiza sistemáticamente los criterios contenidos en las sentencias
presentadas por Luis Henrique Farías Mata en la Sala Político-Administrativo,
por el período comprendido entre 1991 y 1995, en aspectos tales y como la
competencia, potestades reglamentarias, discrecionalidad administrativa, el
contencioso administrativo y la protección de los derechos de las personas
frente a la Administración.
Palabras clave: Actividad administrativa – Jurisprudencia administrativa –
Jurisdicción contencioso-administrativa.
Abstract: The paper systematizes the principles derived from the opinions
delivered by Luis Henrique Farías Mata as justice at the
Political-Administrative Chamber between 1991 and 1995 in matters such as
delegation, rulemaking, discretion, judicial review, and protection of persons´
rights.
Keywords: Administrative activity – Administrative
jurisprudence – Judicial review.
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Recibido |
07-06-2023 |
Aceptado |
18-07-2023 |
En los n° 15 y 16 de
esta Revista presentamos una recopilación sistemática de las ponencias de Luis Henrique Farías Mata, Magistrado de
la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa (en lo sucesivo,
CSJ/SPA) durante el período 1981-1990, con el objetivo de facilitar su consulta
y constatar la relevancia de sus razonamientos. Lo anterior a pesar de que,
como advirtiésemos en esas ocasiones, estos criterios no fuesen hoy invocados
por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia al momento
de decidir.
Siendo la
oportunidad para culminar esta reseña, dedicaremos las siguientes páginas al
tercer y último lustro de Farías Mata
como Magistrado de la CSJ/SPA. Es decir, los años transcurridos de 1991 a 1995.
Como hicimos para los
períodos 1981-1985 y 1986-1990, ya publicados, nuestra colaboración se basará
en la “información jurisprudencial” compilada por Mary Ramos Fernández en los
n° 45 a 64 de la Revista de Derecho Público de la Editorial Jurídica Venezolana
(en lo sucesivo, RDP); hallándose en esta ocasión 101 sentencias que pueden
clasificarse en los siguientes grupos, según desarrollaremos de seguida: (i) Competencia;
(ii) Potestad
reglamentaria; (iii) Discrecionalidad administrativa; (iv) Acto
administrativo; (v) Vías de hecho; (vi) Derechos y libertades individuales; (vii) Suspensión
de efectos del acto administrativo; y (viii) Contencioso-administrativo.
Farías
Mata recordó, como se desprende
del Estado de Derecho[1],
que las “competencias públicas están determinadas expresamente por la ley,
en atención al estricto principio de legalidad que impera en el campo del
Derecho Público”[2];
lo que constituye un axioma que resulta prudente tener presente para los
diferentes aspectos que abordaremos en esta colaboración[3] y al
que, en relación con la interpretación de la norma jurídica, sumó que “las
Exposiciones de Motivos, si bien contribuyen en mucho a esclarecer el sentido
de la ley y la intención del legislador, no pueden sustituirlos”, ya que
tal espíritu “no es otro que el que se desprende de la propia normativa,
ésta interpretada racional y objetivamente, de conjunto”[4].
En este orden de
ideas, por ejemplo, el Magistrado sostuvo que, al ser Venezuela un Estado
federal y tener los estados que lo conforman autonomía, cada uno de ellos tenía
competencias propias dentro de las que se encontraba la organización de su
policía urbana y rural; competencias estas que “deben ser ejercidas por los
Poderes Públicos estadales (…) sin que sea posible que los órganos del
Poder Nacional interfieran o participen en estas atribuciones asignadas a los
Estados, a menos que la propia Constitución lo permita expresamente”, sin
perjuicio que el Poder Público Nacional realizara recomendaciones[5].
Asimismo, destacó que
“la materia portuaria no pertenece a las competencias concurrentes
establecidas en la Constitución” sino que, más bien, era una “competencia
exclusiva de los estados” dada la diferencia existente entre la
transferencia de servicios –“sobre los cuales se mantiene una competencia
concurrente, aunque cambie el ente público territorial prestador de los mismos”–
y la transferencia de competencias, que resulta extensiva a “la competencia
para prestarlo y regularlo”[6].
Ello en virtud de lo previsto en la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público[7],
vigente para la época.
Finalmente, más
cercano al ámbito funcionarial, hallamos los criterios conforme con los cuales:
(i) El
Fiscal General de la República y los fiscales de la jurisdicción ordinaria
debían ejercer sus funciones por un período constitucional de cinco años, o
solo por el resto de dicho período si la designación tenía lugar una vez este
se encontraba en curso[8];
y (ii) Los
cuerpos de seguridad del Estado estaban excluidos de la aplicación de la Ley de
Carrera Administrativa por mandato expreso de la misma[9], por
lo que la organización y relación de empleo de este personal debía preverse en
leyes especiales si bien permanecían sujetos al control de la CSJ/SPA por ser
parte integrante de la Administración[10].
El Magistrado,
siguiendo un sector de la doctrina nacional, expuso que “los Reglamentos son
verdaderos actos administrativos según el criterio orgánico del artículo 7 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por emanar de una autoridad
administrativa, no obstante que a través de ellos la Administración ejerza la
función legislativa”, que –vale decir– no resultaba privativa del Poder
Legislativo[11].
Este planteamiento,
continúa, hacía necesaria la “distinción entre división de poderes y
separación de funciones, así como la complementariedad entre ambos principios”,
lo que en definitiva permitía concebir al reglamento como “un acto de
efectos generales, dictado en función legislativa, pero por un órgano de la
Administración Pública”[12].
Farías
Mata explicó que, en el ámbito
del Derecho Administrativo, la discrecionalidad podía entenderse de dos formas
distintas: (i) Como la “pluralidad de soluciones justas entre las que
puede, a su arbitrio, elegir la Administración”, tal como se vio en el caso
Hola Juventud; o (ii) Como la “ausencia de previsión directa de la
única solución justa, por la ley”, como ocurrió en el caso Depositaria
Judicial y que guarda estrecha relación con “los supuestos de hecho
subsumibles en los conceptos jurídicos indeterminados”, entre los que
hallamos a la moral pública y las buenas costumbres[13].
Al respecto, el
Magistrado apuntó que:
La presencia de un concepto jurídico indeterminado en el
supuesto de hecho de una norma atributiva de competencia, ciertamente no
concede per se discrecionalidad alguna a la autoridad administrativa,
pues –como lo ha dejado establecido ya esta Corte– la discrecionalidad se
define como el arbitrio de elegir entre dos o más soluciones justas, mientras
que el concepto jurídico indeterminado exige que, a la luz de una situación
concreta, se indague su significado hasta dar con la única solución justa, de
modo que si el órgano competente se apartara de ésta incurriría en violación de
la ley y sería nula o, al menos, anulable su decisión[14].
De este modo, el
concepto jurídico indeterminado muta en la medida en que también varían –por
ejemplo– “las condiciones culturales del pueblo”, pero no por ello este
concepto carece por completo de sustantividad ni ha de depender plenamente de
lo que por él entienda la colectividad, pues su definición siempre debía ser
racional[15].
Como muestra de lo
anterior se tendría el caso del orden público que, si bien admite diferentes
connotaciones en su variantes de orden público interno, internacional o
absoluto como había previamente asentado la Sala en su decisión del 13-08-1981[16],
era una constante que en todos estos casos que interesan a la República el
Fiscal General debía ser notificado con motivo del “control por parte del
señalado funcionario sobre el respeto a las normas de orden público, sustantivas
o adjetivas”[17].
En relación con los
actos administrativos, que siempre deben ser escritos[18], Farías Mata reiteró el criterio de la
CSJ/SPA del 06-06-1991 sobre la competencia de la Administración para ejecutar
estos actos sin tener que acudir al Poder Judicial, “aun frente a la
resistencia del particular obligado, circunstancia esta que no puede constituir
impedimento para que la Administración haga cumplir su propia decisión”[19].
En tanto, por lo que
se refiere a su impugnación, el Magistrado exteriorizó que la vía recursiva
podía ser intentada tanto por los destinatarios de los actos administrativos
como por los interesados legítimos que se viesen afectados por la decisión,
siendo que en este último caso el lapso de impugnación “no puede comenzar a
partir de un acto que le es ajeno y desconocido, como es la notificación a su
destinatario, sino que debe iniciarse desde el momento en que pueda ser
conocido por aquél”[20].
También sobre la notificación, señaló que “no aparece legalmente prescrita
una forma particular de dejar constancia del hecho de la recepción”, por lo
que la Administración podía valerse de cualquier medio en tanto se apreciaran
los datos de la persona que recibía la notificación, “aunque esta no fuese
necesariamente su destinataria”[21].
Por último, dos
fallos del Magistrado permiten precisar qué actos no entran dentro de la
categoría de actos administrativos. Así se tiene que “los actos dictados por
los Colegios de Abogados en ejercicio de función pública siguen el régimen de
impugnación previsto para los actos administrativos”[22], en
consonancia con la doctrina de los actos de autoridad[23];
mientras que acto que dictó el Congreso de la República el 31-08-1993, mediante
el cual declaró que la falta temporal en el ejercicio de la Presidencia de la
República por la suspensión senatorial pasaba a ser una falta absoluta a tenor
de la Constitución de la República, no era un acto administrativo sino “un
Acuerdo del Congreso, dictado en uso de atribuciones conferidas expresa y
directamente en la Constitución (artículo 188), por lo que su rango o jerarquía
es de ley, desde el punto de vista puramente formal”, y correspondía a la
Sala Plena conocer sobre su nulidad[24].
Farías
Mata expresó que este vicio,
consagrado en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos[25],
obra como una “infracción grosera de la legalidad” al constatarse que un
acto emana de “autoridades manifiestamente incompetentes, o con
prescindencia total y absoluta del procedimiento”, dándose en la práctica
que estos supuestos taxativos son acompañados de “otros más específicos y
equivalentes, como, por ejemplo, la supresión de la audiencia obligatoria del
afectado por un acto represivo o el caso de los funcionarios de hecho”, o “la
grosera ilegalidad en que incurriere la autora del acto para (…) [su] ejecución
(…), aun legalmente formado”[26].
Ello, continuó, visto
que la vía de hecho como construcción del Derecho francés y español solía
vincularse “con la violación de garantías y derechos fundamentales,
concretamente con los de la libertad, la defensa y la propiedad”, al punto
que en el sistema francés, dada la gravedad de los hechos narrados, permitía
despojar a la Administración de sus prerrogativas para que esta fuese juzgada
en los tribunales ordinarios[27].
Durante el período 1991-1995, el Magistrado dictó diversas
ponencias que versaron sobre los derechos fundamentales de los individuos[28],
algunas con más desarrollo que otras.
Así, por ejemplo, reiteró
el criterio de la CSJ/SPA del 06-01-1992 conforme con el cual el derecho a la
igualdad “consagrado en el artículo 61 de la Constitución, abarca no sólo
los supuestos por él señalados sino todas aquellas situaciones donde sin algún
motivo o razón se resuelvan contrariamente planteamientos iguales”[29];
en tanto, sobre el derecho de asociación previsto en el artículo 70 de la
Constitución de 1961[30],
asentó que como parte de los límites que podían preverse por vía legislativa se
hallaba el imponer “cuotas provenientes de sus propios y naturales
asociados, destinadas a garantizar el mantenimiento de la respectiva asociación”[31].
Por su parte, en
materia de derechos sociales, Farías Mata
determinó que “la inamovilidad en el cargo o empleo de la mujer embarazada y
el consecuente derecho que le asiste de contar con el disfrute pleno de un
descanso pre y post-natal” eran “derechos subjetivos de rango
constitucional inherentes a la persona humana (…) indispensables para
cumplir felizmente el término de gestación”, sin que para ser garantizados
se requiriese su regulación por vía legislativa pues bastaba su consagración
constitucional[32].
Precisado lo anterior, encontramos cuatro derechos que contaron con un
mayor desarrollo en las ponencias estudiadas. Ellos son: los derechos a la
defensa y de propiedad, y las libertades de expresión y económica.
De acuerdo con Farías Mata, el derecho a la defensa es
una “garantía fundamental del Estado de Derecho” que la Administración
–y no solo el juez– debe “garantizar a todo ciudadano que pueda resultar
perjudicado en su situación subjetiva (…) concediéndole la oportunidad
para que alegue y pruebe lo conducente en beneficio de sus derechos e intereses”,
tanto para el procedimiento constitutivo como la vía recursiva[33].
Como parte de esta
garantías, por ejemplo, como otrora había precisado CSJ/SPA, “el principio
solve et repete, constituye una indebida restricción legal al derecho
constitucional a la defensa”, que desnaturalizaba “la propia esencia de
esta garantía en cuanto le impone una limitación económica que cuando menos
dificulta –si es que no impide– el acceso a la justicia”[34].
El Magistrado expuso
diversos criterios relevantes siendo el primero sobre el régimen inquilinario
al destacar que era “erróneo afirmar, como suele hacerse, que todo lo
relacionado con los arrendamientos a tiempo indeterminado esté a cargo de la
jurisdicción administrativa”, ya que correspondía a los tribunales de la
República conocer las causas que versaban sobre “la petición de desocupación
o desalojo (…) contemplada en el ordinal primero del artículo primero
del Decreto Legislativo sobre Desalojo de Viviendas, o cualquier otra distinta
de las consagradas en los ordinales 2°, 3°, 4° y 5° del artículo 1° ejusdem”,
incluso si mediaba “un contrato de arrendamiento sin determinación de tiempo”[35].
En materia de orden
urbanístico, en tanto, comentó que con base en la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística[36]
correspondía a “la Administración Pública Municipal (…), y no a los
tribunales de justicia, conocer de las sanciones de paralización, demolición y
multa por violación o contravención de las variables urbanas fundamentales”,
si bien los tribunales eran competentes para conocer “solicitudes de
paralización, cierre o clausura por usos contrarios a los prescritos en el Plan
o la Ordenanza o por construcciones ilegales”[37].
También de interés
para el Poder Público Municipal resultaba que “la venta de ejidos por los
Concejos Municipales, tiene la naturaleza de un contrato administrativo
celebrado entre la municipalidad y el particular adquirente”[38],
y “el acto administrativo que los declara rescatados para el patrimonio
municipal es un acto resolutorio de tal contrato”[39].
Finalmente, sobre los
bienes públicos y las expropiaciones, podemos extraer los siguientes
planteamientos para esta reseña:
En primer lugar, que
de acuerdo con el artículo 4 de la Ley de Navegación[40],
las franjas de terreno adyacentes al mar estaban sometidas, por razones de
seguridad, a la jurisdicción estatal y debían considerarse como “bienes del
dominio público (…) debiéndose, por ello, atribuírseles las notas
definidoras de bienes de tal clase como lo son su carácter inalienable e
imprescriptible, que les hacen escapar de la posibilidad de constituir objeto
de propiedad particular”[41].
Lo anterior, sin que
pudiera desconocerse “la titularidad del derecho de propiedad de las
bienhechurías que los ocupantes legítimos de un terreno (…) hubieren
construido, por lo que (…) los propietarios deben ser indemnizados por
la transferencia coactiva de la propiedad que se ha generado”[42].
Y en segundo lugar,
que la acción expropiatoria es un “instituto de adquisición forzosa de
cualquier clase de bienes para fines de utilidad pública o social” que “requiere
(…) de la indicación de la cosa objeto de ella y de los elementos que
contribuyan a su identificación”, aunque en lo que “se refiere al
propietario (…), poseedores o arrendatarios del bien, [tal
identificación] opera con toda fuerza sólo en caso de que sean conocidos”,
ya que “no forma parte del objeto del juicio expropiatorio dilucidar la
problemática relativa a la titularidad de los derechos sobre el bien expropiado”[43].
De ahí, también, que
“quien pretende arrogarse el carácter de legitimado pasivo en este
procedimiento especial, debe acreditar de manera directa e inmediata, mediante
prueba fehaciente, el derecho que dice tener sobre el bien de cuya expropiación
se trata”[44].
Farías
Mata explicó que el artículo 66
de la Constitución de 1961[45]
preveía “los principios rectores del ordenamiento de los medios de difusión
del pensamiento”, siendo la libertad el criterio general[46],
a pesar de que, en materia de medios de radiodifusión, dado el alcance de los
mismos:
…sí resulta admisible en un Estado democrático que puedan
establecerse monopolios estatales, precisamente para custodiar la libertad del
pensamiento –siempre, desde luego, celosamente vigilada por los jueces– y,
también, para resguardar al pueblo de unas formas de expresión que, con
demasiada frecuencia, más que ideas, transmiten imágenes reñidas con la moral
colectiva[47].
En este orden de
ideas, al ser la libertad de expresión limitada, “como todo derecho civil”,
la misma “no puede estar sometida a censura previa, sin embargo, sí puede
quedar sometida a censura posterior”, como sería “la orden de retirar de
la circulación un libro injurioso” o de “suspend[er] la emisión
de un programa en un medio de radiodifusión, si ha resultado contrario a la
moral pública”, a tenor de la limitación prevista en el artículo ya citado
de la Constitución de la República y su respectivo desarrollo legislativo, que
en el caso de los medios de telecomunicación están sometidos a un régimen
concesionario[48].
De este modo, “[s]i
bien la libertad de expresión constituye un derecho fundamental del Estado
democrático, puede observarse sin embargo que, como la mayoría de ellos, no es
un derecho absoluto ni exento de limitaciones o restricciones”, lo que
adquiere mayor relevancia en materia de medios de comunicación masivos al ser “instrumentos
poderosísimos de influjo en la opinión pública y cuyo mensaje llega al
administrado aun sin proponerse oírlo, ejercen una gran influencia sobre la
colectividad, condicionando en gran medida el comportamiento de ésta”[49].
De ahí, continúa el
Magistrado, que “no sólo es perfectamente admisible, sino además conveniente
y necesario para garantizar la propia libertad de pensamiento, la existencia de
determinados cuerpos legales que, en resguardo del orden y de las buenas
costumbres, contemplen determinadas limitaciones o restricciones”[50].
Al estudiar el tema
del uso del espacio radioeléctrico cuya explotación corresponde exclusivamente
al Estado a tenor de la ley en la materia, Farías
Mata arguyó que “la actividad que desempeñan las plantas de
televisión privadas son el resultado de un contrato de naturaleza concesoria”[51]
y, por ende:
…el Estado sigue ejerciendo el control y fiscalización de las
mismas, quedando obligado el concesionario no sólo por las cláusulas
contractuales, sino, y muy especialmente, a observar las limitaciones que
unilateral mente el órgano público imponga reglamentariamente con la más
estricta sujeción a la ley, y en última instancia, a la Constitución, se
entiende, para poder garantizar de esta manera el Estado, el buen ejercicio del
servicio concedido[52].
Por último, reiteró
el criterio de la CSJ/SPA que el Estado tenía “la facultad (…), en
todo momento, de modificar la paridad cambiaria (…) puesto que no
existe, ni puede existir, ningún derecho adquirido a obtener divisas al tipo de
cambio previsto en reglas derogadas”, a la vez que se trataba de “un
asunto de Derecho Público, atinente a la soberanía del Estado”, las “circunstancias
de orden económico” y el “beneficio de la colectividad”, “no
pudiendo ningún órgano oficial limitar esta facultad”[53].
El Magistrado sostuvo
que la “amplia facultad discrecional que le concede el artículo 136 de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia” le permitía a la CSJ/SPA a “pronunciarse
y decidir de manera irrestricta –puesto que ninguna limitación le impone la
norma– respecto de todos los efectos producidos por el acto administrativo
individual impugnado” y “acordar o no la suspensión –total o parcial– de
los mismos, sólo con vista de ‘las circunstancias del caso’ concreto en examen”
y brindándosele especial atención a la salvaguarda de la normalidad y la
prevención de innecesarios conflictos entre autoridades públicas[54].
En este orden ideas,
la Sala podía acordar, a instancia de parte, la “suspensión temporal de los
efectos de los actos administrativos de efectos particulares que hayan sido
impugnados judicialmente” si “así lo permita la ley o cuando ello sea
requerido como indispensable a los fines de evitar perjuicios irreparables o de
difícil reparación por la definitiva”, en lo que “constituye una
verdadera derogatoria de los principios de ejecutividad y ejecutoriedad que, en
los sistemas jurídicos como el nuestro, acompañan a los actos administrativos,
excepcionalidad que conduce a dispensarle a la disposición que la contempla una
interpretación restrictiva”[55].
Ahora bien, para que
tales medidas prosperasen, era requisito que el solicitante demostrara la
posibilidad “de un daño irreparable o de difícil reparación por la
definitiva que pudiera derivarse de la inmediata ejecución del acto impugnado”,
siendo insuficiente a tal efecto alegar la mera onerosidad de la medida
adoptada por la Administración o los presuntos errores en que esta incurrió al
decidir[56],
u otros alegatos que, en definitiva, no se traduzcan en “una detallada y
minuciosa especificación de las circunstancias que constituirían el daño por él
temido si se verifican de inmediato los efectos del acto recurrido”[57].
En tanto, un
argumento que sí resultaba suficiente para lograr la suspensión era que –por
ejemplo– se obligara a una empresa a “discutir un contrato colectivo con una
representación obrera eventualmente ilegítima para tal fin, dados los
principios rectores del Derecho Laboral como (…) la fuerza expansiva del
contrato colectivo, la irrenunciabilidad de los derechos adquiridos y la
costumbre como fuente de éstos”[58].
En todo caso,
resultaba oportuno tener presente que había medidas que no podían acordarse
como parte de una suspensión, pues ello “se traduciría en una plena
satisfacción de la principal pretensión del recurrente, pero in limine litis,
cuando sólo podría ser acordada, previo estudio de todas las circunstancias y
pruebas, en la sentencia definitiva”[59].
Así, no procedía declarar la vigencia de un acto normativo de rango sublegal
derogado por la autoridad administrativa[60] o
acordar la suspensión cuando el daño no derivaba directamente del acto
administrativo que se solicitara suspender[61].
Finalmente, en caso
que la Administración procediera a la reedición de un acto administrativo cuyos
efectos habían sido suspendidos por la jurisdicción contencioso-administrativa,
e, Magistrado precisó que:
…para que proceda la suspensión inmediata del acto que
reproduce otro cuyos efectos han sido ya suspendidos en proceso pendiente,
deben estar dados los siguientes extremos:
1° Que el acto reproducido contenga en esencia la disposición
o disposiciones respecto de las cuales fueron suspendidos sus efectos.
2° Que el nuevo acto haya sido dictado por la misma autoridad
que dictó el anterior.
3° Que quien solicite la suspensión del acto que reproduce al
suspendido haya sido también parte en el proceso pendiente.
4° Que no hubieren desaparecido las circunstancias que
motivaron la medida de suspensión.
5° Que en el anterior proceso en el cual se dictó la medida
de suspensión no se haya dictado sentencia definitiva en cuanto al fondo del
asunto[62].
En primer lugar,
hemos de destacar que Farías Mata,
proveyó durante el período estudiado su definición de jurisdicción,
entendiéndola como “la función de administrar justicia a cargo del Estado,
que ejercen ordinariamente y en nombre de la República los tribunales de
justicia que conforman la rama judicial del poder público”, y que opera
como “condición sine qua non para que el juez (…) pueda emitir
válidamente pronunciamientos sobre los asuntos cuyo conocimiento y decisión le
hayan sido asignados por la ley”, así como un prerrequisito a considerar
antes de poder pronunciarse sobre otras cuestiones previas o la competencia[63],
concibiéndose por esta última “el límite que en base a distintos criterios
organizativos (territorio, materia, cuantía) se establece para el ejercicio de
la jurisdicción por los distintos jueces investidos de todo poder o función”[64].
De este modo, por
ejemplo, había falta de jurisdicción cuando el Poder Judicial usurpaba
atribuciones que el ordenamiento confería a la Administración Pública[65],
con inclusión de lo referido a la ejecución de actos administrativos[66].
En todo caso, de
regreso a la competencia contencioso-administrativa, el Magistrado destacó que
ella estuvo originalmente circunscrita en la Corte Suprema de Justicia o sus
equivalentes hasta 1977, cuando pasó a distribuirse en tres niveles que
preveían:
En la cúspide de la jurisdicción: la Sala
Político-Administrativa, para conocer de los actos emanados del Poder Ejecutivo
Nacional o de los órganos de la jerarquía del Consejo Supremo Electoral. La
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (…) con competencia residual
para conocer de los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a
las asignadas a la Corte Suprema de Justicia. (…) Y los Tribunales Superiores
en lo Civil, Mercantil y Contencioso-Administrativo (…), para conocer de los actos
administrativos dictados por autoridades estadales o municipales de su
jurisdicción[67].
Con motivo de lo
anterior, y “en virtud de que una de las finalidades que se evidencian de la
Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es la de desconcentrar la
actividad jurisdiccional del Máximo Tribunal”, esa mención al Poder
Ejecutivo Nacional debía entenderse como “a los órganos de la Administración
Central integrada por el Presidente de la República, los Ministros y las
Oficinas Centrales de la Presidencia de la República”, por lo que el resto
“caen dentro del ámbito de competencia de la Corte Primera de lo
Contencioso-Administrativo”[68].
A estos fallos se
suman otros tantos donde se abordaron temas contenciosos de un modo más general
cuando el Farías Mata sostuvo que
en ejercicio de su función jurisdiccional y sobre todo en causas de orden
público, “el juez, conocedor por excelencia del Derecho, está facultado para
aplicarlo al caso concreto, sin que pueda entenderse que con ello esté
suplantando a las partes”[69];
y asentó criterios en cuanto a: (i) El cómputo por días calendario consecutivos del
lapso para interponer el recurso de nulidad en contra de la convocatoria de
convenciones obrero-patronales para negociar y suscribir contratos colectivos[70];
(ii) La
oportunidad para consignar los carteles de emplazamiento[71]; (iii) La
perención de la causa como “sanción a la negligencia de las partes y [que],
por esto, no puede configurarse como consecuencia de la inactividad del juez
después de visita la causa”[72];
y (iv) La
ejecución de sentencia y el cálculo del pago de salarios dejados de percibir[73].
Más interesantes, en
cambio, son las ponencias referidas al avocamiento, la interpretación de ley,
la nulidad de actos administrativos, y los amparos, que trataremos de seguida.
En materia de
avocamiento, el Magistrado explicó que:
De manera ortodoxa –aun cuando progresivamente ampliatoria–
ha venido la Sala utilizando sus facultades en materia de avocación; prudencia
que no es ajena a, por lo menos, tres razones:
Primera: el hecho concreto de la proscripción de esa figura
en el sistema jurídico latino-germánico –del cual forma parte nuestro derecho
positivo–, admirablemente puesta en evidencia aquella a través de la definición
que de ésta aporta el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua:
avocación. Acción y efecto de avocar; Avocar. Atraer o llamar a sí un juez o
tribunal superior, sin que medie apelación, la causa que se estaba litigando o
debía litigarse ante otro inferior. Hoy está absolutamente prohibido.
Segunda: su proveniencia de un sistema jurídico, el
anglo-norteamericano, en líneas generales extraño a nuestra tradición; lo que
en nada demerita la reconocida utilidad de la avocación, en la medida en que se
la conciba como excepcional, cuando –es nuestro caso– se la haya insertado
dentro de un ordenamiento jurídico secularmente inspirado en principios
distintos de los que animan no sólo la institución del avocamiento sino el
propio sistema que originariamente lo concibiera.
Tercera: que la avocación en nuestro derecho positivo es
confiada a sólo una de las Salas que integran este Alto Tribunal, y no a las
otras; ni siquiera a la Corte en Pleno[74].
Precisado lo
anterior, el ponente indicó que este proceso se dividía en dos etapas –“la
solicitud del expediente”, por un lado, y “la avocación propiamente
dicha al conocimiento del asunto”, por el otro– y operaba únicamente cuando
la CSJ/SPA lo juzgaba pertinente, siendo común que estos fallos pecaran de
sobrios para evitar adelantar opinión sobre el tema debatido[75].
De igual modo,
destacó “la necesidad de que el caso al cual se pide que nos avoquemos
curse, o deba cursar, ante otro tribunal; lo que en el fondo implica,
fundamentalmente, que se trate de un asunto pendiente, es decir, en curso”,
sobre el cual el tribunal respectivo no hubiese emitido su decisión[76].
En cuanto a las
solicitudes de interpretación de ley, el Magistrado apuntó que estas versaban
sobre “casos concretos y reales” en el entendido que este imperativo
legal tendía a evitar “que se soliciten de la Corte interpretaciones
completamente despegadas de la realidad y producto, por tanto, de
elucubraciones puramente teóricas”, pues el objetivo de tal recurso era “exclusivamente
(…) esclarecer las dudas que suscite el texto legal específico y no otro
cualquiera; texto legal que, a través del recurso, autoriza (…) tal
interpretación” sin aludir a un caso concreto so pena de incurrir en
extralimitación de funciones[77].
Lo anterior, si bien
se reconocía que la actividad interpretativa no era un “monopolio del Poder
Judicial”, visto que cualquier particular u órgano o ente administrativo “a
quien corresponda adoptar una decisión concreta puede y, es más, se encuentra
obligada a emitir esta (…), con estricta sujeción a las normas de
nuestro ordenamiento positivo y, particularmente, a las reglas que proporciona
el artículo 49 del Código Civil”[78].
En materia de
recursos de nulidad, asentó que la “jurisdicción contencioso-administrativa
ha sido establecida para revisar si la Administración ha permanecido fiel a su
eje, el principio de legalidad; en consecuencia, abarca, sin excepción, a todos
los actos administrativos”, por lo que “en el Derecho venezolano no hay
actos totalmente excluidos del control judicial contencioso-administrativo”[79]
y, en el caso de resoluciones ministeriales, correspondía a la CSJ/SPA ser su “única
censora de la legalidad”[80].
En este sentido, el “recurso
contencioso-administrativo de anulación contra actos administrativos de efectos
particulares, previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia,
tiene un carácter general o supletorio”, pues resultaba “inadmisible
cuando el legislador haya previsto, para la impugnación de determinados actos,
un medio judicial ad hoc” o especial, como podrían ser los de naturaleza
electoral previstos en la Ley Orgánica del Sufragio[81].
Asimismo, Farías Mata reiteró el criterio según el
cual cuando “el juzgador debe analizar normas inferiores a la Constitución
para determinar la violación de normas constitucionales, el vicio que afectaría
al acto impugnado sería de ilegalidad pero no de inconstitucionalidad, aunque
la Carta Magna se vea desacatada indirectamente”, incluso si se trata de un
acto materialmente legislativo como podría ser una ordenanza municipal[82].
Por último, destacó
la posibilidad de considerar a las demandas de nulidad como urgentes si estas
versaban sobre la subsistencia del recurrente, lo que llevaba a la reducción de
lapsos para dar respuesta con mayor celeridad[83]; y
que, para determinar si una empresa era calificada como del Estado a fin de la
revisión de sus actuaciones en sede contencioso-administrativa, por “participación
decisiva del Estado” debía entenderse la de la República, directa o
indirectamente, al por ejemplo tener la mayoría de sus acciones, siendo una
particularidad de estas empresas que por medio de ellas se pretendía “realizar
más adecuadamente algunos de los nuevos fines y cometidos que le han sido
impuestos por la propia evolución social [al Estado], que requiere de su
intervención, con mayor volumen e intensidad, dentro de la actividad económica”,
así como “agilizar la gestión de los servicios públicos”[84].
El régimen jurídico
de los amparos constitucionales constituye, sin lugar a dudas, el epicentro de
los fallos de Farías Mata durante
el período 1991-1995. Al respecto, encontramos las siguientes ponencias de
interés.
El amparo fue
calificado por el Magistrado como “un medio de protección breve y sumario
que ampar[a] eficazmente a los habitantes de la República contra hechos,
actos u omisiones que violen o amenacen violar sus derechos fundamentales”,
sea que tal violación proviniese de “autoridades públicas, personas
naturales o jurídicas, así como de grupos u organizaciones privadas”[85].
De esta forma, el
amparo tenía carácter “extraordinario o especial” visto “que sólo procede
cuando se hubieren agotado, no existan o resultaren inoperantes, otras vías
procesales que permitan la reparación del daño”, a fin de evitar que este “sustituya
todo el ordenamiento procesal de Derecho Positivo”[86],
sin que tampoco pudiese considerarse que el particular estaba facultado para
decidir discrecionalmente si acciona por vía de amparo o la vía ordinaria[87].
Lo anterior, aunado a
que por su carácter breve y sumario, en el amparo “han sido eliminados una
serie de trámites y formalidades que constituyen garantías procesales”, lo
que reafirma la noción de que únicamente podía acudirse a este medio para
restablecer situaciones anteriores y no crear o modificar situaciones jurídicas
al no tenerse “el conocimiento global necesario para dirimir este
determinado tipo de controversias”[88], si
bien ello no se traducía en una vulneración del derecho a la defensa de los
involucrados pues, al ser el amparo “de carácter subjetivo, cada una de las
partes en conflicto tiene una oportunidad específica para esgrimir los alegatos
pertinentes, o para contradecir los hechos que se le imputan, partiendo del
principio de preclusividad de los actos procesales”[89].
En cuanto a la
competencia para conocer de las acciones de amparo en general, el Magistrado
expresó que:
…siendo el territorio de la República el ámbito espacial
donde los ciudadanos, sean venezolanos o no, ostentan los derechos y garantías
establecidos en la Constitución, los tribunales patrios tienen jurisdicción
para ampararlos cuando la denunciada violación se produzca, precisamente,
dentro del territorio nacional. De manera que el requisito o la condición
esencial que determina la jurisdicción de los tribunales venezolanos para
conocer de la acción de amparo constitucional viene dado por la existencia de un
acto –entendido en el sentido más amplio– que se hubiere realizado, emitido o
producido en la República, ya que es en esta jurisdicción donde aquél contraría
los principios constitucionales[90].
Así, la competencia
vendría determinada por los criterios de la materia –es decir, el vínculo entre
la “competencia natural del juez y los derechos o garantías denunciados como
lesionados”– y la jerarquía, en cuanto a “la autoridad u órgano contra
quien es formulada la acción de amparo”[91],
apuntándose que tanto la Corte de lo Contencioso-Administrativo como la Sala
Político-Administrativa “son competentes, aun cuando no se denominen
formalmente ‘Tribunales de Primera Instancia’ para conocer de las acciones de
amparo autónomas cuando se denuncien o pretendan vulnerados derechos o
garantías de índole administrativa”[92].
Sobre esto último, el
Magistrado recordó que era criterio de la Corte que el artículo 8 de la Ley
Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales[93],
cuya naturaleza era enunciativa y no taxativa:
…tiene por objeto establecer un fuero especial en materia de
amparo, asignándole a la Corte Suprema de Justicia, en la Sala de competencia
afín con el derecho o garantía constitucionales violados, o amenazados de
violación, el conocimiento de amparos constitucionales contra autoridades
también del máximo rango constitucional[94].
De igual modo, la
Corte Suprema de Justicia resultaba competente para conocer acciones de amparo
intentadas junto con acciones populares de inconstitucionalidad, con el objeto
de obtener la “protección de los derechos y garantías fundamentales
menoscabados por los actos, hechos u omisiones derivados de la aplicación de
una norma inconstitucional”[95],
y correspondía a la Sala Político-Administrativa conocer los amparos en contra
de la abstención o negativa de los funcionarios nacionales[96].
De haber conflictos
de competencia, estos se regirían por lo que al respecto preveían los artículos
69 y 71 del Código de Procedimiento Civil[97],
dada “la deficiencia del legislador al no prever soluciones cónsonas con
lo breve y sumario del proceso”[98]; al
igual que ocurría en cuanto a la acumulación cuando las acciones debían ser
conocidas por tribunales distintos[99].
De acuerdo con Farías Mata, la admisibilidad del amparo
dependía de que la violación o amenaza al derecho constitucional fuese actual,
por lo que es una “necesidad (…) que la vulneración constitucional no
pueda haber cesado antes del pronunciamiento definitivo del juez que conozca de
la solicitud de amparo”[100],
y correspondiera a una “violación directa e inmediata de la Constitución”[101],
motivo por el cual no resultaba viable su procedencia frente a denuncia de
violación de preceptos de rango legal o sublegal, ni tampoco era “un medio
procesal destinado a determinar la regularidad intrínseca de los actos
estatales respecto de la Constitución, sino más bien, y precisamente, un medio
de protección y resguardo de las libertades públicas de rango fundamental”[102].
Así, ahondando en la
idea de la actualidad o urgencia, Farías
Mata explicó que si bien el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales[103] determinaba
que “el transcurso de seis meses después de ocurrido el hecho perturbador,
ocasiona una pérdida de la urgencia, de la necesidad del restablecimiento
inmediato del derecho o la garantía vulnerado o amenazada de violación”, el
mismo artículo “consagra como única excepción al transcurso del lapso
(…) señalado, la existencia de vulneraciones al orden público o las buenas
costumbres”, por lo que en estos casos no operaba esta causal de
inadmisibilidad[104].
En tanto, por lo que
se refiere a la ya mencionada ausencia de otras vías procesales que permitan
reparar el daño, el Magistrado anotó que el amparo podía ser la vía idónea para
lograr la efectiva protección de derechos constitucionales incluso si existían
otras vías ordinarias en sede administrativa o judicial –por lo que había de
atenderse al caso concreto para determinar su admisibilidad[105]– y
que, en todo caso, el amparo únicamente procedería si el daño, o la “amenaza
inminente” del mismo, era “consecuencia directa e inmediata del acto,
hecho u omisión objeto de la acción [contra la que se intentaba la acción],
sin que sea posible que se le atribuyan o imputen al agente perturbador
menciones o resultados distintos a las que en sí mismo produce o pueda producir”[106].
Por último, se
precisó que “poder interponerse válidamente una acción de amparo (…) el
agraviado, de no ser abogado, debe hacerse representar por alguno (…) a
menos que (…) la acción tenga por objeto la libertad y seguridad personales
(…) donde la asistencia de abogado se encuentre expresamente dispensada”[107].
El Magistrado explicó
que el amparo constitucional podía ser de dos tipos: (i) Autónomo, si se
solicitaba “contra un acto, actuación material, abstención u omisión de la
Administración”; o (ii) Acumulado, si se “interpone conjuntamente con
el recurso contencioso-administrativo de anulación” con la sola intención
de “la suspensión del [acto] recurrido mientras dure el juicio de
nulidad”[108],
contando así con una naturaleza cautelar en tanto se decide el proceso
principal[109],
lo que permite calificar al amparo como “subordinado, accesorio de la acción
o del recurso al cual se acumuló y, por ende, su destino es temporal, y
provisorio”[110],
sin que pueda ser instrumentalizado para ignorar la caducidad si ya
transcurrieron los lapsos de ley para solicitar la anulabilidad de un acto
administrativo[111].
En este orden de
ideas, el amparo autónomo podía darse, por ejemplo:
(i) Contra sentencias. De acuerdo con la Ley Orgánica de Amparo
sobre Derechos y Garantías Constitucionales, era competente para conocer del
amparo el tribunal superior al que emitió el pronunciamiento, siendo que “la
Sala ha venido entendiendo (…) que cuando el supuesto tribunal
agraviante tenga en la escala judicial un superior específico debe ser éste el
competente para conocer de las acciones de amparo interpuestas contra las
decisiones emanadas de aquél”[112].
De igual modo, destacó que cuando el art. 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales se refiere a amparos contra tribunales
que actúen fuera de su competencia[113],
ello “no se refiere sólo a la incompetencia por la materia, valor o
territorio, sino también corresponde a los conceptos de abuso de poder o
extralimitación de funciones”[114],
reiterándose así el criterio sostenido por la CSJ/SPA en fallo n° 370 del
12-12-1989.
(ii) Contra vías de hecho. Farías
Mata expuso que esta acción autónoma procedía “sin necesidad,
incluso, de acudir ni al clásico recurso de ilegalidad con sus especiales
características de suspensión de los efectos del acto, ni a la interposición
conjunta de éste con el amparo cautelar”, dada su eficacia y brevedad[115].
(iii) Contra omisiones. Farías
Mata señaló que sus requisitos de procedencia eran que:
1° La conducta omisiva de la Administración debe ser absoluta
y total, es decir, no procede la extraordinaria acción de amparo sobre la base
de una supuesta violación del derecho de representar y de obtener oportuna
respuesta, cuando aquélla se hubiere pronunciado mediante un acto
administrativo expreso, ya sea en el procedimiento constitutivo o al resolver
la interposición de los recursos administrativos internos. Consecuentemente:
2° Ha de ocurrir la omisión ante una obligación genérica de
pronunciarse, a cargo de la Administración, pero no ante una obligación
específica que le haya sido impuesta por la ley, ya que en este último caso
habría de recurrirse más bien al recurso por abstención[116].
Lo anterior, aunado a
que la falta de respuesta a un recurso jerárquico daba pie al “beneficio del
silencio administrativo” que facultaba al interesado a interponer recursos
contencioso administrativos sobre el fondo de la controversia y la decisión del
inferior, que podían resultar más idóneos que el amparo frente a la omisión[117].
A mayor abundamiento,
expuso que:
En los casos de abstenciones u omisiones de la Administración
puede observarse una distinción entre las normas constitucionales lesionadas
cuando aquellas ocurren ante obligaciones genéricas u obligaciones específicas.
En el primer supuesto, cuando un ente público no cumple con la obligación
genérica de responder o tramitar un asunto o recurso interpuesto por un
particular, se infringe el derecho de éste a obtener oportuna respuesta,
consagrado en el artículo 67 de la Constitución; mientras que cuando la inactividad
se produce ante una obligación específica que la ley le impone de manera
concreta e ineludible, no se viola esa disposición constitucional ni alguna
otra directamente.
…
De esta manera, resulta concluyente para la Sala que la
inactividad de la Administración. ante una obligación legal específica infringe
en forma directa e inmediata, precisamente, el texto legal que la contempla, y
entonces la Constitución resultaría violada de manera indirecta o mediata[118].
En tanto, por lo que
se refiere al amparo acumulado o cautelar, el Magistrado estableció que tanto
el recurso de anulación como la acción de amparo debían interponerse “en un
mismo momento y en un solo libelo de demanda”, so pena de que no encontrara
aplicación lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre
Derechos y Garantías Constitucionales[119],
y, para acordarlo, bastaba “la presunción de la eventual lesión a
algún derecho inherente a la persona humana mientras dure el juicio principal,
para que ordene previa y temporalmente la restitución”, sin que sea
procedente realizar análisis de fondo[120] o
fundamentar las violaciones en textos de rango legal o inferior, “ya que eso
supondría emitir pronunciamientos sobre las ilegalidades del acto, cuestión que
constituye el fondo del asunto controvertido que será resuelto, precisamente,
al decidir el recurso contencioso-administrativo que es el juicio principal”[121].
En cualquier caso,
las violaciones argumentadas debían ser probadas por la parte afectada,
observándose que, en ocasiones, “el mismo acto administrativo impugnado
podría constituir la prueba requerida para la procedencia del amparo cautelar”[122].
Ya para concluir con
esta colaboración, sobre los efectos del amparo, que tiene naturaleza
declarativa al “limitarse a reconocer al solicitante como titular de un
derecho subjetivo de rango constitucional, que le ha sido lesionado”[123],
Farías Mata se hizo eco de “la
jurisprudencia reiterada de la Sala” respecto a que “los efectos del
amparo quedan reducidos a esos efectos restablecedores de la situación jurídica
infringida, pero jamás son extensibles a la creación de derechos subjetivos a
favor del administrado accionante”, por lo que –por ejemplo– ordenar a la
Administración Pública que tramitara una autorización mientras durase el juicio
de nulidad podía llevar a la incoherencia de que nacieran para el particular
nuevos derechos subjetivos en el curso del proceso y, por consiguiente, debía
desestimarse su solicitud[124].
Ello, aunado al hecho
que la decisión de amparo es “mutable (…) entre otras razones porque
por lo breve y sumario del procedimiento (…) [que] obra a menudo en
contra del cabal conocimiento del asunto por el juez”, y mal podrían
acordársele efectos anulatorios que harían imposible su cuestionamiento
posterior[125].
Esta idea de los
efectos restablecedores y no indemnizatorios del amparo también la hallamos
presente cuando el Magistrado determinó que tal naturaleza “impide al juez
emitir pronunciamiento expreso acerca de prestaciones de carácter pecuniario
que sean solicitadas por el accionante, quedando a salvo aquellos casos en que
tales prestaciones constituyen la consecuencia clara del restablecimiento
pedido”[126].
En todo caso, visto
que “la acción no tiene efectos absolutos o erga omnes, como sí los acarrea
la de inconstitucionalidad de un precepto de rango legal o de un recurso
contencioso-administrativo de anulación por ilegalidad”, el amparo
producirá efectos “siempre relativos, interpartes, por lo que el mandamiento
de amparo estará sólo dirigido a los sujetos intervinientes en el proceso,
afectándolos a ellos únicamente”[127].
De ahí, también, “la necesidad de exigir una singularidad en la legitimación
activa para el proceso de amparo” en vez de una “representación genérica
de toda la ciudadanía”[128],
ya que:
…el hecho de que el amparo sirva exclusivamente para
restablecer las lesiones a algún habitante de la República, que se produzcan en
sus verdaderos derechos subjetivos fundamentales –entendidos éstos como
situaciones de intereses evidentemente privados, en función de los cuales el
ordenamiento confiere un poder en favor de su titular con el cual puede imponer
a otro, aun a la Administración, una conducta–, impide que los efectos del
mandamiento del juez puedan extenderse a toda la colectividad, ya que si así
sucediera estaría éste más bien "garantizando" o “protegiendo"
un interés general o, en el mejor de los casos, un interés colectivo o difuso,
lo que se aparta nítidamente de la finalidad de este medio judicial[129].
Así, en consecuencia,
el amparo tenía un “carácter eminentemente personal (…) exigiendo (…)
un interés calificado en quien pretenda la restitución o el restablecimiento
del derecho o garantía que considere vulnerados”, ya que los efectos de la
lesión “repercutan sobre él en forma directa e indiscutida”[130].
■
* Abogado mención summa cum
laude y especialista en Derecho Administrativo, mención honorífica, por la
Universidad Central de Venezuela (UCV). Profesor de postgrado en la Universidad
Central de Venezuela (UCV) y de pregrado en la Universidad Monteávila (UMA).
Investigador del Centro para la Integración y el Derecho Público (CIDEP).
Ganador del Premio Academia de Ciencias Políticas y Sociales para Profesionales
2017-2018, Dr. Ángel Francisco Brice.
[1] Cfr.
Francisco Delgado, La idea de Derecho en la Constitución de 1999
(Caracas: UCV, 2008).
[2] CSJ/SPA
n° 73 del 05-05-1992 (RDP n° 50).
[3] Cfr. Antonio Moles Caubet,
“Implicaciones del principio de legalidad”, Archivo de Derecho Público y
Ciencias de la Administración, n° 2 (1972): 137–73; Gonzalo
Pérez Luciani, El principio de legalidad (Caracas: ACIENPOL, 2009).
[4] CSJ/SPA
n° 467 del 14-09-1993 (RDP n° 55-56).
[5] CSJ/SPA
n° 398 del 14-08-1992 (RDP n° 51).
[6] CSJ/SPA
n° 321 del 20-07-1993 (RDP n° 55-56).
[7] G.O.
n° 4.153 Extraordinario del 28-12-1989.
[8] CSJ/SPA
n° 142 del 30-03-1993 (RDP n° 53-54).
[9] G.O.
n° 1.428 Extraordinario del 04-09-1970. De acuerdo con el numeral 4 de su
artículo 5, “[q]uedan exceptuados de la aplicación de la presente Ley:
(…) 4. Los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de
tales y de los cuerpos de seguridad del Estado”.
[10] CSJ/SPA
n° 207 del 09-05-1991 (RDP n° 46).
[11] CSJ/SPA
n° 539 del 05-11-1992 (RDP n° 52). El artículo citado indica: “Se entiende
por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaración de carácter
general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos
establecidos en la ley, por los órganos de la administración pública”.
[12] Ibid.
Cfr. Allan R. Brewer-Carías, “Las
funciones del Estado, la función administrativa, y las actividades estatales”,
en La función administrativa y las funciones del Estado. Cuatro amigos,
cuatro visiones sobre el Derecho Administrativo en América Latina (Caracas:
EJV, 2014), 185–248.
[13] CSJ/SPA
n° 396 del 01-08-1991 (RDP n° 47).
[14] Ibid.
[15] Ibid.
Cfr. Miguel Ángel Torrealba Sánchez, “Discrecionalidad administrativa y
conceptos jurídicos indeterminados: ¿Nociones totalmente diversas o dos niveles
dentro de una misma categoría? García de Enterría y las posiciones de la
doctrina venezolana”, Revista Electrónica de Derecho Administrativo
Venezolano, n° 8 (2016): 221–33.
[16] CSJ/SPA
del 16-10-1991 (RDP n° 48).
[17] CSJ/SPA
del 12-11-1991 (RDP n° 48).
[18] CSJ/SPA
n° 142 del 30-03-1993 (RDP n° 53-54).
[19] CSJ/SPA
n° 156 del 07-05-1992 (RDP n° 50). Reiterado en CSJ/SPA n° 295 del 16-07-1992
(RDP n° 51).
[20] CSJ/SPA
n° 73 del 05-05-1992 (RDP n° 50).
[21] CSJ/SPA
n° 250 del 15-06-1993 (RDP n° 53-54).
[22] CSJ/SPA
n° 332 del 06-08-1992 (RDP n° 52).
[23] Cfr. Rafael Chavero Gazdik, “Los actos
de autoridad”, Revista de la Facultad de Derecho, n° 50 (1996): 60. El
autor identifica como tales a los emanados de una “persona de derecho
privado” que “esté colaborando con el Estado en la prestación de un
servicio público, y además que ejerza prerrogativas públicas que le hayan sido
atribuidas por algún texto normativo”, tal como sería el caso de los
colegios profesionales.
[24] CSJ/SPA
n° 467 del 14-09-1993 (RDP n° 55-56). El fallo agrega que la competencia de la
Sala Político-Administrativa se limitaba a un “acto administrativo del Poder
Público, de carácter general o particular –pero de rango sublegal, realizado en
función administrativa– por contrariedad al derecho –y aun por razones de
inconstitucionalidad–”.
[25] G.O.
n° 2.818 Extraordinario del 01-07-1981. El artículo citado indica: “Los
actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes,
o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”.
[26] CSJ/SPA
n° 190 del 08-05-1991 (RDP n° 46). Nótese, no obstante lo dicho, que en CSJ/SPA
n° 73 del 05-05-1992, el Magistrado destacó que “a partir de la entrada en
vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…) los
vicios que hacen a los actos administrativos ‘absolutamente nulos’, se
encuentran limitativamente consagrados en ésta ( artículo 19 de dicha ley), por
lo que tal grado de invalidez no puede ser determinado libremente ni por las
partes ni por el intérprete: ya lo ha hecho la ley”.
[27] Ibid.
[28] Cfr. Jesús María Casal Hernández, Los
derechos fundamentales y sus restricciones. Constitucionalismo comparado y
jurisprudencia interamericana (Bogotá: Editorial Temis y KAS, 2020).
[29] CSJ/SPA
n° 505 del 29-09-1993 (RDP n° 55-56). El encabezado del artículo citado indica:
“No se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo o
la condición social”.
[30] El
artículo señala que “[t]odos tienen el derecho de asociarse con fines
lícitos, en conformidad con la ley”.
[31] CSJ/SPA
n° 332 del 06-08-1992 (RDP n° 52).
[32] CSJ/SPA
n° 638 del 05-12-1991 (RDP n° 48). El fallo agregó que esta protección “inicia
el día en que se notifica al empleador, por certificado médico, del estado
grávido en que se encuentra la mujer”.
[33] CSJ/SPA
n° 464 del 08-09-1993 (RDP n° 55-56). Reiterado en CSJ/SPA n° 13 del 08-02-1994
(RDP n° 57-58), y hoy previsto de forma expresa en el artículo 49 de la
Constitución de la República al indicar que “[e]l debido proceso se aplicará
a todas las actuaciones judiciales y administrativas”. G.O. n° 36.860 del
30-12-1999. Reimpresión en n° 5.453 Extraordinario del 24-03-2000 y enmienda en
n° 5.908 Extraordinario del 19-02-2009.
[34] CSJ/SPA
n° 636 del 07-10-1993 (RDP n° 55-56).
[35] CSJ/SPA
n° 259 del 30-05-1991 (RDP n° 46).
[36] G.O.
n° 33.868 del 16-12-1987.
[37] CSJ/SPA
n° 368 del 13-07-1992 (RDP n° 51).
[38] CSJ/SPA
n° 607 del 19-11-1992 (RDP n° 52). Reiterado en CSJ/SPA n° 126 del 04-03-1993
(RDP n° 53-54).
[39] CSJ/SPA
n° 126 del 04-03-1993 (RDP n° 53-54).
[40] G.O.
nº 21.479 del 09-08-1944. El artículo indicaba: “Las aguas territoriales o
interiores y sus riberas, así como los terrenos situados a la orilla del mar,
lagos, ríos y demás porciones navegables, en una extensión hasta de cincuenta
metros (50 m.) medidos desde la línea de la más baja marea, hacia adentro,
están sometidas a la jurisdicción n del Ministerio de Transporte y
Comunicaciones en todo lo referente a esta Ley (…)”.
[41] CSJ/SPA
n° 201 del 24-03-1994 (RDP n° 57-58).
[42] Ibid.
[43] CSJ/SPA
n° 608 del 18-11-1993 (RDP n° 55-56).
[44] Ibid.
[45] “Artículo
66. Todos tienen el derecho de expresar su pensamiento de viva voz o por
escrito y de hacer uso para ella de cualquier medio de difusión, sin que pueda
establecerse censura previa; pero quedan sujetas a pena, de conformidad con la
ley, las expresiones que constituyan delito. // No se permite el anonimato.
Tampoco se permitir la propaganda de guerra, la que ofenda la moral pública ni
la que tenga por objeto provocar la desobediencia de las leyes, sin que por
esto pueda coartarse el análisis o la crítica de los preceptos legales”.
[46] CSJ/SPA
n° 396 del 01-08-1991 (RDP n° 47). Cfr.
Asdrúbal Aguiar, El derecho a
la democracia. La democracia en el derecho y la jurisprudencia interamericanos.
La libertad de expresión, piedra angular de la democracia (Caracas: EJV y
OID, 2008) y Freddy Orlando, La
libertad de expresión en Venezuela (Caracas: EJV, 2015).
[47] Ibid.
[48] Ibid.
El ponente agregó que “el régimen jurídico de las empresas de televisión se
inscribe en el de los contratos administrativos, razón por la cual, puede ser
rescindido unilateralmente el contrato en cualquier momento, siempre que así lo
exija el interés público, debiendo quedar –sin embargo– intacta la ecuación
financiera del contrato”.
[49] CSJ/SPA
n° 157 del 26-03-1993 (RDP n° 53-54).
[50] Ibid.
[51] Ibid.
[52] Ibid.
[53] CSJ/SPA
del 07-10-1993 (RDP n° 55-56).
[54] CSJ/SPA
n° 186 del 02-05-1991 (RDP n° 46).
[55] CSJ/SPA
n° 156 del 25-03-1993 (RDP n° 53-54).
[56] CSJ/SPA
n° 182 del 30-06-1992 (RDP n° 50).
[57] CSJ/SPA
n° 582 del 19-11-1992 (RDP n° 52). Reiterado en CSJ/SPA n° 441 del 12-08-1993
(RDP n° 55-56).
[58] CSJ/SPA
n° 241 del 16-07-1992 (RDP n° 51). Reiterado en CSJ/SPA n° 207 del 27-04-1993
(RDP n° 53-54).
[59] CSJ/SPA
n° 98 del 18-03-1993 (RDP n° 53-54).
[60] CSJ/SPA
n° 116 del 02-06-1992 (RDP n° 50).
[61] CSJ/SPA
n° 241 del 16-07-1992 (RDP n° 51).
[62] CSJ/SPA
n° 57 del 02-03-1993 (RDP n° 53-54).
[63] CSJ/SPA
n° 159 del 17-04-1991 (RDP n° 46).
[64] CSJ/SPA
n° 627 del 10-12-1992 (RDP n° 52).
[65] CSJ/SPA
n° 687 del 17-12-1991 (RDP n° 48).
[66] CSJ/SPA
n° 584 del 12-08-1993 (RDP n° 55-56).
[67] CSJ/SPA
n° 451 del 13-08-1993 (RDP n° 55-56). Reiterado en CSJ/SPA n° 154 del
23-03-1994 (RDP n° 57-58).
[68] Ibid.
[69] CSJ/SPA
n° 580 del 19-11-1992 (RDP n° 52).
[70] CSJ/SPA
n° 495 del 10-10-1992 (RDP n° 48).
[71] CSJ/SPA
n° 177 del 06-05-1993 (RDP n° 53-54).
[72] CSJ/SPA
n° 700 del 06-12-1990 (RDP n° 45).
[73] CSJ/SPA
n° 86 del 28-02-1991 (RDP n° 45).
[74] CSJ/SPA
n° 332 del 06-08-1992 (RDP n° 52).
[75] Ibid.
Reiterado en CSJ/SPA del 29-07-1993 (RDP n° 55-56).
[76] CSJ/SPA
del 29-07-1993 (RDP n° 55-56).
[77] CSJ/SPA
n° 687 del 21-11-1990 (RDP n° 45).
[78] Ibid.
[79] CSJ/SPA
n° 548 del 11-08-1993 (RDP n° 55-56).
[80] CSJ/SPA
n° 154 del 17-04-1991 (RDP n° 46).
[81] CSJ/SPA
n° 206 del 23-03-1994 (RDP n° 57-58). La ley fue publicada en G.O. nº 4.618
Extraordinario del 20-08-1993.
[82] CSJ/SPA
n° 515 del 07-10-1993 (RDP n° 55-56).
[83] CSJ/SPA
n° 446 del 07-10-1992 (RDP n° 52).
[84] CSJ/SPA
n° 470 del 06-09-1993 (RDP n° 55-56).
[85] CSJ/SPA
n° 450 del 13-08-1993 (RDP n° 55-56). Por CSJ/SPA n° 505 del 29-09-1993 (RDP n°
55-56) se agregó que el término habitante incluía, también, al “no
domiciliado ni residenciado en el país, sino sólo de tránsito, y aun quien no
se encontrare en el territorio venezolano”, independientemente de “su
condición social, nacionalidad o situación legal (…) siempre y cuando
sus derechos o garantías constitucionales hayan sido directamente lesionadas o
amenazadas de violación por cualquier acto, hecho u omisión (…) realizado,
emitido o producido en la República”, lo que fue reiterado en CSJ/SPA n°
462 del 27-10-1993 (RDP n° 55-56). Asimismo, por CSJ/SPA n° 460 del 27-08-1993
(RDP n° 55-56) se precisó que está protección resultaba extensiva a las personas
jurídicas domiciliadas en Venezuela.
[86] CSJ/SPA
n° 155 del 18-06-1992 (RDP n° 50). Reiterado en CSJ/SPA n° 462 del 27-10-1993
(RDP n° 55-56), n° 645 del 24-11-1993 (RDP n° 55-56), y n° 151 del 23-03-1994
(RDP n° 57-58).
[87] CSJ/SPA
n° 645 del 24-11-1993 (RDP n° 55-56).
[88] Ibid.
[89] CSJ/SPA
n° 505 del 29-09-1993 (RDP n° 55-56).
[90] CSJ/SPA
n° 462 del 27-10-1993 (RDP n° 55-56).
[91] CSJ/SPA
n° 210 del 27-05-1993 (RDP n° 53-54). Otros ejemplos en cuanto a la materia se
hallan en: (i) CSJ/SPA n° 22 del 04-02-1993 (RDP n° 53-54), para el área
penal; (ii)
CSJ/SPA del 03-06-1993 (RDP n° 53-54), n° 268 del 07-07-1993 (RDP n°
55-56) y n° 685 del 02-12-1993 (RDP n° 55-56), en cuanto a los funcionarios
públicos; (iii) CSJ/SPA n° 612 del 18-11-1993 (RDP n° 55-56),
para las sanciones administrativas; y (iv) CSJ/SPA n° 637 del 24-11-1993 (RDP n° 55-56), en
materia electoral. Asimismo, sobre la jerarquía resulta de interés el fallo
CSJ/SPA n° 320 del 20-07-1993 (RDP n° 55-56).
[92] Reiterado
en CSJ/SPA n° 734 del 15-12-1993 (RDP n° 55-56). El fallo agrega que “en los
casos en que un órgano del Poder Público lesione a un particular en sus
derechos o garantías constitucionales de índole o naturaleza distinta a la
administrativa (laborales, civiles o penales), la competencia para conocer de
las acciones de amparo contra esos actos, hechos u omisiones no correspondería
a los tribunales contencioso-administrativos sino a los laborales, civiles o
penales, según el caso específico”.
[93] “Artículo
8. La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia y mediante
aplicación de los lapsos y formalidades previstos en la ley, en la sala de
competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o
amenazados de violación, de las acciones de amparo contra los hechos, actos y
omisiones emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del Fiscal
General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor
General de la República”.
[94] CSJ/SPA
n° 313 del 16-06-1991 (RDP n° 46). Reiterado en CSJ/SPA n° 424 del 13-08-1991
(RDP n° 47).
[95] CSJ/SPA
n° 584 del 19-11-1992 (RDP n° 52).
[96] CSJ/SPA
n° 178 del 22-04-1993 (RDP n° 53-54).
[97] G.O.
n° 4.196 Extraordinario del 02-08-1990. Reimpresión en n° 4.209 Extraordinario
del 18-09-1990.
[98] CSJ/SPA
n° 240-A del 03-06-1993 (RDP n° 53-54).
[99] CSJ/SPA
n° 178 del 22-04-1993 (RDP n° 53-54).
[100] CSJ/SPA
n° 651 del 15-12-1992 (RDP n° 52). Reiterado en CSJ/SPA n° 210 del 27-05-1993
(RDP n° 53-54).
[101] CSJ/SPA
n° 69 del 11-02-1993 (RDP n° 53-54). Reiterado en CSJ/SPA n° 462 del 27-10-1993
(RDP n° 55-56) y n° 29 del 10-02-1994 (RDP n° 57-58).
[102] CSJ/SPA
n° 68 del 04-03-1993 (RDP n° 53-54). Ello, agregó la CSJ/SPA n° 462 del
27-10-1993 (RDP n° 55-56), sin perjuicio de que el derecho o garantía esté
desarrollado en textos normativos de rango inferior, pues lo relevante es que
no sea necesario acudir a estos “para detectar o determinar si la violación
constitucional al derecho o garantía efectivamente se ha efectuado”.
Reiterado en CSJ/SPA n° 637 del 24-11-1993 (RDP n° 55-56).
[103] G.O. n°
34.060 del 27-09-1988.
[104] CSJ/SPA
n° 450 del 13-08-1993 (RDP n° 55-56).
[105] CSJ/SPA
n° 638 del 05-12-1991 (RDP n° 48).
[106] CSJ/SPA
n° 398 del 14-08-1992 (RDP n° 51). Reiterado en CSJ/SPA n° 143 del 30-03-1993
(RDP n° 53-54). Téngase como ejemplo de un daño directo e inmediato la
prohibición de que los bienes de una empresa circulen en un municipio como
consecuencia de un decreto dictado por un alcalde que vulnera el derecho al libre
tránsito, de acuerdo con CSJ/SPA n° 584 del 19-11-1992 (RDP n° 52).
[107] CSJ/SPA
n° 128 del 25-03-1993 (RDP n° 53-54).
[108] CSJ/SPA
n° 233 del 21-05-1991 (RDP n° 46). Ello es reiterado en CSJ/SPA n° 321 del
20-06-1991 (RDP n° 46) cuando el Magistrado expuso que “[l]a acción de
amparo, ejercida conjuntamente con el contencioso-administrativo de anulación,
es: por definición, una acción breve, carente de formalismo que, sin más
trámites, pretende suspender los efectos de un acto de la administración,
mientras dure el juicio de nulidad”.
[109] CSJ/SPA
n° 580 del 19-11-1992 (RDP n° 52).
[110] CSJ/SPA
n° 272 del 08-07-1993 (RDP n° 55-56). Reiterado en CSJ/SPA n° 669 del
02-12-1993 (RDP n° 55-56), n° 733 del 15-12-1993 (RDP n° 55-56).
[111] CSJ/SPA
n° 647 del 15-12-1992 (RDP n° 52). Reiterado en CSJ/SPA n° 68 del 04-03-1993
(RDP n° 53-54).
[112] CSJ/SPA
n° 6 del 04-02-1993 (RDP n° 53-54).
[113] “Artículo
4. Igualmente procede la acción de amparo cuando un Tribunal de la República,
actuando fuera de su competencia, dicte una resolución o sentencia u ordene un
acto que lesione un derecho constitucional. // En estos casos, la acción de
amparo debe interponerse por ante un tribunal superior al que emitió el
pronunciamiento, quien decidirá en forma breve, sumaria y efectiva”.
[114] CSJ/SPA
n° 23 del 04-02-1993 (RDP n° 53-54). Reiterado en CSJ/SPA n° 245 del 15-06-1993
(RDP n° 53-54) y n° 12 del 08-01-1994 (RDP n° 57-58).
[115] CSJ/SPA
n° 190 del 08-05-1991 (RDP n° 46). El fallo agregó que la falta de presentación
de los informes sobre los que versaba el artículo 23 de la Ley Orgánica de
Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales constituía la aceptación de
los hechos incriminados, “lo cual bastaría para que fuera declarada la
procedencia del amparo”.
[116] CSJ/SPA
n° 372 del 13-08-1992 (RDP n° 51). Reiterado en CSJ/SPA n° 69 del 11-02-1993
(RDP n° 53-54).
[117] CSJ/SPA
n° 372 del 13-08-1992 (RDP n° 51).
[118] CSJ/SPA
n° 69 del 11-02-1993 (RDP n° 53-54).
[119] CSJ/SPA
n° 233 del 21-05-1991 (RDP n° 46). El artículo indica: “La acción de amparo
procede contra todo acto administrativo: actuaciones materiales, vías de hecho,
abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o una garantía
constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz
acorde con la protección constitucional. // Cuando la acción de amparo se
ejerza contra actos administrativos de efectos particulares o contra
abstenciones o negativas de la Administración, podrá formularse ante el Juez
Contencioso-Administrativo competente, si lo hubiere en la localidad
conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de anulación de actos
administrativos o contra las conductas omisivas, respectivamente, que se
ejerza. En estos casos, el Juez, en forma breve, sumaria, efectiva y conforme a
lo establecido en el artículo 22, si lo considera procedente para la protección
constitucional, suspenderá los efectos del acto recurrido como garantía de
dicho derecho constitucional violado, mientras dure el juicio. // Parágrafo
Único: Cuando se ejerza la acción de amparo contra actos administrativos
conjuntamente con el recurso contencioso administrativo que se fundamente en la
violación de un derecho constitucional, el ejercicio del recurso procederá en
cualquier tiempo, aun después de transcurridos los lapsos de caducidad
previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento previo de la vía
administrativa”.
[120] CSJ/SPA
n° 580 del 19-11-1992 (RDP n° 52). Reiterado en CSJ/SPA n° 143 del 30-03-1993
(RDP n° 53-54), n° 452 del 13-08-1993 (RDP n° 55-56), n° 464 del 08-09-1993
(RDP n° 55-56), n° 689 del 02-12-1993 (RDP n° 55-56) y n° 13 del 08-02-1994
(RDP n° 57-58).
[121] CSJ/SPA
n° 143 del 30-03-1993 (RDP n° 53-54).
[122] CSJ/SPA
n° 157 del 26-03-1993 (RDP n° 53-54). Reiterado en CSJ/SPA n° 161 del
28-03-1993 (RDP n° 53-54) y n° 272 del 08-07-1993 (RDP n° 55-56).
[123] CSJ/SPA
n° 505 del 29-09-1993 (RDP n° 55-56). Reiterado en CSJ/SPA n° 462 del
27-10-1993 (RDP n° 55-56).
[124] CSJ/SPA
n° 321 del 20-06-1991 (RDP n° 46). La idea del carácter restablecedor también
se halla en CSJ/SPA n° 686 del 02-12-1993 (RDP n° 55-56).
[125] CSJ/SPA
n° 637 del 24-11-1993 (RDP n° 55-56).
[126] CSJ/SPA
n° 638 del 05-12-1991 (RDP n° 48).
[127] CSJ/SPA
n° 571 del 13-08-1992 (RDP n° 51). Reiterado en CSJ/SPA n° 332 del 06-08-1992
(RDP n° 52), n° 571 del 13-08-1992 (RDP n° 52), n° 457 del 13-08-1993 (RDP n°
55-56) y n° 459 del 27-08-1993 (RDP n° 55-56).
[128] CSJ/SPA
n° 571 del 13-08-1992 (RDP n° 52).
[129] CSJ/SPA
n° 457 del 13-08-1993 (RDP n° 55-56). Reiterado en CSJ/SPA n° 459 del
27-08-1993 (RDP n° 55-56).
[130] CSJ/SPA
n° 460 del 27-08-1993 (RDP n° 55-56).