Fernando
Javier Delgado Rivas*
REDAV, N° 26, 2023, pp. 119-143
Resumen:
El presente artículo se propone un breve desarrollo sobre la actualidad de los
procedimientos administrativos relativos a la protección del consumidor y el
usuario en Venezuela; mediante una breve reseña histórica de los antecedentes
legislativos que han venido estableciendo estos procedimientos, y su
comparación con la legislación actual, se pretende resaltar la reciente
informalidad o falta de procedimientos expresamente establecidos, todo esto a
la luz de las normas y principios que rigen la materia en nuestro ordenamiento
jurídico.
Palabras clave: Principio de legalidad – Procedimiento administrativo – Reserva legal.
Abstract: The present article is devoted to performing a briefly analysis upon
the today administrative procedures related to the consumer protection
regulations in Venezuela. Through a shortly historical review of the
legislative precedents -pointing out its contrasts with respect the today valid
legislation- we aim to emphasize the recent lack of procedures expressly
provided by the law, considering the fundamental laws and principles that
govern the Venezuelan legal framework.
Keywords: Rule of Law – Administrative Procedure – Legal reserve.
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Recibido |
30-08-2023 |
Aceptado |
25-09-2023 |
Desde de la segunda
mitad del siglo XX, y en virtud de la plena vigencia de un sistema democrático
fundamentado en un Estado de Derecho[1], en
Venezuela se han promulgado una gran variedad de textos legislativos y
normativa en general para la regulación u ordenación de una gran variedad de
actividades relacionadas con el comercio, la industria y la economía en
general. Específicamente respecto al comercio, se nos han presentado en este
devenir, en una primera etapa las normas de protección a los consumidores de
bienes, abarcando posteriormente también a los usuarios de servicios.
La motivación
principal de estas normas ha sido aquella de la necesidad de poder generar las
condiciones más justas y propicias posibles, para una sociedad cuyo marco
constitucional es aquél de un Estado de Social de Derecho[2], en
el que generalmente se concibe la obligación del Estado de procurar una mínima
satisfacción de derechos de índole económico y social.
Aunque al mismo
tiempo, podríamos decir que se han podido motivar también en el hecho de que
para disfrutar de las características de un mercado libre y desde cierto punto
de vista neutral, existe un consenso[3] de
que para ello en ciertas circunstancias se hace necesaria una determinada
intervención del Estado –a través de los entes y órganos de la administración
pública– en las relaciones comerciales entre particulares, las cuales en un
principio se regían únicamente por el principio del derecho civil de la
autonomía de la voluntad de las partes, así como por los demás normas de
derecho mercantil[4]
surgidas históricamente de las costumbres entre los comerciantes.
En el marco de estas
normas se han venido creando igualmente distintos procedimientos
administrativos especiales, relativos a la materia de protección de los
derechos de los consumidores y los usuarios. Esto debido a que la
administración pública –en tanto encargada de tutelar el interés general en
forma directa e inmediata[5]–,
debe ajustar todas sus actuaciones a los principios de legalidad y de reserva
legal, y consecuentemente debe ejecutarlas mediante el seguimiento de
procedimientos administrativos expresamente establecidos por ley.
Este desarrollo
procedimental se viene a producir y desarrollar entre nosotros, sobre todo a
partir de la última y primera década de los siglos XX y XXI, respectivamente.
Dichos procedimientos se trataron principalmente de unos del tipo
sancionatorio, establecidos con miras a dictar las respectivas sanciones a los
particulares que cometieren infracciones o ilícitos contemplados en esas leyes,
pero posteriormente llegaron a incluir a unos más especiales aún y hasta de una
relativa naturaleza arbitral[6],
dirigidos a dirimir –e inclusive conciliar o mediar– controversias entre los
particulares, cuando cualquiera de éstos hubiere denunciado a otro por la
presunta infracción y correspondiente violación de los derechos subjetivos del
otro, en materia de protección al consumidor y el usuario.
Con la entrada en
vigor del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las
Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, comenzaron a observase algunos
cambios de importancia en torno a estas normas. En efecto, el enfoque de la
protección al consumidor y el usuario en general dio un giro claramente
político y hasta ideológico[7].
No obstante, el
espíritu de las leyes anteriores se siguió manteniendo en ese Decreto Ley, al
menos en una parte, concretamente en lo que respectaba a los fines no solo
represivos o sancionatorios de ciertas conductas prohibidas, sino también en
los de educación y formación de los particulares en general en materia de
protección al consumidor y el usuario, así como también en el mantenimiento de
todas las vías procedimentales que se habían venido estableciendo en textos
legales anteriores hasta ese momento.
Luego, con las reformas
posteriores a ese texto legal, el cual además había sustituido al ente
competente en la materia que era el Instituto para la Defensa y Educación del
Consumidor y del Usuario (INDECU), por el Instituto
Para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS)[8],
desde la doctrina se fueron presentando muchas más críticas, sobre todo en lo
que se refería a los derechos fundamentales relacionados con la libertad
económica, punto este que será brevemente desarrollado un poco más adelante.
Pero el hecho
particular que más nos atañe en esta oportunidad, es lo sucedido con la entrada
en vigencia del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios
Justos, el cual –entre otras muchas disposiciones muy polémicas y de mucha
afectación a la economía nacional– derogó los procedimientos de conciliación o
mediación, relativos a la protección al consumidor y al usuario, que desde hace
bastante tiempo se habían venido estableciendo y desarrollando por el
legislador venezolano, y que a la par venían también ya siendo muy utilizados y
reconocidos por lo particulares en la práctica.
Así pues,
consideramos que resulta oportuno y conveniente resaltar este hecho, no solo
por la razón de que tácitamente parece haberse abandonado una cultura
legislativa moderna y avanzada de protección al consumidor y al usuario en
nuestro país, sino también –y más grave aún– en lo que respecta a la evidente
informalidad y ausencia de procedimientos expresamente establecidos por
instrumentos con rango de ley; muy especialmente de aquellos relativos a la
posibilidad de tramitar la conciliación y el arbitraje entre los particulares,
que llevaban anteriormente los entes y órganos competentes.
A los efectos de lo
anterior, nos proponemos en primer lugar una muy breve reseña histórica de los
antecedentes legislativos previos a la polémica legislación vigente en la
materia, para así –mediante el análisis comparativo– resaltar la referida
ausencia procedimental y lo que ésta implica frente a los principios
fundamentales que nuestro ordenamiento jurídico impone como límite a las
actuaciones de la administración pública, como garantía de los derechos de los
particulares.
Conforme a un
detallado estudio[9]
que realizó la profesora Nayibe Chacón sobre
el desarrollo histórico de la legislación de protección al consumidor y al
usuario en Venezuela, en un primer momento ésta se planteó exclusivamente como
objeto de aplicación o regulación a los bienes de consumo principalmente, y por
ende no estaba dirigida aún hacia la protección de los particulares
consumidores directamente.
Los primeros ensayos
de este tipo de normativa surgirían entonces a partir de los años de la post
guerra del siglo XX, producto de
…una especial situación económica y social derivada de la
Segunda Guerra Mundial y que protegían al consumidor, no como lo hacemos hoy en
día, sino en forma indirecta, toda vez que ella pretendía evitar la carestía,
el acaparamiento o las indebidas elevaciones de los precios de bienes,
servicios y vivienda[10].
En ese contexto, y
tal y como también lo señala la profesora Chacón,
fueron dictados los primeros textos legales de esa naturaleza en nuestro país,
los cuales citamos de seguidas: (i) Ley sobre Pesas y Medidas de 1939: Derogada por
la Ley de Medidas de 1964, y ésta a su vez por la Ley de Metrología de 1980[11],
la cual permaneció en vigencia hasta que se dictó el Decreto con Rango Valor y
Fuerza de Ley de reforma parcial de la Ley de Metrología[12]; (ii) Ley sobre Propaganda Comercial[13]
de 1944: Aplicaba a esa materia en especial, y a lo que esa Ley denominaba
“sistemas de bonificación al consumidor”; (iii) Ley
contra el Acaparamiento y la Especulación[14] de
1947: Dirigida principalmente a evitar ese tipo de prácticas consideradas como
injustas, en lo que a bienes declarados de primera necesidad respectaba y es
tenida como antecedente del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial
de Defensa Popular Contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y
cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos
sometidos a control de precios[15].
Se evidencia pues,
como estas primeras normas se enfocaron fue en la regulación de actividades
relacionadas al bien o al producto comercial, y no tanto a las relaciones entre
comerciante y consumidor o usuario. Por ello resulta muy curioso que en tiempos
más recientes parece que hemos vuelto a ese enfoque regulatorio dirigido a las
cosas y bienes, abandonando al sujeto o particular[16],
que es el avance que se dio posterior a estos primeros ensayos legislativos.
Sobre este particular hecho nos ocuparemos también más adelante.
Es en el año 1974 que
se promulga la primera ley que hace mención expresa a la protección del sujeto
o particular, es decir a las personas. Se trató de la Ley de Protección al
Consumidor[17],
mediante la cual se creó por vez primera un órgano o ente especializado de la
administración pública, competente para ejercer las potestades establecidas en
ese texto con la finalidad de velar por los derechos de los consumidores, la
Superintendencia de Protección al Consumidor. Este texto legal significó un
notable avance con respecto a las leyes en la materia anteriores. Pero no es
sino hasta el año 1995 que aparecería la primera ley que hiciere mención del
usuario de servicios también, como sujeto o persona objeto de protección legal.
La Ley de Protección
al Consumidor y Usuario[18]
de 1995 y su respectiva reforma[19],
es quizás el antecedente más importante, en tanto establecedor de los
procedimientos de protección al consumidor y el usuario entre nosotros. Nos
enfocaremos un poco más en el análisis de este importante instrumento
normativo, mediante el cual se inició una verdadera cultura jurídica –que se
reflejó en la práctica también– de protección al consumidor y al usuario en
Venezuela.
El texto legal
dictado con inmediata anterioridad a esta Ley (la Ley de Protección al
Consumidor) –y que de hecho le sirvió de base, siendo que, aun produciéndose el
cambio de nombre de la ley, la técnica legislativa empleada fue la de una
reforma– ya había establecido en forma un tanto genérica un procedimiento
sancionatorio, junto con las potestades conciliatorias y arbitrales otorgadas
al Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU)[20].
Pero fue mediante la
reforma de la ley que se estableció inclusive un título sobre los
procedimientos, separándose por capítulos el establecimiento expreso y lo
suficientemente detallado del procedimiento administrativo ordinario
sancionatorio y el de los procedimientos de conciliación y arbitraje.
En efecto, la Ley de
Protección al Consumidor remitía a un reglamento el dictado de las normas que
regirían el procedimiento de arbitraje y el de conciliación (art. 88), mientras
que la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario les dedica un capítulo
(Capítulo II del Título IX) aparte y los desarrolla directamente, resultando en
un avance con respecto a la norma reformada. Es de destacar el hecho de que a
medida que estas legislaciones iban reformándose --y en cierta forma
perfeccionándose– las actuaciones del ente competente venían cada vez más
formalizadas o encuadradas en procedimientos ya expresa y directamente
establecidos en éstas[21].
La reforma del año
1995 es el texto legal en materia de protección al consumidor y al usuario que
logró el mayor tiempo de vigencia en el país. Ya con la promulgación de la
nueva Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el año 1999,
veríamos llegar en el año 2004 a una nueva Ley de Protección al Consumidor y al
Usuario. Si bien es cierto que no se empleó la técnica de reforma con respecto
a la anterior, sino que más bien se empleó la derogación, consideramos que
igual se mantuvo el mismo espíritu de la Ley anterior, aunque agregando varias
disposiciones nuevas merecedoras de comentarios, las cuales ampliaron el ámbito
de regulación en beneficio de los particulares, y en adaptación de aquel
tiempo.
Una de las más
resaltantes innovaciones de la reforma de 2004 fue el establecimiento del
concepto de proveedor en la Ley y de un sistema de responsabilidad civil –relativa
a la reparación de los daños a los particulares afectados– y de responsabilidad
administrativa[22],
siendo que la segunda en verdad siempre había estado presente implícitamente en
las leyes anteriores por cuanto había sido una constante el establecimiento de
sanciones de ese tipo; pero de la cual no se había hecho mención expresa con
respecto a la figura del proveedor, sino hasta la Ley del 2004. Así, se
constituirá la figura del proveedor como el principal sujeto pasivo de
aplicación de la Ley.
Otra innovación a
destacar fue el reconocimiento del comercio electrónico, como nueva realidad a
ser también tomada en cuenta a los efectos de la Ley, para lo cual se
estableció una serie de regulaciones, lineamientos y obligaciones a los
proveedores dentro de esta novísima modalidad[23].
Esta Ley de 2004 también mantuvo y además desarrolló detalladamente las
políticas de educación y orientación a la sociedad sobre los derechos de los
consumidores y usuarios que ya habían venido siendo establecidas por las leyes
anteriores, lo cual se llegó a reflejar incluso en los pensum de estudio de los
sistemas de educación básica, media y diversificada del país.
Posteriormente, julio
de 2008 marcaría el fin de las leyes denominadas como de protección al
consumidor y al usuario, y con ello, de la supresión del INDECU,
ente este que ya era bastante conocido entre los venezolanos. En el marco de
una nueva Ley Habilitante[24]
se dictó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las
Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios[25] el
cual –junto con sus reformas– reseñaremos brevemente de seguidas.
Tal y como lo
habíamos indicado ut supra, el Decreto Ley para
la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios fue el
primero de una serie de reformas que le sucedieron y que mantuvieron la misma
denominación. Así mismo, con esta serie de textos legislativo se creó –en
sustitución del INDECU– el Instituto Para la Defensa
de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS),
el cual mantuvo similares competencias a las que se le habían venido
estableciendo al INDECU, incluidas aquellas relativas
las de formación y educación de los consumidores y usuarios.
Entre las mayores
innovaciones de este Decreto, está la inclusión de la llamada participación
popular, muy promovida por la administración de ese momento. En efecto, uno de
los capítulos de la novísima Ley se refería a la organización y participación
popular, sustituyendo en cierta forma a las antiguas asociaciones de
consumidores y usuarios. En especial se mencionan a los Consejos Comunales[26],
los cuales, a través de los llamados “Comités de Contraloría Social”, contaban
con competencias para verificar el cumplimiento de las normas de protección al
consumidor y al usuario.
En cuanto a los
procedimientos administrativos, en parte se mantuvo el establecimiento expreso
de éstos, del ordinario sancionatorio y de una fase previa conciliatoria,
descrita como un mecanismo alterno de resolución de los conflictos, pero ahora
excluyéndose totalmente la referencia a un procedimiento de arbitraje (Capítulo
III del Título V). De modo que la regulación de los procedimientos ya no
contaba con la misma amplitud, desarrollo y concreción que veníamos observando
en las normas derogadas, algo que de hecho es señalado en la propia exposición
de motivos de esta Ley[27].
Pero quizás uno de
los puntos más polémicos y criticados de esta Ley –y de las reformas que le
sucedieron– fue el establecimiento de las llamadas medidas preventivas, las
cuales en opinión de gran parte de la doctrina[28]
significaron evidentes violaciones a los derechos de libertad económica y de
propiedad privada especialmente, en vista de la desproporcionalidad de estas
disposiciones en cuanto a la afectación de esos derechos fundamentales.
Las mencionadas
medidas comprendían en efecto unas de considerable gravedad y afectación a los
derechos de los proveedores de bienes y servicios o presuntos infractores, y
podían dictarse inclusive en cualquier estado del procedimiento sancionatorio y
también al momento de ejercer potestades de fiscalización por parte de los
funcionarios del extinto INDEPABIS.
Entre estas podemos
mencionar a algunas de las medidas que se podían dictar con ocasión de la
iniciación de un procedimiento sancionatorio, que comprendían la clausura
temporal de establecimientos, la ocupación temporal con intervención, el comiso
de bienes, y la más grave aún “Cualquier otra medida que resulte necesaria
para garantizar de manera urgente el derecho de las personas al acceso a los
bienes y servicios” (art. 118, numeral 4), disposición esta última que en
nuestra opinión se traduce en una total deslegalización o norma sancionatoria
en blanco, propiciadora de actuaciones administrativas totalmente arbitrarias y
contrarias al principio de legalidad y la garantía de reserva legal.
Aunado a todo lo
anterior, esta Ley llegó inclusive a permitir la iniciación del procedimiento
de expropiación de bienes, a todos los sujetos de aplicación de ésta (casi la
totalidad de los actores en la vida económica del país, por cuanto no solo
incluyó el concepto de proveedor, sino además el de importadores, productores,
fabricantes y distribuidores), sin que ni siquiera mediase la declaratoria
previa de utilidad pública e interés social, conforme a lo establecido no solo
por la propia Ley que rige esa materia, sino por la misma Constitución, siendo
esta situación a todas luces inconstitucional[29].
Con respecto a las
demás reformas que sufrió este Decreto Ley, la primera de ellas fue mediante
una reforma de ley aprobada por la Asamblea Nacional[30] que
implicó una serie de ligeros cambios con respecto al reformado Decreto, de
entre los cuales podemos mencionar el objeto de aplicación, condiciones sobre
la información y marcaje de bienes y servicios, competencias del INDEPABIS, modificaciones relativas a las medidas
preventivas y al sistema de sanciones.
La siguiente y última
reforma de este grupo de leyes –antes de su derogatoria por la posterior
legislación de precios justos– fue la del 2010[31],
igualmente dictada por la Asamblea Nacional, y que implicó –en forma similar a
la anterior reforma– una serie de ligeras modificaciones a lo largo del texto,
referidas a los temas de los bienes y servicios de primera necesidad, la
declaratoria de utilidad pública, protección de intereses, disposiciones
prohibitivas, medidas preventivas, entre otras de menor importancia.
Luego de esta muy
sucinta reseña sobre los principales antecedentes legislativos de la Ley
vigente que rige en la materia, procederemos a señalar algunas observaciones y
críticas que se hicieron a los procedimientos administrativos que estas normas
establecieron, con especial énfasis a los que se referían a los temas de
conciliación y arbitraje. De igual forma volveremos brevemente sobre el tema de
los vicios de inconstitucionalidad denunciados en estas normas, lo cual –como
vimos– se vino presentando sobre todo desde el primer Decreto Ley para la
Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Por ser unos
procedimientos relativamente novedosos y especiales dentro de la gama de normas
o textos legislativos de este tipo que se vienen produciendo desde la segunda
mitad del siglo XX en Venezuela, y aunado a que significaron la ampliación de
la intervención de la administración pública en relaciones jurídicas que
tradicionalmente habían quedado reservadas al ámbito del principio de autonomía
de la voluntad de las partes, éstos fueron objeto del análisis y comentarios
por parte de la doctrina en general e igualmente de cierto desarrollo
jurisprudencial.
Así pues, señalaremos
ahora algunas de nuestras observaciones y críticas, principalmente sobre la Ley
de Protección al Consumidor y al Usuario del año 2004, y sobre la serie de
leyes para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios que
le siguieron.
La primera
observación y, si se quiere, critica que hacemos al contenido en cuanto a la
materia procedimental de estas normativas especiales, es aquella que se refiere
a la naturaleza de los llamados procedimientos de conciliación y arbitraje que
se habían venido estableciendo como alternativa a los procedimientos
sancionatorios, en los casos de que hubiese habido denuncia y la
correspondiente iniciación a instancia de parte del respectivo procedimiento, o
general respecto de las controversias que hubiesen podido suscitarse entre
particulares.
Estos particulares
procedimientos de conciliación o de arbitraje, que en algunos de los casos
comentados se configuraba como una posible fase previa del procedimiento
sancionatorio –que podía implicar su terminación anticipada– tienen en efecto
la peculiaridad de que éstos implican la resolución de un conflicto
relativamente intersubjetivo entre particulares, por parte de un tercero
supuestamente imparcial, que en esto caso sería la administración pública a
través del ente competente (INDECU y después INDEPABIS). Inclusive en el caso de las llamadas
conciliaciones, si bien la posición del tercero –de la administración pública–
no estaba tan marcada como la de un tercero decisor en un procedimiento
arbitral, de todas formas, consideramos que se asemeja la suficiente a ésta
para encuadrar en ese tipo de actuación similar a una jurisdiccional, dentro de
un mismo contexto de conflicto intersubjetivo.
Este tipo de
actuaciones procedimentales administrativas no son extrañas al resto de la
legislación venezolana. De hecho, existen muchos otros ejemplos similares
previos[32]
a éstos relativos a los procedimientos de protección al consumidor y al
usuario. Este tipo muy especial de procedimiento ha sido catalogado por un
sector de la doctrina[33]
como “cuasijurisdiccional”, término este que a su vez
ha sido acogido reiteradamente por la jurisprudencia patria, sobre todo en lo
que respecta a sus efectos en los procesos de la fase de impugnación de los
actos dictados en virtud de éstos, ante los órganos jurisdiccionales de la rama
judicial del poder público[34].
A pesar de no haber
sido objeto de mucho estudio por parte de la doctrina venezolana, los llamados
procedimientos cuasijurisdiccionales no han escapado a las críticas de cierto
sector de la doctrina. Así tenemos que la autora Rosibel Grisanti Belandria
señaló en su momento la inexistencia de éstos[35],
aunque mantuvo que esencialmente su conformación legislativa era procedente y
no contraría a la Constitución, afirmando que se trataba de otro tipo de
procedimiento administrativo más.
Por su parte, el
autor Luis Pompilio Sánchez[36],
llegó a catalogarlos incluso de inconstitucionales, principalmente por el hecho
de que muchos de éstos se habían convertido en un escollo u obstáculo previo,
para poder ejercer el derecho a la acción ante los órganos jurisdiccionales
competentes. No obstante, este autor sigue manteniendo la posibilidad de que la
administración pública pueda llevar a cabo procedimientos de contenido
arbitral, siempre y cuando estos sean por disposición y a solicitud de las
partes en conflicto. Es de destacar, además, que la actividad arbitral ha sido
reconocida como otra más, de entre las clásicas actividades (teoría general de
la actividad administrativa) de policía, servicio público, fomento y gestión
económica, especialmente en el derecho comparado[37].
Nuestra posición al
respecto[38],
y muy a pesar de toda la doctrina y jurisprudencia que, más que apoyado, lo que
ha hecho es reconocer la existencia y procedencia de estos procedimientos, es
que, si éstos no llegan a tutelar directamente un verdadero interés
general, lo que lógicamente difiere de la tutela de los derechos subjetivos de
un determinado particular –inclusive si se le considerase débil jurídico– no
pueden entonces ser llevados por los entes y órganos de la administración
pública, por cuanto ésta está llamada exclusivamente a la tutela directa e
inmediata de los intereses generales, y no a otro fin o función en particular.
Al respecto, el profesor José Ignacio
Hernández –como veremos más adelante- ya había señalado esto como una
posibilidad de inconstitucionalidad para el momento en que se encontraba
vigente la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario del año 2004.
Conforme a uno de los
principios fundamentales que se erigen como pilares del Estado de Derecho en
nuestro ordenamiento jurídico (el principio de separación orgánica de las ramas
del poder público) consideramos que los órganos y entes de la administración
pública pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, son los únicos
llamados a cumplir ese fin en particular de tutelar el interés general que
acabamos de mencionar, en la forma que también indicamos y con exclusividad,
por demás, con respecto al resto de las ramas del poder público.
De ahí que los entes
y órganos públicos, pertenecientes a esa estructura o institucionalidad que
supone la administración pública, sean lógicamente los únicos con la potestad
de poder dictar actos que tengan el suficiente título ejecutivo, y de adicionalmente
poder ejecutarlos ellos mismos, sin necesidad de acudir a los órganos de la
rama judicial del poder público, como sí lo deben hacer todas las demás
entidades y personas en el ámbito privado.
Adicionalmente –y en
virtud de las anteriores consideraciones– la imparcialidad y objetividad[39]
de la administración pública no puede en forma alguna –así lo creemos– ser
entendida en forma idéntica a como lo es en el caso de los jueces o árbitros.
Es por ello que creemos que el derecho a la igualdad entre las partes y al juez
natural, amén de otros principios propios y rectores de los procedimientos
verdaderamente jurisdiccionales, no pueden ser garantizados para la parte
denunciada en los procedimientos de protección a los consumidores y usuarios –los
proveedores y actores económicos en estos casos– lo cual lógicamente podría
traducirse en la afectación de derechos relativos al debido proceso.
Aunado a todo a lo
anterior, resalta el hecho también de que con la implementación de estos
procedimientos de conciliación y arbitraje, pudiese estarse obviando en algunas
ocasiones el interés general implícito en las leyes de protección al consumidor
y al usuario. Así, al darse por terminados –o incluso no iniciados–
procedimientos administrativos sancionatorios, debido a conciliaciones o
arbitrajes llevados por la administración, podría seguir latente el riesgo de
que ello no cumpla con el mismo fin disuasivo que se busca al aplicar una
sanción al particular infractor, con lo cual las prácticas prohibidas no
pudiesen ser reducidas o reprimidas de la forma en que los fines y motivaciones
de estas leyes verdaderamente lo pretenden.
Como quiera que ello
pueda apreciarse, no deja de ser cierto que estos procedimientos de
conciliación y arbitraje se llegaron a observar bastante en la práctica,
alcanzando así una inequívoca eficacia. Al menos podemos afirmar que los entes
encargados respetaban la mayoría de las veces los plazos y formalidades a
cumplir para su instrucción e impulso, con lo cual ambas partes, denunciado y
denunciante, pudieron disfrutar de una relativa seguridad jurídica al momento
de tramitarse estos procedimientos.
Por otra parte, con
respecto al procedimiento administrativo ordinario y principal en la materia –el
sancionatorio– es menester señalar que las observaciones y criticas puntuales
sobre éstos, comenzaron a acrecentarse a partir de la Ley de Protección al
Consumidor y al Usuario del año 2004, y posteriormente mucho más en la serie de
leyes de Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, lo cual
ya habíamos asomado anteriormente.
Así, y en
continuación con nuestro planteamiento inicial en este capítulo, uno de los
primeros señalamientos críticos de la doctrina tuvo que ver con el
cuestionamiento de la constitucionalidad o pertinencia de los procedimientos o
fases de conciliación y arbitraje, función está otorgada a determinado órgano
del ente competente en cada caso. En efecto, parte de la doctrina –específicamente
con respecto al caso de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario del año
2004–, tuvo a bien de señalar lo siguiente:
En efecto, la Sala de Conciliación y Arbitraje tiene por
función –según el artículo 155– la solución de controversias que se puedan
suscitar entre proveedores, consumidores y usuarios, mediante la mediación,
conciliación y arbitraje. El alcance de esas alternativas es muy distinto. En
la mediación y conciliación, la Sala procurará el arreglo amistoso entre las
partes; en el arbitraje, por el contrario, la Administración asume el ejercicio
de la función jurisdiccional, dado que resolverá la controversia así planteada.
Mediación, conciliación y arbitraje, procurarán la solución de conflictos de
naturaleza privada, como son los eventuales daños y perjuicios que puedan haber
sufrido los consumidores y usuarios, aspecto que puede plantear dudas acerca de
la constitucionalidad de la potestad arbitral conferida al INDECU[40].
Otra peculiaridad que
señala el mismo autor, el profesor José
Ignacio Hernández, pero esta vez sobre el procedimiento sancionatorio,
es aquella de los efectos de la incomparecencia del presunto infractor para
presentar alegatos y pruebas en el desarrollo de dicho procedimiento, lo cual
según el artículo 150 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de
2004, producía la consecuencia de aceptación de los hechos señalados en el acta
de inspección. Dicha disposición resultaba –como bien lo señala el mismo autor[41]–
a todas luces inconstitucional por violar la garantía de presunción de
inocencia del particular denunciado o presunto infractor.
La comentada
disposición encontró una mejora sustancial en la Ley Para La Defensa de Las
Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, estableciéndose que la falta de
comparecencia no producirá el efecto de aceptación de los hechos, sino
únicamente se tomará como un indicio de los hechos que se le imputan. Con
respecto a ésta modificación, si bien resulta menos gravosa o violatoria de la
garantía de presunción de inocencia que la anterior, creemos que de todas
formas no debería representar o valorarse como indicio alguno, por cuanto
siempre corresponderá a la administración el deber de impulsar y llevar a cabo
todos los actos pertinentes para demostrar la verificación de los hechos
ilícitos que se imputen al particular, debiendo soportar en consecuencia la
correlativa carga de la prueba en estos procedimientos.
Pero no solo creemos
conveniente destacar los comentarios y observaciones acerca de las
particularidades de los procedimientos en general, sino que también resulta
útil hacer una ligera mención sobre el contenido sustantivo general de estas
normas, y que no deja de ser importante de cara a los fines que nos propusimos
para este ensayo.
Una muy importante
observación que surge sobre todo a partir de la entrada en vigor de la Ley de
Protección al Consumidor y al Usuario del año 1995, y que posteriormente
obtiene consagración expresa en el texto constitucional de 1999, es el relativo
al objeto principal de regulación, el cual no es otro que las relaciones
jurídicas entre los dos grupos de particulares –consumidores y usuarios– y los
proveedores. En efecto, como bien lo señala José
Ignacio Hernández:
Pues lo cierto es que la propia Constitución exhorta a la
existencia de un régimen jurídico de Derecho Público que ordene y limite las
relaciones privadas entre proveedores y los consumidores y usuarios. Así, su
artículo 117 reconoce el derecho de los consumidores y usuarios a “disponer de
bienes y servicios de calidad”, lo que entronca con la garantía de la libre
competencia, preceptuada en el artículo 113. Será la Ley –dispone la norma
constitucional– la que precise el régimen de protección del “público consumidor”,
el “resarcimiento de los daños ocasionados” y las “sanciones correspondientes
por la violación de esos derechos”[42].
De lo anterior se
deduce inequívocamente cual es el objeto principal e interés general en
concreto que deben perseguir estas normas, razón por la cual sus procedimientos
deben estar encaminados a ello principalmente; no sólo los relativos a la
conciliación o de arbitraje, sino también los ordinarios sancionatorios. Al
mismo tiempo, estas regulaciones no deben obviar la posible afectación de los
derechos fundamentales a la libertad económica (libre iniciativa, propiedad
privada, entre otros) consagrados igualmente por nuestro texto constitucional.
Por lo tanto, la función pública administrativa y las correlativas potestades
que estas normas establezcan, deben ser ejercidas tomando en cuenta el
principio de menor intervención[43].
Es importante
destacar también, que la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario
estableció un régimen bien desarrollado sobre la responsabilidad civil y
administrativa de los proveedores, al momento de cometer las infracciones
tipificadas, aunque no sin ausencia de algunos puntos confusos y necesarios por
aclarar, como lo eran el tema de si la culpa del proveedor era de un carácter
objetivo o no[44].
Pero en cuanto a la parte procedimental de este punto, tenemos que la vía para
la exigencia de la responsabilidad civil era a través de la “mediación y
conciliación del INDECU, para alcanzar un arreglo con
el proveedor, respecto de los daños y perjuicios causados”[45]
y también podía ser fijada entre las partes cuando “sometan la solución de
tal controversia a la potestad arbitral del INDECU”[46].
Por su lado, la
responsabilidad administrativa solo se verifica o determina con el desarrollo y
tramitación del procedimiento administrativo sancionatorio en todas sus fases,
para lo cual siempre deberán tomarse en cuenta las disposiciones del artículo 49
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela[47],
todo a los fines de garantizar el derecho a la defensa de los particulares en
sede administrativa.
Otras observaciones o
críticas sobre este conjunto de normas, se refieren al tema de la tipicidad de
las sanciones e infracciones que éstas establecieron. Al respecto el profesor José Ignacio Hernández señala como
ejemplo de lo anterior que la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de
2004 contemplaba un “desordenado sistema de infracciones y sanciones” lo
cual en nuestra opinión y en la de él, implica un peligro latente de violación
al principio de legalidad y de la garantía de reserva legal[48].
Sobre este tema,
tenemos que muchas de las normas establecedoras de potestades sancionatorias,
suelen remitir al típico caso de “cualquier otra que la administración disponga
o crea necesaria”. Estas son las llamadas potestades abiertas, las cuales según
la doctrina no pueden ni siquiera ser cubiertas por la potestad normativa o de
ordenación (reglamentación) con la que cuenta la administración[49]
y, por lo tanto, resultan nuevamente en la vulneración del principio de
legalidad y garantía de reserva legal, los cuales sirven principalmente a
evitar que los particulares sufran de arbitrariedades, que conllevarían a que
éstos estén sometidos a un régimen ausente de toda seguridad jurídica.
Luego de haber hecho
un breve recuento histórico de los antecedentes legislativos establecedores de
los procedimientos bajo análisis, incluidos algunos comentarios sobre el
contenido sustancial de éstos, así como el señalamiento de varias críticas y
observaciones al respecto, pasemos ahora a señalar la situación que se presenta
con la vigente Ley Orgánica de Precios Justos.
El vigente Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Preciso Justos[50],
deviene o tiene como antecedentes directos a una serie de textos legislativos
que se habían dictado con el fin de establecer un sistema de regulación de
precios mucho más complejo y planificado que el que se había venido
implementando durante un largo tiempo en Venezuela, concretamente sobre
aquellos bienes declarados como de primera necesidad.
El primer ensayo de
este otro grupo de leyes fue el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Costos y Precios Justos[51]
del año 2011, el cual estableció por primera vez en nuestra legislación unos
procedimientos para el establecimiento o más concretamente para el cálculo de
precios máximos de venta al público, tomando en cuenta la estructura de costos
que declarasen los particulares sujetos a la aplicación de esa norma. Luego
éste fue reformado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
Precios Justos[52],
texto éste que también derogó la Ley para la Defensa de las Personas en el
Acceso a los Bienes y Servicios, y con ello, una larga tradición legislativa en
nuestro país de regulación en materia de protección al consumidor y al usuario.
Tal y como lo afirma
la profesora Nayibe Chacón[53],
al parecer el nuevo criterio del régimen gobernante era aquel de darle
preponderancia a la regulación de precios, omitiendo casi en su totalidad la
protección a los consumidores y a los usuarios en todos los demás ámbitos.
Nos apegamos
completamente a la opinión de esta autora cuando afirma que la protección a los
consumidores y usuarios no puede en forma alguna limitarse a la mera regulación
de precios[54].
Por lo tanto, la derogatoria sin más de todas las disposiciones que
expresamente y en forma dedicada establecía para ello la Ley Para La Defensa de
Las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, significó un considerable
retroceso para nosotros en la materia, lo cual trajo sus consecuencias en
materia procedimental, tal y como lo comentaremos más adelante.
Sobre la desaparición
de esta regulación legal que ya se había hecho tradicional entre nosotros, tuvo
a bien señalar el autor patrio Juan
Domingo Alfonzo Paradisi, lo siguiente:
Es oportuno señalar que el Decreto Ley en comentario no
estableció –como era tradicional en las Leyes de Protección al Consumidor y al
Usuario, así como en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los
Bienes y Servicios– un conjunto de derechos que había sido una conquista de los
consumidores. En efecto, dichas leyes eran unas leyes garantistas en relación a
reclamos de los consumidores en relación con la calidad de los bienes,
reposición de bienes, o reparación de bienes, así como una serie de normas
relativas a las garantías de indemnización, además de previsiones en cuanto a
los contratos de adhesión, todas estas normas garantistas fueron derogadas y
solo se establece en el artículo 49 sanciones de multa aplicables a quienes
violen o menoscaben o impidan a las personas el ejercicio de derechos. De tal
manera que se derogó todo el desarrollo de una legislación tradicional en
materia de garantías a los consumidores y se establece en el artículo 49 del
Decreto únicamente unas infracciones genéricas (sanciones) para los casos de
violación de derecho de los consumidores[55].
Sumado a lo anterior,
resaltó mucho también el hecho de que con la entrada en vigor de esta ley, se
impuso por primera vez en nuestro país el llamado “margen máximo de ganancia”
estableciéndose que para la fijación de los precios máximos de venta, mediante
el procedimiento administrativo correspondiente que analiza la estructura de
costos de cada sujeto de aplicación, el margen de ganancia sería fijado por el
nuevo órgano regulador –en supresión del INDEPABIS–
que es la Superintendencia Nacional Para la Defensa de
los Derechos Socioeconómicos (SUNDDE), el cual no
puede superar nunca el 30 % de la estructura de costos del bien producido o
servicio prestado en el territorio nacional (art. 31).
Esta polémica
introducción creemos que viola casi por completo el derecho a la libertad
económica consagrado constitucionalmente, por cuanto copta casi en su totalidad
la libre iniciativa de los particulares, y prácticamente inmiscuye en su
totalidad al Estado en todas las actividades económicas que se pretendan
emprender en Venezuela, con las muy pocas excepciones establecidas por esa ley;
señalamiento éste en el que también ha sido cónsona parte de la doctrina[56].
Ahora bien, con
respecto al tema en específico que nos atañe, procederemos a destacar la grave
ausencia de procedimientos expresamente establecidos para el reclamo de
violaciones a los derechos de los consumidores y usuarios, con especial énfasis
en la absoluta falta de los procedimientos o fases de conciliación o mediación
previos y procedimientos de arbitraje, lo cual ha traído como consecuencia que
en la práctica se presenten muchísimas actuaciones carentes de toda formalidad
por parte funcionarios de la SUNDDE, con ocasión de
las denuncias presentadas por los particulares.
Tal y como lo hemos
indicado en los párrafos anteriores, uno de los puntos más importantes a
destacar con esta nueva normativa, es el hecho de que fueron suprimidas todas
las disposiciones relativas a la protección de los derechos del consumidor y el
usuario. Ahora bien, lo que nos disponemos a señalar aquí respecto de esa
circunstancia, es la total ausencia de una regulación procedimental relativa a
los actos de conciliación o de arbitraje, que anteriormente eran llevados por
el órgano o ente regulador precisamente con el fin de tutelar esos derechos del
consumidor y el usuario.
Si bien es cierto que
el texto legal bajo análisis no se encuentra totalmente ausente de normas
procedimentales, estableciendo específicamente en las secciones I y II del
capítulo IV, los llamados procedimientos para la Inspección y Fiscalización en Materia de Precios y Márgenes de
Ganancia[57],
y el sancionatorio ordinario, el hecho es que sí han desaparecido del texto
legal y del ámbito de actuación del órgano competente –en este caso la SUNDDE– todo lo relativo a las fases de mediación o
conciliación que generalmente se producían al inicio de casi todas las
denuncias, o de la iniciación de procedimientos a instancia de parte que se
presentasen en la práctica, sucediendo lo mismo con la actividad arbitral que
además ya había sido suprimida por la serie de leyes de Defensa de las
Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
Era ya muy común entre los venezolanos –independientemente de las
críticas que se le puedan hacer al hecho de que este tipo de procedimientos de
aspecto cuasijurisdiccional puedan no ser una
verdadera función administrativa de conformidad a lo que establece el
ordenamiento jurídico venezolano– acudir ante los entes públicos reguladores de
la materia, ya fuese el INDECU o el INDEPABIS, en el evento de cualquier posible violación de
sus derechos como consumidores o usuarios, ya fuese por la falta de calidad o
incumplimiento en la garantía de algún producto, o por la prestación defectuosa
de determinado servicio, entre otras razones, con la expectativa de que los
funcionarios competentes iniciaran los trámites de mediación o de conciliación
entre las partes.
Muchos de estos procedimientos, llevados en su gran mayoría en
cumplimiento con fases o lapsos legalmente prestablecidos y con todas las
formalidades posibles, culminaban en arreglos amistosos, no siendo en
consecuencia necesaria la procedencia de procedimiento administrativo
sancionatorio alguno. Adicionalmente, cada procedimiento de conciliación o
mediación que se llevaba contaba con su respectivo expediente, al cual podían
tener acceso las partes en cualquier momento, con lo cual el derecho a la defensa
quedaba plenamente garantizado al menos por ese lado.
Pero al omitirse esta fase procedimental en especial, amén de todas las
demás regulaciones que desde el punto de vista sustantivo estaban llamadas a
proteger los derechos de los usuarios y consumidores, y no exclusivamente para
reprimir las conductas que se salieran del marco de un estricto régimen de
regulación de precios y de márgenes de ganancias de bienes y servicios, ello
tuvo como consecuencia que en la práctica los funcionarios de la SUNDDE se vieran de alguna manera obligados a continuar
llevando actuaciones, que suplieran los procedimientos tan anteriormente
conocidos por los particulares venezolanos.
Producto de todo lo anterior, en la práctica se comenzaron a observar
actuaciones carentes de toda formalidad propia de un procedimiento
administrativo. Vayamos a entonces a señalar este hecho en particular,
analizándolo a la luz de los principios que rigen a nuestro ordenamiento
jurídico administrativo.
Llegados a esto
punto, y en una ausencia total de procedimientos expresamente establecidos por
ley para la conciliación o mediación y el arbitraje de cara a los reclamos que
puedan presentar los particulares por la violación de sus derechos, o por la
presunta violación de las prácticas genéricamente prohibidas en el Decreto Ley
vigente, en la práctica no se ha observado otra cosa que no sea el intento de
los funcionarios fiscalizadores de la SUNDDE por
tratar de llevar de alguna manera estas actuaciones, aunque con total ausencia
de base legal alguna.
En concreto lo que
mayormente se ha visto en la práctica es que, al dirigirse un consumidor o
usuario a denunciar a algún proveedor o comerciante ante las oficinas de la SUNDDE, generalmente sucede que determinado funcionario
fiscalizador es asignado al caso. Luego, en ausencia de unas fases y actos
conciliatorios o de mediación de cualquier índole, el funcionario normalmente
se traslada junto con el particular al establecimiento del proveedor o
comerciante a plantear el reclamo, procurando que entre las partes se llegue a
un acuerdo amigable. Todo esto con el pretendido fin de tratar de satisfacer lo
más que se pueda las pretensiones del supuesto afectado, para así evitar una
eventual iniciación del procedimiento administrativo sancionatorio.
Siendo esto así, es
evidente que no existe otra manera tanto para el particular denunciante como
para el denunciado, de conocer el estado del procedimiento que no sea otro que
acudir directamente ante el funcionario designado para el caso, no habiendo plazos
o actos formalmente establecidos o fijados a los cuales atenerse, ni siquiera
un expediente administrativo al cual poder acudir para conocer el estatus
concreto de las actuaciones de la SUNDDE en esos
casos. Tanto es así, que de hecho en estos momentos –y producto tal vez de los
ineficientes procedimientos de supresión del antiguo INDEPABIS–
sucede que a veces ni siquiera es posible que cualquier persona interesada
pueda revisar los expedientes administrativos de los casos que antiguamente
llevaba el INDEPABIS, iniciados durante la vigencia
de la legislación derogada[58].
Dentro de este
contexto de informalidad, es menester recordar que el procedimiento
administrativo no solo se constituye en una garantía para el particular, sino
también en una ventaja para la administración[59]. De
ahí que esta falta de procedimientos debidamente establecidos en una norma de
rango legal no solo afecte la seguridad jurídica y garantía de los derechos que
implica el debido proceso en sede administrativa, sino que también afecta la
eficacia y efectividad de las actuaciones de la administración pública, en
detrimento de los fines de interés general que debería perseguir esta
institucionalidad[60].
También cabe recordar
que no procedería la subsanación de esta ausencia procedimental, mediante la
reglamentación o el ejercicio de la potestad normativa por la SUNDDE o cualquier otro órgano o ente administrativo, toda
vez que conforme al principio de legalidad y la correlativa garantía de reserva
legal, unos procedimientos que afectasen tan decididamente los derechos de
libertad económica no podrían ser creados de otra forma que no fuese a través
de leyes formales decretadas por la rama legislativa del poder público y
debidamente promulgadas.
En estos casos,
lamentablemente lo mejor que pueden esperar tanto el proveedor o presunto
infracto como el denunciante, es que el funcionario fiscalizador actúe con la
mayor diligencia y formalidad posible, con la espera de evitar cualquier tipo
de arbitrariedad, toda vez que al verificarse este tipo de informalidades, las
posibilidades de ejercer un pleno derecho a la defensa se reducen
considerablemente.
Aun cuando la ley
bajo análisis ha mantenido el establecimiento de un procedimiento de inspección
y fiscalización, y otro sancionatorio, el hecho es que como estos se han
pensado única y exclusivamente para asegurar el cumplimiento y exigencia de los
llamados “precios justos”[61]
y márgenes de ganancia máximos permitidos, en el fondo se ha abandonado toda
formalidad y procedimiento para la materia de protección al consumidor y al
usuario, representando –tal y como lo hemos venido anunciando– un verdadero
retroceso en ese ámbito en nuestro país.
Los procedimientos
administrativos son parte esencial e indispensable de la teoría general del
derecho administrativo, tanto localmente como en el derecho comparado. No se
concibe hoy en día que –bajo el principio de legalidad– la administración
pública pueda actuar e intervenir como lo hace frente a los particulares –tomando
en cuenta la ejecutividad y ejecutoriedad de sus actos– sin seguir el debido
procedimiento o canal formal para tomar las decisiones que afecten la esfera
jurídica de éstos.
El procedimiento
administrativo supone –insistimos– no solo una garantía para el particular,
para que a éste se le pueda dar la oportunidad de defenderse y conocer
plenamente de las sanciones que se le pretenden imponer y sus motivaciones, o
bien para instar solicitudes sustentadas en distintas leyes, relacionadas a
derechos subjetivos; sino que también sirve para que la administración pública
pueda alcanzar sus fines de la forma más efectiva y eficaz posible. Es por esa
razón que la ausencia de procedimientos, sobre todo cuando anteriormente ya se
habían establecido para una materia en especial, supone una grave violación a
una variedad de principios y derechos de nuestro ordenamiento jurídico
administrativo, que rigen e informan todas las actuaciones de la administración
pública en Venezuela, siendo quizás lo más resaltantes y básicos en ese
sentido, el principio de legalidad y el derecho al debido proceso.
Así pues, con la
entrada en vigor del Decreto de Ley Orgánica de Precios Justos, no solo se ha
vulnerado –o quizás casi suprimido por completo– la libertad económica como
derecho fundamental constitucionalmente consagrado, sino que además se ha
obviado por completo la regulación que en nuestro país se había desarrollado
sobre la protección al consumidor y al usuario, sin mencionar la grave omisión
procedimental en la materia que todo ello ha generado.
Con ello, el órgano
competente –la SUNDDE– se ha convertido en una suerte
de órgano policial –o tal vez exclusivamente represor– dedicado únicamente a
fiscalizar estrictamente el cumplimento de los supuestos precios justos, y a
tomar todo tipo de medidas arbitrarias –las llamadas medidas preventivas– sin
si quiera haber culminado el procedimiento administrativo sancionatorio.
Producto del abandono
de la protección al consumidor y al usuario como parte del objeto de los
procedimientos establecidos en la legislación vigente, y de la ausencia total
de las fases o procedimientos de conciliación, mediación y procedimiento de
arbitraje, hoy en día la informalidad e improvisación imperan en las
actuaciones de los funcionarios de este órgano regulador en particular, lo que
se ha traducido en una evidente desmejora tanto de los particulares, como de la
propia administración pública, en la prosecución de los fines que está llamada
a cumplir, en la tutela de los derechos económicos de los primeros.
El llamado sería
entonces a recuperar esa legislación tradicional ahora momentáneamente perdida,
reforzando y detallando cada vez más las normas procedimentales que
obligatoriamente deberá contener, para así reinstaurar en nuestro país la
cultura de protección al consumidor y al usuario. Todo ello, siempre en respeto
de las más fundamentales libertades económicas de los actores comerciales e
industriales en general, y sin obviar que la administración pública está ante
todo llamada a tutelar el interés general de una forma directa e inmediata. ■
* Abogado de la Universidad
Central de Venezuela (2014), Especialista en Derecho Administrativo por la
misma Universidad (2020). Especialista en Propiedad Intelectual por la
Universidad Monteávila (2022).
[1] Moldeado
por las consideraciones que sobre el Estado Social de Derecho y de Justicia –que
establece nuestra Constitución– se han tenido, tanto por la doctrina como por
la jurisprudencia. Para un detallado estudio sobre el Estado Social y sus
implicaciones, sobre todo desde el punto de vista de los derechos
prestacionales –los cuales a veces se consideran al mismo tiempo una carga para
la administración pública– véase: Luis Alberto Petit Guerra: El Estado Social Los contenidos mínimos
constitucionales de los derechos sociales. Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2015.
[2] El
así llamado Estado Social, se conoce generalmente como una complementación o
quizás hasta como un estadio superior del Estado de Derecho liberal clásico, en
el que ahora el Estado se propone intervenir positivamente en la sociedad, para
procurar la satisfacción de necesidades económicas básicas de la población,
muchas veces tratando de lograr un equilibrio entre las relaciones económicas
de los particulares, cuando se considera que las partes de una relación se
encuentran o en condiciones desiguales o que una de éstas se estima como el
“débil jurídico” de ésta.
[3] De
nuestra parte opinamos que no es desatinado afirmar que son muy pocos –sino
casi inexistentes– los criterios de la doctrina que postulen una total ausencia
de la intervención estatal entre las relaciones económicas de los particulares,
principalmente a través de la actividad de policía administrativa, que es en la
que resalta inequívocamente la condición de autoridad de la administración
pública, dirigida a tutelar el interés general y los principios programáticos
que sobre la economía consagra nuestra Constitución. Al respecto, Rafael Badell Madrid ha señalado sobre
este tipo de intervención en particular que “corresponde al Estado moderno
intervenir en la protección del derecho de libre empresa y crear, a través de
la regulación, la seguridad jurídica necesaria para el efectivo ejercicio de la
libre iniciativa empresarial e industrial (…) Debe haber un equilibrio
entre la eficiencia económica y la justicia social , dando libertad y
protegiendo la iniciativa privada a la par de que se resguarda el interés
colectivo”. Rafael Badell Madrid, “Fundamentos Jurídicos de la Regulación
Económica” en VII Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan
Randolph Brewer-Carías” El principio de legalidad y el ordenamiento
jurídico-administrativo de la libertad económica, Tomo II. Fundación
Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2005, p. 50.
[4] En
efecto, la doctrina ha afirmado que uno de los orígenes fundamentales del
derecho mercantil, fueron las costumbres entre los comerciantes, surgidas
principalmente a partir de la Edad Media. La doctrina también es cónsona en
reconocer la autonomía del derecho mercantil, con respecto al derecho civil o
privado. Véase Alfredo Morles Hernández: Curso de Derecho Mercantil
Introducción. La Empresa. El Empresario. Tomo I. Universidad Católica
Andrés Bello. Caracas, 2010.
[5] En
este caso nos apegamos a la visión de la doctrina clásica italiana, siendo que
uno de sus exponentes, Guido Zanonibi
afirmó lo siguiente sobre el concepto de administración (pública) como “la
actividad práctica que el Estado desarrolla para atender de manera inmediata,
los intereses públicos que toma a su cargo para el cumplimiento de sus fines”
citado por Eloy Lares Martínez: Manual de
Derecho Administrativo, XIII edición, Caracas, Universidad Central de
Venezuela, 2008, p. 32.
[6] Esta
característica de arbitral es lo que hace que estos procedimientos sean
igualmente calificados de una naturaleza “cuasijurisdiccional”, sobre ello
volveremos más adelante.
[7] Durante
el segundo gobierno de Hugo Chávez (2006-2012) la legislación dictada durante
ese periodo (mucha de la cual fue a través de los decretos leyes en el marco de
leyes habilitantes), dio un claro y definitivo giro hacia el socialismo
pregonado por esa misma administración. Sobre el devenir ideológico del Estado
venezolano, especialmente en los últimos tiempos, véase: Manuel Rachadell:
Evolución del Estado venezolano 1958-2015, de la conciliación de intereses al
populismo autoritario. Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2015.
[8] Hoy
en día suprimido, estableciéndose en sustitución de aquél la Superintendencia
Nacional Para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos.
[9] Nayibe
Chacón Gómez: “Reseña histórica de la protección al consumidor y usuario en
Venezuela: Mucho más que ‘precios justos’” en Revista Venezolana de
Legislación y Jurisprudencia N° 9, 2017.
[10] Magdalena
Salomón de Padrón: “La protección al consumidor y las limitaciones a la
actividad económica” en Revista de Derecho Público N° 35, 1988, p. 42,
citada por Nayibe Chacón Gómez, cit., p. 145.
[11] Publicada
en Gaceta Oficial N° 2.717 del 30-12-1980.
[12] Publicada
en Gaceta Oficial N° 38.819 del 27-11-2007.
[13] Publicada
en Gaceta Oficial N° 21.503 del 06-09-1944.
[14] Publicada
en Gaceta Oficial N° 22.380 del 07-08-1947.
[15] Publicada
en Gaceta Oficial N° 38.862 del 31-01-2008.
[16] Sobre
ello se pronuncia tajantemente la profesora Nayibe
Chacón al afirmar que “todos estos aspectos se deben tener en cuenta
en el momento de acometer la regulación de protección a los consumidores y
usuarios, ya que todos estos se encuentran consagrados como derechos humanos,
no solo los ‘precios justos’”. Nayibe Chacón Gómez, cit., p. 164.
[17] Publicada
en Gaceta Oficial N° 1.680 del 02-09-1974.
[18] Publicada
en Gaceta Oficial N° 4.898 del 17-05-1995.
[19] Publicada
en Gaceta Oficial N° 37.930 del 04-05-2004.
[20] Llamado
en la ley de protección al consumidor reformada Instituto para la Defensa y
Educación del Consumidor (IDEC).
[21] Sobre
la necesidad de formalizar las actuaciones de la administración pública, véase
José Araujo Juárez: Principios Generales
del Derecho Administrativo Formal, Caracas. Vadell Hermanos Editores, 1993.
[22] Véase:
José Ignacio Hernández: “La Responsabilidad Civil y Administrativa del
Proveedor en la Nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario” en Ley
de Protección al Consumidor y al Usuario. Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2005.
[23] La
protección del comercio electrónico fue establecida en el capítulo V (arts. 32
y ss.) de dicha ley.
[24] Publicada
en Gaceta Oficial N° 38.617 del 01-02-2007.
[25] Publicado
en Gaceta Oficial N° 5.889 del 31-07-2008.
[26] Son
muchas las críticas que se han hecho a esta aparente figura de
descentralización (no contemplada en la Constitución), y que además ha venido
evolucionando, en el sentido de que sus fines son cada vez más circunscritos a
los de alcanzar o lograr la implementación del socialismo, sistema político o
económico este que tampoco nuestra Constitución vigente establece como único y
excluyente de todos los demás. Sobre el devenir político y jurídico del Estado
venezolano, incluidas reflexiones sobre la aparición de estas nuevas figuras y del
llamado “Poder Popular”, véase: Manuel Rachadell, cit.
[27] En
efecto, la exposición de motivos de la norma indica en uno de sus párrafos que
“Se busca responder de manera ágil y expedita a los derechos de las
consumidoras, los consumidores, las usuarias y los usuarios, modificándose e
incorporándose disposiciones sustanciales y simplificándose los procedimientos
administrativos existentes, los de la oralidad como medio de subsanación
procedimental, rompiéndose de tal manera con la rigidez y el convencionalismo,
dogmatismo legal tradicional del procedimiento actual”. Llama mucho la
atención la frase “dogmatismo legal tradicional del procedimiento actual”
de cara a la situación sobre los procedimientos en la materia, con lo que
pareciera desprenderse una intención del legislador favorecedora de una
informalidad en estos procedimientos.
[28] Sobre
los vicios de inconstitucionalidad, y el alto contenido ideológico que
recientemente ha recaído sobre el debate que se ha presentado en la sociedad
venezolana con respecto a este tipo de legislaciones, resulta de gran utilidad
acudir a los estudios críticos que sobre la sentencia de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia N° 1.049, de fecha 23-07-2009, hicieron los
profesores Luis Alfonso Herrera Orellana, Tomás A. Arias Castillo y Andrea I.
Rondón García (con Prólogo de Antonio Canova González), los cuales no se
limitan únicamente a la clásica critica jurídica, sino que también incluyen
consideraciones filosóficas y no neutrales, en vista de las totalmente
politizadas consideraciones que se pueden encontrar en ésta muy polémica
sentencia. Como elemento curioso de esta sentencia, está el hecho de que una
demanda de nulidad sobre varias disposiciones de la Ley de Protección al
Consumidor y al Usuario, fue convertida por la Sala Constitucional en una
defensa de varias disposiciones de la Ley Para La Defensa de Las Personas en el
Acceso a los Bienes y Servicios, basándose –a decir de los autores– en una
interpretación totalmente impregnada de ideología socialista. Luis A. Herrera
Orellana, Tomás A. Arias Castillo y Andrea I. Rondón García: Del Estado
Social de Derecho al Estado Total (Crítica filosófica-jurídica a la sentencia
de la Sala Constitucional N° 1.049, de 23 de julio de 2009). Fundación de
Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA). Caracas, 2010.
[29] Aquí
resulta útil recordar lo que establece expresamente la Constitución vigente al
respecto, en su artículo 115: Se garantiza el derecho de propiedad. Toda
persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La
propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones
que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo
por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago
oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de
cualquier clase de bienes.
[30] Ley de
Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de
las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, publicada en Gaceta Oficial
N° 39.165 del 24-04-2009.
[31] Ley
de Reforma Parcial de la Ley Para la Defensa de las Personas en el Acceso a los
Bienes y Servicios, publicada en la Gaceta Oficial N° 39.358 del 01-02-2010.
[32] Los
primeros en resaltar fueron los actos que dictaban las llamadas Comisiones
Tripartitas en materia laboral, los cuales fueron establecidos por la Ley de
Despidos Injustificados de 1974.
[33] Véase:
Hildegard Rondón de Sansó: Los actos cuasijurisdiccionales. Ediciones Centauro,
Caracas, 1990.
[34] Entre
algunas de las sentencias que han reconocido la existencia y procedencia de la
figura tenemos: Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, N° 438 del 04-04-2001; N° 1036 del 05-05-2003; N° 368 del 26-04-2013.
[35] Rosibel
Grisanti Belandria: Inexistencia de los Actos Cuasijursidiccionales.
Editorial Vadell Hermanos, Caracas, 1994.
[36] Luis Pompilio Sánchez: “La
Inconstitucionalidad de los Actos Cuasijurisdiccionales” en Boletín de
Derecho Administrativo, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2011.
[37] José
Ramón Parada Vásquez: “Arbitraje y derecho administrativo. La actividad
arbitral de la Administración” en Revista
gallega de administración pública, N° 23, 1999.
[38] Al
respecto, véase: Fernando Javier Delgado Rivas, “El Interés General en los
Actos Cuasijurisdiccionales” en Anuario de la Especialización en Derecho
Administrativo de la Universidad Central de Venezuela Año 2020. En homenaje a
los 40 años de la Especialización. Centro para la Integración y el Derecho
Público. Caracas, 2021, pp. 59-180.
[39] Luciano
Parejo Alfonso: “La Objetividad y la Imparcialidad como Predicados de la
Administración Pública en IV Jornadas
Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías: La
Relación Jurídico-Administrativa y el Procedimiento Administrativo Vol. II.
Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2006, pp. 576-578.
[40] José
Ignacio Hernández, cit., p. 57.
[41] Ibid.,
p. 59.
[42] Ibid.,
p. 16.
[43] Ibid.,
p. 18.
[44] Al
respecto véase la obra previamente citada de José Ignacio Hernández: “La
Responsabilidad Civil y Administrativa del Proveedor en la Nueva Ley de
Protección al Consumidor y al Usuario”.
[45] Ibid.,
p. 44.
[46] Ibid.
[47] Ibid.,
p. 46. Véase también sobre el tema Alejandro Gallotti, El Derecho a la
Defensa en Sede Administrativa. Un estudio sobre los límites de la potestad
administrativa en la salvaguarda de los derechos de los particulares.
Fundación de Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2013.
[48] Sobre
ello el referido autor nos comenta que “al contrastar el sistema de
prohibiciones con el sistema de infracciones se concluye que hay prohibiciones
cuya infracción no fue tipificada; hay prohibiciones cuya infracción ha sido
dos veces tipificada y hay, por último, prohibiciones cuya infracción ha sido
tipificada como una sanción”. Ibid., p. 51.
[49] Volviendo
a citar al profesor José Ignacio Hernández acerca de sus consideraciones sobre
las sanciones establecidas en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario
del año 2004, nos dice al respecto que: “Es preciso acudir a la teoría
general de las potestades administrativas para concluir que normas tan ambiguas
como las que acaban de citarse (artículos 17, 16, 79 de ese texto legal), en
ningún caso pueden ser concebidas como títulos ciertos a favor de la
Administración para que ésta coarte el ejercicio de la iniciativa económica. Ni
siquiera cabe alegar, aquí, la pertinencia de acudir al Reglamento para
complementar lo dispuesto en la Ley, pues los artículos 17 y 19 no han
cubierto, siquiera, los extremos mínimos que ha de contener toda norma
restrictiva del ejercicio de actividades económicas”. Ibid., p. 53.
[50] Publicado
en Gaceta Oficial N° 40.787 del 12-11-2015.
[51] Publicada
en Gaceta Oficial N° 39.715 del 18-07-2011.
[52] Dictado
por primera vez en fecha 23-01-2014, publicado en Gaceta Oficial N° 40.340 del
23-01-2014; luego reformado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Reforma Parcial del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
Precios Justos, publicado en Gaceta Oficial N° 6.156 del 18-11-2014, y luego
derogado por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios
Justos, publicado en Gaceta Oficial N° 6.202 del 08-11-2015 (el cual a su vez
fue reimpreso mediante Aviso Oficial emitido por el Vicepresidente de la República,
publicado en Gaceta Oficial N° 40.787 del 12-11-2015, siendo éste último el aún
vigente).
[53] Al
respecto, la profesora Chacón
afirma que “De la revisión y análisis realizados sobre el tratamiento
legislativo dado a los derechos de los consumidores y usuarios en nuestro país,
llama poderosamente la atención como en el último Decreto-Ley, si bien se hace
mención a los derechos individuales, recogidos en los tratados y convenios
internacionales sobre Derecho de Consumo, no se desarrollan los mismos,
dedicándose exclusivamente a la atención de la determinación de los llamados ‘precios
justos’, a los cuales se arriba a través de la estructura de costos y la fijación
de un monto máximo de ganancias”. Nayibe Chacón Gómez, cit., p. 160.
[54] Es
decir, a aquellas normas que sólo persiguen el establecimiento obligatorio de
un precio de venta máximo al público, sobre determinados bienes de consumo e
incluso también sobre algunos servicios.
[55] Juan
Domingo Alfonzo Paradisi: “El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica
de Precios Justos. La limitación del margen de ganancias sobre la estructura de
costos” en Análisis Jurídico Económico y Financiero de la Ley Orgánica de
Precios Justos y de la normativa complementaria. Fundación Estudios de
Derecho Administrativo. Caracas, 2014, p. 17.
[56] Véase
al respecto Juan Domingo Alfonzo Paradisi, cit., y también a Alejandro
Gallotti, quien afirma lo siguiente al respecto: “De este modo, debe
insistirse que cuando un tercero (el Estado) determina qué debe producirse, qué
gastos debes tener, afectando consecuentemente las condiciones de producción y
además se impone ya sea un precio o bien un margen de ganancia, estamos ante un
escenario donde se ha vaciado completamente el contenido del derecho
constitucional a la libertad económica y si a ello se suma que la mejor opción
para sobrevivir al mercado económico venezolano estará en la asociación con el
Estado (asociaciones mixtas), pues igualmente hemos comenzado a disminuir el
núcleo duro de la ‘iniciativa privada’, ello por diversas razones, entre las
cuales destaca una burocracia repleta de obstáculos y trámites ante diversos
órganos administrativos, pero también por la disminución del campo de áreas
económicas donde 15 años atrás se admitía al sector privado y que hoy en día se
encuentran prácticamente estatizados”. Alejandro Gallotti: “Procedimientos
Administrativos y Potestad Sancionatoria en la Ley Orgánica de Precios Justos”
en Análisis Jurídico Económico y Financiero de la Ley Orgánica de Precios
Justos y de la normativa complementaria. Fundación Estudios de Derecho
Administrativo. Caracas, 2014, p. 58.
[57] Nótese
que el objeto de estos procedimientos se circunscribe (por su misma
calificación) a la regulación de precios, obviando por completo la materia de
protección al consumidor y el usuario.
[58] En la
práctica se ha observado que en ocasiones los funcionarios exigen la
presentación de una “diligencia” para poder tener acceso a los expedientes,
situación ésta que además ni siquiera se exige en las causas que se lleven ante
los verdaderos órganos jurisdiccionales, por cuanto salvo una excepción legal,
todos los expedientes –ya sean administrativos o judiciales– son de libre
acceso al público. Este peculiar requerimiento de los funcionarios de la SUNDDE
hace recordar el tema de la “cuasijurisdiccionalidad” de estos procedimientos o
actuaciones, de tal manera que por el hecho de que subyace en estos casos un
conflicto intersubjetivo, muchas veces los funcionarios encargados los
equiparan casi totalmente a un procedimiento judicial.
[59] José Araujo Juárez, cit., p. 48.
[60] Así la
ha catalogado José Ignacio Hernández,
para quien la administración pública es conforme al artículo 141 constitucional
“una institución constitucionalmente garantizada, con un preciso contenido”.
Esta definición la toma del derecho comparado, específicamente de los
doctrinarios Maurice Hauriou y Santi Romano; del primero nos dice que
definió a la administración como “una institución, una organización social
cuyo poder de ejercicio o actuación está imbuido, en cierta medida, en la idea
misma de la propia organización”. José Ignacio Hernández: Introducción al concepto constitucional de
Administración Pública en Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2011, p. 139.
[61] Curiosamente,
en la fecha en que se escribe este trabajo, el gobierno ha dejado de exigir el
cumplimiento de precios justos en su totalidad. No obstante, ninguna de estas
normas ha sido derogada ni expresa ni tácitamente, lo que genera en una
situación bastante particular y atípica de leyes que han caído en un desuso (si
así se puede catalogar), pero que en cualquier momento pudieran “revivir” y ser
aplicadas por los órganos competentes sin que ninguna persona pueda alegar u
oponer su falta de vigencia.