Alan
E. Vargas Lima*
REDAV, N° 26, 2023, pp. 21-66
Resumen:
El trabajo examina el marco normativo y jurisprudencial vigente en materia de
responsabilidad administrativa; y ante la inexistencia de estudios específicos
sobre esta temática en Bolivia, se describen los principios pertinentes de la
Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la
Administración Pública, así como la responsabilidad laboral establecida en la
Carta Iberoamericana de la Función Pública; para luego explicar su tratamiento
en el ordenamiento jurídico boliviano, explorando a su vez algunas líneas
jurisprudenciales sobre la responsabilidad en el ejercicio de la función
pública.
Palabras clave: Administración Pública – Carta Iberoamericana – Debido Proceso.
Abstract: This work aims to examine the current regulatory and jurisprudential
framework regarding administrative liability; and given the lack of specific
studies on this topic in Bolivia, the relevant principles of the Ibero-American
Charter of the Rights and Duties of the Citizen in relation to Public
Administration are described, as well as the labor responsibility established
in the Ibero-American Charter of the Public Service; to then explain its
treatment in the Bolivian legal system, exploring at the same time some
jurisprudential lines on responsibility in the exercise of public function.
Keywords: Public Administration – Ibero-American
Charter – Due Process.
|
Recibido |
05-10-2023 |
Aceptado |
03-11-2023 |
A inicios del mes de
julio del año 2023, tuve la oportunidad de participar en el Curso virtual
organizado por la Asociación Departamental de Derecho Administrativo de
Chuquisaca “ADDACH”, gracias a la gentil invitación
de su presidente, el Dr. Celín Saavedra Bejarano, quien me propuso
exponer brevemente algunas nociones generales sobre la Responsabilidad por la
Función Pública, concretamente, la “Responsabilidad Administrativa” de que
habla la Ley de Administración y Control Gubernamentales (Ley SAFCO).
En aquella
ocasión, quise contextualizar mi exposición, sobre la base de la información
proporcionada por el Centro Nacional de Capacitación (CENCAP)
dependiente de la Contraloría General del Estado (CGE),
sin descuidar las reglas mínimas del debido proceso y sus alcances, cuyo amplio
desarrollo se puede apreciar –de un tiempo a esta parte– en la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), y que definitivamente son de
indispensable consulta para comprender –desde una interpretación conforme a la
Constitución– la naturaleza jurídica, y reglas de sustanciación de la
responsabilidad por la función pública, en general, y de la responsabilidad
administrativa en particular, dentro del ordenamiento jurídico boliviano.
En ese sentido, cabe
considerar que en el Estado Constitucional de Derecho, el desempeño de toda
función pública conlleva la consiguiente responsabilidad, que ciertamente es
propia del sistema democrático-representativo de gobierno, en virtud de que
siendo el pueblo titular de la soberanía, delega su ejercicio a los órganos del
poder público (art. 7 de la CPE).
Entonces, la
responsabilidad es una obligación inseparable del ejercicio de toda función
pública y privada, y pueden distinguirse generalmente tres clases de
responsabilidad: civil, penal y administrativa. La primera deriva del principio
general de derecho, de que todo aquel que causa un daño a otro está obligado a
repararlo. La responsabilidad penal, es consecuencia de la comisión de alguno
de los delitos tipificados en el Código Penal, y se manifiesta en la aplicación
de las sanciones previstas en el mismo Código y en leyes conexas. La
responsabilidad administrativa, sobreviene por aquellas faltas cometidas en el
desempeño de la función pública, según lo previsto en las leyes y reglamentos
respectivos[1].
Sin embargo,
y atentos al desarrollo incesante de esta rama del Derecho Público, cabe
preguntarnos: ¿cuál es la naturaleza jurídica y los alcances de la
responsabilidad por la función pública? ¿Cómo se logra determinar la existencia
de responsabilidad administrativa? ¿Cuáles son los derechos fundamentales que
se podrían ver afectados ante las decisiones administrativas ilegales y
arbitrarias? ¿Cuáles han sido los lineamientos establecidos por la
jurisprudencia constitucional? ¿Qué influencia tiene la jurisprudencia
interamericana en esta materia? Son algunas cuestiones que a continuación
intentaremos responder.
Debo admitir que el
tema de la responsabilidad administrativa, es uno que siempre ha llamado mi
atención, como objeto de mi estudio y análisis particular, tanto por la
experiencia adquirida en la Administración Pública Municipal[2],
como también por el importante tratamiento que ha tenido esta temática en la
jurisprudencia del TCP, lo que me ha llevado a indagar algunas de las líneas
jurisprudenciales más relevantes que se han elaborado hasta el presente; aunque
sin embargo, también es evidente que no existen estudios específicos sobre este
tema, que se hayan realizado en Bolivia –salvo las contadas publicaciones que
he podido encontrar[3]–;
por ello, ahora he visto pertinente y necesario repasar algunos aspectos poco
difundidos en nuestro medio, acerca de la Carta Iberoamericana de los Derechos
y Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública (CIDYDCAP), haciendo énfasis en los principios de eficacia y
responsabilidad, para luego explicar su tratamiento en el ordenamiento jurídico
boliviano, explorando a su vez algunas de las líneas jurisprudenciales sobre la
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con particular
acercamiento a los alcances de la responsabilidad administrativa.
En ese
propósito, debemos comenzar señalando que durante el ejercicio de la función
pública, todo servidor público, debe orientar su actuación en los principios y
valores constitucionales de celeridad, servicio a la sociedad y respeto a los
derechos (art. 178.I de la CPE); y a su vez, debe
observar los principios que rigen a la administración pública, a nivel
nacional, departamental y municipal, entre ellos, el principio de compromiso e
interés social, de sometimiento a la ley, debido proceso, eficiencia, calidad,
calidez, economía, simplicidad, celeridad y responsabilidad –arts. 232 de la CPE y 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA)–, dado que constituyen las directrices indispensables
de su conducta idónea como servidores públicos de la sociedad.
Cabe anotar que
algunos de estos principios, ahora se encuentran desarrollados para su mejor
aplicabilidad, en el Decreto Supremo 4857 de 06-01-2023, que tiene por objeto
establecer la estructura organizativa del Órgano Ejecutivo del Estado
Plurinacional, las atribuciones de la Presidenta o Presidente, Vicepresidenta o
Vicepresidente y de las Ministras y Ministros, así como definir los principios
y valores que deben conducir a las servidoras y servidores públicos, de
conformidad a lo establecido en la Constitución Política del Estado. Esta norma
reglamentaria, señala que entre los principios a ser aplicados por las
servidoras y servidores públicos en la gestión pública, se encuentra el Principio de Responsabilidad, que
básicamente significa: “Asumir las consecuencias de los actos y omisiones en el
desempeño de las funciones públicas”.
No obstante, también
es necesario destacar toda la serie de principios que se han insertado en la
novedosa Carta Iberoamericana de los derechos y deberes del ciudadano en
relación con la Administración Pública, por su enorme importancia para la
consecución de una buena administración, así como instrumento eficaz de
modernización de los lineamientos del ejercicio de la función pública en los
países iberoamericanos.
El 10-10-2013, el
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) aprobó la Carta Iberoamericana de los Derechos y
Deberes del Ciudadano en relación con la Administración Pública (CIDYDCAP)[4],
en cumplimiento del mandato recibido por la XV Conferencia Iberoamericana de
Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado (Ciudad de
Panamá, 27 y 28 de junio de 2013), y que fue adoptada por la XXIII Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Ciudad de Panamá, 18 y 19 de
octubre de 2013)[5].
Se trata de un
documento elaborado por expertos administrativistas y funcionarios públicos de
la región, que básicamente constituye el reflejo del compromiso que existe en
el mundo en relación con la construcción de una Administración pública más
humana, más justa y equitativa, es decir, más cercana a la ciudadanía a la cual
se debe, atendiendo sus necesidades públicas[6].
En este sentido, si
bien la Carta Iberoamericana no se trata de una norma jurídica de obligatorio
cumplimiento, sin embargo –como señala en la parte final de su preámbulo–,
constituye un marco de referencia que posibilita establecer una catalogación de
los derechos y deberes del ciudadano en su relación con la Administración
Pública, los cuales pueden adecuarse a las particularidades de las
legislaciones nacionales y la idiosincrasia de cada uno de los países de la
región.
Asimismo, no se debe
perder de vista que la Carta Iberoamericana tiene como finalidad esencial:
…el reconocimiento del derecho fundamental de la persona a la
buena Administración Pública y de sus derechos y deberes componentes. (De esta
manera) los ciudadanos iberoamericanos podrán asumir una mayor conciencia de su
posición central en el sistema administrativo y, de esta forma, poder exigir de
las autoridades, funcionarios, agentes, servidores y demás personas al servicio
de la Administración Pública, actuaciones caracterizadas siempre por el
servicio objetivo al interés general y consecuente promoción de la dignidad
humana.
A continuación, y por
su importancia, se realiza una breve exposición de los principios que deben
entenderse –como dispone el punto 2 de la Carta Iberoamericana (CIDYDCAP)– en “el marco del respeto de los postulados
del buen funcionamiento de las instituciones públicas y de la observación
estricta del Ordenamiento Jurídico”, contexto en el que debe afirmarse que:
…la Administración Pública sirve con objetividad al interés
general y actúa con pleno sometimiento a las leyes y al Derecho, especialmente
en sus relaciones con los ciudadanos, de acuerdo con los principios expuestos
en los siguientes preceptos, que constituyen la base del derecho fundamental a
la buena Administración Pública en cuanto este está orientado a la promoción de
la dignidad humana.
El principio de servicio objetivo a los
ciudadanos se proyecta, según lo dispuesto en el punto 2:
…a todas las
actuaciones administrativas y de sus agentes, funcionarios y demás personas al
servicio de la Administración Pública, sean expresas, tácitas, presuntas,
materiales –incluyendo la inactividad u omisión– y se concreta en el profundo
respeto a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, que habrá de
promover y facilitar permanentemente. La Administración Pública y sus agentes,
funcionarios y demás personas al servicio de la Administración Pública deben
estar a disposición de los ciudadanos para atender los asuntos de interés
general de manera adecuada, objetiva, equitativa y en plazo razonable.
En el apartado 3 se define el principio promocional de los poderes
públicos, que:
…se dirige a la creación de las condiciones necesarias para
que la libertad y la igualdad de los ciudadanos iberoamericanos y de los grupos
en que se integran sean reales y efectivas, removiendo los obstáculos que
impidan su cumplimiento y fomentando la participación ciudadana a fin de que
los ciudadanos contribuyan activamente a definir el interés general en un marco
de potenciación de la dignidad humana.
Este principio, como sabemos, es la expresión administrativa de la
cláusula del Estado social y democrático de Derecho.
En el punto 4 se hacer referencia al principio de racionalidad, que “se
extiende a la motivación y argumentación que debe caracterizar todas las
actuaciones administrativas, especialmente en el marco del ejercicio de las
potestades discrecionales”. Este principio es uno de los más importantes
para la existencia de una Administración comprometida realmente con la
democracia y el Estado de Derecho pues en buena medida se puede afirmar que el
compromiso con los derechos humanos de una Administración Pública se mide por
la calidad y rigor de las motivaciones de sus decisiones.
En el apartado 5 se trata del principio de igualdad de trato, en cuya
virtud “todos los ciudadanos serán tratados de manera igual, garantizándose,
con expresa motivación en los casos concretos, las razones que puedan aconsejar
la diferencia de trato, prohibiéndose expresamente toda forma de discriminación
cualquiera que sea su naturaleza”. Este principio debe facilitarse
especialmente a las personas con capacidades especiales o diferentes; y en
consecuencia: “Las Administraciones Públicas deberán realizar los ajustes
tecnológicos y físicos necesarios para asegurar que este principio llegue
efectivamente a los ciudadanos con especiales dificultades, especialmente a las
personas con capacidades especiales o capacidades diferentes”.
En el apartado 6 se hace referencia al principio de eficacia, en cuya
virtud “las actuaciones administrativas deberán realizarse, de acuerdo con
el personal asignado, en el marco de los objetivos establecidos para cada ente
público, que siempre estarán (orientadas) a la mayor y mejor satisfacción de
las necesidades y legítimas expectativas del ciudadano”. Entonces, la
Administración Pública debe guiarse en atención a objetivos en los cuales los
ciudadanos deben tener presencia, en el marco de las actividades que habrá de
concretar el Gobierno elegido
democráticamente; porque sin objetivos institucionales (misión, visión, etc.)
es difícil que la Administración Pública sirva con objetividad los intereses
generales.
La eficacia –según la
Carta Iberoamericana– también está dirigida a eliminar y remover las dificultades que impiden que las actuaciones
administrativas cumplan los fines previstos. Así, en el mismo punto 6,
la Carta dispone expresamente que:
…las Autoridades buscarán que los procedimientos y las
medidas adoptadas logren su finalidad y, para ello, procurarán remover de
oficio los obstáculos puramente formales y evitarán las dilaciones y los
retardos, buscando la compatibilidad con la equidad y el servicio objetivo al
interés general. En esta materia será de aplicación, de acuerdo con los
diferentes ordenamientos jurídicos, el régimen de responsabilidad del personal
al servicio de la Administración Pública.
Entonces, el fin
último de la Administración en el ámbito público, es la satisfacción del
interés general, y en la medida en que se logre identificar al funcionario
responsable de cada procedimiento, será más sencillo derivar la responsabilidad
en que pudiera incurrir como consecuencia de dilaciones y retardos indebidos,
cuando no haya justificación alguna.
Asimismo, en virtud
del principio de responsabilidad, según el punto 9, “la Administración
Pública responderá de las lesiones en los bienes o derechos de los ciudadanos
ocasionados como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de
interés general de acuerdo con el ordenamiento jurídico correspondiente”.
Como es lógico, la Carta Iberoamericana no entra en la cuestión de si las
lesiones deben ser consecuencia del funcionamiento anormal o irregular de los
servicios públicos, optando por la regla general de la responsabilidad por
actuaciones administrativas que lesionen los bienes o derechos de los
ciudadanos[7].
Es importante
considerar que para la consecución de un mejor Estado –instrumento
indispensable para el desarrollo de los países–, la profesionalización de la función pública es una condición
necesaria. Por ello, la Carta Iberoamericana de la Función Pública[8],
entiende por tal, la garantía de posesión por los servidores públicos, de una
serie de atributos como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la
eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la
adhesión a los principios y valores de la democracia.
A los fines de la
mencionada Carta, la expresión “función pública”, se entenderá equivalente a la
de “servicio civil”, utilizada con preferencia en algunos países del área
iberoamericana. Todas las alusiones y referencias a la primera se consideran
por tanto indistintamente aplicables al otro término, por lo cual se entenderán
excluidos de la Carta los cargos de naturaleza política.
Por otra parte, la
calidad de los diferentes sistemas nacionales de función pública o servicio
civil en la comunidad iberoamericana, es diversa y heterogénea. El logro de una
función pública profesional y eficaz es, para cualquier sociedad democrática, un
propósito permanente que encuentra en todo caso, múltiples áreas de mejora de
los arreglos institucionales existentes. Ahora bien, no deben desconocerse las
evidentes diferencias que los distintos puntos de partida implican en cuanto al
contenido, amplitud e intensidad de las reformas necesarias en cada caso.
Sin perjuicio de lo
anterior, resulta posible y conveniente poner de manifiesto un conjunto de
bases comunes, sobre las cuales debiera articularse el diseño y funcionamiento
de los diferentes sistemas nacionales de función pública en los países
iberoamericanos. Su importancia radica en que la definición de estas bases y su
adopción por los gobiernos contribuirá, por una parte, a enfocar de manera
compartida los esfuerzos por mejorar los sistemas nacionales, y permitirá, por
otra, la construcción de un lenguaje común sobre la función pública
iberoamericana, facilitando los intercambios de todo tipo y robusteciendo en
este campo los nexos existentes entre nuestros países.
Tales son los
objetivos de esta Carta Iberoamericana de la Función Pública que constituye,
para los países que la adoptan, un referente común en materia de función
pública. El texto define un marco de referencia genérico, no vinculante, que
deberá adaptarse en cada caso, a la idiosincrasia, historia, cultura, tradición
jurídica y entorno institucional propios de cada país. Su desarrollo admite
concreciones normativas y políticas diferentes, acordes con dicha
heterogeneidad.
En efecto, cabe tener
presente que la función pública, es uno de los elementos centrales de
articulación de los sistemas político-administrativos; por ello, la
modernización de las políticas públicas de gestión del empleo y los recursos
humanos constituye un eje de las reformas de la gestión pública emprendidas
durante las últimas décadas por un número significativo de gobiernos en
diferentes partes del mundo. En ese sentido, esta Carta se posiciona como un
instrumento al servicio de estrategias de reforma, que incorporan los criterios
inspiradores de tales esfuerzos de modernización, y promueve la adopción de los
mismos por los sistemas de función pública de los países de la comunidad
iberoamericana.
Cabe resaltar en
particular, que algunos de los criterios que inspiran los enunciados de la
Carta, son los siguientes:
a) La preeminencia de las personas para el buen
funcionamiento de los servicios públicos, y la necesidad de políticas que
garanticen y desarrollen el máximo valor del capital humano disponible por los
gobiernos y organizaciones del sector público.
b) La profesionalidad de los recursos humanos al servicio de
las administraciones públicas, como garantía de la mayor calidad de los
servicios públicos prestados a los ciudadanos.
c) La estabilidad del empleo público y su protección frente a
la destitución arbitraria, sin perjuicio de la duración, indefinida o temporal,
de la duración que se establezca.
d) La flexibilidad en la organización y gestión del empleo
público, necesaria para adaptarse, con la mayor agilidad posible, a las
transformaciones del entorno y a las necesidades cambiantes de la sociedad.
e) La responsabilidad de los empleados públicos por el
trabajo desarrollado y los resultados del mismo, así como su respeto e
implicación en el desarrollo de las políticas públicas definidas por los
gobiernos.
f) La observancia, por parte de todo el personal comprendido
en su ámbito de aplicación, de los principios éticos del servicio público, la
honradez, la transparencia, la escrupulosidad en el manejo de los recursos
públicos y los principios y valores constitucionales.
En lo
referente a la responsabilidad laboral, la Carta establece que los
procedimientos disciplinarios, deben permitir corregir con eficacia, agilidad y
ejemplaridad, las conductas inadecuadas de los empleados públicos. En ese
sentido, el régimen disciplinario se basará en la tipificación de las
infracciones, la graduación proporcional de las sanciones, la imparcialidad de
los órganos que instruyen y resuelven los procedimientos, el carácter
contradictorio de éstos, y la congruencia entre hechos probados y resoluciones.
En consecuencia, los afectados por un procedimiento disciplinario deberán
contar con todas las garantías propias del derecho (administrativo)
sancionador.
El referido principio
establecido por la Carta Iberoamericana, guarda estrecha relación y
concordancia con el principio de responsabilidad por la función pública[9],
que se encuentra vigente en nuestro país, dado que en la legislación boliviana –y
de acuerdo al entendimiento establecido mediante
Auto Supremo 118/2008 del 15 de mayo–, la responsabilidad funcionaria
puede ser personalísima, pero también es solidaria cuando se identifica que
varios funcionarios públicos o incluso, junto a éstos, otras personas naturales
o jurídicas particulares, hubiesen ocasionado daño al Estado; tanto mediante
acciones como, por omisiones en el cumplimiento de sus deberes propios o los
contratos o pactos suscritos[10].
La
responsabilidad funcionaria, definitivamente no está reservada únicamente a la
máxima autoridad de la entidad pública, sino por el contrario, alcanza a todos
los servidores públicos sin distinción de jerarquía, pues estos, deben rendir
cuentas, no solo de los objetivos a que se destinaron los recursos públicos que
les fueron confiados, sino también de la forma y el resultado de su aplicación,
conforme establece el art. 1 inc. c) de la Ley Nº 1178 de 20-07-1990.
Es decir, la
normativa vigente, reconoce el principio de la responsabilidad objetiva; o responsabilidad sin culpa, porque establece
la responsabilidad de los actos de los funcionarios o personas
particulares que causen daño al Estado, tomando en cuenta los resultados por la
función pública, conforme establece el art. 28 inc. b) de la mencionada Ley SAFCO, cuando instituye que todo servidor público
responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes
y atribuciones asignados a su cargo, presumiéndose la licitud de las
operaciones y actividades realizadas, mientras no se demuestre lo contrario, es
decir, se busca no solo el cumplimiento de las normas, sino específicamente que
el resultado sea eficaz y eficiente obtenido por el debido cumplimiento de sus
obligaciones, que incluso puede ser emergente de una omisión aunque no se
encuentre instituida expresamente en la norma, al contrario de lo que ocurre
con la responsabilidad ordinaria o general, que solo alcanza la omisión cuando
se trata de una conducta expresamente ordenada por el sistema jurídico[11].
Por su parte, y en
relación al principio de responsabilidad del servidor público, el Tribunal
Constitucional de Bolivia, a través de la Sentencia Constitucional 21/2007 de
10 de mayo[12],
estableció el siguiente entendimiento:
La responsabilidad por la función pública está relacionada
con la administración de los recursos públicos del Estado. En este orden, se
debe partir del principio de que la función administrativa se encuentra al
servicio de los intereses generales, bajo cuya perspectiva las autoridades y
los servidores públicos deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. En este propósito surge la necesidad de
controlar la gestión de quienes ejercen funciones fiscales, vale decir, por
parte de los servidores públicos que ejercen la gestión pública o los
particulares cuando administran bienes o fondos públicos.
El fundamento constitucional se apoya en el art. 154 de la CPE al atribuir que: “La Contraloría General de la
República tendrá el control fiscal sobre las operaciones de entidades
autónomas, autárquicas y sociedades de economía mixta. La gestión anual será
sometida a revisiones de auditoria especializada. (…). El Poder Legislativo
mediante sus comisiones tendrá amplia facultad de fiscalización de dichas
entidades (…). El desarrollo legal de dicho mandato constitucional se encuentra
en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, cuyo art. 3 prevé que
los sistemas de administración y de control se aplicarán en todas las entidades
del sector público, sin excepción, cuyo objetivo principal es lograr que todo
servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por
sus actos rindiendo cuenta no sólo de los objetivos a que se destinaron los
recursos públicos que le fueron confiados sino también de la forma y resultado
de su aplicación (art. 1 inc. c) de la LACG)” (se
refiere a la Ley SAFCO).
Años más tarde, a
través de la Sentencia Constitucional Plurinacional (SCP)
276/2013, de 13 de marzo, pronunciada en ocasión de resolver la acción de
inconstitucionalidad concreta interpuesta por Luis Carlos Torrico Díaz ante el
Sumariante de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y
Tierra (ABT) dentro del proceso administrativo
seguido en su contra, se demandó la inconstitucionalidad de los arts. 15, 16,
18, 21.a) del Anexo al Decreto Supremo (DS) 23318-A
de 03-11-1992, modificado por el art. 1 del DS 26237
de 29-06-2001, por ser presuntamente contrarios a los arts. 12.III, 14.IV, 122,
232, 233 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE)[13];
la Sala Plena del TCP hizo un breve análisis acerca de la teoría de la fractura
del poder y su aplicación en el Estado Plurinacional de Bolivia, así como
también hizo referencia a la génesis constitucional de la responsabilidad por el ejercicio de la
función pública.
A la luz de estos valores plurales supremos y de la concepción de la
Constitución Axiomática desarrollada en el acápite precedente, es pertinente
señalar que la parte orgánica de la Norma Suprema, en la cual la Función
Constituyente, plasma la estructura institucional del Estado Plurinacional de
Bolivia, emergente del principio de separación de funciones, se encuentra
irradiada por las citadas pautas axiomáticas descritas en el Fundamento
Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.
En efecto, la reforma constitucional de 2009, diseña un modelo de Estado,
el cual, sustenta y legitima el ejercicio del poder, a través de la asunción de
la teoría contemporánea de la “fractura del poder”, en virtud de la cual, la
Norma Suprema en su parte orgánica –que en sus bases ontológicas responde a la
parte dogmática de la Constitución–, distribuye competencias específicas para
el ejercicio del poder entre los cuatro órganos diseñados, por tal razón, la
Asamblea Legislativa Plurinacional, ejerce roles legislativos; el Órgano
Ejecutivo, ejerce roles reglamentarios, de administración y ejecución; el
Órgano Judicial ejerce roles jurisdiccionales propios de administración plural
de justicia y el Órgano Electoral, ejerce atribuciones de índole electoral propias
del sistema democrático representativo participativo y comunitario imperante.
Ahora bien, en el marco de la indicada división orgánica, corresponde
desarrollar de manera particular la función tanto legislativa como ejecutiva y
sus roles en cuanto a la potestad administrativa sancionatoria, para luego
determinar los alcances y génesis constitucional de la responsabilidad por el
ejercicio de la función pública en el Estado Plurinacional de Bolivia.
En este orden, debe establecerse que la potestad administrativa
sancionatoria, en todo Estado Constitucional de Derecho, encuentra un límite
objetivo: la garantía de reserva de ley, la cual, en el Estado Plurinacional de
Bolivia, se encuentra específicamente disciplinada en el art. 109.II de la CPE; en ese contexto y merced a la indicada garantía
constitucional, el Órgano Legislativo, debe establecer los límites, alcances y
condiciones para el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria, en
el marco de los roles propios de la función legislativa enmarcada a la teoría
de la fractura de poder, descrita precedentemente; por su parte, es necesario
precisar también que el ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria,
es encomendado a la función administrativa, la cual se encuentra enmarcada a
los límites y condiciones establecidas por el Órgano Legislativo a través de
una ley formal.
En efecto, uno de los cauces propios de la función administrativa, se
manifiesta en la llamada “potestad administrativa sancionatoria”, cuyo
fundamento encuentra razón de ser en el “poder punitivo del Estado”,
presupuesto que en el ámbito disciplinario, debe enmarcarse a los postulados
propios de un Estado Constitucional de Derecho, en el cual, los procedimientos
sancionatorios, sean coherentes y armoniosos con los derechos fundamentales.
En el orden de ideas expuesto, es imperante señalar que la potestad
administrativa sancionatoria, a la luz de postulados propios de teoría de
derecho administrativo, constituye una “potestad reglada”, a partir de la cual,
encuentra razón de ser el principio de legalidad, el cual, en un Estado
Constitucional de Derecho como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia,
expande su contenido dogmático para configurar el “principio de
constitucionalidad”, en virtud del cual, todos los actos de la administración,
incluidos por supuesto aquellos que emanen de la potestad administrativa
sancionatoria, se someten no solamente a un bloque de legalidad imperante, sino
a la Constitución, entendiendo que en esta nueva visión de Estado, la
Constitución tiene un “valor normativo”, es decir constituye fuente directa de
derecho, presupuesto a partir del cual, se concibe la aplicación directa de los
derechos fundamentales y la eficacia del fenómeno de constitucionalización del
ordenamiento jurídico, es decir la irradiación de contenidos constitucionales y
en particular de lineamientos insertos en la parte dogmática de la Constitución
en todos los actos de la vida social y por supuesto en aquellos emergentes de
la función administrativa.
Por lo señalado, al ser evidente que el Estado Constitucional de Derecho,
sustenta su estructura en el respeto a derechos y garantías fundamentales, es
precisamente a la luz de éstos postulados que deben establecerse los principios
de raigambre constitucional propios de la potestad administrativa
sancionatoria, los cuales inequívocamente al tener génesis constitucional,
harán posible la materialización del llamado “fenómeno de
constitucionalización” de los derechos fundamentales en el procedimiento administrativo
sancionador y que serán plenamente aplicables al ámbito de la responsabilidad
por el ejercicio de la función pública.
En ese orden, debe establecerse que el proceso administrativo
sancionador, se encuentra configurado por principios esenciales que aseguren el
respeto pleno a las reglas de un debido proceso, entre los cuales se encuentran
verbigracia el principio de independencia, de imparcialidad, de competencia, de
buena fe, el non bis in ídem, el
principio de legalidad, el de proscripción de aplicación del método analógico,
entre otros.
En el marco de los principios antes indicados, merced a la garantía de
reserva de ley, a partir de la cual se concibe el principio de legalidad, debe
establecerse que el órgano ejecutivo no puede ejercer roles propios de la
función legislativa, en resguardo del principio de separación de poderes, el
cual constituye un presupuesto esencial para la vigencia plena de un Estado
Constitucional de Derecho, como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia.
En un Estado
Constitucional de Derecho, todo
servidor público se encuentra sometido al principio de “responsabilidad
funcionaria”, el cual, en la nueva ingeniería del Estado, constituye la
piedra angular para el ejercicio de funciones en el marco de los principios de
legitimidad y transparencia, entre otros. Así, la Constitución Política del
Estado vigente (2009), en el art. 233, establece los alcances del “servidor
público”, precisando en su tenor literal lo siguiente: “Son servidoras y
servidores públicos las personas que desempeñan funciones púbicas…”.
De acuerdo al
contenido normativo señalado y en
armonía con los principios de legalidad, legitimidad, imparcialidad,
publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad,
competencia, eficiencia, calidad, calidez y honestidad entre otros, los cuales
se configuran como directrices acordes con la concepción de una Constitución
Axiomática que irradiará de contenido la función pública, se establece que
todas aquellas personas que desempeñan una función pública, deben responder por
sus actos, a cuyo efecto, en mérito a la garantía de reserva de ley, el
legislador deberá disciplinar a través de ley expresa, las condiciones para la
responsabilidad funcionaria y las sanciones a ser establecidas en caso de
incumplimiento a los deberes funcionarios, presupuesto a partir del cual, la
función administrativa, podrá ejercer la potestad administrativa sancionatoria
para funcionarios públicos.
En el marco del razonamiento
expuesto en la citada SCP 276/2013 de 13 de marzo,
resulta pertinente establecer que, en armonía con la garantía de reserva de
ley, el art. 28 de la Ley SAFCO, en su tenor literal,
señala que: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes
del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo…”.
En este orden, también en el marco de la garantía de reserva de ley, los arts.
29, 30, 31 y 34 de la misma Ley, disciplinan los cuatro tipos específicos de
responsabilidad funcionaria: La responsabilidad administrativa, ejecutiva,
civil y penal, las cuales tienen ámbitos de procesamiento autónomo y enmarcado
al principio de legalidad, como
fuente de legitimidad para su ejercicio[14].
Asimismo, en el marco
de la garantía de reserva de ley, el Estatuto del Funcionario Público, en una
disciplina armónica con la génesis constitucional de la responsabilidad por el
ejercicio de la función pública precisada precedentemente, en su art. 4 define
al servidor público y textualmente, señala lo siguiente:
Servidor público es
aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad,
presta servicios en relación de dependencia a una entidad sometida al ámbito de
aplicación de la presente ley. El término servidor público, para efectos de esta
ley, se refiere también a los dignatarios, funcionarios y empleados públicos u
otras personas que presten servicios en relación de dependencia con entidades
estatales, cualquiera sea la fuente de su remuneración.
Ahora bien,
al Órgano Ejecutivo, de acuerdo al diseño constitucional imperante, se le ha
encomendado también la llamada “potestad reglamentaria”, en mérito de la cual,
materias en las cuales su disciplina esté enmarcada al principio de reserva de
ley, una vez previstas a través de una ley taxativa, pueden ser reglamentadas y
desarrolladas en esta instancia, en el marco de los límites normativos
preestablecidos. En este contexto, para el tópico referente a la
responsabilidad por la función pública, por mandato expreso del art. 45 de la
Ley SAFCO, a través del DS
23318-A modificado por el DS 26237, se ha
reglamentado las condiciones para la determinación de responsabilidad por la
función pública.
En este marco –según
entiende la SCP 0276/2013–, a la luz de la teoría de la fractura de poder y las funciones propias de
los órganos del Estado, se tiene que la reglamentación al ejercicio de la
responsabilidad por la función pública, para materias a las cuales se les
establezca la garantía de reserva de ley, una vez disciplinadas por ley
expresa, podrán ser reglamentadas en el marco de parámetros reglamentarios que
no excedan el ámbito de la ley.
Respecto al marco
normativo de la responsabilidad administrativa por la función pública, el
Tribunal Constitucional de Bolivia, a través de la Sentencia Constitucional
471/2007-R de 12 de junio, señaló que las normas contenidas en los Decretos
Supremos (DS) 23318-A y 26237, establecen un
procedimiento respecto a la responsabilidad administrativa emergente de la
contravención del ordenamiento jurídico administrativo y de las normas que
regulan la conducta del servidor público, por lo que en ese caso correspondía
partir de su análisis (señalando que AASANA es
una entidad pública descentralizada), por lo tanto, sometida a la Ley 1178 de
Administración y Control Gubernamentales y sus Decretos Reglamentarios,
respecto a la responsabilidad administrativa por la función pública.
Así el art. 2 del
citado Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por DS 23318-A y modificado por el DS
26237, establece que las disposiciones de esa norma legal, se aplican
exclusivamente al dictamen y a la determinación de la responsabilidad por la
función pública de manera independiente y sin perjuicio de las normas legales
que regulan las relaciones de orden laboral. Por su parte el art. 3.II dispone
que los servidores públicos responderán en el ejercicio de sus funciones, inc. a)
“todos ante sus superiores jerárquicos hasta el máximo ejecutivo por
conducto regular” e inc. b) “los máximos ejecutivos ante los titulares
de las entidades que ejercen tuición, hasta la cabeza de sector, en secuencia
jerárquica”.
El art. 12.I inc. a)
de la norma legal citada establece que la autoridad legal competente es “La
prevista en las normas específicas de la entidad o en su defecto, el servidor
público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año”
y según el inc. b) “El máximo ejecutivo de la entidad que ejerce tuición o
el servidor público que corresponda para los casos señalados en el art. 67 del
presente Reglamento”.
El mencionado art.
67.I del Reglamento en análisis dispone que:
Las denuncias, informes de auditoría, dictámenes de
responsabilidad administrativa y civil que involucren al máximo ejecutivo, los
miembros de un directorio, los abogados o autoridades de una entidad, serán
conocidos y resueltos en la fase del sumario por el asesor legal principal de
la entidad que ejerce tuición, con las facultades previstas y dentro de los
plazos señalados en los arts. 21 al 23 del presente Reglamento.
Así también el
numeral II del citado art. 67, establece que: “En el caso de posible
responsabilidad administrativa, el asesor legal principal de la entidad que
ejerce tuición actuará como sumariante...” y el parágrafo III dispone que:
“La máxima autoridad ejecutiva de la entidad que ejerce tuición resolverá el
recurso jerárquico, en el plazo señalado en el art. 29 del presente Reglamento”.
El art. 18 del DS 23318-A dispone que el proceso interno es el
procedimiento administrativo que se incoa a denuncia, de oficio o en base a un
dictamen dentro de una entidad a un servidor o exservidor público a fin de
determinar si es responsable de alguna contravención y que la autoridad
competente lo sancione cuando así corresponda.
A su vez el art. 21
inc. a) de la señalada norma legal establece que el sumariante es la autoridad
legal competente para conocer de las presuntas faltas o contravenciones del
servidor público y disponer la iniciación del proceso o pronunciarse en contrario
con la debida fundamentación; por su parte, el inc. f) prescribe que en caso de
establecer la responsabilidad administrativa, debe pronunciarse Resolución
fundamentada incluyendo un análisis de las pruebas de cargo y descargo y la
sanción de acuerdo a las previsiones del art. 29 de la Ley SAFCO,
que dispone que la autoridad competente aplicará, según la gravedad de la
falta, las sanciones de multa hasta un 20 % de la remuneración mensual;
suspensión hasta una máximo de treinta días; o destitución.
Consiguientemente, en
el marco jurídico analizado por la SC 471/2007-R, el derecho disciplinario,
comprende el conjunto de normas substanciales y procesales en virtud de las
cuales el Estado asegura que el servidor público desempeñe sus funciones con
eficacia, economía, eficiencia, transparencia y licitud, con el propósito de
lograr el buen funcionamiento de los diferentes sistemas de administración y
control establecidos en el marco de la Ley SAFCO;
normas que en su contenido deben respetar los principios informadores del orden
constitucional, entre ellos el debido proceso[15].
A este efecto, debe
recordarse que el debido proceso se encuentra previsto en el art.
115.II de la CPE, al disponer que el Estado “garantiza
el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta,
oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, postulado que se
complementa con el contenido del art. 117.I de la citada Norma Suprema que
establece: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y
juzgada previamente en un debido proceso”.
Conforme a dichas
normas –y como lo entendió la jurisprudencia constitucional–, el principio, derecho y garantía del debido
proceso, debe ser aplicado tanto al ámbito judicial como al
administrativo, siendo entendido por la SC 160/2010-R de 17 de mayo –Fundamento
Jurídico III.2–, entre otras, como:
…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo,
en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas
generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar;
es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar
esos derechos.
La SCP 978/2016-S2 de 7 de octubre, sobre el derecho a
la defensa, refiere que el mismo se materializa como la facultad
constitucionalmente reconocida a favor de toda persona, dentro del ámbito judicial o
administrativo, a ser
oída y hacer prevalecer sus razones en el proceso a través de sus
propios argumentos, contraviniendo y objetando aquellos producidos por la parte
contraria, solicitando la producción de pruebas y evaluaciones que considere
pertinentes, así como el derecho a activar todos los recursos que la ley le
otorga.
Conforme a ello, el
art. 4 inc. c) de la LPA, señala que la
Administración Pública se regirá por el principio de sometimiento pleno a la
Ley, asegurando a los administrados el debido proceso. Es así que en el ámbito
administrativo, a partir de los principios de legalidad, presunción de
legitimidad, buena fe, proporcionalidad e informalismo, se concluye que para la
validez de los actos administrativos, es fundamental que se cumplan con ciertas
condiciones, que se consideran estándares o subreglas, que tienen que ser
cumplidas por la administración y se detallan a continuación:
a) Toda la actividad administrativa está siempre limitada por
la Constitución Política del Estado y las Leyes;
b) Los actos, decisiones y resoluciones administrativas, para
tener validez, deben ser dictadas por autoridad competente;
c) En el caso de los gobiernos autónomos municipales, cada
órgano tiene atribuciones específicas, sin que ninguno de ellos –Ejecutivo o
Legislativo– pueda tener mayor jerarquía que otro o invadir las facultades de
otro, pues de suceder esto, se suprime la garantía del debido proceso en sus
elementos al juez natural y a la defensa;
d) Las decisiones que asuma la administración, además de ser
legales, deben ser proporcionales, es decir, que los medios utilizados deben
ser adecuados y necesarios para lograr el cumplimiento de los fines de la norma
y que deben ponderarse los aspectos favorables y desfavorables para los
derechos del administrado, así como para los fines de la administración,
especialmente en las resoluciones o decisiones que lo involucren; y,
e) Las decisiones y resoluciones de la administración pública
son impugnables a través de los recursos administrativos previstos en la ley,
los cuales deben ser interpretados a partir del principio de informalismo,
expresamente señalado en la Ley de Procedimiento Administrativo, así como el
principio de favorabilidad, y dentro de éste, el principio pro actione (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional
0024/2018-S2, de 28 de febrero).
Sobre la base de lo
expuesto, resulta también necesario analizar los alcances del debido proceso,
en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado, de acuerdo a lo
desarrollado por la jurisprudencia constitucional.
Conforme se
desarrolló en la SCP 0112/2012 de 27 de abril, existen
consecuencias del nuevo modelo de Estado Constitucional de Derecho,
Plurinacional Comunitario e Intercultural asumido en la Constitución de 2009 en
el razonamiento jurídico de los jueces a la hora de cumplir su labor decisoria
cotidiana. Entendimiento que se hace
extensivo también, de manera general, en el razonamiento jurídico de las
servidoras y servidores públicos del Estado, del nivel central y de las
entidades territoriales autónomas, cuando ejerzan potestades administrativas,
entre ellas, la potestad sancionadora de la administración pública.
Una de las
consecuencias, es que el razonamiento jurídico de las servidoras y servidores
públicos del Estado, del nivel central y de las entidades territoriales
autónomas, debe partir de la Constitución Política del Estado, de sus normas
constitucionales-principios atendiendo las características del nuevo modelo de
Estado que los sustentan.
La referida Sentencia
Constitucional Plurinacional, refiere que:
Las normas constitucionales-principios en la Constitución
boliviana, son la pluralidad de valores, principios, derechos fundamentales no
sólo individuales (liberales y sociales) sino un amplio catálogo de derechos y
garantías, principios y valores plurales y colectivos que la constitución
representa como un pacto de postulados distintos y hasta veces contradictorios,
pero que al final deben coexistir. En esta situación se requiere más
ponderación que subsunción, que transforme las promesas constitucionales en
realidades constitucionales.
Más adelante dicha
Sentencia Constitucional Plurinacional precisó que las normas constitucionales
principios:
…no son otra cosa que los valores, principios, derechos
fundamentales y garantías constitucionales, es decir, la moral
objetivada-positivada, meta-normas que informan, orientan al poder público y a
la convivencia social, las relaciones entre el ciudadano y el Estado y entre
particulares, que si bien se agotan en su positivización constitucional, empero
encuentran una construcción judicial constante, siempre y cuando se salvaguarde
la unidad del ordenamiento, es decir, su coherencia.
El mismo
fallo, respecto al valor normativo, jerarquía y obligatoriedad de las normas
constitucionales principios, puntualizó que:
…las normas constitucionales-principios, establecidos en el
texto constitucional tienen validez normativa, prelación jerárquica y son
obligatorias respecto a las normas constitucionales-reglas y con mayor con
relación respecto a las normas legales-reglas (contenidas en las leyes en
sentido general sustantivas o procesales) por el sólo hecho de estar inscritas
en la Constitución, una Constitución ideada dentro del modelo de Estado
Constitucional, con todo lo que ello implica.
El debido proceso
está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho
humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos
(CADH) y art. 14 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (PIDCP).
El art. 115.II de la CPE, reconoce que: “El Estado garantiza el derecho
al proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita,
transparente y sin dilaciones”. A su vez, el art. 117.I de la CPE, consagra: “Ninguna persona puede ser condenada sin
haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá
sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en
sentencia ejecutoriada”.
Por su parte el art.
8 de la CADH, señala:
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter.
2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se
presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.
Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las
siguientes garantías mínimas:
a) Derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el
traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o
tribunal;
b) Comunicación previa y detallada al inculpado de la
acusación formulada;
c) Concesión al inculpado del tiempo y de los medios
adecuados para la preparación de su defensa;
d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser
asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente
con su defensor;
e) Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor
proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si
el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del
plazo establecido por la ley;
f) Derecho de la defensa de interrogar a los testigos
presentes en el tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o
peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos;
g) Derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a
declararse culpable, y
h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal
superior.
3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha
sin coacción de ninguna naturaleza.
4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser
sometido a nuevo juicio por los mismos hechos.
5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea
necesario para preservar los intereses de la justicia.
La jurisprudencia de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), –que forma parte del
bloque de constitucionalidad según la SC 0110/2010-R, de 10 de mayo–,
interpretando el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) ha entendido que el respeto y protección del debido
proceso es también aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de la
administración pública. Así en el caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá
(Sentencia de 02-02-2001, Fondo, Reparaciones y Costas) entendió que: “cualquier
actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea
administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso
legal”, derecho que
…es un derecho humano el obtener todas las garantías que
permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de
cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el
procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión
pueda afectar los derechos de las personas.
El mismo órgano
interamericano de protección derechos humanos, en el caso del Tribunal
Constitucional vs. Perú (Sentencia de 31-01-2001, Fondo, Reparaciones y Costas)
a partir de la interpretación del art. 8 de la CADH,
señaló:
El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la
actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre
en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las
demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que
viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto es aún más importante
cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la
actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica
además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las
personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias
establecidas en la Convención.
Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula
“Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en
sentido estricto, “sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales” a efecto de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar
sus derechos.
Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el
citado no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la
determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el
numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en
ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al
debido proceso que se aplica en materia penal.
De conformidad con la separación de los poderes públicos que
existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete
eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden
ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere
al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para
la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a cualquier
autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de
sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la
razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que
ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación
de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en
los términos del artículo 8 de la Convención Americana.
La jurisprudencia constitucional,
del mismo modo, interpretando el contenido del debido proceso, entendió que
este se aplica a toda actividad sancionadora del Estado sea en el ámbito
jurisdiccional o administrativo. En ese sentido la SC 42/2004 de 22 de abril,
pronunciada por el Tribunal Constitucional anterior señaló que:
…toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito
jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se
respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre
los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre
otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al
afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la
contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar la acusación, la
asistencia de un defensor, el derecho pro actione o a
la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente
con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al
juez natural y a la seguridad.
Y respecto al debido proceso disciplinario en la SC 22/2006
de 18 de abril, el mismo órgano jurisdiccional señaló: “el derecho
administrativo disciplinario, por afectar la esfera de autodeterminación de las
personas mediante la imposición de sanciones personales, alberga los principios
del Derecho Penal en cuanto al debido proceso”.
El Tribunal
Constitucional aplicó este entendimiento a infinidad de casos que fueron
resueltos en su jurisdicción entendiendo que todos los principios y garantías
propias del derecho penal, se aplican también extensivamente en el ámbito
administrativo sancionador.
Desde la concepción
del Estado Constitucional de Derecho, la tramitación de los procesos judiciales
o administrativos no debe constituirse en simples enunciados formales (justicia
formal, como mera constatación de cumplimiento de las formas procesales), sino
debe asegurar la plena eficacia material de los derechos fundamentales
procesales y sustantivos (justicia material, debido proceso y sus derechos
fundamentales constitutivos y sustantivos).
Al respecto, como
ejemplo, corresponde recordar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
anterior, cuando en la línea jurisprudencial construida a partir de la SC
1845/2004-R, de 30 de noviembre, entendió que la forma procesal de las
notificaciones –en sentido genérico– en los procesos judiciales o
administrativos, no está dirigida a cumplir una formalidad en sí misma, sino
que su valor está condicionado en la medida que asegure la eficacia material
del derecho a la defensa. Por ello, dicha sentencia concluyó que cuando la
notificación por defectuosa que sea en su forma (por ejemplo no se cumplan las
formas procesales para la notificación personal, cedularia,
edictal, etc.), pero cumplan con su finalidad (hacer
conocer la comunicación en cuestión) y, por ende, aseguren la eficacia material
del derecho a la defensa, esa notificación es válida.
De ahí que es posible
concluir que el reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los
actos administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento
Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el
recurso jerárquico, son formas
procesales de impugnación en sede administrativa, instituidas por el
legislador, con base en las cuales debe procederse en la vía de impugnación, es
decir, es el procedimiento del ordenamiento interno del Estado que prevé dos
instancias, las que no están
dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor
en la medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos
fundamentales y garantías constitucionales: derecho a la doble instancia
o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador
y, su nexo con el derecho a la
defensa en la fase impugnativa.
Es decir, en el caso,
las formas del procedimiento administrativo sancionador en sus diferentes
fases, guardarán correspondencia y coherencia con el derecho al debido proceso
en la medida en que se aseguren su eficacia.
Dado el carácter
sancionador del proceso disciplinario, este –en todas sus fases o instancias–
tiene que sustanciarse y resolverse garantizando el debido proceso, que tiene
como componente esencial el derecho a la defensa. En efecto si se analiza la
fase de impugnación del proceso disciplinario en sede administrativa, es
posible concluir que sólo puede predicarse la eficacia material del derecho a la defensa (art. 115.II de la CPE y 8.2 inc. f) de la CADH)
cuando se otorga a las servidoras y servidores públicos la oportunidad de
ejercer un otro derecho fundamental, este es: el derecho a la doble instancia o de recurrir ante un tribunal superior
art. 8.2 inc. h) de la CADH y 14.5 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
El art. 8.2 inc. h)
de la CADH, señala:
Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se
presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante
el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes
garantías mínimas: h) derecho de recurrir
del fallo ante juez o tribunal superior.
Por su parte, el art.
14.5 del PIDCP, estipula: “Toda persona declarada
culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que
se le haya impuesto sean sometidos a un
tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley”.
La Corte IDH en el
caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica (Sentencia de 02-07-2004, Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas) precisando el alcance del “derecho
a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”, estableció, en lo que en el
caso interesa, las siguientes afirmaciones:
1. El derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial
que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir
que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y
de superior jerarquía orgánica.
2. El derecho de recurrir busca proteger el derecho de
defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso
para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que
contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una
persona.
3. Independientemente de la denominación que se le dé al
recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso
garantice un examen integral de la decisión recurrida.
Entonces –según lo
establecido por la SCP 140/2012 de 9 de mayo[17]–
en el caso de un proceso administrativo disciplinario sancionador, el derecho a
la doble instancia o de recurrir ante una instancia superior, permite que esta
última, conozca y revise la resolución pronunciada por el tribunal de primer
grado; instancia superior que debe ser diferente a la que emitió la decisión
administrativa sancionadora en primera instancia, a efectos de que la servidora
o el servidor público, impugnando o controvirtiendo una decisión sancionatoria,
obtengan la revisión de la decisión ante la instancia superior (entendimiento
reiterado en la Sentencia Constitucional Plurinacional 0397/2019-S3, de 8 de
agosto)[18].
Inicialmente nos
referiremos al acto administrativo, mismo que es entendido como una decisión
voluntaria de la administración estatal de carácter general o particular, quien
en ejercicio de sus competencias emite este, con el propósito de generar
efectos jurídicos sobre derechos, libertades o intereses de otros sujetos sean
públicos o privados.
En ese sentido, el
legislador del nivel central del Estado, en la Ley del Procedimiento
Administrativo (LPA), dispuso:
Artículo 27. (Acto Administrativo). Se considera acto
administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración
Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad
administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y
formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos
sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume
legítimo.
La jurisprudencia
constitucional a través de la SC 107/2003 de 10 de noviembre, estableció:
Acto administrativo es la decisión general o especial de una
autoridad administrativa, en ejercicio de sus propias funciones, y que se
refiere a derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de
los particulares respecto de ellas. El pronunciamiento declarativo de diverso
contenido puede ser de decisión, de conocimiento o de opinión. Los caracteres
jurídicos esenciales del acto administrativo son: 1) La estabilidad, en el
sentido de que forman parte del orden jurídico nacional y de las instituciones
administrativas; 2) La impugnabilidad, pues el administrado puede reclamar y
demandar se modifique o deje sin efecto un acto que considera lesivo a sus
derechos e intereses; 3) La legitimidad, que es la presunción de validez del
acto administrativo mientras su posible nulidad no haya sido declarada por
autoridad competente; 4) La ejecutividad, constituye una cualidad inseparable
de los actos administrativos y consiste en que deben ser ejecutados de
inmediato; 5) La ejecutoriedad, es la facultad que tiene la Administración de
ejecutar sus propios actos sin intervención del órgano judicial; 6) La
ejecución, que es el acto material por el que la Administración ejecuta sus
propias decisiones. De otro lado, la reforma o modificación de un acto administrativo
consiste en la eliminación o ampliación de una parte de su contenido, por
razones de legitimidad, de mérito, oportunidad o conveniencia, es decir, cuando
es parcialmente contrario a la ley, o inoportuno o inconveniente a los
intereses generales de la sociedad.
Consecuentemente,
los actos administrativos pueden constituirse como efecto de una solicitud del
administrado o por voluntad de la administración en el marco de sus
atribuciones, a efectos de cumplir con los fines de los servicios que presta
una determinada institución del Estado, la señalada decisión tiene el propósito
de generar efectos jurídicos sobre derechos subjetivos, libertades o intereses
de otros sujetos sean públicos o privados; en su caso el administrado puede
activar los recursos de revocatoria y jerárquico en el marco de la Ley del
Procedimiento Administrativo.
Por otra parte,
tenemos el proceso administrativo sancionador por el que el Estado en uso de
sus potestades, puede imponer al administrado sanciones en el marco de una
norma que establecen los supuestos de hecho; además, debe estar emitida con
anterioridad al mismo, se trata de procesos sustentados en normas de carácter
general y se aplica en el ámbito externo de la administración; en ese sentido
el art. 71 de la LPA, establece los siguientes
principios en su aplicación: “Las sanciones administrativas que las
autoridades competentes deban imponer a las personas, estarán inspiradas en los
principios de legalidad, tipicidad, presunción de inocencia, proporcionalidad,
procedimiento punitivo e irretroactividad”; por su parte, la SCP 143/2012 de 14 de mayo, entendió:
El proceso administrativo sancionatorio al igual que el
procedimiento penal, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido
proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto: a) al
juez natural, b) legalidad formal, c) tipicidad, d) equidad, y, e) defensa
irrestricta. Eduardo García Enterría, en relación al proceso administrativo
sancionador, ha señalado: “…La doctrina en materia de derecho sancionador
administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a
la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones
administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que
es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la
administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal”.
Entonces, de acuerdo
a los fundamentos jurídicos de la Sentencia Constitucional Plurinacional
0397/2019-S3, de 8 de agosto, el ámbito administrativo reconoce dos especies o
clases de procesos, que se desarrollan de la siguiente manera:
Primero, los procesos
administrativos contra actos administrativos simples, que pueden constituirse
como consecuencia de una solicitud del administrado o por voluntad de la
administración quien en el marco de sus atribuciones las emite a efecto de
cumplir con los fines de los servicios que presta una institución estatal, la
señalada decisión tiene el propósito de generar efectos jurídicos sobre
derechos subjetivos, libertades o intereses de otros sujetos sean públicos o
privados; en su caso el administrado puede activar los recursos de revocatoria
y jerárquico en el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo.
Segundo, los procesos
administrativos sancionatorios, que a su vez importan dos subespecies, que se
traducen en: (i) Los procesos administrativos disciplinarios
internos, desplegados hacia los servidores públicos de la administración –tramitados
ante el Juez sumariante–, es regulan por el DS
23318-A Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, modificado por
el DS 26237 desarrollada en el marco de la Ley 1178;
y, (ii) Los procesos administrativos sancionatorios
externos, que se aplica desde la administración hacia los administrados, a
través de actos administrativos que en caso de vulnerar derechos subjetivos, el
afectado puede impugnar en el marco de la Ley 2341 y su Decreto Reglamentario
27113; en efecto, ambas se traducen en la potestad sancionatoria del Estado, en
consecuencia en su aplicación deben observarse los principios del derecho
penal.
Como se tiene
señalado, los procesos administrativos disciplinarios internos que surgen de
una conducta antijurídica, sea por acción u omisión de los servidores públicos,
generan responsabilidad por la función pública, cuya determinación emitida por
la autoridad sumariante puede ser impugnada por el procesado que se considere
agraviado con la decisión, por si o mediante apoderado interponiendo recurso de
revocatoria en el plazo establecido en su normativa especial; así, en caso de
no ser interpuesto dicho recurso en el plazo establecido, la resolución de la
autoridad referida quedará ejecutoriada.
De esta forma, los
recursos de revocatoria y jerárquico como medios de impugnación en la vía
administrativa disciplinaria interna, tienen la finalidad de asegurar la
eficacia material del derecho a la doble instancia o de recurrir ante un
tribunal de alzada y el derecho a la defensa en esa fase (SCP
397/2019-S3).
Respecto a los
derechos fundamentales componentes del debido proceso, la SCP
2222/2012 de 8 de noviembre, estableció:
Con relación al derecho a la defensa, considerado como un
elemento del debido proceso la SCP 0405/2012 de 22 de
junio, señala: “Respecto al derecho a la defensa, en las SSCC
1756/2011-R y 0887/2010-R, entre otras, se señaló lo siguiente: En el orden
constitucional, no obstante que el derecho a la defensa es un instituto
integrante de las garantías del debido proceso, ha sido consagrado en forma
autónoma, precisando de manera expresa en el art. 16.II de la CPE abrg que 'El derecho a la
defensa en juicio es inviolable' y en el art. 115.II de la CPE,
que: 'El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una
justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones'.
Preceptos que resaltan esta garantía fundamental, que debe ser interpretada
siempre conforme al principio de la favorabilidad, antes que restrictivamente”.
La jurisprudencia constitucional, a través de la SC
1842/2003-R de 12 de diciembre, enuncia dos connotaciones del derecho a la
defensa, siendo la segunda vinculada al ejercicio de los medios de impugnación,
en este entendido señala: “La primera es el derecho que tienen las personas,
cuando se encuentran sometidas a un proceso con formalidades específicas, a
tener una persona idónea que pueda patrocinarle y defenderle oportunamente,
mientras que la segunda es el derecho que precautela a las personas para que en
los procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados e
impugnen los mismos con igualdad de condiciones”.
De igual forma con respecto a esta vinculación del derecho a
la defensa y los medios de impugnación la SCP
0140/2012 de 9 de mayo, ha establecido que los medios de impugnación aseguran
la eficacia del derecho de recurrir y del derecho a la defensa cuando guarda: “…el
reconocimiento de los típicos medios de impugnación de los actos
administrativos, reconocidos en el orden legal (Ley de Procedimiento
Administrativo), a través de dos instancias: el recurso de revocatoria y el
recurso jerárquico, son formas procesales de impugnación en sede
administrativa, instituidas por el legislador, con base en las cuales debe
procederse en la vía de impugnación, es decir, es el procedimiento del
ordenamiento interno del Estados que prevé dos instancias, las que no están dirigidas
a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen valor en la
medida que aseguren la eficacia material de los siguientes derechos
fundamentales y garantías constitucionales: i) Derecho a la doble instancia o
de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario sancionador y,
su nexo con ii) El derecho a la defensa en la fase
impugnativa”.
De acuerdo a este entendimiento existe una vinculación o
relación entre los medios de impugnación y el derecho a la defensa,
considerando que este derecho precautela a las personas para que en los
procesos que se les inicia, tengan conocimiento y acceso de los actuados y
puedan impugnar los mismos en igualdad de condiciones, y que el reconocimiento
de los típicos medios de impugnación de los actos administrativos, reconocidos
por el orden legal, como el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, no
están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, toda vez que su
valor deviene de la medida en que estos recursos aseguren la eficacia material
de los derechos a la doble instancia y su nexo con el derecho a la defensa en
la fase impugnativa.
La SCP 0275/2012 de 4 de junio, menciona al
respecto, que el derecho a la defensa irrestricta, es uno de los mínimos
procesales que debe concurrir dentro de un proceso sancionatorio en el que se
encuentre presente el debido proceso, constituyendo de esta manera un bloque de
garantías procesales dentro del procedimiento sancionador, siempre en procura
de efectivizar un proceso justo. En ese entendido:
El derecho a la defensa, es un elemento adjetivo del debido
proceso, que halla uno de sus resguardos en la garantía de la doble instancia,
que a su vez tiene su consagración en las normas de derecho internacional, más
propiamente en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), normas en las
cuales se le asigna el carácter de garantía judicial, asumiéndola como un
mecanismo de protección, dirigido a esta impronta característica de la doble
instancia, es aplicable también al derecho administrativo sancionatorio cuando
así corresponda, otorgando al administrado la posibilidad de controvertir una
decisión inicial, para en definitiva poder enmendar los errores o distorsiones
en la aplicación de la normativa en primera instancia. La garantía de la doble
instancia admite el disenso con los fallos, permitiendo que una autoridad
distinta de la inicialmente competente, investida además de otra jerarquía
administrativa, pueda evaluar, revisar, compulsar y en definitiva corregir los
defectos insertos en la decisión inicial, dando lugar de ésta manera a un
irrestricto acceso a la justicia, aspecto íntimamente relacionado con el
derecho a la defensa.
La eventualidad de impugnar un fallo desfavorable, posibilita
que el administrado, reclame aspectos específicos que considera injustos a sus
pretensiones, fundamentando en qué grado estas omisiones o distorsiones han
afectado sus derechos. El responder en segunda instancia todos los agravios
denunciados es obligación ineludible de la instancia de alzada.
Luego de desarrollar
las anteriores precisiones sobre las clases de procesos en el ámbito
administrativo, y su relación con el derecho a la defensa, a la impugnación y
la doble instancia como componentes del debido proceso, también consideramos
importante destacar las líneas jurisprudenciales recientes sobre la aplicación
de las reglas el debido proceso en el ámbito administrativo sancionador, para
luego hacer énfasis en el derecho a la fundamentación y motivación de
resoluciones que, como componente del debido proceso, es igualmente exigible en
aquellas resoluciones administrativas que imponen sanciones.
El art. 115.II de la CPE, dispone que: “El Estado garantiza el derecho
al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna,
gratuita, transparente y sin dilaciones”; a su vez, el art. 117.I de la
Norma Suprema, establece que: “Ninguna persona puede ser condenada sin haber
sido oída y juzgada previamente en un debido proceso (…)”.
El derecho al debido
proceso, consagrado en la Ley Fundamental, se encuentra en armonía con los
instrumentos internacionales sobre derechos humanos, de los cuales es
signatario el Estado boliviano; así la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en su art. 8 en relación con los arts. 7 numerales 2, 3, 4, 5 y 6; 9;
10; 24; 25; y, 27 de la misma norma internacional, lo consagra como un derecho
humano; de igual modo está contemplado en el art. 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
Por otra parte, la
Corte Interamericana de los Derechos Humanos (Corte IDH) señaló que las
garantías del debido proceso no se restringen a los procesos judiciales o
jurisdiccionales; pues, incluye procedimientos administrativos de todo orden;
entendimiento que fue recogido en la SCP 567/2012 de
20 de julio[21],
que estableció importante doctrina jurisprudencial.
En ese contexto,
corresponde señalar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se
restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino, es
extensivo a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una
responsabilidad.
La SC 902/2010-R de
10 de agosto, respecto al debido proceso, en el Fundamento Jurídico III.5,
señaló que:
En consonancia con los tratados internacionales citados, a
través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos
que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al
juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no
declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la
comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica;
concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser
juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y
condena; la garantía del non bis in idem; derecho a
la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de
las decisiones (…).
…no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas
legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes
jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un
orden objetivo más justo, es decir, el debido proceso es el derecho a la
justicia lograda a partir de un procedimiento que supere las grietas que otrora
lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.
El reconocimiento del
debido proceso como derecho, garantía y principio, también se encuentra
plasmado en la SC 86/2010-R de 4 de mayo, en cuyo Fundamento Jurídico III.7,
indicó:
…el debido proceso, consagrado en el texto constitucional en
una triple dimensión, en los arts. 115.II y 117.I como garantía, en el art. 137
como derecho fundamental y en el art. 180 como principio procesal; y, en los
arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), como derecho
humano.
En resumen, se
entiende que el derecho al debido proceso es de aplicación inmediata, vincula a
todas las autoridades judiciales o administrativas; y que, conforme a la
jurisprudencia constitucional, sufrió una transformación de un concepto
abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos; es decir, que daba
preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como
única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos.
En esa línea, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional contenida en la SCP 142/2012 de 14 de mayo, en el Fundamento Jurídico
III.1, estableció:
…respecto al ejercicio de la potestad sancionadora
disciplinaria del Estado, se desprenden dos temas, que se sustentan en normas
constitucionales-principios del nuevo modelo de Estado: 1) El fundamento de su
ejercicio; y, 2) Los límites a ese ejercicio, que encuentran una barra de
contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido
proceso.
1) El ejercicio de la potestad sancionadora del Estado,
en el ámbito disciplinario, permite a la administración pública en sus
distintos órganos e instituciones del nivel central y de las diferentes
entidades territoriales autónomas imponer sanciones a sus servidoras y
servidores públicos para garantizar que se cumplan los fines y funciones
esenciales del Estado previstos en la Constitución y la ley conforme refiere el
art. 9 de la CPE, siendo ese su fundamento. En
efecto, son la Constitución, la legislación y reglamentación del nivel central
y de las entidades territoriales autónomas que en ese cometido le confieren a
la administración pública la potestad y facultad de aplicar, en vía
disciplinaria, diversos tipos de sanciones a sus servidoras y servidores
públicos.
2) Ahora bien, el ejercicio de la potestad de las
entidades públicas de imponer sanciones disciplinarias a sus propios servidores
públicos, está subordinado y limitado al respeto de determinadas garantías
mínimas, entre ellas, la garantía del debido proceso, por cuanto ello controla
y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos
de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en
ilícita. Ello, en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en
los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional
Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE),
que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son
el de justicia y armonía.
En ese entendido, la
actividad sancionadora, tanto penal como administrativa, debe respetar el
sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado (CPE), en especial los derechos y garantías de las personas
que se constituyen en el fundamento y límite del poder sancionador del Estado.
El derecho a
una resolución fundamentada y motivada, como elemento del debido
proceso, reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho
humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (PIDCP), fue desarrollado en la amplia
jurisprudencia constitucional, siendo uno de los antecedentes, el entendimiento
contenido en la SC 1369/2001-R de 19 de diciembre[23]; la
cual establece como exigencia del debido proceso, que toda resolución debe
exponer los hechos y el fundamento legal de la decisión, de manera que en caso
de omisión, se vulnera dicho derecho. Posteriormente, en la SC 946/2004-R de 15 de junio[24],
se aclara que dicha garantía es aplicable también en procesos administrativos y
disciplinarios.
En el Fundamento
Jurídico III.3 de la SC 871/2010-R de 10 de agosto, se establecieron los
requisitos que debe contener toda resolución jurisdiccional o administrativa,
con la finalidad de garantizar el derecho a la motivación y fundamentación como
elementos configurativos del debido proceso:
a) Debe determinar con claridad los hechos atribuidos a las
partes procesales, b) Debe contener una exposición clara de los aspectos
fácticos pertinentes, c) Debe describir de manera expresa los supuestos de
hecho contenidos en la norma jurídica aplicable al caso concreto, d) Debe
describir de forma individualizada todos los medios de prueba aportados por las
partes procesales, e) Debe valorar de manera concreta y explícita todos y cada
uno de los medios probatorios producidos, asignándoles un valor probatorio
específico a cada uno de ellos de forma motivada, f) Debe determinar el nexo de
causalidad entre las denuncias o pretensiones de las partes procesales, el
supuesto de hecho inserto en la norma aplicable, la valoración de las pruebas
aportadas y la sanción o consecuencia jurídica emergente de la determinación
del nexo de causalidad antes señalado.
En cuanto a los
requisitos que debe contener una resolución administrativa en segunda
instancia, la SCP 275/2012 de 4 de junio[25],
precisó que dicho fallo debe exponer los hechos y citar las normas que
sustentan la decisión, además de pronunciarse sobre todos y cada uno de los
aspectos impugnados en el recurso.
Por su parte, la SC
802/2007-R de 2 de octubre[26] se refirió a la fundamentación como
sustento de una resolución disciplinaria; empero, es la SCP
2221/2012 de 8 de noviembre[27]
la que desarrolla el contenido esencial del derecho a una resolución
fundamentada, señalando que el mismo está
dado por sus finalidades implícitas, como son: (i) El sometimiento a la Constitución Política del
Estado y al bloque de constitucionalidad; (ii) Lograr el
convencimiento de las partes que la resolución no es arbitraria; es decir, que
observa el valor justicia, los
principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de
congruencia; (iii) Garantizar la posibilidad del control de la resolución
por medio de los recursos; (iv) Permitir el control social de la resolución en
mérito al principio de publicidad; y, (v) La observancia del principio dispositivo, que
implica la otorgación de respuestas a las pretensiones de las partes como quinta
finalidad complementada por la SCP 100/2013 de 17 de
enero[28].
Respecto a la segunda
finalidad, tanto la SCP 2221/2012 como la SCP 100/2013, señalan que la arbitrariedad puede estar
expresada en una decisión: (i) Sin
motivación, cuando la resolución no da razones que la sustenten; (ii) Con motivación arbitraria, cuando se
basa en fundamentos y consideraciones meramente retóricas o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba, o
en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso; (iii) Con
motivación insuficiente, cuando no se da razones de la omisión de
pronunciamiento sobre los planteamientos de las partes; y, (iv) Por la falta de coherencia del fallo, se
da en su dimensión interna, cuando no existe relación entre las premisas (normativa
y fáctica) y la conclusión y en su dimensión externa, implica que la resolución
debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes.
Ambos entendimientos,
sobre la coherencia interna y externa, tienen su antecedente en la SC
863/2003-R de 25 de junio[29],
así como en la SC 358/2010-R de 22 de junio[30],
estableciendo que en el ámbito procesal, el principio de congruencia se
entiende no sólo como la correspondencia que debe existir entre lo peticionado
y lo resuelto, sino que además implica la concordancia del fallo; es decir, su
coherencia interna, entendimiento que fue reiterado en la SCP
1915/2012 de 12 de octubre[31],
entre otras.
Por su parte,
respecto a la congruencia de las resoluciones de segunda instancia, la SC
682/2004-R de 6 de mayo[32]
señaló que el pronunciamiento debe guardar correspondencia con los agravios de
la apelación y la contestación de alzada.
En resumen, de
acuerdo a la jurisprudencia constitucional glosada, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o sea
arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o
congruencia interna o externa.
La jurisprudencia
contenida en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2221/2012 y
100/2013, citadas anteriormente, fue modulada por la SCP
14/2018-S2 de 28 de febrero; la cual, entendió que únicamente es posible conceder la tutela y disponer la
nulidad de la resolución judicial o administrativa, ordenando se emita otra
nueva, ante la denuncia de arbitraria o insuficiente fundamentación; previo
análisis de la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal en la resolución
que se está cuestionando a través de la acción de amparo constitucional; es
decir, previo análisis de su relevancia constitucional, por cuanto, si no tiene
efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela concedida por este
Tribunal, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva
resolución con el mismo resultado; en ese sentido, en el Fundamento Jurídico
III.1, indicó que:
Ahora bien, la jurisprudencia precedentemente citada debe ser
complementada a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada
arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es
decir, que deberá analizarse la incidencia de dicho acto supuestamente ilegal
en la resolución que se está cuestionando a través de la acción de amparo
constitucional; pues, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la
decisión, la tutela concedida por este Tribunal únicamente tendría como efecto
el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado;
consiguientemente, a partir de una interpretación previsora, si bien la
arbitraria o insuficiente fundamentación, aún carezca de relevancia, deberá ser
analizada por el Tribunal Constitucional Plurinacional; empero, corresponderá
denegar la tutela por carecer de relevancia constitucional, con la aclaración
que este entendimiento es únicamente aplicable a la justicia constitucional que
no exigirá para efectuar el análisis, que la o el accionante cumpla con carga
argumentativa alguna.
De acuerdo al marco
normativo de la responsabilidad por la función pública, previsto en los arts.
13, 16 y 18 del DS 23318-A, modificado por el art. 1
del DS 26237, la jurisprudencia constitucional ha
precisado que la responsabilidad por la función pública es la aptitud e idoneidad para responder por los actos u omisiones en
el ejercicio de la función pública; nace del mandato que la sociedad otorga
a los órganos del Estado para que, en su representación, administren los
recursos públicos persiguiendo el bien común y el interés público; ahora bien,
la responsabilidad es administrativa cuando el servidor público en el ejercicio
de sus funciones incurre en una acción u omisión que contraviene el
ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan la conducta
funcionaria del servidor público, por tanto es de naturaleza exclusivamente
disciplinaria.
Debe tomarse en
cuenta que la acción es el efecto o resultado de hacer, es la posibilidad o
facultad de realizar una cosa. Jurídicamente es la facultad legal de ejercitar
una potestad; entre tanto la omisión es la abstención de hacer lo que señalan
las obligaciones establecidas en las normas y en criterios para el desempeño de
la función pública. En este entendido, también cabe establecer que la contravención administrativa, es la falta
que se comete al no cumplir lo ordenado, es una transgresión de las normas
cuando se obra en contra de ella o en fraude de la misma.
Comprendiendo que el
ordenamiento jurídico administrativo, está constituido por las disposiciones
legales relativas a la administración pública y vigentes en el país al momento
en que se realizó el acto u omisión, entre ellos, reglamentos, códigos u otras
disposiciones propias de cada institución pública, pueden ser pasibles de
responsabilidad por su incumplimiento, todos los servidores públicos sin
distinción de jerarquía y también los ex servidores públicos, siendo la
autoridad que determina la responsabilidad administrativa el Sumariante, previo
proceso administrativo interno.
Conforme a estas
precisiones conceptuales, debemos considerar que en virtud al art. 16 del DS 23318-A; la responsabilidad administrativa prescribe a
los dos años de cometida la contravención, tanto para servidores públicos como
para ex servidores públicos; este plazo se interrumpe con el inicio de un
proceso interno; en tal sentido de acuerdo a lo que indica la norma antes
citada, es necesario que la prescripción sea invocada por el servidor público
que pretende beneficiarse de ella y pronunciada expresamente por la autoridad
legal competente.
Sobre el particular,
inicialmente es muy importante considerar que si bien la norma no señala desde
cuándo se empieza a computar la prescripción; no es menos evidente que al estar
dentro de un proceso sancionatorio, este cómputo debe correr desde la medianoche
del día que se cometió el acto u omisión; esto en analogía a lo que está
normado en el proceso penal; recordemos que este Tribunal, en la SC 0498/2011-R
de 25 de abril, estableció lo siguiente:
El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos
los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido
esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa
irrestricta. “…La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es
uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho
penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas
se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad
que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y
sanciones penales, los tribunales en materia penal”. (García de Enterría, E. y
Fernández, T. R., Curso de Derecho Administrativo, II, Civitas,
Madrid, 1999, página 159).
Ahora bien, para una
correcta aplicación de la prescripción de la responsabilidad administrativa
normada en el art. 16 del DS 23318-A, la autoridad
sumariante, deberá inicialmente precisar cuál es el acto u omisión atribuida
que genera responsabilidad al sumariado; es decir, que necesariamente se
requiere que exista una precisión en tiempo y espacio del hecho atribuido, que
para el efecto tendrá que determinarse el momento en que se produjo; y,
posteriormente computarse si desde la medianoche del día que se cometió el acto
u omisión, trascurrieron los dos años establecidos por la norma; aclarándose
que para la responsabilidad administrativa, el acto u omisión resultan de
carácter instantáneo, es decir que con la sola realización de la conducta,
acción u omisión, por parte del servidor o ex servidor público, quedan
realizados o tipificados, sin que se requiera acción posterior para su
continuidad o vigencia.
Finalmente, y
respecto a la interrupción del término de prescripción, es necesario considerar
que este plazo se interrumpe con el inicio de un proceso interno, en los
términos previstos por el artículo 18 del DS 23318-A;
esto quiere decir, que la denuncia, el inicio de oficio o en base a un dictamen
dentro de una entidad, interrumpirá los dos años de prescripción; último caso,
en el que sólo el Auto Inicial de Proceso Sumario interrumpirá la misma, que
deberá ser necesariamente invocada por el servidor público que pretende
beneficiarse de ella y pronunciada expresamente por la autoridad legal
competente (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional 0945/2022-S1, de 13 de
septiembre)[33].
De acuerdo a lo
expuesto en este trabajo, se puede concluir que en el marco normativo de la
responsabilidad por la función pública, resaltan los principios del debido
proceso, eficiencia, calidad, calidez, economía, simplicidad, celeridad y
responsabilidad, mismos que tienen un doble sustento, al estar consagrados
tanto en las normas de la Constitución Política del Estado como en la Ley de
Procedimiento Administrativo, constituyéndose en directrices indispensables
para la conducta idónea que deben desempeñar todos los servidores públicos de
la sociedad.
En el
ordenamiento jurídico interno, y de acuerdo a lo previsto en el Decreto Supremo
que reglamenta la actividad del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, se
establece una serie de principios a ser aplicados por las servidoras y
servidores públicos en la gestión pública; entre ellos el principio de
responsabilidad, que básicamente consiste en que el funcionario debe asumir las
consecuencias de los actos que realiza, pero también de las omisiones en que –voluntaria
o involuntariamente– pueda incurrir, durante el desempeño de las funciones
públicas.
Sin perjuicio de
ello, y a mayor abundamiento, cabe recordar que de acuerdo a la Carta
Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en relación con la
Administración Pública, el principio de responsabilidad implica que la
Administración Pública, debe responder por las lesiones en los bienes o
derechos de los ciudadanos, ocasionados como consecuencia del funcionamiento de
los servicios públicos o de interés general, de acuerdo con el ordenamiento
jurídico correspondiente.
Asimismo, no se debe
perder de vista que entre los criterios que inspiran los enunciados de la Carta
Iberoamericana de la Función Pública, destaca la responsabilidad de los
empleados públicos por el trabajo desarrollado y los resultados del mismo, así
como su respeto e implicación en el desarrollo de las políticas públicas
definidas por los gobiernos.
Por otro lado, y como
se ha podido apreciar en el desarrollo de este trabajo, en virtud del principio
de responsabilidad por la función pública, que se encuentra vigente en la
legislación boliviana, la responsabilidad funcionaria, no está reservada
únicamente a la máxima autoridad de la entidad pública, sino por el contrario,
alcanza a todos los servidores públicos sin distinción de jerarquía; tal como
lo ha interpretado el máximo Tribunal de justicia ordinaria del país. A su
turno, el máximo guardián de la Constitución boliviana, ha establecido también
que la responsabilidad por la función pública está relacionada con la
administración de los recursos públicos del Estado; en ese contexto, se debe
partir del principio de que la función administrativa se encuentra al servicio
de los intereses generales, bajo cuya perspectiva las autoridades y los
servidores públicos deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado.
Así también, el
Tribunal Constitucional ha asumido la teoría contemporánea de la “fractura del
poder”, en virtud de la cual, la Norma Suprema en su parte orgánica, distribuye
competencias específicas para el ejercicio del poder entre los cuatro órganos diseñados
por la Constitución; y ha precisado también que el ejercicio de la potestad
administrativa sancionatoria, es encomendado a la función administrativa, la
cual se encuentra enmarcada a los límites y condiciones establecidas por el
Órgano Legislativo a través de una ley formal.
De igual manera, en
cuanto a la génesis constitucional de la responsabilidad por el ejercicio de la
función pública, la jurisprudencia constitucional ha establecido que en un
Estado Constitucional de Derecho, todo servidor público se encuentra sometido al
principio de “responsabilidad funcionaria”, que constituye la piedra angular
para el ejercicio de funciones en el marco de los principios de legitimidad y
transparencia, entre otros. En consecuencia, todas aquellas personas que
desempeñan una función pública, deben responder por sus actos; a cuyo efecto,
en mérito a la garantía de reserva de ley, el legislador deberá disciplinar a
través de ley expresa, las condiciones para la responsabilidad funcionaria y
las sanciones a ser establecidas en caso de incumplimiento a los deberes
funcionarios; presupuesto a partir del cual, la función administrativa, podrá
ejercer la potestad administrativa sancionatoria para funcionarios públicos.
En este
trabajo, se ha visto por conveniente dejar claramente establecido que, en el
ámbito administrativo, el principio de legalidad implica el sometimiento de la
Administración Pública al ordenamiento jurídico, en cuya cúspide se encuentra
la Constitución como Norma Suprema, para garantizar la situación jurídica de
los particulares frente a la actividad administrativa; por lo tanto, las
autoridades administrativas deben actuar en sujeción a los mandatos de la
Constitución y la ley, dentro de las facultades que les están atribuidas, y de
acuerdo a los fines que les fueron conferidos (entendimiento reiterado por la SCP 0411/2017-S1, de 12 de mayo, entre otras). En
consecuencia, el principio de legalidad indudablemente es de obligatoria
observancia en la actividad administrativa del Estado y sus instituciones, pero
también es esencial en el ejercicio de la función pública.
En ese sentido, los
funcionarios públicos también deben sujetar sus actuaciones al principio de constitucionalidad, en virtud
del cual, todos los actos de la administración pública, incluidos aquellos que
emanen de la potestad administrativa sancionatoria, se someten no solamente al
bloque de legalidad imperante, sino a la Constitución, que tiene un valor
normativo (SCP 0137/2013); y, el principio de
convencionalidad, en cuya observancia todas las autoridades públicas deben
observar los mandatos establecidos en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos –ratificada por el Estado boliviano–, y la interpretación que
de ella realiza la jurisprudencia establecida por la Corte IDH, cuyos
pronunciamientos (Sentencias y Opiniones Consultivas) forman parte de nuestro
bloque de constitucionalidad (SC 0110/2010-R), y en consecuencia, son de
obligatoria observancia por las autoridades públicas y los particulares.
Finalmente, y de
acuerdo al desarrollo de la jurisprudencia constitucional, se ha establecido
también que el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en el ámbito
disciplinario, permite a la administración pública –a través de sus distintos
órganos e instituciones, tanto del nivel central como de las entidades
territoriales autónomas– imponer sanciones a sus servidoras y servidores
públicos para garantizar que se cumplan los fines y funciones esenciales del
Estado previstos en la Constitución y la ley. En efecto, la Constitución, la
legislación y reglamentación del nivel central y de las entidades territoriales
autónomas, en ese cometido, le confieren a la Administración Pública en todos
sus niveles, la potestad y facultad de aplicar, en vía disciplinaria, diversos
tipos de sanciones a sus servidoras y servidores públicos.
Sin embargo, el ejercicio de esa potestad de las entidades
públicas, de imponer sanciones disciplinarias a sus propios servidores
públicos, está subordinado y limitado al respeto de determinadas garantías
mínimas previstas por la Constitución, entre ellas, la garantía del debido
proceso, establecida precisamente para controlar y limitar el campo de
acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una
actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello, claro está, en aras de materializar los
valores en que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional
Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE),
que en lo conducente al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son
los de justicia y armonía. ■
* Abogado Especialista en Derecho
Constitucional y Procedimientos Constitucionales (UMSA). Miembro de la Academia
Boliviana de Estudios Constitucionales; del Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal Constitucional – Sección Nacional (Bolivia); del Instituto
Latinoamericano de Investigación y Capacitación Jurídica (LATIN IURIS –
Bolivia); y de la Asociación Euroamericana de Derechos Fundamentales (ASDEFUN –
Bolivia). Miembro Honorario del Consejo Académico de la Sociedad Filosofía y
Estado Constitucional APEX IURIS (Perú); Director adjunto del Centro
Iberoamericano de Investigaciones Jurídicas y Sociales CIIJUS (México) –
Capitulo Bolivia; Secretario Académico de la Asociación Boliviana de Derecho
Procesal Constitucional. Es autor del libro: Los Principios Generales de la Ley
de Procedimiento Administrativo en Bolivia (Kipus, 2021).
[1] DERMIZAKY,
Pablo. La responsabilidad de los servidores públicos. Revista Boliviana de
Derecho Nº 13, 2012, pp. 10-21. En: https://bit.ly/3t9aEsS
[2] Algunos
detalles acerca de mi experiencia en la gestión pública municipal, fueron
detallados en el prólogo que escribí para el libro colectivo de: YUJRA COARITE,
Adriano (Coord.). Comentarios y Anotaciones a la Ley N° 482 de Gobiernos
Autónomos Municipales. Un estudio desde la perspectiva del Derecho
Constitucional y Autonómico. Cochabamba: Grupo Editorial Kipus, 2022.
[3] El
tema de la responsabilidad por la función pública, es uno que generalmente se
aborda en la exposición de los manuales de Derecho Administrativo; sin embargo,
una obra especialmente referida al tema, acorde a las líneas jurisprudenciales
más relevantes, y única en su género hasta el momento, corresponde a: PALENQUE DENCKER, Gabriel Moisés, y PALENQUE
DENCKER, Daniela Del Carmen. El proceso sumario interno contra el servidor
público. Cochabamba, 2019. En este ámbito, también destaca una obra
específicamente referida al régimen disciplinario del Ministerio Público,
escrita por: FRANCO ZAMORA, Paul. Introducción al Derecho Disciplinario y
Procesal Disciplinario del Ministerio Público. Sucre: Duplikar Impresores,
2017.
[4] Documento
cuyo texto íntegro se encuentra disponible en: https://bit.ly/3PlzZcg Asimismo, un libro que compendia las Cartas
Iberoamericanas del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD), aprobados por los Gobiernos de los países miembros a través de su
Consejo Directivo y de las Conferencias Iberoamericanas de Ministras y
Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, y que forman un
horizonte normativo para que tanto los Gobiernos como las administraciones
públicas de Iberoamérica encuentren orientaciones sobre los principales temas a
consolidar para superar óptimamente los desafíos de una sociedad del siglo XXI;
ahora se encuentra disponible en el siguiente enlace: https://bit.ly/3Phn9Md
[5] Los
jefes de Estado y de Gobierno de los países iberoamericanos se reunieron en la
ciudad de Panamá, en el marco de la XXIII Cumbre Iberoamericana, celebrada los
días 18 y 19 de octubre de 2013. El lema de la reunión fue “El papel político, económico, social y cultural de la Comunidad
Iberoamericana en el nuevo contexto mundial”. A esta reunión asistieron los
líderes y representantes de los 22 países miembros: Andorra, Argentina, Bolivia
(por medio del entonces Viceministro Juan Carlos Alurralde), Brasil, Colombia,
Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, España, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Portugal, República Dominicana,
Uruguay y Venezuela.
[6] Algunas
de las referencias de análisis sobre la Carta Iberoamericana en este trabajo,
están basadas en los aportes del autor del borrador de la Carta Iberoamericana
de los Derechos y Deberes de los Ciudadanos en relación con la Administración,
quien explica los fundamentos de este relevante documento sobre la reforma
administrativa en Iberoamérica, con especial referencia a la concepción del
derecho fundamental a la buena administración y sus derechos componentes. Cfr. RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Jaime. Sobre
la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del ciudadano en relación con
la Administración Pública. AFDUC 18, 2014, pp. 17-30, en: https://bit.ly/3NbLEJ0
[7] Estos
principios de la Carta Iberoamericana, fueron detallados en el trabajo de:
Vargas Lima, A. E. (2022). El derecho a la buena administración pública en
relación con el principio de informalismo de la Ley 2341 de Procedimiento
Administrativo en Bolivia. Revista Eurolatinoamericana De Derecho
Administrativo, 9 (1), 99–122. https://doi.org/10.14409/redoeda.v9i1.11609
[8] Aprobada
por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y
Reforma del Estado, realizada en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, el 26 y 27
de junio de 2003. Adoptada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado
y de Gobierno, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, el 14 y 15 de noviembre del
mismo año (Resolución Nº 11 de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”).
Documento cuyo texto íntegro se encuentra en: http://bit.ly/3PwKVWL
[9] Un
estudio donde se define el concepto jurídico de responsabilidad en el ejercicio
de la función pública, identificando los deberes y obligaciones del servidor
público en el marco de la Constitución y las leyes, puede verse en el trabajo
de: DERMIZAKY PEREDO, Pablo. La Responsabilidad de los Servidores
Públicos. Iuris Tantum Revista Boliviana de Derecho, 13, 2012, pp.
10-21, en https://bit.ly/3t9aEsS
[10] Cabe
señalar que de acuerdo al artículo 31 de la Ley N° 1178 de Administración y
Control Gubernamentales (SAFCO), la responsabilidad es civil cuando la acción u
omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas
cause daño al Estado valorable en dinero, y en sus incisos b) y c) prevé la
responsabilidad de las personas naturales o jurídicas cuando se beneficiaren
indebidamente con recursos públicos o fueren causantes de daño al patrimonio
del Estado, y la responsabilidad solidaria de varias personas cuando resulten
responsables del mismo acto o hecho que hubiere causado daño al Estado,
respectivamente.
[11] Cfr. Auto Supremo 118/2008 de 15-05-2008, emitido por la Sala Social y Administrativa
Segunda del Tribunal Supremo de Justicia.
[12] En
cumplimiento y aplicación de la SC 0021/2007, la Contraloría General del Estado
ha establecido que se debe someter a Procedimiento
de Aclaración, todos los informes de auditoría que establezcan indicios de
responsabilidad penal y civil "significativa", conforme los artículos
39 y 40 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría
General de la República (CGR) aprobado mediante D.S. Nº 23215; a cuyo efecto,
emitió la Resolución N° CGR/069-A/2008 de 20 de marzo, a través de la cual aprueba
el Instructivo I/CI-014 de “Aplicación de la Sentencia Constitucional N°
0021/07 del Tribunal Constitucional” (en su segunda versión), siendo de
obligatorio cumplimiento para todas las Unidades de Auditoría Interna de las
instituciones públicas sujetas a control gubernamental. Disponible en: https://bit.ly/3x3zdJT Años más tarde, en un caso concreto en que se
denunció haberse omitido el cumplimiento de lo dispuesto en dicha Sentencia
Constitucional, el Tribunal Constitucional Plurinacional estableció que el
ámbito de protección de la Acción de Cumplimiento, es garantizar la
materialización de un deber omitido, encontrándose de manera expresa y
específica en la norma constitucional o legal; “empero, la SC 0021/2007 de
10 de mayo, no puede ser exigida en su cumplimiento de manera indubitable;
pues, tal Resolución, declaró la inconstitucionalidad en cuanto al contenido
del art. 50 del DS 23215 de 22 de julio de 1992; y, dispuso la publicación de
la misma en la Gaceta Oficial de Bolivia, así como la notificación al órgano
que generó la norma impugnada, para su cumplimiento, sin imponer un deber
concreto a los demandados”, por lo que, finalmente resolvió que no era
posible conceder la tutela (Cfr. Auto Constitucional 0185/2016-RCA, de 24 de
junio).
[13] La
referida Sentencia Constitucional Plurinacional, resolvió declarar: “1º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 15 del Anexo al DS 23318-A, modificado
por el art. 1 del DS 26237, en la parte que expresamente señala ‘…Lo son
asimismo los ex servidores públicos a efecto de dejar constancia y registro de
su responsabilidad’. 2º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 16 del
Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en la parte que
expresamente señala: ‘La responsabilidad administrativa prescribe a los dos
años de cometida la contravención, tanto para servidores como para ex
servidores públicos’. 3º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 18 del
Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en la parte que
expresamente señala: ‘Es el procedimiento administrativo que se incoa a
denuncia, de oficio o en base a un dictamen dentro de una entidad a un servidor
o ex servidor público a fin de determinar si es responsable de alguna
contravención y de que la autoridad competente lo sancione cuando así
corresponda’. 4º La CONSTITUCIONALIDAD del art. 21 inc. a)
del Anexo al DS 23318-A, modificado por el art. 1 del DS 26237, en la parte que
expresamente señala: ‘En conocimiento de la presunta falta o contravención del
servidor público, disponer la iniciación del proceso o pronunciarse en
contrario con la debida fundamentación’”.
[14] De
todo lo expuesto hasta aquí, conviene aclarar ahora que, evidentemente, el
principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de
la Administración al ordenamiento jurídico, para garantizar la situación
jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en
consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la
Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están
atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos (entendimiento
reiterado por la SCP 0411/2017-S1, de 12 de mayo, entre otras). En
consecuencia, el principio de legalidad es de obligatoria observancia en la
actividad administrativa del Estado, y también es esencial en el ejercicio de
la función pública. No obstante ello, los funcionarios públicos también deben
sujetar sus actuaciones al principio de constitucionalidad, en virtud del
cual, todos los actos de la administración pública, incluidos aquellos que
emanen de la potestad administrativa sancionatoria, se someten no solamente al
bloque de legalidad imperante, sino a la Constitución, que tiene un valor normativo (SCP
0137/2013); y, el principio de convencionalidad, en cuya observancia
todas las autoridades públicas deben observar los mandatos establecidos en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos –ratificada por el Estado boliviano–,
y la interpretación que de ella se realiza a través de la jurisprudencia
establecida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), cuyos
pronunciamientos (Sentencias y Opiniones Consultivas) forman parte de nuestro
bloque de constitucionalidad (SC 0110/2010-R), y en consecuencia, son de
obligatoria observancia por las autoridades públicas y los particulares.
[15] El
debido proceso proclamado por las normas del art. 115.II de la CPE, ha tenido
un desarrollo progresivo en la jurisdicción constitucional; así la SC
1491/2010-R de 6 de octubre, ha manifestado: “Respecto al debido
proceso consagrado como garantía constitucional en el art. 16 de la CPE abrg y
art. 115.II de la CPE; este Tribunal en la SC 0981/2010-R de 17 de agosto,
refiriéndose al debido proceso determinó que En el ámbito normativo, el debido
proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra
reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la
materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art.
410.II de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) forman parte del
bloque de constitucionalidad, y también se establece como un derecho en el art.
115.II; por otra, al mismo tiempo en el ámbito constitucional, se le reconoce
como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional: configuración jurídica
contemplada ya por el art. 16 de la CPEabrg, que se ha mantenido y precisado en
el art. 117.I de la CPE que dispone: 'Ninguna persona puede ser condenada sin
haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso'. // En consonancia
con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia
constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido
proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a
la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo;
garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la
acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del
tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones
indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del
non bis in ídem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la
motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R,
0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R,
0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del
principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a
ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía
general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como
medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de
octubre de 1999, ha manifestado: 'En opinión de esta Corte, para que exista
debido proceso legal es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus
derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de
igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el
proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución
justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas
características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal.
El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del
individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación
de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma
progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben
agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos
instrumentos del Derecho Internacional'. Así configurado, es preciso recordar
que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su
aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a
cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad (SSCC
0042/2004 y 1234/2000-R entre otras). // Resumiendo, podemos decir que el
debido proceso ha sufrido una transformación de un concepto abstracto que
perseguía la perfección de los procedimientos, es decir que daba preeminencia a
la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía
fundamental para la protección de los derechos humanos. El debido proceso
constitucional no se concreta en las afirmaciones positivizadas en normas legales
codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes
jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un
orden objetivo más justo, el debido proceso es el derecho a la justicia lograda
de un procedimiento que supere las grietas que otra lo postergaban a una simple
cobertura del derecho a la defensa en un proceso. // Por otra parte, el debido
proceso también es considerado como un principio, que emanó del principio de
legalidad penal en su vertiente procesal, y que figura como un principio de
administración de justicia en el art. 180 de la CPE. // Concluyendo este punto,
se debe remarcar que, como se aprecia de las citas de los arts. 115.II y 117.I
efectuadas anteriormente, la Constitución Política del Estado, en el marco de
las tendencias actuales del Derecho Constitucional ha plasmado de manera
expresa el reconocimiento del debido proceso; derecho-garantía respecto al que
existe consenso en la doctrina y la jurisprudencia en cuanto al contenido e
implicaciones referidos por la jurisprudencia glosada, la que por ello guarda
estrecha congruencia con la carta fundamental vigente y es plenamente
aplicable, a pesar de haber sido desarrollada en el marco de la abrogada,
resaltando que su carácter de derecho fundamental lo hace exigible ante
cualquier procedimiento, sea público o privado’” (Entendimiento reiterado en la Sentencia Constitucional
Plurinacional 0591/2012, de 20 de julio).
[16] Este
acápite y los siguientes, corresponden a los fundamentos jurídicos de la
Sentencia Constitucional Plurinacional 140/2012, de 9 de mayo.
[17] En
esta importante Sentencia, se evidenció que dentro del proceso disciplinario
seguido en contra del accionante, la
autoridad jerárquicamente superior, pronunció tanto la Resolución de revocatoria, como la Resolución
jerárquica; y de este hecho, por demás lesivo a derechos fundamentales y
garantías constitucionales, se desprenden varios razonamientos: (i) Que en
el proceso disciplinario sustanciado contra el ahora accionante, se suprimió la posibilidad de que la
Resolución administrativa sancionatoria 007/21-04-2011, que resolvió aplicarle
la sanción de descenso a un cargo inferior y designarlo a otra Unidad Educativa
en calidad de profesor pueda ser
revisada por un tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica
(CIDH, caso Herrera Ulloa Vs. Costa Rica, Sentencia de 2 de julio de 2004,
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas). (ii) Que el accionante, en los hechos, fue procesado y sancionado disciplinariamente en única instancia,
precisamente por la supresión de
la posibilidad de impugnar la decisión sancionatoria cuestionada de adversa por
un tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica. “Ello ocasionó –dice
la ratio decidendi de la Sentencia– que el proceso disciplinario sancionador
contra el accionante, que goza de garantías mínimas, una de ellas, el debido
proceso, se convierta en un proceso de única instancia de facto, cuando el
legislador ha reconocido la doble instancia instituyendo precisamente el
recurso de revocatoria y el recurso jerárquico, conforme a los cuales deben
procederse en la vía de impugnación administrativa. Recursos administrativos
que, como se analizó anteriormente, no
están dirigidas a cumplir una formalidad procesal en sí misma, sino que tienen
valor en la medida que aseguren la eficacia material de los derechos a la doble
instancia o de recurrir ante un tribunal superior en el ámbito disciplinario
sancionador y el derecho a la defensa en la fase impugnativa. Es decir,
como efecto de la supresión del recurso
jerárquico, también fueron suprimidos los derechos fundamentales referidos,
los que reconocen a quienes han intervenido en un proceso disciplinario
sancionador la posibilidad de controvertir, impugnar o cuestionar la Resolución
sancionatoria de primera instancia ante una autoridad administrativa superior y
diferente a la que emitió la sanción, para que ésta revise y corrija los
defectos, vicios o errores jurídicos en los que hubiera podido incurrir la
autoridad de primera instancia. Situación que la presente acción de amparo constitucional,
debe corregir, dado que su ámbito de protección de acuerdo a la norma contenida
en el art. 128 de la CPE, ‘…tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o
indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que
restrinjan, supriman los
derechos reconocidos por la Constitución y la ley’. De otro lado, ese acto
ilegal, ocasionó que el ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria de
la Administración Pública reconocido por el orden constitucional se convierta
en arbitrario e ilícito, al no haber encontrado límites en el respeto de
garantías mínimas, entre ellas, la garantía al debido proceso, el que en su
dimensión de principio es el que debe
guiar el ejercicio de la potestad sancionadora disciplinaria de la
administración del Estado”.
[18] Esta
última Sentencia, concluyó que el ordenamiento jurídico en materia
administrativa, establece que en los procesos disciplinarios internos
aplicables a los servidores públicos de la administración –tramitada ante el
Juez sumariante–, la norma sustantiva
se constituye a partir de las normas internas de faltas y sanciones de las
entidades estatales y otras, y la parte adjetiva es regulada por el DS
23318-A –Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública–, modificado
por el DS 26237 desarrollado en el marco de la Ley de Administración y Control
Gubernamentales –Ley 1178 de 20 de julio de 1990–, consecuentemente se trata de
normativa especial (entendimiento reiterado en la Sentencia Constitucional
Plurinacional 1470/2022-S2, de 15 de noviembre).
[19] Este
acápite y el siguiente, corresponden a los fundamentos jurídicos de la
Sentencia Constitucional Plurinacional 0397/2019-S3, de 8 de agosto.
[20] Este
acápite, corresponde a uno de los fundamentos jurídicos de la Sentencia
Constitucional Plurinacional 1355/2022-S1, de 15 de noviembre.
[21] El FJ
III.4.1, indica: "La Constitución Política de Estado, define que la
administración de justicia se fundamenta en los principios procesales de
gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad,
honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad
material, debido proceso e igualdad de partes ante el juez, consecuentemente,
el art. 115.II de la CPE señala: ‘El Estado garantiza el derecho al debido
proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita,
transparente y sin dilaciones’. El art. 117.I de la Norma Suprema, por su parte
establece: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada
previamente en un debido proceso…’. // La Declaración Universal de Derechos
Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas,
en su resolución 217 A (III), de 10 de diciembre de 1948, en su art. 7 dispone:
‘Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual
protección de la ley’. // Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, determina que las garantías inherentes al debido proceso, no
únicamente son exigibles a nivel judicial, sino también que deben ser de
obligatorio cumplimiento por cualquier autoridad pública, señalando que: ‘De
conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado
de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder
Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del
mismo tipo (...). Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de
toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación
de sus derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea
administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones
determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada,
esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de
carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar
resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos
del artículo 8 de la Convención Americana’. // El debido proceso es una
garantía de orden constitucional, que, en virtud de los efectos de irradiación
de la Constitución Política del Estado, es aplicable a cualquier acto
administrativo que determine algún tipo de sanción de ese carácter que produzca
efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las
personas. // Como ya se ha definido en otras Sentencias Constitucionales, el
doctrinario Ticona Póstigo, ha señalado que: ‘El debido proceso legal, proceso
justo o simplemente debido proceso (así como el derecho de acción, de
contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene toda persona y que le
faculta a exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez
responsable, competente e independiente, pues, él ‘Estado no sólo está obligado
a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los derechos de
acción y contradicción) sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas
que le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo’. A criterio del tratadista
Saenz, ‘el Debido Proceso en su dimensión adjetiva, se refiere a toda aquella
estructura de principios y derechos que corresponden a las partes durante la
secuela de todo tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo, o
sea corporativo particular’’. // Como también ya se expuso en la abundante
jurisprudencia constitucional, cualquier proceso administrativo sancionatorio,
más aún si este puede derivar en sanciones como la destitución de determinado
funcionario público, debe contener los elementos: i) al juez natural, ii)
legalidad formal, iii) tipicidad, iv) equidad y v) defensa irrestricta. // El
tratadista español, Eduardo García Enterría, al referirse al proceso
administrativo sancionador, indicó que: ‘…La doctrina en materia de derecho
sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia
diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que
las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un
dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones
administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en
materia penal’. // El derecho a la defensa irrestricta, que su vez es
componente del debido proceso, se halla reconocido por el art. 115.II de la
CPE, cuando señala que: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la
defensa…’. // El doctrinario argentino Alberto Binder afirma: ‘El Derecho a la
Defensa cumple dentro del Proceso Penal, un papel particular, por una parte
actúa en forma conjunta con las demás garantías; por la otra, es la garantía
que torna operativas a todas las demás’, concepto aplicable a los
procedimientos sancionadores de esencia administrativa. // El derecho a la
defensa irrestricta, es un elemento esencial del proceso sancionatorio. Es uno
de los mínimos procesales que necesariamente debe concurrir en cualquier
procedimiento sancionatorio, constituyendo de esta manera un bloque de
garantías procesales a favor del administrado en procura de efectivizar en
todos los casos un proceso justo, no aceptándose el extremo de sustanciar
asunto alguno sin conocimiento del procesado, situación inaceptable en
cualquier sistema jurídico’”.
[22] Este
acápite, corresponde a uno de los fundamentos jurídicos de la Sentencia
Constitucional Plurinacional 0016/2022-S1, de 31 de marzo.
[23] El
Cuarto Considerando, indica: “…el derecho al debido proceso, que entre su
ámbito de presupuestos exige que toda Resolución sea debidamente fundamentada.
Es decir, que cada autoridad que dicte una Resolución debe imprescindiblemente
exponer los hechos y al margen de ello, la fundamentación legal que sustenta la
parte dispositiva de la misma. // …consecuentemente cuando un Juez omite la
motivación de una Resolución, no sólo suprime una parte estructural de la
misma, sino también en los hechos toma una decisión arbitraria y dictatorial
que vulnera de manera flagrante el citado derecho que otorga a las partes saber
el porqué de la parte dispositiva de un fallo o Resolución”.
[24] El FJ III.3, refiere: “…la garantía del
debido proceso no es únicamente aplicable en el ámbito judicial, sino también
en el administrativo y disciplinario, cuanto tenga que determinarse una
responsabilidad disciplinaria o administrativa e imponerse una sanción como ha
ocurrido en el presente caso”.
[25] El FJ
III.2.3, señala: “Toda autoridad
administrativa que emita una resolución en segunda instancia, debe mínimamente
exponer en la resolución: 1) Los hechos, citando las normas que sustentan la
parte dispositiva de la resolución, efectuando la relación de causalidad entre
los hechos y la norma aplicable; 2) Pronunciamiento sobre todos y cada uno de
los aspectos impugnados en el recurso de alzada, actuando en mínima petita,
considerando cada aspecto de manera puntual y expresa, desarrollando una
valoración lógica de los puntos impugnados, efectuar lo contrario, elimina la
parte fundamental de la resolución, lesionando efectivamente el debido proceso,
derivando en el extremo inaceptable que los procesados no puedan conocer cuáles
son las razones del fallo y cuál es la posición del tribunal de alzada en
relación con los puntos impugnados. // En tanto y en cuanto, las resoluciones
administrativas de segunda instancia conlleven insertas en su texto de manera
expresa, las respuestas a todos los aspectos cuestionados en el recurso de
impugnación, el sujeto sometido al proceso disciplinario, tendrá la plena
convicción respecto a que la decisión asumida por la autoridad administrativa
es a todas luces justa. Esta afirmación nos lleva a concluir que no le está
permitido a la autoridad administrativa, reemplazar una adecuada y sustanciosa
fundamentación por una elemental relación de antecedentes”.
[26] El FJ
III.4, expresa: “Consiguientemente, aplicando los principios informadores
del derecho sancionador, las resoluciones pronunciadas por el sumariante y
demás autoridades competentes deberán estar fundamentadas en debida forma,
expresando lo motivos de hecho y de derecho en que basan sus decisiones y el
valor otorgado a los medios de prueba. Fundamentación que no podrá ser
reemplazada por la simple relación de los documentos y presentación de pruebas
o los criterios expuestos por las partes, y en los casos en los que existan
coprocesados, resulta primordial la individualización de los hechos, las
pruebas, la calificación legal de la conducta y la sanción correspondiente a
cada uno de ellos en concordancia con su grado de participación o actuación en
el hecho acusado”.
[27] El FJ
III.1, manifiesta: “En ese marco, se tiene que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y
motivada (judicial, administrativa, o cualesquier otra, expresada en una
resolución en general, sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una
pretensión está dado por sus
finalidades implícitas, las que contrastadas con la resolución en cuestión,
dará lugar a la verificación de su respeto y eficacia. Estas son: (1) El sometimiento
manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales
sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a
la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del
principio de legalidad; (2)
Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es
arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios
de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de
control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan
los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la
actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea
de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia
del principio de publicidad. Estos elementos se desarrollarán a continuación:
(…) // (2) Lograr el convencimiento de
las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el
contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la
arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia. (…) // b) En
correspondencia con lo anterior, la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) Una ‘decisión sin motivación’,
o extiendo esta es b.2) Una ‘motivación
arbitraria’; o en su caso, b.3)
Una ‘motivación insuficiente’. (…) // c)
La arbitrariedad también se expresa en la falta de coherencia, o
incongruencia de la decisión (principio de congruencia), cuando el conjunto de
las premisas, –formadas por las normas jurídicas utilizadas para resolver el
caso, más los enunciados fácticos que describen los hechos relevantes– no son
correctas, fundadas y si, además, su estructura también no lo es. Esto, más
allá si la resolución que finalmente resuelva el conflicto es estimatoria o
desestimatoria a las pretensiones de las partes. Es decir, como señala Robert
Alexy, se trata de ver si la decisión se sigue lógicamente de las premisas que
se aducen como fundamentación”.
[28] El FJ
III.2, establece: “A las cuatro finalidades implícitas que determinan el contenido esencial del derecho a una
resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada (judicial,
administrativa, o cualesquier otra, expresada en una resolución en general,
sentencia, auto, etc.) que resuelva un conflicto o una pretensión cuáles son: 1) El sometimiento manifiesto a la
Constitución, conformada por: 1.a)
la Constitución formal, es decir, el texto escrito; y, 1.b) los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que
forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la
observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; 2) Lograr el convencimiento de las
partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario,
observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad,
el principio de razonabilidad y el principio de congruencia; 3) Garantizar la posibilidad de
control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan
los correspondientes recursos o medios de impugnación; 4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la
actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado
por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad (SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, se suma un quinto elemento de relevancia
constitucional; y, 5) La exigencia de la observancia del principio dispositivo.
// 5) La observancia del principio dispositivo, implica la exigencia que
tiene el juzgador de otorgar respuestas a las pretensiones planteadas por las
partes para defender sus derechos”.
[29] El FJ III.3, expresa: “Que, al margen de ello, también cabe
reiterar que el art. 236 CPC, marca el ámbito de contenido de la resolución a
dictarse en apelación, pues estipula que la misma, deberá circunscribirse
precisamente a los puntos resueltos por el inferior y que además hubieran sido
objeto de apelación y fundamentación, de manera que el Juez o tribunal ad quem,
no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de
nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como
cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”.
[30] El FJ
III.3.1, señala: “De esa esencia deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso,
entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe
existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se
refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho
distinto al atribuido en la acusación o su ampliación; ahora bien, esa
definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda
resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la
concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa
concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento
integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos
emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y
su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto,
conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese
razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos
criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos
motivados, congruentes y pertinentes”.
[31] El FJ
III.2, indica: “La abundante jurisprudencia del extinto Tribunal
Constitucional, ha señalado con relación al principio de congruencia –que es
determinante en cualquier proceso judicial o administrativo– como la estricta
correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, que
implica la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, que debe
mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y
armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la
resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta
correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su
vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la
determinación que se asume (SC 1619/2010-R de 15 de octubre). Bajo ese
razonamiento, el principio de congruencia forma parte de
derecho-garantía-principio del debido proceso, contemplado en el art. 115.I de
la CPE”.
[32] El FJ
III.1, refiere: “Además de ello, toda resolución dictada en apelación, no
sólo por disposición legal sino también por principio general, debe sujetarse a
los puntos de apelación expuestos por la parte apelante, que se entiende deben
estar relacionados con lo discutido ante el juez a quo. Para el mismo objetivo –resolver
la apelación–, también el juez ad quem, si se trataran de varias apelaciones y
deba resolverlas en una sola resolución deberá individualizar a las partes, lo
que supone también, la individualización de sus pretensiones y resolverlas de
la misma forma; pues en el único caso que podrá dirigirse en su fundamentación
a dos o más apelantes, será cuando éstos hubieran coincidido en sus argumentos
al presentar su apelación, o varios hubieran presentado apelación en forma
conjunta. Ahora bien, la misma obligación que tiene el juez ad quem frente a
los apelantes, también debe cumplirla frente a la parte adversa, para el caso
de que el procedimiento aplicable admita que la misma pueda responder al
recurso, pues omitir las consideraciones a la respuesta igual que no responder
a los puntos de apelación, resulta arbitrario y por lo mismo, daría lugar a una
omisión indebida plasmada en la resolución que resuelve la apelación”.
[33] Este
entendimiento fue desarrollado en la SCP 0352/2020-S1, de 19 de agosto.