Claudia
Nikken*
REDAV, N° 25, 2022, pp. 115-131
Resumen:
El presente trabajo se enfoca en exponer una problemática que se ha enfatizado
actualmente, la cual se basa en el menoscabo de los derechos políticos de los
venezolano, específicamente, el sufragio; mediante una revisión de la
jurisprudencia, así como de la normativa referente a ello. Todo lo mencionado,
con el fin de otorgar una aproximación a la situación inconstitucional que se
perpetúa dentro de la legislación vigente en el Estado venezolano y los
impactos negativos que se suscitan tanto en los ciudadanos venezolanos que se
encuentran en el extranjero, como los que permanecen en el territorio nacional.
Palabras clave: Derechos Humanos – Migrantes – Sufragio – Universalidad.
Abstract: This paper focuses on exposing a problem that has been currently
emphasized, which is based on the undermining of the political rights of
Venezuelans, specifically, the suffrage, through a review of the jurisprudence,
as well as the regulations related to it. All the aforementioned, in order to
provide an approach to the unconstitutional situation that is perpetuated within
the legislation in force in the Venezuelan State and the negative impacts that
arise both in Venezuelan citizens who are abroad, as well as those who remain
in the national territory.
Keywords: Human Rights – Migrants – Suffrage – Universality.
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Recibido |
28-02-2023 |
Aceptado |
10-04-2023 |
Henrique
Iribarren Monteverde, en cuyo
homenaje se escriben las líneas que siguen, dedicó parte de su exitosa práctica
profesional al derecho electoral. Por eso me ha parecido un tema pertinente
para honrar su memoria, aunque en este trabajo no se hablará propiamente de
derecho electoral, sino del derecho al sufragio como derecho humano, en
particular del derecho que asiste a los venezolanos en el extranjero.
En el país no se le
ha dedicado un especial espacio de investigación jurídica a la cuestión, aunque
tiene particular relevancia en nuestros días, tomando en cuenta que según
cifras de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR), habría más de siete millones de venezolanos en condición de
migrantes[1],
de los cuales un número seguramente muy significativo ostenta la condición de ciudadano
venezolano y, por ende, de titular de derechos políticos, con derecho a
votar.
A pesar de lo recién dicho,
el que sigue es un análisis que se pretende sencillo de una situación que no lo
es tanto, a partir de la revisión de normas y de cierta jurisprudencia; nada
más[2].
Ni siquiera se ofrece, por el momento, un estudio de derecho comparado. En
otros términos, es una aproximación a un problema que está vinculado con
otros, a los cuales no se hará referencia[3].
Tampoco se harán
reflexiones acerca de la justificación filosófica –o no– del ejercicio
del voto en el extranjero. Este es pues, un trabajo muy concreto, casi de mera
exégesis.
A pesar de que en
otras latitudes se permite a los ciudadanos residenciados o domiciliados países
distintos a los de su nacionalidad desde hace mucho e, incluso en algunos
casos, a quienes están de paso, los venezolanos solo pudimos votar en el
extranjero con base en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política de
1997[4],
cuyo artículo 99 definió como centros de votación las sedes diplomáticas o
consulares de Venezuela[5].
De esa manera, se
garantizó el derecho al voto a los venezolanos en el extranjero, en
cumplimiento del artículo 111 de la Constitución de 1961, que señalaba que eran
electores todos los venezolanos que hubieran cumplido dieciocho años de edad y
no estuvieran sujetos a interdicción civil ni a inhabilitación política.
En efecto, fuera del
requisito de la edad y de nacionalidad, la Constitución de 1961 no sometía a
otras condiciones la titularidad del derecho al voto, aunque su ejercicio
estuviera sujeto al trámite del registro electoral (que era obligatorio). Claro
que el voto, desde entonces, está limitado a procesos electorales con una única
circunscripción: la nacional[6].
En cualquier caso, ha
de considerarse como un avance en materia de derechos políticos, derivado de la
aplicación progresiva de las normas constitucionales, que la legislación
hubiera previsto mecanismos de registro electoral y voto en el extranjero para
los venezolanos; tomando en cuenta que la Constitución de 1961, en su artículo
64, recogía el derecho de toda persona a ausentarse de la República, sin más
limitaciones que las establecidas en la ley, entre las cuales no estaba la
pérdida de los derechos políticos.
De hecho, la Ley
Orgánica de Sufragio y Participación Política de 1997, reformada parcialmente
en 1998, marcó de manera determinante la concepción de los derechos políticos,
no solo porque se estableció el derecho al voto en el extranjero, sino porque
previó la institución del referendo consultivo que posteriormente sirvió como
fundamento al proceso constituyente de 1999.
Desde que los
venezolanos podemos votar en el extranjero, se han convocado seis elecciones
presidenciales (contando la de 2018), tres referendos constitucionales, un
referendo consultivo llamado sindical y un referendo revocatorio presidencial.
En los primeros años, salvo en el último caso mencionado, la abstención masiva
fue la norma. Después, aunque no es posible acceder a todos los datos en el
sitio web del Consejo Nacional Electoral, se nota el aumento de la
participación electoral en elecciones presidenciales (que sobrepasa el 60%), en
las cuales gana con holgura la opción opositora.
Según último dato
accesible de electores inscritos en el extranjero (2013), la cifra total apenas
sobrepasa los 100.000. En la situación actual, quién sabe cuántos podrían
inscribirse.
Aunque la Ley
Orgánica de Procesos Electorales es bastante anterior al fenómeno migratorio
venezolano, la tendencia podría explicar el régimen jurídico que define con
respecto al voto en el extranjero; el cual no solo es irregular, sino que
apareja complicaciones importantísimas.
Partiendo de la idea
de que el voto de los venezolanos en el extranjero no es solo un avance, sino
especialmente una conquista, que en todo caso es una muestra más de la
progresividad de los derechos humanos, seguidamente haremos una aproximación a
su régimen jurídico, siguiendo un esquema muy simple: lo que dispone la
Constitución de 1999 (1) y su desarrollo legislativo y reglamentario (2).
Como la Constitución
de 1961, la de 1999 no distingue entre venezolanos que estén residenciados (o
ubicados) dentro o fuera del país para reconocerlos como ciudadanos, titulares
de derechos políticos y, por ende, del derecho al voto.
En efecto, de acuerdo
con el artículo 39 de la Constitución de 1999, los venezolanos que no estén
sujetos o sujetas a inhabilitación política ni a interdicción civil, y en las
condiciones de edad previstas en esta Constitución, ejercen la ciudadanía y, en
consecuencia, son titulares de derechos y deberes políticos.
En ese orden, el
artículo 62 –que encabeza la sección referida a los derechos políticos– expresa
que todos los ciudadanos tienen el derecho de participar libremente en los
asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos.
Además, se señala que es obligación del Estado y deber de la sociedad
facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.
Entonces, todo ciudadano
venezolano tiene, por definición, derecho a participar libremente en los
asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos,
salvo que esté sometido a interdicción civil o inhabilitación política. Por su
parte, el Estado debe facilitar la generación de las condiciones más favorables
para su práctica.
Obviamente, en lo que
nos concierne, interesa la participación de los ciudadanos venezolanos en los
asuntos públicos por medio de sus representantes elegidos. Con relación a ello,
el artículo 63 de la Constitución recoge el sufragio como derecho, que
ha de ejercerse mediante votaciones libres, universales, directas y
secretas. Seguido, el artículo 64 define como elector a todos los
venezolanos que hayan cumplido dieciocho años de edad y que no estén sujetos a
interdicción civil o inhabilitación política.
Claro que ser
venezolano y haber alcanzado la mayoría de edad no es suficiente para ejercer
el derecho al voto. Como condición formal indispensable y natural, el ciudadano
que quiera ejercerlo debe inscribirse en el registro electoral.
El registro electoral
es mencionado en la Constitución en una diversidad de normas y las competencias
inherentes a su organización y funcionamiento se asignan al poder electoral,
encarnado en la Comisión de Registro Civil y Electoral del Consejo Nacional
Electoral (art. 292.7 de la
Constitución). Sin embargo, no
existen normas constitucionales referidas al registro mismo, delegando su
regulación a la legislación y su eventual reglamentación.
En todo caso, como
bajo el régimen de 1961, especialmente a partir de 1997, todo ciudadano
venezolano, en Venezuela o fuera de su territorio, tiene derecho al voto y, por
ende, a inscribirse en el registro electoral para poder ejercerlo. Además, el
voto es universal, siendo el voto en el extranjero un mecanismo que
tiende a asegurar esa universalidad.
Seguidamente veremos
el desarrollo legislativo y reglamentario del derecho al sufragio en el
extranjero.
La Constitución de
1999 entró en vigor el 30 de diciembre de ese año y, a pesar de que la
disposición transitoria cuarta, en su numeral 5, estableció que dentro del año
siguiente a la instalación de la nueva Asamblea Nacional debía dictarse la
legislación referida al poder electoral, no fue sino hasta 2009 que se completó
la legislación sustitutiva de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación
Política de 1997, reformada parcialmente en 1998. Esa legislación consistió en
la Ley Orgánica del Poder Electoral (2002)[7] y la
Ley Orgánica de Procesos Electorales (2009)[8].
Como consecuencia de
lo anterior, los procesos electorales llevados adelante entre el 30-12-1999 y
2009 se rigieron, en lo que nos interesa, por la mencionada Ley Orgánica del
Sufragio y Participación Política; de modo que todo ciudadano venezolano que no
estuviera sujeto a interdicción civil o inhabilitación política podía
inscribirse en el registro electoral organizado por representaciones
diplomáticas o consulares y, obviamente, ejercer su derecho al voto, en
términos que ya fueron expuestos en la parte introductoria de este trabajo.
La nueva legislación
y su reglamentación introdujeron algunos cambios, que son los que justifican –por
mucho– este trabajo.
En efecto, a pesar de
que el artículo 29.1 de la Ley Orgánica de Procesos Electorales establece que
pueden ser inscritos en el registro electoral los venezolanos mayores de
dieciocho años, sin distinción y, que el único documento requerido para
proceder al registro es la cédula de identidad, el artículo 124 de la misma ley
dispone que solo pueden sufragar en el extranjero los electores que posean
residencia o cualquier otro régimen que denote legalidad de permanencia fuera
de Venezuela. La norma dispone también que corresponde al Consejo Nacional
Electoral, mediante Reglamento, determinar el procedimiento para poder votar en
el exterior.
En ese orden, el
artículo 26 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Procesos Electorales
del 18-01-2013, establece que los electores venezolanos “que se encuentren
legalmente residenciados en el extranjero podrán actualizar sus datos a través
de la representación diplomática ubicada en el país de residencia”.
Así, a los ciudadanos
venezolanos que se encuentran en el extranjero, para inscribirse o actualizar
sus datos en el registro electoral, además de la cédula de identidad, se les
exige no solo estar legalmente residenciados en el país donde se encuentren y
pretendan votar, sino además probarlo. Como consecuencia de ello, solo pueden
votar en el extranjero los venezolanos que estén legalmente residenciados en el
país donde se encuentren y puedan demostrarlo.
Como se verá
seguidamente, esa es una de las irregularidades constitucionales del régimen
jurídico aplicable al derecho al voto de los ciudadanos venezolanos.
Definido el régimen
jurídico del derecho al sufragio activo de los venezolanos establecidos en el
exterior de la República o, en términos coloquiales, del derecho al voto de los
venezolanos en el extranjero; pasaremos a demostrar, en primer lugar, su
irregularidad constitucional y, en segundo lugar, la complejidad de su
ejercicio.
La irregularidad
constitucional del régimen jurídico aplicable al voto de los venezolanos en el
extranjero deriva, directamente, de la exigencia de tener residencia legal en
el país donde se encuentren (A). Deriva, indirectamente, del desconocimiento
del derecho a la identificación, inherente al derecho a la identidad, de los
venezolanos que habitan en el extranjero (B).
Como la Constitución
de 1961, la de 1999 recoge el derecho al libre tránsito de los ciudadanos
venezolanos, lo que incluye, en los términos del artículo 50, el derecho de
ausentarse de la República, sin distinción alguna entre la ausencia temporal o
la definitiva, sin más limitaciones que las que establezca la ley. Eso,
obviamente, reconoce el derecho de los venezolanos a instalarse en el extranjero
temporal o definitivamente, sin que ello suponga renunciar a la ciudadanía y,
por ende, a los derechos políticos. Más aún, ni siquiera la pena de
extrañamiento, que supone la expulsión del condenado del espacio geográfico de
la República, y que está expresamente prohibida con respecto a los venezolanos
desde 1999 (art. 50 de la
Constitución, último aparte),
aparejaba como pena accesoria la inhabilitación política (art. 21 del Código Penal).
En términos
sencillos, lo anterior quiere decir que, anticipando excusas por la cacofonía,
a efectos de las autoridades venezolanas, los ciudadanos venezolanos deben
cumplir con los requisitos de la ley venezolana para salir de Venezuela. No es
responsabilidad de las autoridades venezolanas, ni podría serlo, que los
ciudadanos venezolanos entren (o salgan) de otro Estado, según la legislación
de ese Estado; mucho menos que permanezcan en su territorio según esa
legislación. El desplazamiento de la residencia, domicilio o lugar de
habitación de una persona fuera del territorio de la República, en todo caso,
no acarrea la pérdida de la ciudadanía ni, en concreto, del derecho al voto.
Esto así, constituye
una irregularidad constitucional que la Ley Orgánica de Procesos Electorales
exija a los ciudadanos venezolanos que, para ejercer su derecho al sufragio en
el extranjero, posean residencia o cualquier otro régimen que denote
legalidad de permanencia fuera de Venezuela.
En primer lugar, se
desconoce el principio de progresividad en materia de derechos humanos,
expresamente recogido en el artículo 19 de la Constitución, en tanto que, en
lugar de que la legislación facilite el ejercicio del derecho al voto en el
extranjero, ampliando las posibilidades de los venezolanos que se encuentran en
esa situación, lo restringe añadiendo una limitación que antes no existía:
poseer residencia o cualquier otro régimen que denote legalidad de permanencia
fuera de Venezuela.
En segundo lugar, se
atenta contra el derecho a la igualdad, recogido en el artículo 21 de la
Constitución, de acuerdo con el cual está vedado establecer discriminaciones
que tengan por objeto o resultado anular o menoscabar el goce o ejercicio, en
condiciones de igualdad, de los derechos y libertades; siendo que, en el caso,
se imponen condiciones distintas a las que se aplican a los venezolanos que
habitan en el país, con la consecuencia de impedir el derecho al voto a
determinados ciudadanos. Peor aún, se desconoce la obligación expresada en la
misma norma, impuesta al Estado venezolano, de garantizar condiciones jurídicas
y administrativas para que la igualdad sea real y efectiva, al imponer
condiciones que lejos de asegurar la igualdad, establecen un trato
discriminatorio.
En tercer lugar, se
vulnera el derecho a la participación en los asuntos públicos, no solo porque
no se permite a los venezolanos sin estatus legal en el extranjero
ejercer el derecho al voto, sino porque se desconoce la expresa obligación
concerniente al Estado de facilitar su ejercicio.
Por último, en
consecuencia, es clara y evidente la violación del derecho al sufragio
de los ciudadanos venezolanos que, por las razones que sea, carezcan de estatus
legal en el país donde se encuentren, en tanto que se les
impide el acceso al registro electoral y, por ende, se les niega el ejercicio
del derecho al voto.
Dicho esto, hay que
subrayar que la Ley Orgánica de Proceso Electorales se refiere a electores
que posean residencia o cualquier otro régimen que denote legalidad de
permanencia fuera de Venezuela. No se trata de la situación que comúnmente
se denomina en materia migratoria “residencia” y que se entiende como situación
permanente, sino que se extiende a cualquier forma de estancia en el país de
que se trate, siempre que sea legal en ese país.
Esta última
característica hace que la disposición legislativa en análisis sea
inconstitucional, como ya se vio; pero esa inconstitucionalidad se agrava en
virtud de su regulación reglamentaria.
En efecto, el
artículo 26 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Procesos Electorales
establece que los electores venezolanos “que se encuentren legalmente
residenciados en el extranjero podrán actualizar sus datos a través de la
representación diplomática ubicada en el país de residencia”. Obviamente,
en la norma se materializa una interpretación restrictiva de la ley, en tanto
que se limita la posibilidad de acceder al registro electoral y, por ende, de
ejercer el derecho al voto, a los venezolanos “que estén legalmente
residenciados en el extranjero”, excluyendo, sin justificación, toda otra
forma de relación entre ese venezolano y el país donde se encuentre, incluso
siendo legal. Eso no es lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley Orgánica de
Procesos Electorales que, de todas maneras, es inconstitucional; salvo que se
entienda por “residencia” el lugar habitual de habitación, que no es el caso.
En una búsqueda
rápida, solo se encontró una decisión del Tribunal Supremo de Justicia referida
a las normas en cuestión, dictada por la Sala Electoral[9], en
el caso de DEVENEX[10].
Aunque la acción no estaba directamente dirigida contra la ley ni su
reglamento, sino contra una circular emitida por la Comisión de Registro Civil
y Electoral del CNE, la Sala tuvo la ocasión de pronunciarse en cuanto a la
constitucionalidad del artículo 124 de la Ley Orgánica de Procesos Electorales,
en su relación con el derecho a la igualdad y no discriminación.
La parte actora
señaló, en ese sentido, que se estaría exigiendo a los venezolanos que residen
en el exterior “documentos que no se le exigen a
los residentes en el territorio nacional, otorgándose además a un tercer país
determinar el derecho o no a ejercer el Derecho al Sufragio base fundamental de
la Democracia y la soberanía nacional”, siendo un “deber de la República
garantizar el ejercicio de los Derechos Humanos a estos venezolanos en igualdad
de condiciones”.
En su sentencia, la
Sala Electoral comienza por reconocer la existencia de un régimen especial “con
fundamento en el lugar donde se pretende ejercer el derecho al sufragio”,
que parte de la base de que “el derecho al voto en el exterior no ha sido
previsto para quienes se encuentren solo de tránsito en otro país, sino para
quienes se encuentren establecidos de manera permanente en él”; para luego
afirmar que la residencia o cualquier otro régimen que denote legalidad son “manifestaciones
inequívocas del referido establecimiento con intención de permanencia”.
Desde allí comienza a
errar la Sala en su interpretación de la propia ley, que no contiene esa
limitación. El artículo 124 de la Ley Orgánica de Procesos Electorales dispone
que solo pueden sufragar en el extranjero los electores que posean
residencia o cualquier otro régimen que denote legalidad de permanencia fuera
de Venezuela. “Cualquier otro régimen” es “cualquier otro régimen”,
incluso el de turista, por ejemplo, siempre que sea legal.
De ese modo, la Sala
Electoral asume la interpretación restrictiva que termina reflejándose en el
Reglamento General de la Ley Orgánica de Procesos Electorales, que sí se
refiere expresa y exclusivamente a la residencia permanente y legal en el
extranjero, como requisito para inscribirse en el registro electoral y votar.
Luego, con relación a
la exigencia de algún documento que acredite esa residencia legal como
tratamiento discriminatorio con respecto a los electores residenciados en
Venezuela, a quienes solo se les pide la cédula de identidad, la Sala Electoral
afirma lo siguiente:
[…] en el caso de los venezolanos residenciados en el
territorio nacional, al realizar la inscripción o actualización de datos en el
Registro Electoral se establece una razonable presunción de que su residencia
se encuentra ubicada en Venezuela, de allí que no sea necesaria su prueba,
siendo la cédula de identidad laminada, vigente o vencida, el único requisito
exigible para realizar dicho trámite, pues de dicho instrumento se verificará
su condición de venezolano mayor de dieciocho (18) años. En estos casos, la
declaración que se realice respecto a la residencia sólo determinará el lugar,
dentro del territorio nacional, en el cual se podrá ejercer el derecho al
sufragio. Tal presunción no es posible sostenerla respecto a los venezolanos
que en un momento determinado se encuentren en el exterior, por cuanto lo
razonable y lo común es que un venezolano viva en su país y no en el
extranjero, lo que equivale a señalar, en otros términos, que la regla es la
residencia en Venezuela y la excepción la residencia en el exterior, de allí
que deba ser probada.
Pretendiendo hacer un
silogismo que carece en realidad de toda lógica, no solo se desconoce el
principio de buena fe, recogido expresamente en la legislación, sino que se
obvia la importancia de la determinación del lugar, dentro de Venezuela, donde
se ejercerá el derecho al voto a efectos del registro electoral; al tiempo que se
sobreestima el “valor” del voto en el extranjero.
Sin que de ninguna
manera pueda entenderse que aquí se propone añadir requisitos al registro
electoral o su actualización en Venezuela, la Sala obvia el hecho demostrado de
las migraciones fraudulentas de electores, dentro de Venezuela, para favorecer
tal o cual opción en elecciones donde hay circunscripciones estadales y
municipales, precisamente porque a nadie se le exige demostrar su lugar de
residencia en el país. ¿Cómo puede afectar el registro “fraudulento” de
electores en el extranjero los resultados de una elección nacional? Solo sería
posible si, como ocurre por ejemplo en Colombia o en Francia, los emigrantes
tuvieran una representación en el parlamento, que no es el caso venezolano.
La consecuencia es,
como se dijo, que a pesar de que la Constitución no permite hacer ninguna
distinción en ese sentido, los únicos venezolanos que pueden votar el
extranjero, son aquellos que tengan el estatus de residentes permanentes,
porque ni siquiera parecen válidas al efecto las residencias temporales, como
la de los estudiantes y trabajadores temporales, por ejemplo.
Para remediar esa
situación, lo deseable sería que se produjera un cambio en la legislación y su
consecuente reglamentación. Sin embargo, mientras eso ocurre, aplicar el
principio de la supremacía constitucional recogido en el artículo 7 del texto
fundamental y, en consideración de las consecuencias que, según el artículo 25,
apareja la violación de los derechos humanos –entre los cuales los políticos–,
el Consejo Nacional Electoral y los funcionarios diplomáticos o consulares bien
podrían aceptar la inscripción o actualización en el registro electoral a
cualquier venezolano que declare tener su residencia en el país de que se
trate, sobre la base del principio de la buena fe, plasmado en los artículos 23
y 27 de la Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos. Esto supone
aceptar como válida la dirección que señale el elector, sin necesidad de
demostrar estatus u otras condiciones.
En definitiva, ¿qué
importa, a efectos del derecho al voto, si una persona reside legalmente o no
en territorio de otro país? ¿Qué importa si un ciudadano venezolano de paso en
otro país decide cambiar temporalmente su domicilio electoral? Las
implicaciones y complicaciones que derivan de esas decisiones conciernen a la
persona en cuestión, no al Estado venezolano.
Supongamos, solo
supongamos, que se obviara el requisito de la residencia legal en país
extranjero para acceder al registro electoral y votar en sedes diplomáticas o
consulares. Los venezolanos establecidos temporal o definitivamente en el
extranjero deben enfrentarse a otro problema que termina por hacer nugatorio su
derecho al sufragio: la imposibilidad de obtener en el extranjero la cédula de
identidad.
En efecto, de acuerdo
con la Ley Orgánica de Identificación, para los venezolanos existen tres medios
de identificación: la partida de nacimiento o la carta de naturaleza, según
corresponda; la cédula de identidad y el pasaporte. Para ejercer el derecho al
voto, y por ende para el registro electoral, solo es válida la cédula de
identidad.
Para obtener la
cédula de identidad, lo cual se ha hecho obligatorio a partir de los nueve años
de edad[11],
solo se requiere la partida de nacimiento o un título que la supla[12]
(o la gaceta oficial donde conste el otorgamiento de la nacionalidad venezolana[13]).
Ahora bien, a pesar
de que la mencionada Ley Orgánica de Identificación señala entre las
autoridades competentes para emitir documentos de identificación, no obstante,
el hecho de que se lo faculta para emitir partidas de nacimiento y pasaportes,
el ministerio con competencia en relaciones exteriores, a cuyo cargo están las
sedes diplomáticas y consulares de la República, no está expresamente
habilitado para emitir la cédula de identidad. Esto trae como consecuencia que
ningún venezolano que alcance la mayoría de edad viviendo en el extranjero
puede obtener en su lugar de residencia el único documento válido para
inscribirse en el registro electoral y votar, como tampoco puede hacerlo quien
la extravíe[14],
sin verse obligado a trasladarse a Venezuela, independientemente de su
capacidad económica o disponibilidad de tiempo para hacerlo.
Siendo la
identificación un elemento esencial del derecho a la identidad (art. 56 de la Constitución), reconocido como tal por la ley (art. 5 de la Ley Orgánica de Identificación) y siendo inherente a la persona humana, la
sola imposibilidad de obtener la cédula de identidad en el extranjero es una
violación de ese derecho a la identidad y por ende de la Constitución. Esa
violación se hace más grave cuando entre sus consecuencias aparece la
imposibilidad de ejercer otros derechos, entre los cuales el derecho al
sufragio.
La solución ni
siquiera debe ser de costosa implementación, pues en apariencia no es tan
complicada, en tanto que el sistema de cedulación es automatizado y es, al menos
a primera vista, el mismo que se utiliza para los pasaportes.
En efecto, pareciera
no haber ningún inconveniente para que, así como en embajadas y consulados se
tramita el pasaporte, pueda tramitarse la cédula de identidad. Ni siquiera
haría falta modificar la ley, siendo suficiente la emisión de un reglamento
sobre cedulación en el exterior, como el inherente a la emisión de pasaportes.
Con voluntad política
se resolverían, primero, el derecho a la identificación y luego, entre otros,
el derecho al sufragio en el exterior. A falta de esa voluntad, lo cierto es
que los ciudadanos venezolanos residentes en el extranjero que no hayan obtenido
su cédula de identidad en Venezuela no pueden votar y eso, sin duda, es
violatorio de su derecho al sufragio.
Supongamos que la Ley
Orgánica de Procesos Electorales y su Reglamento General no condicionan el
ejercicio del derecho al sufragio de los venezolanos en el exterior a tener un
estatus de residencia legal y que, además, los venezolanos pudiéramos obtener
en el extranjero nuestra cédula de identidad. Aun así, el ejercicio del derecho
al sufragio está sometido a complejidades; unas derivan de la política exterior
del Estado venezolano y otras, del sistema de votación.
En Venezuela, desde
1998, el voto en el extranjero se ejerce en sedes diplomáticas o consulares, lo
que incluye el registro electoral.
Lo anterior supone,
en primer término, que Venezuela tenga relaciones diplomáticas o consulares con
el Estado en cuestión. En segundo lugar, que existan en ese Estado
representación diplomática o consular. Por último, que el ciudadano venezolano
que quiere ejercer su derecho al voto pueda acceder a la representación
diplomática o consular.
La enumeración
anterior resume una lista de complejidades que debe sortear cualquier ciudadano
venezolano que se encuentre en el extranjero y que desee ejercer su derecho al
voto.
La primera es
relativamente fácil de solucionar, en tanto que, en caso de que no existan entre
los Estados concernidos relaciones diplomáticas o consulares, la práctica hace
que Venezuela haya designado como competentes para atender a sus ciudadanos a
oficinas instaladas en un tercer Estado, con las limitaciones que impone la
inexistencia de relaciones diplomáticas o consulares. Es más o menos lo que
ocurre cuando, existiendo relaciones diplomáticas o consulares entre Venezuela
y el Estado de que se trate, Venezuela ha decidido que una embajada o
consulado, ubicados en un tercer país, tenga competencia territorial en otro
donde no ha establecido oficinas físicamente.
La última de las
dificultades aludidas, es pues, la que debe llamar nuestra atención (y que se
refiere a todos los casos): que el ciudadano venezolano que habita en el
exterior pueda acceder al centro de votación, trátese de una embajada o de una
oficina consular.
En efecto, además de
que el derecho a la protección consular pudiera no ser suficiente para obligar
al Estado a establecer relaciones diplomáticas o consulares con otros, ese
derecho, más concretamente, el derecho al voto, no lo obligan a mantener
oficinas consulares en o cerca de los lugares donde habiten sus nacionales. Es
uno de esos casos en los cuales deben mediar los principios de proporcionalidad
y racionalidad cuando se decide instalar representaciones diplomáticas o
consulares.
Sin embargo,
precisamente con base en los principios de proporcionalidad y racionalidad, sí
deberían establecerse representaciones diplomáticas y consulares donde el
número de venezolanos que requieren protección y servicios consulares y que,
eventualmente, tienen derecho a votar, lo justifica. Esto no es necesariamente
así en el caso venezolano, lo que ya representa un inconveniente, más que eso,
el desconocimiento de mínimas obligaciones internacionales y de garantía de
ciertos derechos de sus nacionales.
Lo que no parece
tener solución es que, aun existiendo representaciones diplomáticas y
consulares en número proporcional y racional con respecto al número de
venezolanos que habitan en un determinado país; estos, por razones prácticas,
no puedan desplazarse fácilmente hasta el centro de votación.
En efecto, lo natural
es que las sedes diplomáticas y consulares se ubiquen en la capital del Estado
donde se encuentren; pero los venezolanos no necesariamente habitan en ese
lugar. Incluso, como ya se vio, puede ocurrir que las sedes correspondientes se
encuentren en otro país. En tales casos, los venezolanos que no tengan recursos
económicos suficientes, que tengan obligaciones laborales o de otra naturaleza
que se los impida o, que tengan limitaciones para viajar o movilizarse, estarán
imposibilitados en la práctica de votar en el extranjero.
Ante esas
situaciones, el Estado puede no hacer nada o, más racionalmente, puede
establecer un sistema que efectivamente garantice a los ciudadanos el poder
ejercer su derecho al voto sin necesidad de alejarse de su lugar de residencia.
Venezuela ha escogido la primera opción: no hacer nada.
En la parte
introductoria de este trabajo se hizo referencia al hecho de que, en otros
países, sus nacionales han tenido garantizado el derecho al voto para ejercerlo
desde el exterior. Una de las formas más antiguas es el correo, el correo
postal, no el electrónico. También se han establecido como centros de votación
sedes diplomáticas y consulares; más recientemente sistemas automatizados,
fórmulas para el voto anticipado, etc.
En Venezuela, como ya
hemos visto, el único avance en la materia ha sido la habilitación de las sedes
diplomáticas y consulares como centros de registro electoral y votación, y eso
en 1997, con efecto a partir de 1998. Ya vimos que esa única medida, que es sin
duda un avance, apareja de todas maneras dificultades que inciden en el derecho
al voto. Esas dificultades derivan, como vimos, de la política exterior del
Estado venezolano y; como veremos, del sistema de votación adoptado, que es el personal
o, en términos de la nueva normalidad, presencial.
En efecto, en
Venezuela nunca se ha establecido algún mecanismo de voto a distancia. El voto
siempre ha sido presencial, cuando era manual (y donde sigue siéndolo); en sus
distintas modalidades, desde que es automatizado. Lo mismo con el registro
electoral: todo ciudadano debe desplazarse a los centros de registro electoral
para inscribirse o modificar sus datos. Esto, a pesar de que en Venezuela
existen sistemas de inscripción y actualización automatizada en otros
registros, como el del SAIME, por ejemplo.
Esa forma de
gestionar el registro electoral y el acto de votación no tendría problema, si
los electores que residen en el extranjero tuvieran un acceso razonable a los
centros de votación; porque se garantiza el carácter permanente del registro
electoral; por establecerse, por ejemplo, centros de votación ad-hoc.
Son opciones viables, no descartables y aunque su implementación puede resultar
costosa, pueden trabajarse de la manera más eficiente posible.
Sin embargo, tomando
en consideración el avance de la tecnología, especialmente, que el voto en
Venezuela es en principio automatizado, lo ideal es establecer, al menos, un
sistema automatizado de votación desde el extranjero, sujeto a todas las
medidas de seguridad posibles, que no suponga desplazamiento del elector o; lo
que no necesariamente es más seguro, el voto por correspondencia, siendo los
centros de emisión de correos, recepción de votos y escrutinio, las
representaciones diplomáticas o consulares que corresponda.
El voto por
correspondencia, junto con la creación de centros electorales ad-hoc son
aparentemente los mecanismos de más fácil implementación. Sin embargo, el voto
automatizado a distancia no solo permitiría ejercer el derecho al sufragio a
los venezolanos en el extranjero, sino también a quienes no puedan (o quieran)
desplazarse, aun estando en Venezuela. Ese sistema, obviamente, tendría que
aplicarse también al registro electoral, con todas las medidas de seguridad que
provee la tecnología: ¿o es que acaso no manejamos cuentas bancarias por
Internet? ¿No se mueve el sistema financiero internacional a través de la red?
Esto que se muestra
aquí como una complejidad que dificulta el ejercicio del derecho al voto en el
extranjero, visto el análisis, termina constituyéndose como otra irregularidad:
¿cómo justifica el Estado venezolano el no establecimiento de un sistema de
votación especial aplicable en el extranjero? Si no hay medios económicos
suficientes para trabajar con un sistema automatizado, ¿qué hay de la vieja
correspondencia?
En definitiva, son
muchas las posibles soluciones, que no se aplican por razones inexplicadas e
inexplicables, lo que tiene por efecto negar el derecho al voto de los
venezolanos en el exterior.
Lo expresado en las
líneas que anteceden, sin desconocer su incidencia económica, muestra que la
garantía del voto de los venezolanos en el extranjero es, en esencia, una
cuestión de voluntad política.
Como la Ley Orgánica
de Procesos Electorales –y más aún su Reglamento General– exige condiciones
para el ejercicio del derecho al voto en el extranjero que contrarían la
Constitución, la pura y simple aplicación de los principios de supremacía
constitucional y de buena fe permite al Consejo Nacional Electoral y a
funcionarios diplomáticos y consulares registrar a los venezolanos en sus sedes
y permitirles ejercer el derecho al voto. Esto no tiene costos y solo requiere
una instrucción concreta.
En cuanto se refiere
a la cédula de identidad como requisito indispensable para proceder al registro
electoral y al voto, la cuestión no es tan sencilla, aunque no irresoluble. La
solución más clara es autorizar reglamentariamente a las sedes diplomáticas y
consulares para emitir cédulas de identidad y habilitar el sistema ya existente
para que ello sea materialmente posible. Entretanto, para actualizar sus datos
o votar, podría autorizarse a los venezolanos previamente cedulados a
identificarse con su pasaporte venezolano, vigente o no, pues allí consta el
número de su cédula de identidad.
En lo que concierne
el asunto del acceso a sedes diplomáticas y consulares, sin pretender incidir
en la política exterior venezolana, lo que corresponde es que se mantenga de
manera permanente el registro electoral en las sedes diplomáticas o consulares
existentes para inscripción y actualización; a falta de otras soluciones, para
el día de la votación establecer centros ad-hoc, siguiendo los
principios de racionalidad y proporcionalidad.
Por último, en cuanto
al sistema de votación en el exterior, una combinación entre el establecimiento
de centros ad-hoc y el voto por correspondencia sería una fórmula no
demasiado costosa para garantizar el voto en el exterior a los ciudadanos
venezolanos.
Obviamente, además de
la voluntad política, se impone una reforma legislativa y reglamentaria que
efectivamente garantice el ejercicio del derecho al sufragio de los venezolanos
en el extranjero, con todas las características que le son inherentes; lo que
supone incluir en la regulación los temas de campaña y financiamiento electoral
entre otros.
El asunto está en
saber si, como se evocó en la parte introductoria de este trabajo, la apelada
voluntad política es esperable, cuando el voto en el extranjero puede ser
decisivo en elecciones nacionales, especialmente en las presidenciales. ■
* Abogado UCV. Master (DEA)
Derecho público interno, Universidad Panthéon-Assas (París 2). Doctora en
Derecho Universidad Panthéon-Assas (París 2). Profesora de Derecho
Administrativo (UCV). Profesora de la Maestría de Derecho Constitucional
(UCAB). Miembro del Consejo de Redacción de la Revista de Derecho Público. Miembro
del Consejo de Redacción de la Revista Electrónica de Derecho Administrativo
Venezolano (REDAV). Vocal de AVEDA.
[1] Ver
UNHCR – ACNUR, Situación en Venezuela, en https://bit.ly/2ARd6ZQ
[2] Para
el momento en que se escriben estas líneas, se sabe que se están trabajando
tanto un proyecto de reforma de la Ley Orgánica de Procesos Electorales, como
un reglamento relativo al voto en el exterior. No se ha tenido acceso a los
mismos, de modo que en el análisis que sigue no se hace referencia a ninguno de
esos textos.
[3] El
voto en el extranjero está necesariamente vinculado con temas como
financiamiento y campaña electoral, entre otros, que aquí no se verán.
[4]
Gaceta Oficial Nº 5.200 Extr. del 30-12-1997.
Reformada parcialmente, como se ve de la Gaceta Oficial Nº Extr. 5.233 del 28-05-1998.
[5]
Habría que decir que desde la Reforma
Parcial de la Ley Orgánica del Sufragio de 1977 (G.O. Nº Ext. 2.076 de 18-08-1977)
se previó la posibilidad para que los venezolanos residenciados en el exterior
pudieran inscribirse en el registro electoral en sedes diplomáticas o
consulares, señalándose que el Consejo Supremo Electoral determinaría el lugar
de votación (art. 61, último aparte). Sin embargo, esa posibilidad nunca se
materializó hasta 1998, cuando la propia ley designó como centros de votación a
las embajadas y consulados.
[6]
Hoy, eso se limita a elecciones presidenciales, a las del Parlamento
Latinoamericano y a los referendos nacionales.
[7] Ver Gaceta
Oficial Nº 37.573 del 19-11-2002.
[8] Ver Gaceta
Oficial Nº Extr. 5.928 del 12-08-2009.
[9] La
Sala Constitucional admitió dos acciones de inconstitucionalidad contra el
artículo 124 de la Ley Orgánica de Procesos Electorales, las cuales fueron
acumuladas (ver TSJ-SC, 1765, 22-11-2022, en https://bit.ly/3W3dRXZ; y TSJ-SC,
827, 26-06-2013, en https://bit.ly/3VXx9xL). Según aparece del portal del
Tribunal Supremo de Justicia, se habría declarado la perención de la instancia,
pero no hay acceso a la decisión (ver TSJ-SC, 943, 21-07-2015, en https://bit.ly/3nT3TvK).
[10] Ver
TSJ-SE, 50, 28-03-2012, en https://bit.ly/41xWn78
[11]
El
artículo 6 de la Ley Orgánica de Identificación establece que la cédula de
identidad puede obtenerse a partir de los nueve años; sin embargo, a partir de
esa edad, si no se tiene cédula, por ejemplo, no es posible obtener el
pasaporte. Tampoco es posible inscribirse en lo que comúnmente se conoce como
bachillerato.
[12] Artículos
6, 20 y 23 de la Ley Orgánica de Identificación.
[13] Artículo
20 de la Ley Orgánica de Identificación.
[14] Sin
referirnos aquí al hecho de que, quien no tiene cédula de identidad vigente no
puede obtener su pasaporte, ni en Venezuela, ni en el extranjero; ni, mucho
menos, a la carga económica que se impone a una familia que se vea obligada a
viajar a Venezuela, desde su lugar de residencia, solo para que los niños o
adolescentes que la conforman puedan obtener la cédula.