Rafael
Badell Madrid*
REDAV, N° 25, 2022, pp.51-106
Resumen:
El presente estudio se refiere a los privilegios y prerrogativas que consagra
el ordenamiento jurídico venezolano en beneficio de la República, los estados,
los municipios y demás entes públicos cuando es llevada a juicio en la
jurisdicción contencioso administrativa. En primer lugar, hacemos mención a la
evolución del derecho administrativo y los cambios que en la actualidad
propugnan el abandono de estos privilegios y prerrogativas y como esos
privilegios se enfrentan a principios constitucionales como el de igualdad y el
de tutela judicial efectiva. Luego, nos referimos y desarrollamos la
legislación que establece esas prerrogativas y privilegios fiscales antes del
proceso judicial, durante el proceso y después, en la ejecución de la decisión
y los criterios jurisprudenciales y la posición de la doctrina.
Palabras clave: Contencioso administrativo – Igualdad – Prerrogativas – Tutela judicial
efectiva.
Abstract: The present study refers to the privileges and prerogatives provided
by the Venezuelan legal system for the benefit of the Republic, States,
municipalities and other public entities in the administrative litigation
procedure. Firstly, we highlight the evolution of the administrative law and
the changes that currently encourage the abandonment of these privileges and
prerogatives and how these privileges are opposed to certain constitutional
principles, such as that of equality and the right to effective and timely
judicial review. Then, we made a reference and development upon the legislation
that provides these prerogatives and fiscal privileges before the initiation of
the judicial procedure, during its process and afterwards during the execution
of the decision thereof, as well as upon jurisprudential criteria and doctrine
upon the matter.
Keywords: Administrative litigation – Equality –
Prerogatives – Effective judicial protection.
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Recibido |
09-03-2023 |
Aceptado |
27-04-2023 |
Me alegra mucho que la Revista Electrónica de
Derecho Administrativo Venezolano –dirigida por las manos expertas del Dr. José Ignacio Hernández acompañado en el
Consejo de Redacción por un grupo de expertos profesores en derecho
administrativo– haya decidido dedicar esta edición a rendir homenaje al
profesor Henrique Iribarren Monteverde,
fallecido el 02-05-2022, quien cultivó con pasión y entrega el derecho
administrativo como abogado en ejercicio, árbitro, como brillante, reconocido y
muy querido profesor de derecho administrativo en la Universidad Católica
Andrés Bello, y como Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y
Sociales.
Además, Henrique
Iribarren Monteverde fue autor de una extensa y valiosa obra jurídica;
escribió sobre el acto administrativo, contratos administrativos,
responsabilidad del Estado, contencioso administrativo y otros temas
fundamentales del derecho administrativo[1].
Henrique Iribarren Monteverde fue un hombre
comprometido con la excelencia. Abogado egresado de la Universidad Católica
Andrés Bello en 1982, fue el número uno de su promoción. Realizó estudios de
postgrado en derecho administrativo en Francia en la Universidad de París II,
donde obtuvo con mención honorífica el Diploma Superior de la Universidad y el
Diploma de Estudios Profundos Especialización en Ciencias Administrativas. Fue
alumno de Roland Drago, Claude Goyard y Jean
Luis De Corail y, siempre, durante sus
cuarenta años de ejercicio profesional fue discípulo dilecto del maestro Luis Henrique Farías Mata.
Fue Abogado jefe y luego Director de Asesoría del
Estado de la Procuraduría General de la República, donde tuvo una brillantísima
y muy destacada actuación en la defensa de los intereses de la República.
Fue miembro de la Academia de Ciencias Políticas y
Sociales, donde ocupó el sillón N° 18 en sustitución del académico José Luis Aguilar Gorrondona[2]. Su discurso de incorporación fue un
brillante estudio sobre “El principio del respeto a las situaciones jurídicas
subjetivas en el Derecho Público Venezolano”[3].
Agradezco entonces a la Revista Electrónica de
Derecho Administrativo Venezolano por haberme invitado a sumarme a este
homenaje a Henrique Iribarren Monteverde
y, para ello, voy a referirme a la posición de supremacía que tiene la
Administración frente a los particulares de forma cada vez más abultada y
desproporcionada cuando comparece en juicio llena y protegida de prerrogativas
y privilegios y de cómo esa odiosa circunstancia se enfrenta y viola los
principios constitucionales de igualdad y de tutela judicial efectiva, sobre
todo teniendo en cuenta que el
concepto de derecho administrativo ha evolucionado a través de un proceso hasta
llegar a ser hoy algo muy distinto y lejano a lo que era en su origen.
Este tema ha
despertado mi interés y atención desde hace treinta y cinco años cuando en 1988
escribí un artículo titulado el “Agotamiento de la vía administrativa, en el
caso de las decisiones emanadas de la Comisión creada por el Decreto 61” que
fue publicado en la Revista de la Procuraduría General de la República, N° 3 de
ese año, en el cual me referí a la inconveniencia de establecer recursos
administrativos previos de forma obligatoria o como requisito obligatorio para
acceder al contencioso administrativo y, luego, en mi condición de profesor de
derecho procesal administrativo y en mi experiencia profesional como abogado
litigante en la jurisdicción administrativa.
En primer lugar,
reitero la idea que he expresado en otra ocasión respecto a que el derecho
administrativo, en su presentación moderna y ajustada al Estado constitucional
y de derecho, debe ser entendido como garantía del ejercicio del poder desde la
libertad y para la libertad y ha de ser la herramienta fundamental para frenar
la arbitrariedad en beneficio de la dignidad humana y proteger los valores
supremos del hombre, dentro de los cuales destaca la libertad “como
categoría de primer orden en la vida civilizada”[4].
Para asegurar la
materialización de este derecho administrativo de la libertad que pretende
eliminar la ilegalidad en el ejercicio del poder público y evitar el ejercicio
ilimitado del poder y de esta forma asegurar el pleno disfrute y ejercicio de
las libertades y derechos de los ciudadanos, se precisa de un régimen de justicia
administrativa –tutela judicial efectiva– que garantice no sólo
el derecho de acceso a la justicia y a obtener con prontitud la decisión
correspondiente, sino que supone también que la Administración, en respeto del
derecho constitucional a la igualdad previsto en el artículo 21 de la
Constitución de Venezuela de 1999, actúe en juicio frente a los particulares
como cualquier otra parte, sometida a derecho y en equivalencia de condiciones.
De forma que no puede haber tutela judicial efectiva
si no se cumple el principio de igualdad de las partes en el proceso, aun
cuando ella sea una persona jurídica de derecho público o un ente de índole
privada creado mediante la descentralización funcional del Estado. No hay
tutela judicial efectiva en un proceso judicial en el que se reconozcan
beneficios o privilegios procesales y fiscales a una de las partes y cargas y
obligaciones a la otra.
Dos principios fundamentales deben armonizarse y
tenerse en cuenta; de una parte, el derecho a la igualdad ante la ley consagrado
en el artículo 21 de la Constitución y de la otra el referido a la tutela
judicial establecido en el artículo 26 eiusdem.
En efecto, el artículo 21 de la Constitución dispone
sobre el derecho a la igualdad ante la ley lo siguiente:
Todas
las personas son iguales ante la ley, en consecuencia:
1. No se
permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la
condición social o aquéllas que, en general, tengan por objeto o por resultado
anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de
igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
2. La
ley garantizará las condiciones jurídicas y administrativas para que la
igualdad ante la ley sea real y efectiva; adoptará medidas positivas a favor de
personas o grupos que puedan ser discriminados, marginados o vulnerables;
protegerá especialmente a aquellas personas que por alguna de las condiciones
antes especificadas, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
3. Sólo
se dará el trato oficial de ciudadano o ciudadana, salvo las fórmulas
diplomáticas.
4. No se
reconocen títulos nobiliarios ni distinciones hereditarias.
Asimismo,
el artículo 26 de la Constitución consagra el derecho a la tutela judicial
efectiva en los siguientes términos:
Toda
persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia
para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos; a
la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión
correspondiente.
El
Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea,
transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin
dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.
De manera que la tutela judicial efectiva
no es sólo el derecho de acceso a los órganos jurisdiccionales, sino que
también forman parte de ese derecho constitucional un sistema efectivo de
protección cautelar a las pretensiones del particular, así como el respeto de
las garantías que aseguren el derecho al debido proceso, la obtención de una
sentencia eficaz y la posibilidad efectiva de ejecutar lo decidido.
Téngase en cuenta, además, que la exposición de
motivos de la Constitución señala que el derecho a la justicia tiene fundamento
“en los derechos de igualdad y a la
tutela judicial efectiva” y exhorta al legislador, con el objeto de hacer
efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de
libre acceso a la justicia, a “eliminar
la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de
interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual debe
quedar como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de
cumplimiento obligatorio”.
Lo que hemos señalado hasta ahora contrasta con el
origen del sistema de justicia administrativa en Francia, fundamentado en la interpretación particular del principio de
división de poderes, motivada por circunstancias históricas y contingentes que
derivó en lo que llamó González Pérez
la “monstruosa construcción revolucionaria” que predicaba la “independencia
de la administración frente a los Tribunales”[5] y la
creación de un sistema de justicia administrativa encomendada a la propia
Administración, en el cual los litigios contra la Administración escapaban del
conocimiento de los tribunales –bajo el principio esencial según el cual “juzgar
a la administración sigue siendo administrar”–, y se establecía que era el
Rey, y luego los ministros, quienes conocían de tales causas para no incurrir
en denegación de justicia.
Para imponer esa
peculiar interpretación del principio de separación de poderes, y llevar
adelante el sistema de autocontrol o exención judicial, se dictó la Ley de
“Separación” (Ley 16-24, de agosto de 1790) por medio de la cual se estableció
que “Las funciones judiciales están y han
de permanecer siempre separadas de las funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de
prevaricación, perturbar en forma alguna las operaciones de los cuerpos
administrativos por razón de sus funciones”[6].
En esa
primera fase de la justicia administrativa –fundamentada en el autocontrol de
la administración– se fueron formando las inmunidades, prerrogativa y
privilegios de la administración. Una de las inmunidades iniciales “fue la
exigencia formal de que determinadas materias que le son propias han de quedar
inmunes al control y fiscalización los jueces”[7].
Esas zonas exentas de control o inmunes a la fiscalización judicial eran los
actos discrecionales, los actos políticos y los reglamentos. Un afortunado
desarrollo posterior del derecho administrativo nos lleva a la consideración
actual –que ya es dogma– de que no hay actos, o actuaciones de la
administración inmunes de control.
También se elaboró la idea de que era necesario
agotar previamente todas las vías administrativas iniciales o recursivas,
puesto que la lógica era la de que sólo podía conocerse o revisarse un acto o
decisión previa; de allí que se concibió como una prerrogativa de los entes
públicos, el obligatorio tránsito de los particulares por los procedimientos en
sede administrativa antes de poder acudir a la vía jurisdiccional a través de las
acciones judiciales a incoarse en contra de los entes y órganos públicos.
Para justificar estos privilegios o prerrogativas de
la Administración pública en el ámbito procesal se indica que a la
Administración le corresponde la tutela del interés general y que además
gestiona el patrimonio y los bienes públicos de un Estado. La lógica detrás de
esta idea fue en un principio la de que no podían aplicársele a la
Administración pública las mismas condiciones que en juicio se aplicaban a una
persona en el ámbito del derecho privado –ya fuese una persona física o una
moral– por considerarse que el interés general es superior o de mayor
relevancia en cuanto a la jerarquía de derechos que los intereses
individualmente considerados.
Se predicaba la idea de que tras los fines de
interés general se despliegan una serie de actividades catalogadas como
“servicio público” que no podían ser objeto de interrupción en razón de algún
tipo de medida propia de la función judicial y de los procesos
jurisdiccionales, como lo sería el embargo sobre bienes.
Se resaltaba además que, en virtud del principio de
legalidad, o más concretamente de legalidad presupuestaria que le atañe a la
Administración pública, ningún gasto podía realizarse sin que estuviese
previsto en la partida presupuestaria de ley, lo que hacía inviable la
ejecución de sentencias de carácter pecuniario en la misma forma en que se
podía acordar sobre el patrimonio de cualquier otra persona.
Así pues, desde el momento en que los entes y
órganos de la administración pública fueron sometidos al control judicial de
sus actos, omisiones y de su responsabilidad contractual y extracontractual en
general, en muchas jurisdicciones pertenecientes al sistema de derecho
continental –influenciadas por esas primeras ideas que fundamentaron el
contencioso administrativo en sus inicios en Francia– el legislador fue
otorgando una suerte de estatus privilegiado o de supremacía frente a los
particulares en el ámbito jurisdiccional que se tradujo en un tratamiento
desigual y de limitaciones a los particulares en su derecho a la tutela
judicial efectiva.
Bajo la influencia comentada el legislador
venezolano, también ocurrió en otros países, ha impuesto una serie de
limitaciones al derecho a la acción que aún están vigentes tales como, la obligatoriedad
de seguir un procedimiento administrativo previo a las demandas contra la
República, las notificaciones obligatorias a los órganos de asesoría judicial
del Estado (Procuraduría General de la República), así como las prerrogativas
procesales referidas a los aspectos probatorios y la ejecución de sentencias en
los procedimientos jurisdiccionales.
Hay también privilegios procesales a favor de la
Administración pública, pero desde un punto de vista fiscal, tales como, la
inaplicación de medidas ejecutivas o preventivas sobre bienes (embargo,
prohibiciones de enajenar o gravar, secuestro, entre otros), imposibilidad de
constituir caución e improcedencia de condenatoria en costas y de compensación
contra los entes demandados.
Pero la moderna concepción del derecho administrativo enderezado a controlar
la arbitrariedad en beneficio del régimen de derechos, garantías y valores
supremos del hombre cambió el paradigma y produjo un giro dirigido a la
consolidación de una tutela judicial efectiva; una jurisdicción plena, no sólo
revisora de la legalidad o de carácter objetivo, lo que impactó las ideas
originales de primacía e inmunidades y privilegios de la administración.
El
interés público que antes servía para justificar las potestades exorbitantes de
la administración pública –ejecutividad, ejecutoriedad, ius variandi,
potestad sancionadora, etc.– y los privilegios y prerrogativas procesales y
fiscales, hoy aparece vinculado a la promoción de los derechos fundamentales de
las personas, frente, precisamente, al inmenso poder del Estado. El interés
público ahora se enfoca fundamentalmente en asegurar el pleno y efectivo
disfrute y goce de los derechos y libertades de los administrados.
La doctrina defiende hoy una posición contraria a
esos privilegios y prerrogativas concedidos por la ley a la Administración,
entendiendo que desnaturalizan y limitan ese derecho a una tutela judicial
efectiva. Con palabras muy elocuentes el maestro García de Enterría, al hacer referencia a la aplicación del
principio de inembargabilidad de los bienes públicos o privilegium fisci, señala que este privilegio “es un asombroso fósil medieval viviente
fuera de su medio” pues “El dinero
administrativo es perfectamente ejecutable, porque esa ejecución no perturba ningún
servicio esencial, sino que da al dinero público precisamente el destino
específico que la Ley (concretada mediante la sentencia ejecutoria) le asigna”[8].
Santamaría Pastor afirma
que:
[…] las amplísimas potestades de
que la Administración está dotada no poseen un refrendo explícito en nuestro
texto constitucional. Su vigencia deriva de simples normas legales, […] Muchas
de ellas son potestades en cierta forma inherentes y naturales a la condición
de Poder Público que la Administración ostenta; otras, en cambio constituyen puros arrastres de épocas
pretéritas, de autoritarismo teórico, incompatibles con la Constitución vigente
y aun con el propio concepto general del Estado de Derecho, pero cuya
eliminación del sistema no se ha producido, de hecho, todavía […] la estructura
del proceso contencioso está concebida […] como un conjunto de técnicas
destinadas a hacer fracasar con facilidad suma los recursos entablados por los
particulares: globalmente su contradicción con los artículos 24.1 y 106.1 de la
Constitución española –relativos a la tutela judicial efectiva frente a la
Administración– es manifiesta, y dice muy poco de la calificación de Estado de
Derecho que campea en el pórtico del texto fundamental[9].
En Venezuela algunas leyes, en contra de los dispuesto
en la Constitución, sitúan a la República y otros entes públicos en una
posición de privilegio frente a los particulares, fundamentadas erróneamente en
el interés público que aquellos están llamados a tutelar y que debe prevalecer
sin menoscabo del interés individual.
El establecimiento de estos privilegios a favor de
la República tiene como antecedente en Venezuela la Ley Orgánica de Hacienda
Pública Nacional, sancionada en 1934 bajo la vigencia de la Constitución de
1931 y reformada en 1937 durante la vigencia de la Constitución de 1936, la
cual consagraba los privilegios relacionados con la
imposibilidad de practicar medidas judiciales coactivas sobre bienes de la
República y la exención absoluta de condenatoria en costas contra la nación.
Esta tendencia fue posteriormente recibida por la
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de 1965[10]
y ratificada por la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional de 1974[11].
Si bien esta última Ley fue parcialmente derogada por la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Sector Público[12],
esa derogatoria no comprendía las disposiciones que estaban referidas a los
privilegios de la República, las cuales aún permanecían vigentes;
posteriormente fue dictada la Ley Derogatoria Parcial de la Ley Orgánica de
Hacienda Pública Nacional[13]
que sólo dejaba vigente una serie de artículos “Hasta tanto se dicten los
instrumentos normativos que rijan la materia”[14].
De manera que, en contra de los dispuesto en la
Constitución, las leyes y la jurisprudencia han ratificado las inmunidades y
privilegios en perjuicio del derecho de los particulares a una protección
judicial efectiva. En la actualidad los privilegios y prerrogativas procesales
de la República, institutos autónomos, Estados y municipios, se hallan
consagrados principalmente en el Decreto con Valor,
Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (DLOPGR)[15],
y reiteradas o extendidas por medio de otras leyes, como son: el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)[16],
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LOJCA)[17],
la Ley
Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del
Poder Público[18], y la Ley Orgánica
del Poder Público Municipal (LOPPM)[19],
en lo que concierne a los municipios.
Llama la atención que tratándose de leyes dictadas
con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1999 que
propugna y defiende la desaparición de los privilegios consagrados a favor de
la Administración en obsequio del derecho de los particulares a la tutela
judicial efectiva, éstas no acogiesen con plenitud la exhortación hecha por el
constituyente en la exposición de motivos al punto de que no sólo consagran
toda un conjunto de privilegios procesales a favor del Estado, como por ejemplo
el del acceso a los expedientes que se encuentren en tribunales y otros órganos
nacionales, estadales y municipales (registros y notarías, entre otros)
relacionados con las actuaciones adelantadas por los funcionarios públicos de
la Procuraduría General de la República, aún en horario inhábil[20],
sino que además, en total desconocimiento del texto constitucional, imponen con
carácter obligatorio el agotamiento previo del antejuicio administrativo como
requisito de necesario cumplimiento para la admisibilidad de la acción
(artículo 68 y siguientes DLOPGR).
Téngase en cuenta también la LOJCA
que establece en el artículo 35, como causal de inadmisibilidad de la demanda,
el incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra
la República, los estados, o contra los órganos o entes del poder público a los
cuales la ley les atribuye tal prerrogativa. La LOJCA
también dispone que en caso de resultar condenada en juicio la República o
algún estado se seguirá el procedimiento de las normas establecidas en el DLOPGR, y no el procedimiento contemplado en la misma para
la ejecución voluntaria y ejecución de la sentencia.
De acuerdo con el artículo 77 del DLOPGR, los privilegios y prerrogativas procesales de la
República establecidos en las leyes, son irrenunciables y deben ser aplicados
por las autoridades judiciales en todos los procesos ordinarios y especiales en
los que participe la República.
Otras disposiciones legales, por el contrario,
dictadas –estas sí– en sujeción con lo dispuesto por la Constitución, han
establecido el carácter opcional del agotamiento de la vía administrativa. Ese
es el caso del numeral 9 del artículo 7 de la Ley Orgánica de la Administración
Pública del año 2001 que establecía como un derecho de los particulares “ejercer a su elección y sin que fuere
obligatorio el agotamiento de la vía administrativa, los recursos
administrativos o judiciales que fueren procedentes para la defensa de sus
derechos e intereses frente a las actuaciones u omisiones de la Administración
Pública, de conformidad con la ley”.
Nos vamos a referir, en primer lugar, a las
prerrogativas y privilegios procesales que aún, en contra de la Constitución,
consagra la legislación en Venezuela para la República, los estados y demás
entes públicos a los que la ley igualmente se los otorga.
Para facilitar el desarrollo del tema señalo que hay
prerrogativas y privilegios procesales para la República y otros entes públicos
antes del proceso judicial, durante el proceso judicial y después del proceso,
en la fase de ejecución.
De modo que, en primer lugar, voy a formular
consideraciones al llamado “antejuicio administrativo” privilegio o
prerrogativa exigida en forma previa al inicio del proceso judicial. Luego,
comentaremos las prerrogativas y privilegios relacionados o exigidos por la ley
en la iniciación del proceso como es el requerimiento de notificaciones
obligatorias, Seguidamente analizaremos las prerrogativas en la fase de
sustanciación del proceso, como son las regulaciones sobre de medidas
cautelares, la improcedencia de la confesión ficta y que versan principalmente
sobre el tema probatorio.
Después estudiaremos las prerrogativas procesales
que se establecen para las fases de decisión y ejecución de sentencia en el
proceso contencioso administrativo, es decir, las disposiciones relativas a
consultas y notificaciones obligatorias, así como los informes obligatorios
sobre la ejecución de sentencias a cargo del tribunal competente y las
denominadas prerrogativas o privilegios fiscales de los entes públicos que
establecen la imposibilidad de practicar medidas judiciales coactivas sobre
bienes de la República y la exención absoluta de condenatoria en costas contra
esta; así como también la imposibilidad de exigir a la República que constituya
caución para la procedencia de
alguna actuación judicial y la inadmisibilidad de compensación contra esta.
Finalmente,
procederemos con el estudio de los privilegios y prerrogativas procesales y
fiscales de los municipios, que cuentan con un régimen especial dispuesto en la
ley orgánica que los rige.
Teniendo como fundamento la idea heredada del
derecho administrativo francés, producto de la revolución francesa, respecto de
la necesidad de tener una decisión previa para que la administración pueda ser
sometida a juicio, en muchos países se ha establecido un procedimiento
administrativo obligatorio previo a las reclamaciones judiciales.
En Venezuela, el Título IV de la DLOPGR, en el Capítulo I
referido al procedimiento administrativo previo a las acciones contra la
República, en los artículos 68 al 74 regula el antejuicio administrativo. De forma que
antes de instaurar cualquier demanda contra la República debe iniciarse
un procedimiento administrativo previo para exponer concretamente las
pretensiones del caso. El artículo 68 de esa ley dispone que:
Quienes pretendan
instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben
manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y
exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este
escrito debe dar recibo el interesado y su recepción debe constar en el mismo.
Y el artículo 74 eiusdem prevé este
requisito como presupuesto de admisibilidad en las demandas intentadas contra
la República, al establecer que “los funcionarios judiciales deben declarar
inadmisibles las acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin
que se acredite el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo
previo…”.
El procedimiento administrativo tiene una naturaleza
especial:
[…]
ordenado a obtener de la Administración Pública el reconocimiento pacífico de
un derecho o una situación de modo unilateral […] es, pues, la doctrina del
“acto previo” aplicado a la órbita privada que es donde nació tal doctrina, y
el antejuicio administrativo tiende a conseguir ese acto concreto –expreso o
ficto– contra el que accionar[21].
El procedimiento previo es una prerrogativa para la República y una carga
para el administrado; para este, pues de no agotar la vía de conciliación
previa le estará vedado el acceso a la jurisdicción contenciosa; para aquella,
pues adelanta elementos pertinentes para premeditar la mejor defensa de sus
intereses, eliminándose de esta forma el factor sorpresa en cuanto a la
pretensión del administrado.
Este procedimiento previo a las demandas contra la República, tiene la
naturaleza de un procedimiento administrativo al cual le son aplicables las
disposiciones contenidas, en cuanto sea pertinente, en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos (LOPA)[22]. Este procedimiento
previo a las demandas contra la República carecería de sentido si la ley, al
someter a los particulares a este trámite, prohibiera al Ejecutivo acceder a la
reclamación formulada en el caso que la creyera justa. De allí que ha sido
criterio reiterado de la Procuraduría General de la República que el
cumplimiento del antejuicio administrativo se impone y es de inexorable
cumplimiento; pero en tal caso, la obligación del procedimiento previo conlleva
la facultad de la administración de acceder a la reclamación planteada[23].
En Venezuela, el origen del antejuicio
administrativo está en el antiguo procedimiento que permitía la reclamación de
acreencias contra el fisco nacional, establecido primero, en la Ley Orgánica de Hacienda Nacional del 04-06-1918[24]
y, luego, en sus sucesivas reformas de los años 1926, 1928, 1934, 1934, 1938, 1947,
1948, 1956, 1960 y 1961.
Esta Ley sigue vigente en la actualidad, pero muchas
de sus disposiciones han sido derogadas –en forma tácita o expresa– por otras
leyes especiales[25],
incluido lo relativo a ese procedimiento particular de reclamos contra el
fisco, que fue tácitamente derogado por las disposiciones de las posteriores
leyes de la Procuraduría General de la República que regulan el procedimiento
administrativo previo a las demandas contra la República.
La Ley de la Procuraduría de la Nación y del
Ministerio Público del 19-04-1955 fue la primera en establecer este
procedimiento administrativo a las reclamaciones patrimoniales dirigidas contra
la República. Esa ley estableció en el artículo 65 la prohibición a los jueces
y funcionarios judiciales, de dar curso a las demandas intentadas contra la
Nación, el fisco o algunos de los órganos o entidades que en ese momento le
correspondiera a la entonces Procuraduría de la Nación su defensa, cuando no se
hubiese acreditado el cumplimiento del referido procedimiento previo.
Esas regulaciones se han repetido en las sucesivas
reformas de la Ley de la Procuraduría, estas son: Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (1965)[26];
Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (2001)[27];
la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República (2008)[28];
y el vigente Decreto con Valor, Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República (2016).
En una de las reformas de la Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República, la de fecha 13-11-2001, se eliminó la
referencia del deber de cumplir el procedimiento establecido en el artículo 63
la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, cuando se tratare de la
reclamación de acreencias previstas en presupuestos fenecidos. Es decir, que ya
no era necesario agotar el procedimiento del reclamo contra acreencias cuyos
pagos no estaban autorizados en el presupuesto, que venía establecido en esa
disposición para el caso de los reclamos que se presentasen contra presupuestos
que no estuviesen ya vigentes para la fecha de iniciación del antejuicio
administrativo; agotamiento éste que era necesario conforme a lo que estipulaba
el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República de
1965[29].
De otra parte, la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República del año 2008, introdujo en el artículo 38 un cambio
significativo en la regulación del procedimiento previo a las demandas contra
la República cuando estableció el carácter vinculante de la opinión emitida por
la Procuraduría General de la República, en el caso de que esta considerara
improcedente la pretensión. En efecto la norma estableció que:
Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación del
expediente administrativo, el órgano respectivo debe remitirlo a la Procuraduría
General de la República, debidamente foliado, en original o en copia
certificada, a objeto de que ésta, en un plazo no mayor de treinta (30) días
hábiles, formule y remita al órgano o ente respectivo, su opinión jurídica
respecto a la procedencia o no de la reclamación. En el caso de improcedencia,
a los fines del resguardo de los bienes, derechos e intereses patrimoniales de
la República, la opinión de la Procuraduría General de la República tendrá
carácter vinculante para el órgano respectivo. No se requiere la opinión de la
Procuraduría General de la República, cuando se trate de reclamaciones cuyo
monto sea igual o inferior a quinientas Unidades Tributarias (500 U. T.) y
hayan sido declaradas procedentes por la máxima autoridad del órgano respectivo.
El antejuicio administrativo ha despertado intensa
discusión en la doctrina venezolana, pues a pesar que la exposición de motivos
la Constitución exhortó al legislador su eliminación o, en todo caso, su
establecimiento optativo, el DLOPGR lo sigue
previendo como requisito esencial para la admisión de toda acción ejercida
contra el Estado (artículo 35, numeral 3 de la LOJCA)[30].
Este procedimiento administrativo previo es una
prerrogativa procesal a favor de la República y una carga procesal para el
particular, que la República puede oponer como causal de inadmisibilidad y que
aún si no lo hiciere, los funcionarios judiciales deberán decidirlo así de
oficio.
Pero es al mismo tiempo un privilegio también, desde
el punto de vista de los intereses patrimoniales de la República, en virtud de
que le proporciona una vía para conocer previamente y por anticipado del
reclamo que eventualmente pudiera llegar a la sede jurisdiccional a fin de una
más ventajosa defensa, como también la posibilidad –si así lo dispusiere– de
conciliar con el reclamante en vía administrativa, procurando también una menor
afectación al patrimonio público, todo lo cual denota el contexto de
desigualdad entre esta y los particulares en este caso.
Un tema muy debatido
por la doctrina ha sido la discusión respecto a la constitucionalidad del
procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República,
teniendo en cuenta la exhortación que hace la Exposición de Motivos de la
Constitución de 1999 para que el legislador elimine la obligación de agotar la
vía administrativa antes de acceder al contencioso administrativo. La
Exposición de Motivos de la Constitución –a la que ya hemos hecho referencia–
indica:
De igual manera y con el objeto de hacer efectiva la tutela
judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la
justicia, la Ley Orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados
de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso
administrativo de nulidad, lo cual debe quedar como una opción a elección del
interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio.
Esta exhortación
contenida en la Exposición de Motivos de la Constitución llevó a que la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 24-05-2000 (caso Raúl
Rodríguez Ruiz), decidiera la desaplicación de este presupuesto procesal,
además del referido al agotamiento de la vía administrativa en materia de
recursos contencioso-administrativos.
La Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo formuló consideraciones acerca del agotamiento
obligatorio de la vía administrativa, fundamentándose precisamente en la
exhortación contenida en la exposición de motivos de la Constitución y también
en varios de sus artículos (19, 26, 51 y 257), indicando expresamente sobre
ello que:
De modo que, en el momento en que la propia Constitución
establece el derecho de accionar (derecho de acceso a los órganos de
administración de justicia), entendido como una garantía “universal” e “incondicional”
y como tal es un “valor de aplicación” inmediata en los casos particulares.
Toda limitación legal o doctrinal al ejercicio de este Derecho entonces debe
reputarse que existe una interpretación antinómica en virtud de la cual debe
prevalecer el mandato constitucional y en razón del principio de supremacía
constitucional y así debe ser entendido.
Luego la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo hizo
referencia expresa al asunto del agotamiento de la vía administrativa y su
exigibilidad en nuestro ordenamiento jurídico, rechazando categóricamente que
esto pueda realmente representar una condición de acceso a la jurisdicción, de
la siguiente manera: “no se trata, el agotamiento de la vía
administrativa y la reclamación previa, de un requisito de la ‘acción’ y mucho
menos de la demanda”.
En tal sentido, el
referido Tribunal, señalando que el derecho de acceso a la justicia es un
derecho fundamental que debe ser respetado y garantizado por los órganos del
poder público (artículo 19, Constitución) y al cual debe dársele una tutela
judicial efectiva (artículo 26, Constitución), la acción o demanda no exige más
requisito que el de ser persona humana, por lo que la necesidad de garantizar
una efectiva y expedita justicia conduce a la eliminación del carácter
obligatorio del agotamiento previo de la vía administrativa y la reclamación
previa a las demandas patrimoniales contra el Estado aplicándose de manera
preferente las normas constitucionales.
Conforme este
criterio, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo calificó en su
momento esta formalidad como “no esencial”
en los términos establecidos en el artículo 257 de la Constitución y estableció
su carácter opcional para el administrado, quien, en todo caso, podría acudir
directamente a la vía judicial, reafirmando al final de sus motivaciones que el
agotamiento previo de la vía administrativa “no es una obligación (y nunca
lo ha sido con respecto del ejercicio de la acción) para conocer el fondo del
asunto planteado y resolver el mérito de la pretensión deducida en el proceso”.
La Corte Primera de
lo Contencioso Administrativo estableció ese mismo criterio sobre la no
exigibilidad del agotamiento de la vía administrativa, mediante sentencia
publicada el 24-05-2000 con el N° 2000-499 (caso Ramón Diaz contra el municipio
Sucre del estado Miranda).
El caso objeto de la
sentencia fue también el de una apelación, pero de una sentencia dictada por el
Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de
la Región Capital, el cual declaró con lugar una querella funcionarial.
En ese caso, el
apelante (el Municipio Sucre) alegó –entre otros– que el querellante no había
agotado la vía administrativa correspondiente, representada concretamente por
la denominada gestión conciliatoria que consagraba el artículo 15 de la Ley de
Carrera Administrativa, en concordancia con el 124 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia vigentes para ese momento. Ante dicho planteamiento,
la Corte Primera en forma muy similar a como lo hizo en la otra sentencia
recién comentada estimó “procedente realizar una interpretación del artículo
26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en forma
concordada, integral y progresista con el preámbulo y los artículos 2, 3, 25,
257 y 259 de la misma”.
Fundamentándose en
ese análisis, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo finalmente
desestimó el comentado alegato, desaplicando mediante control difuso y frente
al caso en concreto, lo establecido en los artículos 15 de la Ley de Carrera
Administrativa, numeral 2° del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia y los artículos 92 y 94 de la LOPA,
al considerar que:
[…] en atención a los anteriores razonamientos y a la
interpretación concordada y progresiva del preámbulo y de los artículos 2, 3,
25, 26, 257 y 259 de la Constitución vigente, considera esta Corte que el
agotamiento de la vía administrativa y la realización de la gestión
conciliatoria, no deberían constituir formalidades esenciales, ya que el
objetivo del recurso contencioso administrativo es retar la legalidad del acto
actual, que causa gravamen al particular, restableciéndole prontamente los
derechos que le fueron vulnerados, sin que el administrado tenga que ser
sometido a la espera y a la expectativa de que la Administración en ejercicio
de su potestad de autotutela corrija su errónea actividad.
De esa manera, la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se fundamentó igualmente en las
disposiciones de la Constitución, especialmente dirigidas a hacer prevalecer
los derechos de los particulares relacionados con el acceso a la justicia,
frente a las limitaciones que a esos mismos derechos impone el tener que agotar
obligatoriamente vías administrativas previas de cualquier índole.
Lo anterior –agregó
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en su decisión– sin tener que
abandonar o desechar por completo la posibilidad de que los particulares puedan
acudir a la sede administrativa, que por supuesto mantendría un carácter
optativo frente a aquellos, indicando en ese sentido que:
[…] no obstante considerar esta Corte que el agotamiento de
la vía administrativa y de la gestión conciliatoria no es necesario para acudir
a la vía contencioso administrativa, ello no es óbice para que el particular
que se considere afectado en virtud de un acto administrativo, decida agotar
previamente la vía administrativa o realizar la gestión conciliatoria antes de
acudir a la jurisdicción contenciosa en materia funcionarial, pues el derecho del
particular a accionar en la sede de su preferencia debe ser respetado, así como
también debe respetarse la potestad de autotutela que detenta la Administración
y en ejercicio de la cual ésta puede revisar y corregir por sí misma sus
actuaciones administrativas.
Esta posición fue
posteriormente, muy lamentablemente, revocada por la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia por medio de la
sentencia del 27-03-2001, caso: Fundación Hogar Escuela José G. Hernández y
abandonada también por la propia Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
a través de la sentencia del 26-04-2001, caso: Antonio Alves vs Municipio
Baruta, y de allí en adelante ha reiterado que:
[…] en jurisprudencia reiterada respecto al
tema, esta Sala ha establecido que el uso de la vía administrativa no responde
al cumplimiento de una simple formalidad, sino que es necesaria para garantizar
a los administrados la posibilidad de resolver el conflicto en sede
administrativa, antes de acudir a la vía jurisdiccional, a través de la figura
de la conciliación y con el fin de garantizar de una manera efectiva la tutela
de los intereses del Estado y la participación ciudadana en la resolución de
sus conflictos.
De tal forma, que
la omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una
prohibición de la Ley de admitir la demanda, mientras no se haya dado
cumplimiento a tan importante requisito. Toda vez que la pretensión
procesal si tiene la correspondiente protección jurídica y por tanto ahí no
existe en verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión
procesal consiste como ya se dijo, en exigir el agotamiento previo de la
reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía
jurisdiccional[31].
Asimismo, la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia ha ratificado que:
[…] el antejuicio administrativo constituye
un requerimiento previo para instaurar demandas contra la República, ello con
la finalidad de lograr que sus pretensiones sean estudiadas y resueltas en la
misma vía administrativa, sin que sea necesario acudir a los órganos
jurisdiccionales. Resulta claro para esta Sala, que el agotamiento de la vía
administrativa previa debe ser un procedimiento fácil y expedito, que le
permita al interesado poner en conocimiento de la Administración el contenido de
su pretensión[32].
Visto el precedente
de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y en
virtud de la debilidad de la independencia del Poder Judicial, la Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo revocó su anterior criterio y estableció que
la exigencia de dicho requisito –agotamiento de la vía administrativa– se erige
como un medio que permite a los particulares, en protección de sus derechos e
intereses, solicitar ante la administración la revisión de sus actos para
lograr así su eliminación y la de los perjuicios que éstos comportan.
El nuevo criterio
consideró que todo medio que permita a los particulares reaccionar frente a la
administración en protección de sus derechos e intereses –como lo es la vía
administrativa– constituye un medio que garantiza la efectividad del Estado de
Derecho y que no transgrede el derecho a la tutela judicial efectiva. Indicó
que la consagración a nivel legal del agotamiento de la vía administrativa y
del antejuicio administrativo, como requisito previo para acudir a la vía
judicial, constituye un límite al ejercicio del derecho a la tutela judicial
efectiva, producto de la ponderación efectuada por el legislador entre los
beneficios que puede tener la vía administrativa para el interés general y el
derecho de los particulares de acceder a los órganos de justicia para hacer
valer sus derechos e intereses.
Además, señaló que
legislar sobre los derechos y garantías constitucionales es una potestad
privativa del Poder Legislativo, a tenor de lo previsto en los artículos 156,
numeral 32, y 187, numeral 1, de la Constitución y por ello es evidente que el
establecimiento de condiciones –como la vía administrativa– es también una
facultad legítima producto del ejercicio exclusivo de dicha potestad. Así, el
hecho de que se establezcan mediante ley límites y condiciones al ejercicio de
determinados derechos individuales en beneficio de intereses superiores en modo
alguno atenta contra el Estado de Derecho y así lo reconoce la Constitución
(i.e. artículos 44, 47, 50, 52, 53, 68, 112 y 115).
Esta afirmación –señaló
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo– es consecuente con la
naturaleza del derecho a la tutela judicial efectiva, el cual no tiene carácter
ilimitado.
Sostener lo contrario
–advierte la sentencia– llevaría a la incierta conclusión de que el legislador,
en ejercicio de su potestad legislativa, no podría imponer límites a este
derecho, lo cual derivaría en la invalidez de todos los requisitos de
admisibilidad de las demandas previstas en las leyes procesales.
De ninguna manera compartimos la tesis jurisprudencial de la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia del 15-10-2002 y tampoco la de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo que la siguió, respecto a que la
finalidad del antejuicio administrativo es la de una garantía para los
particulares en la posibilidad de resolver el conflicto en sede administrativa.
No estamos de acuerdo con esta jurisprudencia regresiva que ha dicho,
indebidamente, que este mandato no es de cumplimiento directo por parte de la
rama judicial, sino que su regulación quedó a disposición del legislador; y
adicionalmente que este último podía constitucionalmente establecer
limitaciones a la tutela judicial efectiva en ese sentido, validando por tanto
el establecimiento legal de la figura.
La doctrina es también contraria a esa tesis jurisprudencial. El profesor Jorge Kiriakidis
afirma que:
Lo que debe
ocurrir y lo ajustado al acceso a la justicia es que el acceso a los órganos
judiciales de administración de justicia para enfrentar a la administración no
se vea supeditado, en modo alguno, al agotamiento de instancias administrativas
previas (y más aún cuando tales instancias son absolutamente inconsecuentes)[33].
Dice el profesor Kiriakidis
que el antejuicio administrativo constituye, la mayoría de las veces, la
práctica de una mera formalidad, y las decisiones tomadas en el marco de dichos
procedimientos carecen de relevancia alguna[34].
La DLOPGR prevé en el Título IV, Capítulo I, en
los artículos 68 al 74, un procedimiento administrativo previo en el caso de
acciones contra la República y la LOJCA, establece en
su artículo 35, numeral 3, que la demanda se declarará inadmisible cuando haya
“Incumplimiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra
la República, los estados, o contra los órganos o entes del Poder Público a
los cuales la ley les atribuye tal prerrogativa”.
De forma que antes de instaurar cualquier demanda contra la República debe
iniciarse un procedimiento administrativo previo para exponer concretamente
las pretensiones del caso. Ese procedimiento administrativo tiene una doble
finalidad: (i) de una parte, evitar
el juicio contra el Estado, pues en esa fase administrativa éste puede
allanarse total o parcialmente a las pretensiones del administrado; y (ii) de otro lado, sirve también para que el Estado
esté enterado con anticipación de la eventual demanda y pueda así adelantar
sus defensas.
El antejuicio administrativo es exigible cuando se proponga una demanda
contra la República, indistintamente de la causa en que se fundamente. Puede
tratarse de acciones reivindicatorias, intentadas por quien afirma su derecho
de propiedad sobre bienes que se encuentran en propiedad de la administración;
o de acciones derivadas de contratos celebrados por la administración con
particulares o empresas privadas, tales como los contratos de compraventa o
arrendamiento de inmuebles; contratos de obras o de prestación de servicios y
toda la gama de reclamaciones que de ella pueden surgir por variaciones de
costos, reclamación de actualización de precio por mora en el pago,
reconocimiento de la obligación de la República de pagar cuando no hay relación
contractual en el caso de la obra extras construidas y que no estaba prevista
en el contrato originalmente suscrito.
También procede cuando se intenten acciones derivadas de las concesiones
mineras, concesiones de servicios públicos o concesiones de obras públicas, los
contratos de suministros, los contratos de empréstito públicos de demás
contratos administrativos. Igualmente, pueden surgir acciones de ciertos
hechos financieros, tales como la acción dirigida a obtener el reintegro de
impuesto indebidamente pagados o pagados en exceso, las acciones encaminadas a
obtener el reconocimiento de acreencias no prescritas a cargo de presupuesto
fenecidos y las que provengan de los arreglos o transacciones celebradas con
respecto a deudas atrasadas, entre el fisco y los contribuyentes[35].
Tradicionalmente, tanto la doctrina como la jurisprudencia, había
considerado, y creemos que así debe ser, que el requisito del antejuicio
administrativo es una prerrogativa aplicable de manera exclusiva a la
República por cuanto las diferentes leyes de la Procuraduría General de la
República siempre han establecido que quienes pretendan instaurar demandas de
contenido patrimonial contra la República, deberán manifestarlo al órgano
correspondiente. De manera que es claro que la ley no incluye los casos de
demandas intentadas contra Institutos Autónomos y empresas del Estado.
El Tribunal Supremo de Justicia había establecido que el antejuicio
administrativo, como principio general, no se aplicaba a los institutos
autónomos, salvo cuando una previsión legal expresa reconociera tal
prerrogativa a un instituto autónomo en concreto[36].
Sin embargo, posteriormente el Tribunal Supremo de Justicia modificó su
criterio y estableció que a los institutos autónomos les resultaba aplicable el
antejuicio administrativo, como prerrogativa establecida de manera general en
la derogada LOAP[37]. Así,
el máximo Tribunal señaló que:
[…] la jurisprudencia reiterada de esta
Sala había considerado que siendo los institutos autónomos un ente público con
patrimonio propio y personalidad jurídica distinta a la de la República, no
le era aplicable la prerrogativa del procedimiento previo a las demandas contra
la República contenida en la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República. (ver, entre otras, sentencia N° 1.648 de fecha 13 de julio de
2000 y sentencia N° 1.246 del 26 de junio de 2001).
Sin embargo, la
entrada en vigencia de nuevas leyes obligan a esta Sala a realizar otra
interpretación sobre el tema. […]
[E]n fecha 17 de
octubre de 2001 entró en vigencia la Ley Orgánica de la Administración
Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 37.305,
de la misma fecha, la cual establece: “Artículo 97: Los institutos autónomos
gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la
República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios”.
De la norma antes
transcrita, se evidencia con meridiana claridad que la ley en forma expresa
otorgó a los institutos autónomos los privilegios y prerrogativas acordados a
la República, sin hacer ninguna distinción entre privilegios fiscales y procesales[38].
De esta manera la Sala Político-Administrativa modificó su criterio
(ratificado mediante sentencias de fechas 01-06-2004 N° 525 y del 15-02-2012
Caso: INIA) conforme al cual el antejuicio
administrativo previsto en la LOPGR se aplicaba de
manera exclusiva a las demandas contra la República, salvo en aquellos casos en
que una disposición legal establecía de manera expresa su aplicación a las
demandas contra los institutos autónomos. Ahora, por tanto, la sustanciación
del antejuicio administrativo será un requisito previo de admisibilidad de las
demandas contra los institutos autónomos.
Así mismo, de conformidad a través de las decisiones N° 2.229 y 281 dictadas por la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fechas 29-07-2005 y 26-02-2007,
respectivamente, se interpretó indebidamente que la sustanciación como
requisito previo de admisibilidad del antejuicio administrativo, era
extensibles a las empresas del Estado.
En efecto, en la
decisión N° 281 la Sala Constitucional señaló –erróneamente y en violación al
principio de la reserva legal– que, en el caso específico de Petróleos de
Venezuela, S.A. (en lo sucesivo “PDVSA”), resultaban aplicables los privilegios
y prerrogativas procesales de la República, tal como se expone: “PDVSA
Petróleo, S.A., es
una empresa del estado beneficiaria de las prerrogativas procesales que la Ley
le confiere tanto a la República Bolivariana de Venezuela como a una serie de
entes de derecho público similares”[39].
Por su parte, la
Sala Político Administrativa, en aplicación del criterio jurisprudencial
señalado, ha declarado la inadmisibilidad de las demandas interpuestas contra
PDVSA por no haber agotado el requisito procesal previo del antejuicio
administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 35 numeral 3 de
la LOJCA. En ese sentido, ha establecido lo
siguiente:
En tal sentido y atendiendo el criterio vinculante sentado por la Sala
Constitucional en la sentencia Nro. 281 de fecha 26 de febrero de 2007, caso:
Robert Prado, Onelsy Suárez y otros contra las
empresas SECOGOCA y PDVSA Petróleos, S.A., esta Sala
Político-Administrativa ha sostenido de manera pacífica y reiterada y
recientemente en sentencia Nro. 00237 de fecha 21 de marzo de 2012, caso:
Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT) contra la sociedad mercantil Bitúmenes Orinoco,
C.A., el criterio según el cual a PDVSA
y a sus empresas filiales les son extensibles los privilegios procesales de la
República.
(…) el antejuicio administrativo constituye un
privilegio procesal previo a las acciones contra la República, el cual —por
aplicación del criterio jurisprudencial expuesto—, es extensible a PDVSA y a
sus empresas filiales, entre las cuales se encuentra la sociedad mercantil
PDVSA PETRÓLEO, S.A; resulta forzoso concluir que en
el presente caso debe cumplirse con el agotamiento de tal procedimiento. Ahora bien,
como quiera que de la revisión de las actas que conforman el expediente, se
constata que los demandantes no acreditaron el cumplimiento de tal formalidad,
resulta forzoso para este Juzgado declarar la inadmisibilidad de la presente
acción, con arreglo a lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 35 de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, así se decide[40].
De conformidad con las decisiones transcritas se evidencia que, los
privilegios y prerrogativas previstos por el legislador para la República
fueron interpretados, insistimos en violación a la reserva legal, extensivamente
por la jurisprudencia y aplicados indebidamente a las empresas del Estado,
dentro de las cuales se encuentra PDVSA.
La Sala Constitucional realizó una actuación contraria a derecho por cuanto
interpretó de manera extensiva disposiciones que imponen cargas o limitaciones
para los particulares, siendo que en esos casos lo que procede es, por el
contrario, la interpretación restrictiva.
El inconstitucional
criterio de la Sala Constitucional ha venido siendo reiterado. Veamos la
sentencia N° 735 del 25-10-2017, en la que estableció que:
[…] resulta un hecho de carácter público, notorio y
comunicacional que actualmente el Estado venezolano posee participación en un
sinfín de empresas, tanto en carácter mayoritario como minoritario, es por ello
que, conforme a la potestad conferida a esta Sala Constitucional en el artículo
335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se establece
con carácter vinculante que las prerrogativas y privilegios procesales en los
procesos donde funja como parte el Estado, deben ser extensibles a todas
aquellas empresas donde el Estado venezolano, a nivel municipal, estadal y
nacional, posea participación, es decir, se le aplicará a los procesos donde
sea parte todas las prerrogativas legales a que haya lugar, e igualmente dichas
prerrogativas y privilegios son extensibles a los municipios y estados, como
entidades político territoriales locales. Y así se establece.
Ahora bien, siendo el caso que el ordenamiento jurídico vigente no contiene
norma alguna que disponga privilegios y prerrogativas procesales para las
empresas del Estado, no debe exigirse el antejuicio administrativo como
requisito fundamental para la admisibilidad de las demandas interpuestas contra
el referido ente administrativo, en virtud de no ser aplicables al caso las
disposiciones contenidas en los artículos 68 y siguientes del DLOPGR. No obstante, debido al criterio reiterado del más
alto Tribunal, la sustanciación del procedimiento administrativo previo será un requisito obligatorio de admisibilidad
de las demandas contra las empresas del Estado.
Afortunadamente, el inconstitucional criterio de la Sala Constitucional no
se ha extendido a las Fundaciones del Estado, a quienes no se les han dado esos
privilegios o prerrogativas procesales que la ley de la procuraduría reserva
sólo para la República. Así, se desprende de la sentencia N° 480 de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 18-07-2019
(Constructora el Milenio, C.A. vs. Fundación Fondo Nacional de Transporte
Urbano, C.A.), en la que se dejó establecido que, a las fundaciones, la LOAP no les reconocía expresamente las mismas prerrogativas
consagradas a la República y a los institutos autónomos, lo cual lógicamente
incluiría el antejuicio administrativo.
Este criterio lo sustentó la Sala Político-Administrativa con base a la
jurisprudencia de la misma Sala Constitucional, de la siguiente forma:
En efecto, si
bien la mencionada Ley Orgánica de Administración Pública consagró la
aplicación de los privilegios procesales a entes distintos a la República, como
es el caso de los Institutos Autónomos, la mencionada normativa no hizo
extensivo dicho privilegio a las Fundaciones del Estado.
Sobre ello, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia ha señalado que las prerrogativas procesales que confiere la Ley a la
República, son de interpretación restrictiva. Igualmente, en el caso concreto
de las Fundaciones del Estado, en sentencia Nro. 903 dictada el 12 de agosto de
2001 estableció que los privilegios y prerrogativas de los que goza la
República no son extensivos a éstas. Dicho criterio se mantuvo de manera
pacífica por parte de la referida Sala y al respecto cabe citar los fallos Nros. 2254, 903 y 1331 de fechas 13 de noviembre de 2001,
12 de agosto y 17 de diciembre de 2010, respectivamente.
Por tanto,
se desestima el alegato formulado por la parte demandada respecto a que gozaba
de los privilegios y prerrogativas otorgados por ley a la República. Así se
declara.
De otra parte, por lo que se refiere a las demandas que sean ejercidas en
contra los estados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 36[41]
de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, se extiende a esas
entidades político territoriales los mismos privilegios y prerrogativas de la
República. En consecuencia, los particulares están obligados a cumplir con el
antejuicio administrativo, cuando demanden a los estados la reparación de daños
u otras acciones de contenido patrimonial.
En relación a las demandas contra los municipios, la LOPPM no
reconoce las prerrogativas de la República a esa clase de entes político
territoriales, por lo que, en principio, no sería el agotamiento del
antejuicio administrativo. Sin embargo, la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia en diversas decisiones ha extendido, de nuevo de
forma inconstitucional, esta prerrogativa procesal a esos entes territoriales.
Véase al respecto la decisión del 10-03-2010, sobre las demandas intentadas
contra un ente municipal, donde ratificó el siguiente criterio:
[…] esta Sala estima oportuno citar el
criterio establecido en la sentencia N° 01026 del 9 de julio de 2009 (caso:
Multiservicios Disroca I, C.A
contra el Municipio Puerto Cabello del Estado Carabobo y el Instituto Autónomo
Municipal Para La Protección Ambiental), en la cual se dejó sentado lo
siguiente:
“… Ahora bien,
debe indicarse que tanto la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, publicada
en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.240 del 8
de junio de 2005, como su última reforma, publicada en la Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela Nº 39.163 del 22 de abril de 2009, no
contienen mención alguna acerca de la aplicabilidad de la prerrogativa del
antejuicio administrativo a los Institutos Autónomos Municipales.
Sin embargo, la
Sala señaló en la sentencia Nº 01995 del 6 de diciembre de 2007 (caso: Praxair
Venezuela, S.C.A contra el Distrito Metropolitano de
Caracas), lo siguiente:
(…Omissis…)
De la
interpretación del criterio antes expuesto, se observa que aun y cuando la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal no reguló la obligatoriedad del
agotamiento del antejuicio administrativo como requisito de admisibilidad de
las acciones incoadas contra los órganos y entes municipales, tal prerrogativa
procesal debe aplicarse a los mismos, en virtud del interés público
involucrado en el ejercicio de sus funciones…”.
De la
jurisprudencia parcialmente transcrita supra, se colige que esta Sala sostiene
el criterio según el cual, si bien la Ley Orgánica del Poder Público Municipal
no contiene expresamente disposición alguna que establezca que los Municipios y
sus órganos descentralizados gozan de la prerrogativa procesal estatuida en el
artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, sin embargo, en virtud de la magnitud de la
responsabilidad legal que dichos entes políticos territoriales poseen en un
procedimiento, considera que, al igual que la República, se amerita que los
Municipios gocen en juicio de ciertas condiciones especiales, en resguardo de
los intereses superiores que rigen su actuación pública, entre ellos, el
agotamiento del procedimiento previo a las demandas contra la República
(caso: Giovanni Listo & Asociados, C.A., vs. Resolución N° 278 del 17 de
julio de 2009, emanada de la Alcaldía del Municipio Girardot Del Estado Aragua.
Resaltado de este Juzgado).
En este caso la jurisprudencia, como ocurrió también con los casos de
empresas del Estado, ha extendido indebidamente esta prerrogativa a otras
entidades públicas, en violación de la reserva legal.
Es muy importante precisar el ámbito de
aplicación del antejuicio administrativo. Es decir, responder a la pregunta:
¿En qué caso debe cumplirse con este procedimiento?
No todo tipo de conflicto intersubjetivo o
procedimiento jurisdiccional en el que sea parte la República le será exigible
el cumplimiento o agotamiento de este procedimiento previo. Veamos entonces
cuáles serían los casos en los que procedencia.
El antejuicio administrativo tiene un alcance
o ámbito de aplicación determinado y muy concreto y es precisamente el regulado
por el artículo 68 del DLOPGR, que cuando establece
el procedimiento previo se refiere a quienes pretendan instaurar una “demanda”
de contenido patrimonial contra la República y luego hasta el artículo 74 del DLOPGR, se regula el procedimiento administrativo previo a
las “demandas” contra la República.
De modo que el
antejuicio administrativo, según las disposiciones que lo regulan, está
concebido no sólo como una prerrogativa procesal otorgada a favor de la
República, sino que es también un prerrequisito procesal que la ley ordena a
los funcionarios judiciales con competencia para conocer de las demandas
patrimoniales, velar por su cumplimiento, so pena declararla inadmisible.
El procedimiento
previo a las acciones contra la República procede en toda circunstancia en la
que se pretenda demandar a la República, pero no en el caso en el cual la
República actué como demandante y el demandado en la oportunidad legal de
contestación reconviene en la demanda.
En ese supuesto
la República no podría alegar como excepción de inadmisibilidad de la nueva
acción, el incumplimiento de la etapa conciliadora o procedimiento administrativo
previo. Igual cosa ocurre cuando se trate del juicio aparte intentado por el
administrado a causa de una acción anterior promovida por la República contra
el actor.
La reclamación
administrativa no es exigible para aquellos casos en que la ley así expresamente
lo establezca, es decir, en los que se exima expresamente al particular del
deber o carga de agotamiento de esa vía.
Las normas que
establecen esta prerrogativa a favor de la República son obviamente de
interpretación restrictiva. Por ello no es exigible este procedimiento especial
y excepcional cuando se solicita la nulidad por ilegalidad de un acto
administrativo o cuando se demanda la abstención de la administración en
decidir. Ciertamente, “para intentar el recurso contencioso-administrativo
de anulación no es necesario agotar el procedimiento administrativo previo a
las demandas contra la República”[42].
Este criterio fue
ratificado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, al señalar en su decisión N° 957, del 09-05-2006, que “una vez
obtenida la decisión del recurso de reconsideración o haber operado el silencio
administrativo, se podrá acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa
sin tener que haber agotado la vía administrativa”.
De nuevo, como
son de interpretación restrictiva estas normas que establecen prerrogativas a
favor de la República, sólo se aplican a las “demandas” ejercidas ante los
órganos judiciales en el país y no son exigibles frente a procedimientos
arbitrales, es decir, cuando se trata de la resolución de conflictos de
cualquier naturaleza contra la República en los que se hubiere pactado la vía
de arbitraje.
A los
procedimientos arbitrales en contra de la República que se inicien y sustancien
bien con motivo de una cláusula compromisoria contenida en un contrato
administrativo o con fundamento a un convenio de protección internacional de
inversiones, no se les aplica la obligación exigida en el DLOPGR
de tramitar el antejuicio administrativo.
Tenemos presente
que uno de los elementos esenciales del arbitraje, en tanto método
hetero-compositivo de resolución de litigios, es precisamente el principio de
la autonomía de voluntad de las partes, según el cual estas acuerdan libremente
someter su controversia a un árbitro, como tercero imparcial, “para que este
lo resuelva a través de un procedimiento que es materialmente jurisdiccional,
pero que formalmente se encuentra fuera del ámbito de la jurisdicción estatal”[43]. Por ello la Ley de Arbitraje Comercial, establece
que “…el acuerdo de arbitraje es exclusivo y excluyente de la jurisdicción
ordinaria” (artículo 5)[44].
De allí que
cuando se acude voluntariamente a la vía del arbitraje, nacional o
internacional, se renuncia a la jurisdicción judicial especialmente a la
jurisdicción contencioso administrativa y a todas las normas que regulan esa
jurisdicción, entre ellas, las referidas a las prerrogativas procesales. La
naturaleza del arbitraje hace que estos procedimientos arbitrales estén
exceptuados de los condicionamientos, obligaciones o deberes propios de la
jurisdicción ordinaria (en sentido amplio incluyendo la competencia contencioso
administrativa) y de sus funcionarios[45].
En muchos
ordenamientos jurídicos se ha establecido de forma expresa la total
independencia de la figura del arbitraje respecto de las prerrogativas y
privilegios que el derecho interno generalmente le otorga a los Estados y sus
administraciones públicas. En España, la Ley de Arbitraje de 2003[46] coincide con el criterio preponderante en la
doctrina en esa materia, acerca de la condición o cualidad de los Estados en lo
que a los procesos de arbitraje internacional se refiere, al establecer en su
artículo 2.2 lo siguiente:
Cuando el arbitraje sea internacional y
una de las partes sea un Estado o una sociedad, organización o empresa
controlada por un Estado, esa parte no podrá invocar las prerrogativas de su
propio Derecho para sustraerse a las obligaciones dimanantes del
convenio arbitral.
Lo dispuesto por
la Ley de Arbitraje de España es producto de una lucha en contra de las
prerrogativas de los Estados y sus agencias públicas –refiriéndose a las
empresas públicas o estatales y otros entes del tipo descentralizado
funcionalmente– en el ámbito del arbitraje internacional.
Un aspecto
fundamental que resalta la doctrina –Merino
Merchán– es que las partes que se hayan sometido válidamente a un
arbitraje, lógicamente deben encontrarse bajo un régimen de igualdad ante el
árbitro o tercero decisor, sobre lo cual afirma que:
[…] la intervención del Estado en estas
lides se presta a la necesidad de adecuación a los esquemas propios del
arbitraje y particularmente en la esfera internacional, en que el Estado y sus
“emanaciones” se presentan –deben hacerlo– en un plano de igualdad, con los
particulares[47].
Sobre el tema
también de la igualdad, el mismo autor se refiere al arbitraje como una suerte
de figura o institución igualadora entre los particulares y los Estados,
indicando que la apariencia de los últimos de potentior
personae “solo puede neutralizarse por medio
del arbitraje”[48].
En los procedimientos
arbitrales tanto locales como internacionales, un elemento que forma parte de
su configuración y que generalmente es de libre disposición por las partes, es
el derecho aplicable, el cual en la mayoría de los casos es fijado previamente
por las partes de forma expresa en los respectivos contratos.
Ahora bien,
independientemente del derecho en particular que haya sido elegido por las
partes, en el supuesto de un arbitraje:
[…] se persigue mantener el equilibrio del
contrato entre las partes desactivándose las tradicionales prerrogativas del
Estado; en definitiva, el objeto consiste en reducir cuando no eliminar las
potestades vinculadas al ius variandi o de actuación exorbitante del Estado y
de sus “emanaciones públicas” en los contratos en los que son parte, para
establecer y garantizar la igualdad cuando esas entidades públicas actúan en
relaciones comerciales internacionales con sometimiento al arbitraje[49].
De manera que las
potestades exorbitantes del Estado son reducidas necesariamente en los arbitrajes
internacionales con la finalidad de garantizar la igualdad entre las partes en
el proceso arbitral. Así pues, entendemos que las prerrogativas procesales,
entre ellas el antejuicio administrativo, consideradas como potestades del
Estado que exceden a las de los particulares y que por ende vulneran el
equilibrio, equivalencia o igualdad de las partes en el proceso, no son
procedentes en los arbitrajes.
Con base a lo
anterior, no podría alegar el Estado venezolano el cumplimiento del antejuicio
administrativo en procedimiento arbitral internacional alguno, inclusive si el
derecho aplicable escogido hubiese sido el venezolano, esto en virtud de ese
principio tan esencial al arbitraje de garantizar la igualdad de las partes en
sus procedimientos, más aún cuando una de las partes es una persona de carácter
público o estatal.
Por tanto, siendo
el arbitraje un mecanismo de resolución de conflictos que propugna en su forma
más plena la autonomía de la voluntad de las partes que se comprometen
previamente a renunciar a la jurisdicción ordinaria estatal (con todo lo que
ello implica desde un punto de vista formal), así como el principio de la
igualdad y la consecuente inaplicación de cualquier privilegio o prerrogativa
de los cuales pueda gozar alguna de las partes en virtud de su respectivo
ordenamiento jurídico interno, resulta lógico afirmar que el arbitraje se
configura como una evidente excepción al requisito o prerrogativa procesal del
antejuicio administrativo.
Con base a las disposiciones del DLOPGR,
en el caso de demandas o reclamos de contenido patrimonial que surjan con
ocasión de una relación o contrato de trabajo de obreros o trabajadores de
índole al servicio de la República, en principio resultaría exigible el
cumplimiento o agotamiento del antejuicio administrativo, para que éstas puedan
ser admitidas por los respectivos funcionarios judiciales. Lo anterior, se
encuentra reconocido de forma general por la legislación adjetiva especial en
la materia, al establecer que los órganos jurisdiccionales deben cumplir con
los privilegios y prerrogativas que consagran las leyes a favor de la
República.
Concretamente,
en lo que se
refiere a los contratos de trabajo celebrados con obreros al servicio del
Estado el artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del
Trabajo[50]
establece que “En aquellos procesos en los cuales se encuentren involucrados
los derechos, bienes o intereses patrimoniales de la República, los
funcionarios judiciales deben observar los privilegios y prerrogativas
consagrados en leyes especiales”.
No obstante lo anterior, mediante sentencia N°
989 de fecha 17-05-2007, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de
Justicia, estableció la no exigibilidad del antejuicio administrativo en el
caso de las reclamaciones de trabajadores contra el Estado, bajo el argumento
principal de que “la aplicación de estas prerrogativas en el proceso laboral
requiere su adecuación a la naturaleza excepcional y al carácter social y
protector del Derecho Procesal del Trabajo”.
En esa sentencia, la Sala de Casación Social
ponderó entonces entre las razones de interés general que generalmente se
señalan como justificativo de la prerrogativa del antejuicio administrativo y
el acceso de los trabajadores a la justicia como expresión esencial del Derecho
Procesal del Trabajo. A esos fines, estableció la Sala que la labor
interpretativa debía guiarse en esos casos por:
[…]
la forma más favorable al trabajador y procurando su progreso; por otro,
correlativamente, las normas que tengan efectos limitantes de los mismos deben
interpretarse en forma restringida. Sostener lo contrario es ir en contra de
los principios establecidos, en otras palabras, es darle regresividad al
derecho de los trabajadores de acceso a la justicia.
La Sala de Casación Social interpretó que para
el caso de las reclamaciones de índole laboral, los trabajadores accionantes no
están obligados a cumplir con la exigencia del agotamiento del procedimiento
administrativo previo, haciendo la salvedad para el caso en específico, de que
el resto de los privilegios y prerrogativas sí deberán observarse en el
proceso.
Este ha sido hasta los momentos el criterio
sostenido por la Sala de Casación Social, que fue reiterado mediante la
sentencia N° 596 del 13-06-2012, a través de la cual se ratificó el criterio de
preponderancia de los derechos de los trabajadores y la interpretación
restrictiva de las normas que tengan efectos limitantes sobre aquellos,
haciendo referencia precisamente a las prerrogativas y privilegios fiscales y
procesales de la República.
En cuanto a los comentarios de la doctrina
sobre esta disposición en particular de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, Ricardo Henríquez La Roche[51] al
referirse al contenido y alcance de los privilegios y prerrogativas que en
concreto deben observarse, no menciona expresamente al antejuicio
administrativo, lo que sería cónsono con el criterio jurisprudencial recién
citado. En cambio hace énfasis en que dicha disposición legal se introdujo en
beneficio del erario público, debiendo aplicarse los privilegios y
prerrogativas procesales:
[…]
siempre que se encuentren involucrados los derechos, bienes o intereses
patrimoniales de la República, es decir, cuando estén en peligro sus derechos,
bienes o intereses patrimoniales, sea porque el erario público es propietario
de acciones en la empresa mayoritariamente de capital privado, sea porque son
de la República los bienes embargados preventiva o ejecutivamente, sea, en fin,
porque la sentencia de cosa juzgada pudiera afectar los derechos de la
República[52].
De modo que para Henríquez la Roche, la norma comentada se refiere a los
privilegios y prerrogativas en su relación con el patrimonio público y no
menciona ninguna de las ventajas que generalmente se asocian al antejuicio
administrativo, como lo sería el supuesto carácter conciliatorio, el que la
administración conozca de la pretensión con antelación y el evitar que el
conflicto llegue a tribunales.
De forma que tanto la jurisprudencia como la
doctrina no consideran que sea obligatorio el cumplimiento del antejuicio
administrativo en este supuesto en particular, no solamente por la forma en que
debe interpretarse el contenido del artículo 12 de la Ley Orgánica Procesal del
Trabajo, sino también en virtud del criterio interpretativo más favorable al
acceso a la justicia de los trabajadores.
Sabemos que el procedimiento previo a las demandas contra la República es
un procedimiento administrativo especial y como tal le son también aplicables
los principios que informan a los procedimientos administrativos. En efecto,
este procedimiento previo se desenvuelve a través de una secuencia de actos con
el fin de llegar a un acto estatal determinado por medio del cual se reconoce o
no la reclamación.
Como todos los procedimientos administrativos el procedimiento previo a las
demandas contra la República debe iniciarse a través de una solicitud escrita
dirigida a la administración en la que se cumplan con los extremos previstos en
el artículo 49 de la LOPA, estos son: (i) El
organismo al cual está dirigido; (ii) La
identificación del interesado, y en su caso, de la persona que actúe como su
representante con expresión de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad,
estado civil, profesión y número de cédula de identidad o pasaporte; (iii) La dirección del lugar donde se harán las
notificaciones pertinentes; (iv) Los hechos, razones y pedimentos
correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud;
(v) Referencia
a los anexos que lo acompañan, si tal es el caso; (vi) Cualesquiera otras circunstancias que exijan las
normas legales o reglamentarias; (vii) La firma
de los interesados.
Además, la Procuraduría General de la República ha señalado que, aunque no
es necesario que el escrito de reclamación se ajuste en todos sus términos a
las condiciones de forma exigidas a las demandas en el artículo 340 del Código
de Procedimiento Civil (CPC):
[…] sin embargo
como se aspira recibir una indemnización, lo menos que se puede exigir al
interesado es que precise los términos de la reclamación, en sus aspectos
cualitativos y cuantitativos. No basta entonces, a los fines del antejuicio
administrativo, con reclamar abstractamente el pago de una indemnización; es
menester que el interesado concrete su monto. Los distintos conceptos que le
componen, las razones de hecho y de derecho que le sirvan de fundamento, y de
ser posible, las pruebas preconstituidas que den verosimilitud a tales
afirmaciones, porque de lo contrario, la Administración no estaría en
condiciones de dar respuesta al interesado y no se alcanzan entonces los fines
perseguidos por la ley al consagrar el antejuicio administrativo como condición
previa para intentar las demandas contra la República[53].
Por ello es improcedente la reclamación que no cumple con los extremos del
artículo 340 del CPC, al no establecer en forma clara cuál es el objeto de la
pretensión; la relación existente entre los hechos y los fundamentos de derecho
en que se basa esa pretensión; los instrumentos de los que se deriva de forma
inmediata y el derecho deducido, las causas de los daños y perjuicios cuya
indemnización se demanda.
No pretendemos que el escrito de reclamación se ajuste en todos sus
términos a las formalidades exigidas a las demandas en el artículo 340 del CPC;
sin embargo, como se aspira recibir una indemnización, tal y como lo indica la
doctrina citada de la Procuraduría, como mínimo el solicitante debe precisar
los términos de la reclamación, en sus aspectos cualitativos y cuantitativos,
presentando un escrito lo más ajustado que sea posible al de un libelo de
demanda.
No basta entonces, a los fines del antejuicio administrativo, con reclamar
abstractamente el pago de una indemnización; es necesario que el interesado
concrete su monto. Los distintos conceptos que le componen, las razones de
hecho y de derecho que le sirvan de fundamento, y de ser posible, las pruebas
reconstituidas que den verosimilitud a tales afirmaciones, son elementos indispensables
de la solicitud.
Es preciso que el antejuicio administrativo se adecúe en su totalidad a
las pretensiones que en su momento expondría el solicitante ante el órgano
judicial, y tal adecuación no debe ser sólo formal, en el sentido de referirse
específicamente a los mismos supuestos, sino también material. Para que el
antejuicio cumpla con las finalidades ya señaladas es indispensable que el
mismo se ajuste en su totalidad a las pretensiones que expondría el
solicitante. Si es rechazada una reclamación determinada por la República y
posteriormente el particular recurre ante los tribunales competentes a
demandar cantidades distintas a las planteadas cuando acudió a la instancia
administrativa, estaríamos en presencia de un juicio innecesario ya que si la
República por medio del órgano correspondiente conoce, desde un primer momento,
las verdaderas pretensiones del administrado hubiera podido tomar una actitud
distinta en el estudio del asunto.
Por otra parte, la segunda finalidad del antejuicio –cual es la de que la
República alcance el conocimiento del problema en su real dimensión– tampoco se
cumplirá, pues éste conocería datos y supuestos diferentes a los que
posteriormente se plantearían en la vía judicial. Por lo anterior, es lógico
sostener que cuando el particular descubre errores en sus cálculos o de
cualquier manera quiere su solicitud original, no es suficiente con hacerlo
saber en la demanda introducida por ante el tribunal competente, sino que debe
corregir la solicitud administrativa realizada, por medio de una nueva petición
ante los órganos del Ejecutivo, pues de lo contrario la República tendría
derecho a considerar que no ha habido antejuicio administrativo.
En consecuencia, no pueden ser objeto de antejuicio administrativo las pretensiones
de los particulares que a su vez no podrían ser materia de una demanda
judicial, así como las solicitudes que no implican el cumplimiento de una
obligación o el respeto de un derecho patrimonial por parte del Estado. Las
mencionadas solicitudes deben ser oídas por la República en virtud del derecho
de petición a que se contrae la Constitución en su artículo 51, y la LOPA en su artículo 2, pero no dan lugar al procedimiento
administrativo previo a las acciones contra la República, establecido en los
artículos 68 y siguientes del DLOPGR.
Tampoco puede concebirse el antejuicio administrativo a efectos de exigir
que se dicte un decreto de expropiación, ni en aquellos casos en que no se
plantea una posible acción judicial. El antejuicio administrativo tiene entre
sus finalidades la de precaver la interposición de demandas judiciales, pues
permite a la administración responder a las pretensiones de los particulares
cuando éstas sean fundadas. Ahora bien, como su propio nombre lo indica
(procedimiento previo a las acciones judiciales), no puede concebirlo sino como
anterior a una posible acción judicial; es decir, no se puede plantear, en la
vía que se comenta, petición alguna que no pudiera deducirse judicialmente.
La autoridad respectiva, dentro de los 20 días hábiles siguientes a la
consignación del escrito procederá a formar el expediente, el cual debe
contener, según el caso, los instrumentos donde conste la obligación, fecha en
que se causó, certificación de la deuda, acta de conciliación suscrita entre el
solicitante y el representante del órgano y la opinión jurídica respecto a la
procedencia o improcedencia de la pretensión, así como cualquier otro documento
que se considere indispensable (artículo 69 del DLOPGR).
Al día hábil siguiente de concluida la sustanciación, el órgano respectivo
debe remitirlo a la Procuraduría General de la República con la finalidad de
que ésta, en un plazo no mayor de 30 días hábiles, formule y remita al órgano
respectivo, su opinión jurídica respecto a la procedencia o no de la
reclamación. En el caso de improcedencia, a los fines del resguardo de los
bienes, derechos e intereses patrimoniales de la República, la opinión de la
Procuraduría General de la República tendrá carácter vinculante para el órgano
respectivo (artículo 70 del DLOPGR).
Asimismo, en el referido artículo 70 se establece que no se requerirá la
opinión de la Procuraduría General de la República, cuando se trate de
reclamaciones cuyo monto sea igual o inferior a 500 Unidades Tributarias y
hayan sido declaradas procedentes por la máxima autoridad del órgano
respectivo.
El órgano respectivo debe notificar al interesado su decisión, dentro de
los 5 días hábiles siguientes a la recepción del criterio sostenido por la Procuraduría
General de la República (artículo 71 del DLOPGR). Las
decisiones que sobre tal procedimiento dicten los órganos y entes públicos
reclamados, deberán cumplir con los requisitos dispuestos por el artículo 18 de
la LOPA.
Dentro de los 10 días hábiles siguientes a la notificación, el interesado
debe dar respuesta al órgano que corresponda, acerca de si acoge o no la
decisión notificada. En caso de desacuerdo, queda facultado para acudir a la
vía judicial (artículo 72 del DLOPGR).
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 73 del DLOPGR
el reclamante queda facultado para acudir a la vía judicial, cuando vencidos
los lapsos previstos desde la fecha de la presentación del escrito, no hubiere
sido notificado del resultado de su presentación. Lo precedente constituye una
suerte de silencio administrativo negativo “lo cual es una ventaja para el
interesado, quien con la prueba de haber introducido la reclamación, puede una
vez transcurridos los términos señalados intentar la vía contencioso
administrativa”[54].
Ello no quiere decir que transcurrido como sea tal lapso, la Procuraduría
pierde competencia y no puede producir su opinión. En efecto, tal asunto hoy
aclarado por la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia –Ford Motors y Bedel– permite que el administrado, aun
teniendo acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa por haberse
vencido el plazo para la decisión de la Procuraduría, pueda optar por esperar
a que en efecto se produzca el dictamen y una vez producido éste, si no está
de acuerdo, podrá acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa.
La reclamación previa no está sujeta a término alguno para su
interposición. No obstante, siempre existe el lapso de prescripción establecido
en derecho común para incoar las acciones de la cual la conciliatoria es
requisito previo. En nuestra opinión, la reclamación administrativa interrumpe
la prescripción de la acción a incoar contra la República, pues tal actuación
implica la exteriorización de la voluntad del recurrente en la defensa de sus
derechos. Además, si el procedimiento constituye un trámite de obligatorio
cumplimiento, no puede darse el caso de que mientras él ocurre pueda
configurarse la prescripción, riesgo que estaría latente para aquellas acciones
sometidas a término breves de prescripción. Una vez notificado el recurrente de
la respuesta de la administración o cuando ella está en mora –esto es cuando
hubieren transcurrido los lapsos de que dispone para responder a la solicitud
formulada– vuelve a correr nuevamente el término consagrado para que opere la
prescripción.
El antejuicio administrativo es un presupuesto procesal stricto sensu
de un proceso futuro, es decir, que el mismo es un requisito de cumplimiento
previo al nacimiento del proceso principal[55]. El
antejuicio administrativo es “un paso previo cuya finalidad es obtener una
decisión en vía administrativa que sirva, de alguna manera, para impedir la
potencial instauración de una acción judicial, cuando no existan razones
suficientes que la justifiquen”[56].
El procedimiento administrativo previo o antejuicio consiste en “un
procedimiento que, atendiendo al valor semántico de la denominación, precede a
un procedimiento jurisdiccional. El antejuicio actúa como condición de admisibilidad
de la demanda o recurso que se ha de interponer ante el Juez”[57].
El procedimiento administrativo previo constituye un requisito procesal y,
como tal, su falta de cumplimiento dará lugar a la inadmisibilidad de la
demanda. En efecto, el artículo 74 del DLOPGR
estatuye: “Los funcionarios judiciales deben declarar inadmisibles las
acciones o tercerías que se intenten contra la República, sin que se acredite
el cumplimiento de las formalidades del procedimiento administrativo previo a
que se refiere este Capítulo”.
Dado el carácter de orden público del cual está revestido el antejuicio,
éste debe ser apreciado de oficio por el tribunal en el trámite de la admisión
de la demanda, o en cualquier otro grado del proceso. Ciertamente, conforme a
lo dispuesto en el CPC[58],
los jueces están en la obligación de evitar o corregir las faltas que puedan
anular cualquier acto en el procedimiento; por ello, de no comprobarse en autos
el procedimiento previo y en la consideración de que han dejado de llenarse
alguno de los requisitos esenciales de su validez, deberá declarase la nulidad
de las diligencias procesales que se hubieran celebrado.
En el presente supuesto, el procedimiento previo es esencial a la validez
de los actos subsiguientes y es ello lo que justifica la posibilidad de
anulación de todo lo actuado. Tal nulidad podrá decretarse sin que medie
requerimiento de las partes, vale decir, el juez de oficio puede declararla,
siendo que las normas quebrantadas son de evidente orden público.
En virtud de lo anterior, la Corte Suprema de Justicia había sostenido que
“tal procedimiento no puede considerarse cumplido con vagas afirmaciones,
sino mediante la prueba auténtica y documentada de los actos que la constituyen”[59].
Nos vamos a referir
ahora a los privilegios o prerrogativas en la fase de iniciación del proceso
judicial. En primer lugar, la citación del Procurador General de la República
para la contestación de la demanda. Luego, la obligación de todos los funcionarios
judiciales de notificar la admisión de toda demanda que obre directa o
indirectamente contra los intereses patrimoniales de la República en aquellos
juicios en los que ésta no sea parte; la improcedencia de la confesión ficta en
los juicios en que la República es demandada; los privilegios en el
otorgamiento de medidas cautelares; la posibilidad de efectuar las actuaciones
procesales mediante escritos, diligencias u oficio; la obligación de remisión
de información y documentación y los privilegios en cuanto al número de
representantes en el proceso.
El DLOPGR confiere una
prerrogativa al Procurador General de la República en la fase de citación al establecer
que la citación se entenderá consumada después de transcurrido un lapso de 15
días hábiles contados a partir de su constancia en autos, y sólo una vez
vencido dicho lapso comenzará a transcurrir el plazo correspondiente para la
contestación de la demanda (arts. 93 y 94).
La falta de citación o el error o fraude en la
misma, habilita al Procurador General de la República para interponer recurso
de invalidación contra las sentencias ejecutoriadas dentro del lapso de treinta
días hábiles contados a partir de la fecha en que se tuvo conocimiento de los
hechos (art. 95 DLOPGR).
El artículo 108 del DLOPGR
establece la obligación de los funcionarios judiciales de notificar al
Procurador General de la República de la admisión de toda demanda que obre
directa o indirectamente contra los intereses patrimoniales de la República[60].
Esta obligación de los funcionarios judiciales de
notificar al Procurador General de la República es extensible igualmente a toda
oposición, excepción, providencia, sentencia o solicitud de cualquier naturaleza
que directa o indirectamente obre contra los intereses patrimoniales de la
República.
En estos casos el proceso se suspenderá por un lapso
de 30 días continuos contados a partir de la constancia en autos de la
notificación del Procurador. Sobre este particular, la jurisprudencia ha
sostenido que debe tratarse de actuaciones que causen gravamen irreparable para
los intereses patrimoniales de la República bien porque las mismas prejuzgan
como definitivas o porque ponen fin al proceso; máxime aun si tales decisiones
traen como consecuencia la declaratoria de un derecho patrimonial en
titularidad de un tercero, en contra de los intereses de la República.
Igualmente debe tenerse presente que la
inobservancia de este privilegio por parte de los funcionarios judiciales bien
por ausencia total de notificación, o por practicarse esta en forma defectuosa,
es causal de reposición del proceso en cualquier estado y grado de la causa, la
cual podrá ser declarada de oficio por el Tribunal o a instancia del Procurador
(art. 110 DLOPGR).
Otro excepcional privilegio que se otorga a la
República es que, si por intermedio del Procurador General de la República o de
los abogados que la representen, no comparece al acto de contestación de la
demanda o de las cuestiones previas opuestas, las mismas se entienden
contradichas en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad personal
del funcionario por los daños patrimoniales causados a la República (art. 80
del DLOPGR).
En este caso, la igualdad de las partes como
principio inherente al proceso se ve alterada pues la administración se coloca
en una situación de ventaja frente al particular, pues si éste no da
contestación a la demanda –en caso de que fuere demandado por la República en
vía ordinaria– se le tendrá por confeso a tenor de lo establecido en el
artículo 362 del Código de Procedimiento Civil.
Sin embargo, si es la República la demandada la
consecuencia jurídica prevista en dicha norma resulta inaplicable y la falta de
contestación se presume, por imperativo del DLOPGR,
como negativa absoluta de todos los argumentos, defensas y excepciones
invocadas en su contra.
El DLOPGR en su artículo
103 reconoce a la Procuraduría General la posibilidad de solicitar medidas
cautelares de embargo, prohibición de enajenar y gravar, secuestro, así como
cualquier medida innominada, cuando ello sea necesario para la defensa de los
derechos, bienes e intereses de la República.
En estos casos las medidas solicitadas por la
República podrán ser concedidas por el juez, previa verificación de uno
cualquiera de los requisitos exigidos para la procedencia de toda cautela; es
decir, la presunción de buen derecho (i.e. fumus boni iuris) o el peligro grave de que
resulte ilusoria la ejecución del fallo (i.e. periculum in mora).
Igualmente debe el juez limitar las medidas
preventivas a los bienes que sean estrictamente necesarios para garantizar las
resultas del juicio, a tal fin, si se comprueba que los bienes afectados
exceden la cantidad por la cual se decretó la medida, el juez debe limitar los
efectos de esta a los bienes suficientes, señalándolos con toda precisión (art.
106 DLOPGR).
Lo señalado en el párrafo anterior contrasta con lo
que ocurre cuando la solicitud es hecha por un particular, pues en estos casos
dichos requisitos deberán verificarse en forma concurrente para la procedencia
de la medida (art. 104 DLOPGR).
Asimismo, si bien se le concede al particular la
posibilidad de lograr la suspensión de la medida mediante la constitución de
caución suficiente para responder de los daños y perjuicios que pudiesen
causarse a la República, la procedencia de dicha garantía estará sujeta a la
aprobación de la Procuraduría General de la República.
De acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 79 del DLOPGR los
representantes de la Procuraduría General de la República podrán proponer ante
los tribunales todo tipo de actuaciones judiciales, incluidas demandas,
recursos y cualesquiera otras sin limitación alguna, bajo la forma de
diligencias u oficios directamente emitidos por ese órgano, sin que los órganos
jurisdiccionales puedan exigirles u obligarles a observar las formalidades que
sean atinentes a cada una, para su debida admisión, validez o incorporación al
expediente de la causa, como lo serían las contempladas en general para los
libelos de demandas en los artículos 340 del CPC, y 33 de la LOJCA en lo que respecta a las acciones del contencioso
administrativo.
De modo que no puede establecerse el cumplimiento de
ninguna formalidad en cuanto al contenido o formalidades de los escritos,
bastando en todos los casos la presentación de diligencias u oficios.
Los órganos y los entes de la administración pública
deben remitir a la Procuraduría General de la República dentro del lapso que le
sea indicado la información y documentación que esta le requiera para actuar en
representación y defensa de los derechos, bienes e intereses patrimoniales de
la República, tal y como lo dispone el artículo 81 del DLOPGR.
En los juicios en que sea parte o intervenga la
República, no puede existir limitación alguna en cuanto al número de
representantes constituidos por ante un mismo tribunal, según lo prevenido en
el artículo 91 del DLOPGR. Este privilegio implica que cualquier
limitación en cuanto al número de representantes de las partes en juicio, que
pueda estar prevista en alguna ley adjetiva especial, no será procedente ni
aplicable a los representantes de la República.
No ocurre lo mismo
para el caso de los particulares, a quienes sí podrían imponerse esas
limitaciones mediante ley, de conformidad con lo establecido por el artículo
136 del CPC, que regula a las personas que son capaces de obrar en juicio por
sí mismas o por medio de apoderados (representantes), “salvo las
limitaciones establecidas en la ley”.
Conviene recordar que
este privilegio se fundamentó originalmente en una limitación general que al
respecto establecía el derogado Código de Procedimiento Civil de 1916 cuando
señalaba lo siguiente: “Artículo 62. Para la defensa de un asunto cada parte no
podrá constituir en un mismo Tribunal más de tres representantes”.
Con motivo de esa limitación –que ya no se encuentra vigente en el CPC– las
leyes de la Procuraduría General de la República establecieron entonces el
privilegio de que los representantes de la República no estuviesen limitados en
cuanto a su número, ante un mismo tribunal. El privilegio en referencia sigue
estando establecido –como ya vimos– en el vigente DLOPGR
y aplicaría en el supuesto de que alguna ley adjetiva especial dispusiere de
alguna limitación similar, sobre algún tipo de procedimiento jurisdiccional en
concreto.
En la sustanciación del proceso judicial hay
prerrogativas a favor de la República fundamentalmente en el tema probatorio.
Anteriormente, y por disposición expresa, la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia establecían
limitaciones sobre la posibilidad de promoción y evacuación de ciertos medios
probatorios[61],
sin
embargo, dicha limitación fue desaplicada por la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia a partir de sentencia
de fecha 06-10-2004 al conocer de la apelación de un auto del Juzgado de
Sustanciación que negó la promoción de unas pruebas testimoniales con
fundamento en esa norma (caso: Rosa Aura Chirinos Vs. Municipio José Laurencio
Silva del Estado Falcón). La Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia ratificó:
[…] la libertad de los medios de pruebas y
rechaza cualquier intención o tendencia restrictiva sobre la admisibilidad del
medio probatorio que hayan seleccionado las partes para ejercer la mejor
defensa de sus derechos e intereses, con excepción de aquellos legalmente
prohibidos o que no resulten pertinentes para la demostración de sus
pretensiones.
Asimismo, consideró que los medios de prueba
admisibles en juicio, son los que determina el Código Civil, el Código de
Procedimiento Civil y otras leyes de la República, además de aquellos no
prohibidos por la ley y que las partes consideren conducentes para demostrar
sus pretensiones, estableciendo una amplia libertad probatoria.
Por su parte, la LOJCA nada establece respecto a
los medios de prueba admisibles en juicio, por lo cual se considera que existe
una amplia libertad probatoria, con ocasión de la subsidiariedad de las normas
del CPC (artículo 31 LOJCA) en materia probatoria respecto
de las demandas contencioso administrativas, siendo la única limitante que en
la alzada, el artículo 91 de la referida Ley dispone que, respecto a los medios
de prueba admisibles, única y exclusivamente puedan promoverse las pruebas
documentales que deberán acompañar a los escritos de fundamentación y
contestación de la apelación.
Entonces, debe señalarse que en cuanto a los juicios en que sea parte la
República, como son las demandas contra el Estado, las referidas disposiciones
serán igualmente aplicables y
sólo de forma supletoria, serán aplicables las normas previstas para el
procedimiento ordinario.
Tengamos presente, sin embargo, que de acuerdo al
artículo 90 del DLOPGR ni las autoridades ni los
representantes de la República están obligados a absolver posiciones juradas,
ni a prestar juramento decisorio, pero deben contestar por escrito las
preguntas que, en igual forma, les hicieren el juez o la contraparte sobre
hechos de que tengan conocimiento personal y directo.
Hay prerrogativas también en la fase de decisión. En primer lugar, se
establece la consulta obligatoria de todas las sentencias definitivas que sean
contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República y, en segundo
lugar, la obligación de todos los funcionarios
judiciales de notificar al Procurador General de la República de toda sentencia
definitiva o interlocutoria producida en los juicios en que la República sea
parte.
La consulta obligatoria de todas las sentencias definitivas que sean
contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República se
encuentra establecida en el artículo 84 del DLOPGR,
lo que implica que aún en aquellos casos en los que la República, por
intermedio del Procurador General de la República se abstenga de interponer la
apelación que les concede la Ley, el fallo no adquiere la condición de
sentencia definitiva con autoridad de cosa juzgada, hasta tanto el Tribunal
Superior no decida la consulta.
Sin embargo, esta prerrogativa debe ser interpretada
en el sentido de que todas aquellas decisiones que nieguen la pretensión de la
República tendrán consulta obligatoria, lo cual no aplica en el supuesto de que
la pretensión de estos entes haya sido satisfecha, pues ningún sentido tendría
la consulta de una sentencia que favorece los intereses del Estado cuando la
parte en contra de la cual operó la sentencia no realizó los trámites
necesarios para la apelación.
Así lo ha reconocido además la Sala
Político-Administrativa en decisión de fecha 18-10-2000 (caso: Desarrollo
Conjunto Residencial Don Virgilio), al señalar que “es pacífica y reiterada la jurisprudencia que sostiene que, en casos
como el de marras, sólo procede la consulta de Ley en los supuestos en que se
ocasione un daño o perjuicio bien sea a la República, Estados o Municipios”.
Las notificaciones tienen por objeto transmitir a
las partes o a terceros dentro del proceso algo que deben conocer para llevar
adelante su defensa en el proceso de que se trata. El derecho constitucional a
la tutela judicial únicamente quedará garantizado en la medida en que se
arbitren todos los medios posibles, con arreglo a las técnicas más modernas,
para que llegue al destinatario el conocimiento de todo aquello que debe
conocer para una defensa efectiva[62].
Precisamente por su enorme importancia en orden a la tutela jurisdiccional
efectiva, su régimen jurídico se encuentra regulado en las normas adjetivas.
En efecto, el CPC establece en su capítulo IV (De
las citaciones y notificaciones) del Título IV, lo atinente a la regulación
general de las citaciones y notificaciones en juicio, aunque lo relativo a las
notificaciones es regulado igualmente -en cuanto a su procedencia o exigencia
para la validez del procedimiento y actuaciones judiciales– a lo largo del
texto de la norma. Así, por ejemplo, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 251 del CPC, aquellas sentencias que hayan sido dictadas fuera del
lapso, deberán ser notificadas a las partes, sin lo cual no correrán por
supuesto los plazos para la interposición de recursos; de modo que sobre aquellas
sentencias dictadas dentro del plazo correspondiente, no será obligatorio el
que las partes deban ser notificadas por el tribunal.
Lo contrario sucede en el caso de la República,
debido a que conforme al privilegio establecido en el artículo 98 del DLOPGR, los funcionarios judiciales están obligados a
notificar al Procurador General de la República de toda sentencia
interlocutoria o definitiva que sea dictada en juicio en el que sea parte la
República.
La notificación comentada resulta obligatoria con
independencia de que la sentencia haya sido dictada o no fuera del plazo. De
ahí que esto represente otro privilegio procesal para la República.
Adicionalmente, el mismo artículo 98 impone expresamente que la notificación
debe estar acompañada de copias certificadas de las decisiones o de todo lo
conducente para formar criterio sobre el asunto y ejercer las acciones
pertinentes según el caso.
El cumplimiento de este privilegio previsto a favor
de la República, tal como lo ha señalado la Sala Político-Administrativa,
resulta de obligatorio cumplimiento por parte de todas las autoridades
judiciales, desde que el mismo se erige según el criterio de la Sala, como un
mecanismo de protección de intereses cuyo titular es, en definitiva, la
ciudadanía (Sentencia de la Sala del 02-05-2000, caso: C.A. Goodyear de
Venezuela).
En estos casos, el Procurador General de la
República se entenderá notificado después de transcurrido un lapso de ocho días
hábiles contados a partir de la constancia en autos de la práctica de la notificación
y sólo una vez transcurrido dicho lapso se abren los términos para la
interposición de los recursos a que haya lugar. Este plazo para que surta
efectos la notificación, redunda en el régimen privilegiado relativo a las
notificaciones obligatorias, del que goza la República.
La falta de notificación en estos supuestos será
causal para que el juez de oficio reponga la causa en cualquier estado y grado
del proceso, sin perjuicio de que dicha reposición pueda ser solicitada por el
Procurador.
Dentro los privilegios y
prerrogativas procesales que están consagradas a favor de la República están
aquellas que son exigibles en la fase de ejecución de las sentencias. En primer
lugar, cuando la República sea condenada en juicio el tribunal encargado
de ejecutar la sentencia deberá notificar al Procurador General de la República. De otra parte, cuando haya sido condenada
la República, debe cumplirse de forma obligatoria un procedimientos especial de
ejecución de sentencias.
El artículo 99 DLOPGR
establece que cuando la
República sea condenada en juicio, el tribunal encargado de ejecutar la
sentencia debe notificar al Procurador General de la República quien a su vez
solicitará al órgano respectivo que, dentro del lapso de 60 días siguientes,
informe al tribunal sobre la forma y oportunidad de la ejecución.
La ejecución de las
sentencia cuando ha sido condenada la República no se
tramita de la forma como lo prevé el Código de Procedimiento Civil para todos
los casos, en su lugar debe cumplirse un procedimiento especial. Para justificar este procedimiento especial y
más favorable se han invocado dos principios contemplados por el ordenamiento
jurídico, estos son: el principio de legalidad presupuestaria y el principio de
inembargabilidad de los bienes públicos:
El principio de la
legalidad presupuestaria (art. 314 constitucional) conforme al cual, la
administración no podrá hacer gasto o erogación alguna que no esté prevista en
la Ley de Presupuesto. En todo caso, sólo podrán decretarse créditos
adicionales al presupuesto para aquellos gastos que fuesen necesarios y que no
estuviesen previstos. Así, aquellos compromisos que tengan fundamento en una
sentencia judicial se pagarán con cargo a la partida de presupuesto que para
tales fines se disponga en cada ejercicio.
El principio de la
inembargabilidad de los bienes públicos (art. 87 del DLOPGR)
con fundamento en el cual, los bienes, rentas, derechos o acciones de la
República no pueden ser objeto de embargos ejecutivos, sino que, en estos casos,
los jueces que conozcan de la ejecución de sentencias contra la República,
deben suspender la causa y notificar al Procurador General de la República,
para que fije, por quien corresponda, los términos en que ha de cumplirse lo
demandado.
El DLOPGR prevé en sus artículos 99 y 100 el procedimiento
para la ejecución de sentencias dictadas contra la República, de la siguiente
forma:
El tribunal encargado de ejecutar deberá notificar al
Procurador General de la República sobre la sentencia quien, a su vez, solicitará
al órgano respectivo que dentro del lapso de 60 días siguientes, informe al
tribunal sobre la forma y oportunidad de ejecución, como ya dijimos.
Recibida la propuesta del órgano o ente público
correspondiente, la parte interesada previa notificación podrá aceptarla o
rechazarla y, en este último caso, el tribunal fijará otra oportunidad para la
presentación de una nueva propuesta. Si esta no es aprobada por el interesado,
o si el órgano o ente respectivo no presenta propuesta alguna, el tribunal deberá
determinar la forma en que se ejecutará lo juzgado según el siguiente
procedimiento: (i) Si se trata de cantidades de dinero, el tribunal
a petición de parte ordenará que el monto a pagar se incluya en la partida de
los próximos dos ejercicios presupuestarios, debiendo remitir al Procurador
copia certificada de la decisión; (ii) Si se
trata de entrega de bienes, el Tribunal debe poner en posesión de los mismos a
quien corresponda. Si el inmueble está afectado al uso público el tribunal
deberá acordar la fijación de su precio mediante avalúo.
Ahora bien, este
procedimiento previsto en los artículos 99 y 100 del DLOPGR
es aplicable exclusivamente a la República. De forma que no se extiende a los
institutos autónomos, empresas del Estado y demás entes de la administración, a
quienes debería aplicárseles el régimen común sobre la materia.
Dentro de los privilegios
y prerrogativas fiscales de la República figuran en primer lugar la imposibilidad
de exigir a la República que constituya caución para la procedencia de alguna
actuación judicial; la inembargabilidad de los bienes de la República; la improcedencia de
la condenatoria en costas contra la República y la prohibición de la compensación
contra la República.
De acuerdo a lo
previsto en el artículo 83 del DLOPGR la República no
está obligada a prestar caución para ninguna actuación judicial. Para un sector
de la doctrina el establecimiento de prerrogativas de esta índole se justifica
en el argumento de que se presume de las actuaciones de la República que estas
son siempre conforme a derecho y los fines que persigue son rectos, máxime
cuando se entiende que ésta actúa siempre de buena fe en su condición de
garante del interés público[63].
No estamos de acuerdo
con esa posición pues nuestra experiencia nos ha demostrado todo lo contrario.
La República, con frecuencia, tiende a incumplir o retardar los pagos a los que
se encuentre obligada por decisiones judiciales.
Una tradicional prerrogativa fiscal es la de que los
bienes, derechos, rentas o acciones del patrimonio del Estado no podrán ser
objeto de embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales, o de
cualquier otra medida ejecutiva o preventiva; en nuestro caso establecida en el
artículo 87 del DLOPGR.
Recordemos que García De Enterría al hacer referencia
al principio de inembargabilidad de los bienes públicos o privilegium fisci señala que “es un asombroso
fósil medieval viviente fuera de su medio”. En ese sentido, expresa que “El
dinero administrativo es perfectamente ejecutable, porque esa ejecución no perturba
ningún servicio esencial, sino que da al dinero público precisamente el destino
específico que la Ley (concretada mediante la sentencia ejecutoria) le asigna”.
Como lo expresa González
Pérez:
[…] la
prestación de justicia no sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera
cumplido. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva –que suelen reconocer
todas las Constituciones– comprende no sólo la facultad para exigir y obtener
una sentencia que decida si la pretensión está o no fundada, sino que lo en
ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la voluntad del obligado.
Los Tribunales han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado[64].
El
privilegio de inembargabilidad de los bienes y derechos de la administración
pública ha venido a ser calificado como “una esfera inmune a la introducción
de los órganos jurisdiccionales para dar cumplimiento a la sentencia de condena”[65].
Pero, ya lo hemos
dicho antes y siempre es bueno reiterarlo, no es suficiente que el particular
pueda hacer valer sus derechos ante los tribunales competentes, ni que se
produzca una decisión de fondo sobre el asunto planteado; es indispensable
además que se cumpla con lo decidido por el tribunal para que efectivamente se
materialice el derecho a la tutela judicial. Es necesario que se dé
cumplimiento a lo ordenado en el fallo, esto es, que se ejecute a los fines de
materializar la satisfacción de la pretensión deducida.
El principio de la
inembargabilidad de los bienes públicos está actualmente consagrado en el
artículo 87 del DLOPGR con fundamento en el cual, los
bienes, rentas, derechos o acciones de la República no pueden ser objeto de
embargos ejecutivos, sino que, en estos casos, los jueces que conozcan de la
ejecución de sentencias contra la República, deben suspender la causa y
notificar al Procurador General de la República, para que fije, por quien
corresponda, los términos en que ha de cumplirse lo demandado.
Este privilegio
fiscal fue flexibilizado o atenuado por la jurisprudencia de la Sala
Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia y del Tribunal
Supremo de Justicia a la que ya hicimos referencia cuando comentamos las
prerrogativas procesales de la República en la fase de ejecución de sentencias,
mediante la cual se llegó a aplicar en forma analógica el procedimiento
dispuesto por el artículo 104 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, que –reiteramos–
permitía acudir al procedimiento de ejecución contemplado en el CPC, que a su
vez contemplaba la posibilidad de dictar medidas ejecutivas.
Pero con la entrada
en vigencia de la Ley de la Procuraduría de 2001, se estableció un
procedimiento especial de ejecución de sentencias, que no contempla
expresamente la posibilidad de poder acudir a esas disposiciones del CPC
relativas a la ejecución de sentencias de condena sobre cantidades líquidas de
dinero como sí lo estipulaba el artículo 104 de la Ley Orgánica del Régimen
Municipal, y que se mantiene en el vigente DLOPGR de
2016. Por tanto, este privilegio ya no se encuentra flexibilizado por el
procedimiento de ejecución de sentencias que le corresponde a la República,
consagrado en el DLOPGR.
Si bien no existe la
imposibilidad de decretar medidas procesales de embargo, secuestro, ejecución
interdictal y, en general, alguna medida de ejecución preventiva y definitiva
sobre bienes de institutos autónomos, empresas del Estado o empresas en que
este tenga participación; de otras entidades públicas o de particulares que
estén afectados al uso público, a un servicio de interés público, a una
actividad de utilidad pública nacional o a un servicio privado de interés
público; el artículo 111 del DLOPGR establece que
antes de su ejecución, el juez debe notificar al Procurador General de la
República, acompañando con copias certificadas de todo lo conducente para
formar criterio del asunto, a fin de que la entidad pública o privada que
corresponda adopte las previsiones necesarias para que no se interrumpa la
actividad o servicio a la que se esté afectando el fin.
En estos casos, el
proceso se suspende por un lapso de 45 días continuos, contados a partir de la
consignación en el expediente de la constancia de la notificación al Procurador
General de la República, quien debe contestar dichas notificaciones durante
este lapso, manifestando la ratificación de la suspensión o su renuncia a lo
que quede del lapso, en cuyo caso se tendrá igualmente por notificado.
Adoptadas las
previsiones del caso el órgano o ente correspondiente debe comunicar al
Procurador General de la República, quien a su vez debe informar al juez de la
causa.
El artículo 112 del DLOPGR establece que si transcurrido el lapso señalado en
el artículo 111, sin que el Procurador General de la República haya informado
al tribunal de la causa sobre las previsiones adoptadas por el órgano o ente
correspondiente, el juez puede proceder a la ejecución de la medida.
Aun cuando se declaren
confirmadas las sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se
declaren sin lugar, se dejen perecer o se desista de ellos, la República no
podrá ser condenada en costas, tal como lo establecen los artículos 88 del DLOPGR y 287 del Código de Procedimiento Civil.
Este privilegio que
aplica a todo tipo de juicios, sean ordinarios, especiales o contenciosos
administrativos, encuentra, sin embargo, una excepción en materia contencioso
tributaria reflejada en el Código Orgánico Tributario que establece que cuando
la Administración Tributaria resulte totalmente vencida por sentencia
definitivamente firme será condenada a pagar las costas equivalentes a un monto
que no excederá del 10 % de la cuantía del recurso que dio lugar al juicio. Sin
embargo, si el tribunal considera que la administración tributaria perdidosa
tuvo motivos racionales para litigar podrá eximirla del pago de las costas
generadas.
Consideramos que la
línea impuesta por el Código Orgánico Tributario debió ser la asumida por el
nuevo DLOPGR pues es obvio que la prerrogativa que
impide condenar en costas a la República contraría el derecho de todo
particular a la igualdad procesal y a obtener una tutela judicial efectiva,
pues resulta injusto que el particular que fue llevado a juicio por la
República, o que se vio obligado a demandar la nulidad de un acto
administrativo inconstitucional o ilegal, y que luego resulta ganador en
juicio, deba asumir, por la temeridad o desidia de la República, los gastos que
el proceso le generó. Tal ha sido la interpretación asumida, por ejemplo, en el
derecho español donde ésta prerrogativa fue abandonada al establecerse en el
artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley
29/1998 de 13 de julio) la posibilidad de condenar en costas a la
administración en términos idénticos a cualquier particular[66].
Sin embargo, cabe
destacar que en Venezuela, se ha admitido jurisprudencialmente la condenatoria
en costas a los entes públicos que resulten perdidosos en juicio. De esta
forma, por medio de sentencia del 02-10-2002, la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, señaló expresamente que de una correcta
interpretación del artículo 33 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales, se desprende que en los procesos de amparo
constitucional contra particulares, se condenará en costas a la parte que
resulte totalmente perdidosa, sin importar que ésta sea un ente público o un
particular, al señalar lo siguiente:
[…] a
pesar de que no existe previsión expresa sobre las costas contra los entes
públicos en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías
Constitucionales, considera esta Sala que las mismas sí proceden y que el juez
tiene la facultad de condenar al vencido en el proceso de amparo constitucional
-sea el particular o el ente público- y exonerar de costas a quien haya
intentado la acción por motivos racionales para litigar, pues, partiendo de una
interpretación del artículo 33 de la referida Ley Orgánica en forma progresiva
y armónica con lo dispuesto en el artículo 21 eiusdem
y la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela -así como con las
tendencias modernas del derecho comparado-, debe entenderse que los entes
públicos responden ante los particulares y, en consecuencia, éstos frente a
aquellos, en acatamiento tanto del imperativo constitucional que atenúa o
elimina los privilegios procesales que la Administración y otras autoridades
públicas suelen invocar en su favor -dado que atentan contra la igualdad
procesal y que se instituyen como un obstáculo que impide a los particulares el
ejercicio efectivo de su derecho a la justicia-, como de la regla contenida en
la Disposición Derogatoria Única del referido Texto Fundamental.
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 89 del DLOPGR, en ningún
caso es admisible la compensación contra la República, cualquiera que sea el
origen o la naturaleza jurídica de los créditos que se pretendan compensar,
salvo lo dispuesto en el Código Orgánico Tributario, respecto de la posibilidad
de compensación de los créditos por concepto de tributos, intereses, multas y
costas procesales, con las deudas tributarias por los mismos conceptos (art.
49).
Como hemos señalado, los estados gozan de las
mismas prerrogativas y privilegios procesales conferidos a la República por
cuanto la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público les extendió dichas prerrogativas establecidas
en las demás leyes de la República. Ahora bien, en el caso de los municipios,
la LOPPM reconoció expresamente una serie de
prerrogativas y privilegios procesales propios de dichas organizaciones
político territoriales, los cuales también son de orden público o de
obligatorio cumplimiento y exigencia por parte de los funcionarios judiciales.
Hemos ya señalado que una prerrogativa que se
otorga a la República ante de la iniciación del proceso es la necesidad de
cumplir con el antejuicio administrativo consagrado en el DLOPGR,
como condición para que las demandas contra la República puedan ser admitidas
por los órganos jurisdiccionales. Sin embargo, ni la LOPPM
ni ninguna otra norma de rango legal concede esa prerrogativa a los municipios.
Ya hemos mencionado que la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N°
220 del 10-03-2010, consideró procedente extender la prerrogativa del
antejuicio administrativo a los municipios, determinando que “se amerita que los Municipios gocen en juicio de
ciertas condiciones especiales, en resguardo de los intereses superiores que
rigen su actuación pública, entre ellos, el agotamiento del procedimiento previo
a las demandas contra la República”.
Al igual que ha ocurrido con las empresas
públicas, la prerrogativa del antejuicio administrativo ha sido
inconstitucionalmente extendida a los municipios por vía jurisprudencial.
Reiteramos aquí nuestro rechazo a esto por violar la reserva legal y los
principios de igualdad y de tutela judicial efectiva.
El capítulo IV del Título V de la LOPPM establece las disposiciones que rigen a la actuación
del municipio en juicio, en varias de sus fases. Las disposiciones normativas
contenidas en ese capítulo consagran prerrogativas procesales para los
municipios que deberán ser tomadas en cuenta al momento de iniciar el proceso.
El artículo 153 de la LOPPM
establece la obligatoriedad de que el Síndico Procurador Municipal, la
autoridad correspondiente o el alcalde, sea citado por lo funcionarios
judiciales, con ocasión de demandas de toda naturaleza en contra el municipio,
o de cualquier solicitud que obre contra los intereses patrimoniales del
municipio o la correspondiente entidad municipal.
Para que se considere como válidamente
practicada, la citación deberá ser acompañada con copias certificadas de la
demanda y de todos sus anexos, lo cual deberá constar en el respectivo
expediente. La falta de la citación ante los órganos o entidades municipales
correspondientes, o el incumplimiento de las formalidades requeridas para ello,
constituirá causal de anulación y en consecuencia se deberá reponer la causa.
Una vez que se haya comprobado que la citación
fue válidamente práctica, el Síndico Procurador Municipal gozará de un plazo de
45 días continuos para dar contestación a la demanda, según lo consagrado en el
mismo artículo 153 de la LOPPM.
Conforme al artículo 154 de la LOPPM, cuando la autoridad municipal debidamente citada no
hubiese comparecido para contestar la demanda o las cuestiones previas que le
hayan sido opuestas, estas se las tendrá de todas formas como contradichas en
todas sus partes. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad que le pueda
corresponder al funcionario encargado de la representación de los intereses del
municipio.
La LOPPM consagra
una prerrogativa procesal a los municipios respecto de la fase de decisión del
juicio, específicamente en el último aparte del artículo 153 dispone el deber u
obligación de los funcionarios judiciales de notificar al Síndico Procurador
Municipal de toda sentencia definitiva e incluso de las sentencias
interlocutorias que puedan ser dictadas a lo largo de otras fases del proceso.
Al igual que sucede con la República, los municipios
gozan también de prerrogativas en la fase de ejecución de las sentencias
condenatorias que hayan sido dictadas en su contra. Así, la LOPPM
establece la prerrogativa del deber de informar a la autoridad ejecutiva del
municipio, cuando este haya sido condenando en juicio. Por otra parte, se
consagra también un procedimiento especial de ejecución de sentencias para los
municipios.
El artículo 158 de LOPPM
establece que cuando la parte interesada haya solicitado al tribunal la
ejecución de una sentencia definitivamente firme en la que hubiese resultado
condenado el municipio, este deberá ordenar dicha ejecución para lo cual está
obligado a notificar al alcalde o autoridad ejecutiva del municipio, quien deberá
dar cumplimiento voluntario a la sentencia dentro de los 10 días siguientes a
la notificación correspondiente.
Dentro de ese lapso, al municipio se le
permite proponer una forma de cumplir con la sentencia. En caso de rechazo de
la propuesta, las partes pueden incluso acordar la suspensión del lapso por el
tiempo que se convenga, a fin de que puedan realizar actos de composición
voluntaria.
Los artículos 158 y
159 de la LOPPM, establecen el procedimiento aplicable
para la ejecución de sentencias condenatorias en el caso de los municipios, el
cual replicó en casi todos sus aspectos más importantes el procedimiento que ya
venía establecido en el artículo 104 de la derogada Ley Orgánica de Régimen
Municipal, especialmente en lo que se refiere a las cantidades de dinero. El
procedimiento actual de la LOPPM, viene establecido
en los siguientes términos:
Primero, el tribunal encargado de la ejecución otorgará un
plazo de 10 siguientes de su notificación, al acalde o la autoridad ejecutiva
de la entidad municipal de que se trate, para que se dé el cumplimiento
voluntario a la sentencia.
Segundo, dentro de ese lapso, el municipio o entidad
municipal podrá proponer al tribunal una forma de cumplir con la sentencia,
pudiendo ser aceptado o rechazado por la parte interesada. Las partes podrán
suspender el plazo en cuestión o realizar actos de composición voluntaria.
Tercero, vencido el plazo para la ejecución voluntaria, se
procede a la forzosa en la que el tribunal determina la forma y oportunidad de
dar cumplimiento a la sentencia, según los siguientes procedimientos reseñados
en forma resumida:
a. Cuando la condena sea sobre una cantidad líquida
de dinero, el tribunal ordenará al municipio o entidad municipal para que
incluya el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y siguientes, a
menos que ya exista provisión de fondos en el presupuesto vigente. Cuando no se
diere el cumplimiento de pago con cargo a la partida prevista, el tribunal a
petición de parte ejecutará la sentencia conforme al procedimiento establecido
en el Código de Procedimiento Civil para la ejecución
de sentencias de condena sobre cantidades líquidas de dinero.
b. Cuando
en la sentencia se hubiere ordenado la entrega de algún bien el tribunal
llevará a efecto la entrega. Si tales bienes estuvieren afectados al uso
público, a un servicio público o a una actividad de utilidad pública, el tribunal,
a petición de parte, acordará que el precio sea fijado mediante peritos en la
forma establecida por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o
Social. Fijado el precio, se procederá como si se tratare del pago de
cantidades de dinero.
c. Cuando la condena se trate de una obligación de
hacer, el tribunal fijará a petición de parte un lapso de 30 días consecutivos
para que el municipio o la entidad municipal cumpla la obligación. Si la
obligación no es cumplida, el tribunal a petición de parte procederá él mismo a
ejecutarla, trasladándose a la oficina municipal correspondiente para ello. Si aun
así no se cumpliera con la obligación, entonces el tribunal sustituirá al
municipio o ente municipal y hará que la obligación de hacer sea cumplida. En
los casos en que por su naturaleza la obligación no pueda ser ejecutada por el
tribunal, entonces de esta se estimará su valor y se ejecutará como si fuere
una cantidad de dinero.
d. Cuando la sentencia ordene a una obligación de no
hacer, el tribunal a petición de parte ordenará el resarcimiento del daño que
se derive del incumplimiento de la obligación de no hacer.
Notamos en la norma
que si la orden de ejecución no fuere cumplida por la administración o la
partida de presupuesto correspondiente no fuere ejecutada, el tribunal a
instancia de parte ejecutará la sentencia con base al procedimiento ordinario
previsto en el Código de Procedimiento Civil, esto es, el embargo y posterior
remate de los bienes de la administración salvo que se trate de bienes del
dominio público, previo cumplimiento de las formalidades a las que alude la LOPPM en el numeral primero de su artículo 159.
Como se puede observar, este procedimiento
resulta más concreto y posibilita más vías de ejecución al hacer referencia
directa a los procedimientos del CPC, a diferencia del procedimiento especial
de ejecución de sentencias que establece el DLOPGR
para la República.
La LOPPM establece
igualmente privilegios fiscales a favor de los municipios en el marco de los
juicios que estos llegasen a enfrentar y que también guardan similitud con los
otorgados a la República, e incluyen, principalmente, la prohibición de la
imposición de medidas preventivas y ejecutivas, como lo sería la
inembargabilidad de bienes y derechos (salvo los casos previstos en la ley) y
la regulación privilegiada en cuanto al tema de condenatoria en costas que en
el caso de los municipios sí es procedente, pero en los términos más favorables
que la norma establece para esos entes.
El artículo 156 de la LOPPM
prohíbe expresamente que los bienes, rentas, derechos o acciones pertenecientes
al municipio o a una entidad municipal estén sujetos a medidas preventivas, ni
tampoco a medidas ejecutivas, salvo en los casos previstos en esa misma ley
(procedimiento de ejecución de sentencias).
En lo que respecta al tema de condenatoria en
costas, a diferencia de lo que sucede con la prerrogativa aplicable en este
caso para la República, los municipios pueden ser condenados en costas, con la
condición de que estos hayan resultado totalmente vencidos en juicio por
sentencia definitivamente firme, según lo dispuesto por el artículo 157 de la LOPPM.
Adicionalmente, establece el mismo artículo
que el monto de la condenatorias no podrá exceder del 10 % del valor de la
demanda. Así mismo, se permite que el juez pueda eximir de costas al municipio
o a las entidades municipales “cuando éstas hayan
tenido motivos racionales para litigar”. ■
* Doctor en Derecho (UCAB).
Profesor titular (UCAB). Individuo de Número de la Academia de Ciencias
Políticas y Sociales. Miembro Correspondiente Extranjero de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia. Socio fundador del Despacho de Abogados Badell
& Grau.
[1] Para
mayor información sobre el Profesor Henrique Iribarren Monteverde véase Boletín
de la Academia de Ciencias Política y Sociales, N° 169, en Homenaje al Henrique
Iribarren Monteverde, ACIENPOL,
Caracas, 2022, https://bit.ly/3MraOpq
[2] Para un estudio completo del sillón N° 18 de
la Academia véase Henrique Iribarren Monteverde,
“Historia del Sillón No. 18”, en Boletín de la Academia de Ciencias Políticas y
Sociales, N° 163, marzo 2021. 85° Aniversario (1936-2021), ACIENPOL, Caracas,
2021, pp. 395-411, https://bit.ly/3W7PTLh El sillón N° 18 ha estado ocupado
por siete académicos: Raúl Crespo Vivas, Enrique Urdaneta Maya, José Antonio
Tagliaferro, Francisco Vetancourt Aristiguieta, José Loreto Arismendi (Hijo),
José Luis Aguilar Gorrondona y Henrique Iribarren Monteverde.
[3] Discurso de incorporación del Prof. Henrique
Iribarren Monteverde a la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas,
07-05-2013. En Boletín de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales N° 152, ACIENPOL,
Caracas, 2013, pp. 461-483, https://bit.ly/3pLxebP
[4] RODRÍGUEZ GARCÍA, Armando “Libertad, Estado
y Derecho Administrativo. El papel del Derecho administrativo en la modernidad
democrática”, en Revista de Derecho Público Nº 117, EJV, Caracas, 2009,
p. 46.
[5] Véase:
Jesús González Pérez, Manual de Derecho Procesal Administrativo, Civitas. Madrid, 1992.
[6] Posteriormente,
la Ley de 16 de Fructidor del año III (3 de septiembre de 1975) dispuso: “Se prohíbe terminantemente a los
Tribunales, conozcan de los actos de Administración, cualquiera que sea su
especie”. Existió claramente un recelo ante los jueces por su vinculación
con el Antiguo Régimen.
[7] GARCÍA
DE ENTERRÍA, Eduardo, La lucha contra las inmunidades del poder, 3° ed.,
Editorial Civitas, Madrid, 1983.
[8] Cfr.
GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, “Los postulados constitucionales de la Ejecución
de las Sentencias Contencioso Administrativas” en Actualidad y Perspectivas
del Derecho Público a fines del Siglo XX. Homenaje al Profesor Garrido Falla.
Vol. 2, Editorial Complutense, Madrid, 1992, pp. 1048-1049.
[9] Cfr.
Aut. Cit. Fundamentos de Derecho Administrativo, Madrid, 1988, pp. 210, 220-221;
ORTIZ ÁLVAREZ, Luis y PRADO MONCADA, Rafael, “Ocaso o fortalecimiento del
agotamiento de la vía administrativa como requisito previo para acceder a la
jurisdicción contencioso administrativa” en Revista de Derecho
Administrativo N° 11, Editorial Sherwood. Caracas, 2001, p. 274.
[10] Gaceta
Oficial N° 27.921 del 22-12-1965. Artículos 30 al 50.
[11] Gaceta
Oficial N° 1.660 Extraordinario del 21-06-1974. Artículos 3 y 6 al 16.
[12] Gaceta
Oficial N° 37.029 del 05-09-2000.
[13] Gaceta
Oficial N° 39.238 del 10-08-2009.
[14] Quedando
vigentes los artículos 17, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26, 28, 30, 31, 32, 33, 34,
35, 36, 37, 38, 39, 40, 47, 48, 52 y 69, y en forma parcial el artículo 106,
sólo en cuanto a la custodia de los bienes que constituyen la Hacienda Pública
Nacional.
[15] Publicado
en Gaceta Oficial N° 6.220 Extraordinario del 15-03-2016, que reimprimió “por
fallas en sus originales” al Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Orgánica
de la Procuraduría General de la República publicado en la Gaceta Oficial N°
6.210 del 30-12-2015, el cual modificó el Decreto de la Procuraduría General de
la República del año 2008 (publicada en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.892
del 31-07-2008), que a su vez había reformado parcialmente la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República dictada en el 2001 (publicada en Gaceta
Oficial N° 5.554 Extraordinario del 13-11-2001), cuyas disposiciones recogían
en forma casi idéntica los privilegios que a favor del Estado preveía la Ley
Orgánica de la Hacienda Pública Nacional de 1974.
[16] Gaceta
Oficial N° 6.147 Extraordinario del 17-11-2014.
[17] Gaceta
Oficial N° 39.451 del 22-06-2010.
[18] Gaceta
Oficial N° 39.140 del 17-03-2009.
[19] Gaceta
Oficial N° 6.015 Extraordinario del 28-12-2010.
[20] Artículo
6 del DLOPGR: “Los funcionarios públicos o funcionarias públicas de la
Procuraduría General de la República y quienes actúen en su nombre, tienen
acceso a los expedientes que se encuentren en los tribunales, registros,
notarías y demás órganos nacionales, estadales y municipales vinculados con las
actuaciones que los mismos adelanten, aún en horario no hábil”.
[21] ARAUJO-JUÁREZ, José, Principios generales del derecho
administrativo formal, Vadell Hermanos Editores, Valencia,
1993. p. 359.
[22] Gaceta
Oficial N° 2.818 Extraordinario del 01-07-1981.
[23] Doctrina
de la Procuraduría General de la República. Año 1966, pp. 249-252.
[24] Ley
Orgánica de Hacienda Nacional del 04-06-1918.
[25] La
última de sus derogaciones expresas constó precisamente en la Ley Derogatoria
de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional, la cual estableció que una
serie de artículos de ese texto legal seguirían manteniendo su vigencia hasta
tanto se dicen los instrumentos normativos que regulen esas materias.
[26] Gaceta
Oficial N° 27.921 del 22-12-1965.
[27] Gaceta
Oficial N° 5.554 Extraordinario del 13-11-2001.
[28] Gaceta
Oficial N° 5.892 Extraordinario del 31-07-2008.
[29] Artículo
30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (1965): “Quienes
pretendan instaurar judicialmente alguna acción en contra de la República
deberán dirigirse, previamente y por escrito, al Ministerio el cual corresponda
el asunto para exponer correctamente sus pretensiones en el caso. De la
presentación de este escrito se dará recibo al interesado a menos que su
remisión haya sido hecha por conducto de un Juez o de un Notario. De la
recepción del escrito se dejará constancia en nota estampada al pie. // Cuando
la acción tenga por objeto la reclamación de acreencias previstas en
presupuestos fenecidos se seguirá exclusivamente el procedimiento establecido
en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional. El procedimiento a que se
refiere este Capítulo no menoscaba la atribución que tiene la Contraloría
General de la República de conformidad con la Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional”.
[30] Gaceta
Oficial N° 39.451 del 22-06-2010.
[31] Sentencia
del 16-10-2002. Caso: Etres Marketing C.A.
[32] Sentencia
del 23-07-2003. Caso: Elebol.
[33] KIRIAKIDIS, Jorge, Debido
proceso y contencioso administrativo en Venezuela, CIDEP y FUNEDA, Caracas, 2019, p. 78.
[34] Id., p. 77.
[35] LARES MARTÍNEZ, Eloy, Manual de Derecho
Administrativo. Edición: XIV, actualización por: Rodrigo Eloy Lares Bassa, UCV,
Caracas, 2013, p.
53.
[36] Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 14-03-1991.
Este criterio fue mantenido por la Sala Político-Administrativa en reiteradas
ocasiones: ver sentencias del 13-07-2000 y del 26-06-2001.
[37] Gaceta
Oficial No 37.305 del 07-10-2001.
[38] Sentencia
de la Sala Político Administrativa del 14-10-2003. Caso Fonder vs. Inversora
Finanvalor, C.A.
[39] Sentencia
del 06-02-2007, caso: PDVSA PETRÓLEO, S.A..
[40] Sentencia
dictada por el Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativo el
31-01-2013, caso: María Hurtado de León y otros vs. PDVSA.
[41] “Artículo
36: Los estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y
procesales de que goza la República”.
[42] Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en
la Sala Político Administrativa del 04-11-1964.
[43] GABUARDI,
Carlos A. “La autonomía de la voluntad y los métodos heterocompositivos no
jurisdiccionales” en Anuario Venezolano de Arbitraje Nacional e
Internacional, N° 1, AVA, Caracas, 2021, p. 285.
[44] Gaceta
Oficial N° 36.430 del 07-04-1998.
[45] Un
ejemplo de esta independencia y plena separación de la jurisdicción arbitral
frente el sistema de justicia del Estado, fue señalado en su momento por la
jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
mediante la sentencia N° 1121 del 20-06-2007 (caso: Distribuidora Punto Fuerte
DPF, C.A.), la cual estableció que los árbitros no estaban sujetos a la
prohibición del artículo 254 de la Constitución, de establecer aranceles, tasas
ni exigir pago alguno por sus servicios. Sentencia citada por CRUZ SUÁREZ,
Andrea y SIRA SANTANA, Gabriel, “El arbitraje según la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia” en Anuario
Venezolano de Arbitraje Nacional e Internacional, N° 1, AVA, Caracas, 2021,
p. 330.
[46] Ley
60/2003 Publicada en el Boletín Oficial del Estado N° 309 del 26-12-2003.
Reformada por última vez por la Ley 42/2015 del 05-10-2015 publicada en el
Boletín Oficial del Estado N° 239.
[47] MERINO MERCHAN, José Fernando, “La lucha
contra las prerrogativas estatales en el arbitraje comercial internacional” en Arbitraje:
Revista de arbitraje comercial y de inversiones, Vol. 1 N° 3, Editorial CEU
Ediciones, Madrid, 2008, p. 733. Acerca de la presencia de los Estados en
este tipo de arbitrajes y las motivaciones que los han llevado a de alguna
manera renunciar –por medio de los convenios arbitrales– a la clásica inmunidad
jurisdiccional consagrada en casi todos los ordenamientos jurídicos de
distintos países, nos comenta el autor José
Fernando Merino que “Las razones de ello habría que buscarlas en la
propia evolución de las funciones del Estado en los campos comerciales y de
cooperación técnica y económica; y también en la específica virtualidad de la
técnica arbitral que conserva todavía gran parte de las ventajas que se le
imputaron en un principio –confidencialidad, neutralidad, especialidad, ‘deslocalización’,
etc.– y que presenta otras, especialmente a considerar cuando del
enfrentamiento entre partes con distinto estatuto jurídico se trata” (Ibidem
p. 729). De tal manera que con el desarrollo y complejidad de las
administraciones públicas que demandan los tiempos actuales, estás se han visto
en la necesidad de acometer contrataciones de un muy marcado carácter comercial
que podríamos decir tienden a despojar a las agencias o empresas públicas de
esa imperante condición de autoridad; aunado al hecho de que si se trata de
contrataciones en el ámbito internacional, a falta de un derecho común para la
resolución de conflictos el arbitraje resalta muy útil, pero por su puesto,
este por su propia esencia no puede admitir unas condiciones de desigualdad o
de privilegios entre las partes, como sí sucede no pocas veces en el caso de
los Estados frente a los particulares dentro de sus propias jurisdicciones.
[48] Ibidem,
p. 726.
[49] Ibidem,
p. 755.
[50] Gaceta
Oficial N°. 37.504 del 13-08-2002.
[51] HENRÍQUEZ LA ROCHE, Ricardo, Nuevo proceso
laboral venezolano, Ediciones Liber, Caracas, 2003, p. 87.
[52] Ibidem,
pp. 85-86.
[53] Doctrina Procuraduría General de la República 1982, p.
35.
[54] RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard, Procedimiento Administrativo, EJV, Caracas,
1983, p. 73.
[55] ARAUJO JUÁREZ,
José, Tratado de derecho administrativo formal, Vadell hermanos Editores,
Caracas, 2001, p. 484.
[56] FRAGA PITTALUGA, Luis, citado por SOTO
HERNÁNDEZ, María Eugenia, “El proceso contencioso administrativo de la responsabilidad
extracontractual de la Administración Pública venezolana” en Cuadernos de
la Cátedra Allan R. Brewer-Carías de Derecho Administrativo Nº 15, UCAB,
Caracas, 2003, p. 49.
[57] RONDÓN DE SANSÓ, ob. cit., pp. 75-76.
[58] El
artículo 232 del Código de Procedimiento Civil establece que: “Si
transcurriese el lapso fijado en el edicto para la comparecencia, sin
verificarse ésta, el tribunal nombrará un defensor de los desconocidos, con
quien se entenderá la citación, hasta que según la ley cese su encargo”, y
el 233 por su parte tipifica que: “Cuando por disposición sea necesaria la
notificación de las partes para la continuación del juicio, o para la
realización de algún acto del proceso, la notificación puede verificarse por
medio de la imprenta, con la publicación de un cartel en un diario de los de
mayor circulación en la localidad, el cual indicará expresamente el Juez,
dándose un término que no bajará de diez días. // También podrá verificarse por
medio de boleta remitida por correo certificado con aviso de recibo, al
domicilio constituido, por la parte que haya de ser notifica conforme al artículo
174 de este Código, o por medio de boleto librada por el Juez y dejada por el
alguacil en el citado domicilio. De las actuaciones practicadas conforme a lo
dispuesto en este artículo dejará expresa constancia en el expediente el
Secretario del Tribunal”.
[59] Sentencia
de la Corte Federal y de Casación del 11-02-1960.
[60] Esta
disposición es asimilable, en términos idénticos, al previsto en el encabezado
del artículo 38 de la derogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República de 1965, regulado posteriormente en el artículo 94 de la LOPGR del
2001, conforme al cual, practicada la notificación, el proceso se suspenderá
por un lapso de 90 días. Se encontraba igualmente redactada dicha norma en el
artículo 96 del Decreto Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República
del 2008.
[61] En
cuanto a la prueba de inspección ocular esta tenía un carácter subsidiario,
pues sería admisible en tanto el hecho que se pretende demostrar no pudiera
traerse de otro modo a los autos. Por ello, la parte promovente estaba obligada
a demostrar en el escrito de promoción la imposibilidad de hacer uso de otro
medio probatorio para hacer valer el hecho que se pretende probar con la
inspección (art. 90 LOCSJ). Con respecto a la prueba de exhibición, su
promoción estaba permitida, salvo que se trate de documentos que por su
naturaleza fueren de carácter reservado, supuesto en el cual la prueba no
podría ser admitida (art. 91 LOCSJ). Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal
Supremo de Justicia del año 2004, preveía en su artículo 19 el régimen general
aplicable a los medios probatorios que podían ser utilizados en los juicios
sustanciados ante el Tribunal Supremo de Justicia. Así, esa disposición
señalaba que: “En los procedimientos que se tramiten ante el Tribunal
Supremo de Justicia sólo se admitirán como medios probatorios la experticia, la
inspección judicial, incluyendo aquellos documentos que formen parte de los
archivos de la Administración Pública, cuando haya constancia que la prueba que
de ellos se pretende deducir no puede llevarse de otro modo a los autos, las
posiciones juradas y los instrumentos públicos o privados”. De esta forma
se establecían de manera taxativa los medios probatorios que podían ser usados
en los procedimientos llevados ante el Tribunal Supremo de Justicia. Esa
disposición limitaba, evidentemente el principio de libertad probatoria, pues
restringía el uso de otras pruebas que se encuentran contenidas en el Código de
Procedimiento Civil, tales como los testigos y los informes. También,
supeditaba –al igual que lo hacía la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia– el uso de las pruebas allí contempladas a una serie de condicionamientos.
[62] GONZÁLEZ
PÉREZ, Jesús, Derecho Procesal Administrativo Hispanoamericano,
Editorial Temis, Bogotá, 1985, pp. 302-305.
[63] RODRÍGUEZ ARJONA, Mariana, “Comentarios
preliminares sobre algunas prerrogativas procesales de la Administración
Pública” en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas Nº
106, UCV, Caracas, 1998, pp. 322 y ss.
[64] Cfr.
GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús. Manual de derecho
procesal administrativo, Civitas. Madrid, 1992, p. 391.
[65] CARRERAS
LLANSANA, Jorge, “El embargo de bienes”, Ed. Bosch, Barcelona, 1957, Cit. en
ESCUDERO HERRERA, María C., Los obstáculos a la efectividad de las
sentencias en el contencioso-administrativo, y sus soluciones, Edit.
Dykinson, Madrid, 2005, p. 159.
[66] Por
el contrario, en Venezuela, los juicios que hay recaído sentencia definitiva a
favor de la República, el Procurador General de la República, o quien actúe en
su nombre, debe estimar el valor de las respectivas actuaciones de conformidad
con lo establecido en la Ley de Abogados, a los efectos de la respectiva
condenatoria en costas.