Jean
Louis Natera Duque*
REDAV, N° 24, 2022, pp. 67-79
Resumen:
El control de las abstenciones sentó sus cimientos en Venezuela –al menos a
nivel legislativo– en 1925, por lo que está próximo a cumplirse un centenar de
años de dicho hito. Aunque esta área tuvo una evolución bastante paulatina
durante todo el siglo veinte, algo que no pocos juristas destacan, fue la
riqueza de la jurisprudencia mediante la cual, a lo largo de ese tiempo, se fue
desarrollando; esto salvo algunas excepciones que se precisarán próximamente.
Actualmente, habiendo iniciado el siglo veintiuno hace poco más de un veintenar
de años, y en el momentum tan determinante que
atraviesa hoy el Derecho en nuestra Nación, lo que pretende el presente
artículo científico es analizar el camino a través del cual, de forma positiva
o negativa, los tribunales patrios han llevado a la acción de carencia.
Palabras clave: Acción de carencia – Control de abstenciones – Demanda por abstención.
Abstract: Control of abstentions laid its foundations in Venezuela –at least at
the legislative level– in 1925, so it is close to a hundred years since this
milestone. Although this area had a fairly gradual evolution throughout the
twentieth century, something that not a few highlights, was the wealth of
jurisprudence through which, throughout that time, it was developed; this with
some exceptions that will be specified soon. Today, having entered the
twenty-first century just over twenty years ago, and at the decisive momentum
that today the Law is crossing in our Nation, what this scientific article
intends is to analyze the path through which, positively or negatively, the
national courts have taken the action of lack.
Keywords: Action of lack – Control of abstentions –
Lawsuit for abstention.
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Recibido |
17-05-2022 |
Aceptado |
30-06-2022 |
En Venezuela –y en el
mundo, pues esta fue pionera en la materia–, se introdujo por primera vez algo
similar a lo que hoy se conoce como acción por abstención, en la Ley Orgánica
de la Corte Federal de julio de 1925; más específicamente en su artículo 11, referente
a las competencias de la Corte, donde, en su ordinal 19, se le otorgó a esta la
competencia “de conocer de la negativa de
los funcionarios federales a cumplir determinados actos a que estuvieren
obligados por leyes federales”[1]. Es este el primer
antecedente del tema nuclear del presente trabajo.
Este concepto fue
nuevamente acogido en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia[2], donde se desarrolla un poco
más; quedando redactado, al establecerse las competencias de la Corte, en el artículo
42, numeral 23, de la siguiente forma:
Artículo 42. Es de la competencia de la Corte como más alto
Tribunal de la República:
(…)
23. Conocer de la abstención o negativa de los funcionarios
nacionales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes,
cuando sea procedente, en conformidad con ellas.
Estas fueron las
bases legales sobre las que comenzó a cimentarse la acción de carencia, nombre
del que algunos hallan origen en el Recours en Carence del Derecho Francés[3].
Sin embargo, en este punto, la mal llamada en la actualidad demanda por
abstención, no contaba con un riel procesal establecido por Ley –algo que se
mantuvo por unos treinta y cuatro años, hasta la promulgación de la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa–; esto condujo a que la
doctrina y jurisprudencia de la época se abocaran a la tarea de desarrollar
esta arista, lo que trajo como consecuencia la evolución que posteriormente
será desarrollada, con un enfoque donde preponderará el enfoque jurisprudencial
del mismo.
Antes de llegar al
análisis de la jurisprudencia en la materia, es necesario destacar algunas
definiciones fundamentales que existen dentro de la doctrina venezolana sobre
la acción de carencia; este apartado se dedicará a exponer algunas de ellas, a
manera de introducción al tema, pues no es hallar una definición novedosa el
objeto del presente estudio.
Mucci establece que esta acción “Constituye un útil mecanismo procesal
para el control de las infracciones de orden jurídico consumadas por la
pasividad Administrativa”[4]. Por otro lado, para Badell, la
acción de carencia “Constituye la vía procesal para controlar la ilegalidad
que se deriva del incumplimiento o negativa de la Administración en realizar
una actuación concreta que le corresponde por estar definida en forma concreta
y precisa por la Ley”[5].
En el mismo sentido, Brewer-Carías la percibe como “un
incumplimiento por parte de la administración de una obligación concreta al
decidir o cumplir determinados actos que se manifiesta en un sujeto de derecho
a que la Administración cumpla los actos a que está obligada”[6].
Así, podemos extraer
como elementos fundamentales de la acción por carencia, que (i) Es una
vía o mecanismo procesal; (ii) contentiva de una pretensión de condena contra la
Administración Pública; (iii) cuyo objeto es controlar un incumplimiento en las
obligaciones que la ley –o incluso normas sub-legales,
como se verá más adelante– le impone frente a un determinado supuesto de hecho.
Posteriormente, esto
fue ampliado de forma totalmente errada por la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, más, para este apartado, se presenta más conducente –e
incluso más productivo en términos académicos– el exponer la acepción más
acorde a la naturaleza jurídica de esta institución.
La Sentencia de la
Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, dictada en el año
1985 (caso: Eusebio Igor Vizcaya Paz contra la Universidad del Zulia),
fue un hito en este sentido, ya que le dio un carril procesal por el cual
transitar a esta acción; específicamente, el riel que establecía la Ley para la
nulidad de actos administrativos de efectos particulares[7].
Esto marcó un gran precedente, aún con las reservas que puedan realizarse –y
que efectivamente la doctrina realizó– sobre la aplicación de un procedimiento
en el que se pretende anular un acto revestido de ciertas prerrogativas, a una
acción cuya pretensión es solventar una abstención o carencia por parte del
funcionario público en el cumplimiento de sus funciones.
La decisión
prenombrada contribuyó, además, junto a otra sentencia de la Sala Político
Administrativa de la antigua Corte (caso: Iván Pulido Mora contra la Contraloría
General de la República), a delimitar el objeto sobre el cual recaía la
acción por abstención[8], lo cual se mantuvo hasta
que fue desdibujado por la Sala Constitucional en sentencia del 2004, sobre la
cual se hará mención infra. Vale
acotar, además, que este criterio ya venía siendo propuesto por la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia que dictó en fecha 06-12-1984
(caso: Teresita Aguilera).
Estas sentencias
redujeron el ámbito de aplicación de la acción objeto de este trabajo –que se
podía haber malentendido como todas las omisiones de la Administración Pública–
a aquellas situaciones donde el funcionario o la Administración como
abstracción, están expresamente obligados por Ley a producir un acto
administrativo y, aun así, omiten o se niegan a emanarlo. Esto como
contraposición al amparo constitucional, al cual se le comenzó a dar cabida
como acción idónea para impugnar la obligación general de dar respuesta por
parte de la Administración, cuando esta no esté regulada de forma específica en
alguna Ley, sino que derive directamente de una violación a los derechos y
garantías que ya para entonces venía disponiendo la Constitución[9]; específicamente respecto al
derecho de petición y el derecho a obtener una oportuna respuesta, haciendo
énfasis en que la obligación de la Administración no se agota al recibir una
petición de cualquier ciudadano, sino que debe además darle una respuesta –y
además ser esta oportuna–, para que su función en ese caso específico se vea
agotada.
Volviendo a la
aplicación del procedimiento de anulación de actos administrativos de efectos
particulares para el trámite de la acción de carencia, y a las reservas que se
podrían tener sobre ello, el 13-06-1991 surgieron dos sentencias
–paradójicamente, ambas en la misma fecha– de la Sala Político Administrativa
de la Corte Suprema de Justicia, las cuales, en resumidas cuentas, establecen
que, considerando que el artículo 102 de la Ley de la Corte dispone que, a
falta de procedimiento especial, se podrá aplicar el que se juzgue más
conveniente; que la SPA había venido aplicando hasta esa fecha el procedimiento
establecido en los artículos 121 eiusdem y siguientes; que dentro este procedimiento, el artículo
134, en conjunción con el artículo 84, ordinal tercero, de la misma Ley, impone
una caducidad de 6 meses para accionar contra el acto que se pretenda impugnar;
consideran ambos ponentes, en sus respectivas decisiones, que estas
regulaciones deben ser trasladadas también a los procedimientos que, contra las
abstenciones de la Administración, se tramiten.
Para ello, quizá el
más craso error de estos célebres juristas, fue el pretender equiparar el acto
administrativo a la abstención, queriendo fundamentarse en que, si es aplicable
dicho lapso para la anulación de actos de efectos particulares, siendo ambas
acciones “un medio de control de la legalidad y de restablecimiento de
intereses legítimos violados”, este es perfectamente aplicable también para
la acción por abstención.
Es necesario insistir
en recalcar la magnitud de este desacierto, pues afirmar lo expuesto es,
básicamente, revestir a una omisión de la Administración Pública con las
prerrogativas propias de los actos administrativos, como lo es el principio de
estabilidad que arropa a estos por la presunción de legalidad que este acarrea,
fundamentada en la buena fe que imprime el funcionario público en las
actuaciones que de él emanan y en la necesidad de seguridad jurídica y de
continuidad de la Administración Pública; siendo estas características el
fundamento que hacen necesario el establecimiento de un término de caducidad
para las acciones que pretendan anularlo.
Haciéndolo breve,
estas decisiones de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte,
pretenden dar este carácter de solemnidad y necesidad de protección a una
conducta ilícita de la Administración, que más que protección debería acarrear
sanciones por parte de la Ley, como lo es la omisión de los funcionarios en el
cumplimiento de sus funciones; lo más grave entorno a este tema es que la Ley
Orgánica de lo Contencioso Administrativo recogió este criterio, y
revistiéndolo de carácter legal y de aplicación erga omnes[10].
Otra decisión
importante, dentro de esta evolución jurisprudencial que tuvo el objeto de este
estudio durante la segunda mitad del siglo pasado, fue la reinterpretación de
la distribución de competencias que establecía la derogada Ley de la Corte
Suprema de Justicia, donde correspondía a este máxime Tribunal el conocer de
las abstenciones o negativas en que incurrieran los funcionarios nacionales[11], y a los Tribunales
Superiores en lo Contencioso Administrativo, tramitar las acciones por
abstención que se intenten contra las autoridades estadales o municipales[12].
La decisión a la que
se hace referencia, es la dictada por la Sala Político Administrativa de la
Corte Suprema Justicia, en fecha 02-05-1995 (caso: Horacio Velásquez Ferrer
contra el Ministerio de Justicia), donde se trifurcó el sistema bipartito
que venía rigiendo, dándole una nueva definición a la expresión de
“Funcionarios Nacionales”, incluida en la Ley de la Corte, y estableciendo así
que el artículo 42 lo que otorga a la misma Sala es el conocimiento de las
decisiones dictadas por los órganos “ubicados jerárquicamente en los niveles
más altos del poder Ejecutivo Nacional”, quedando lo correspondiente a las
demás autoridades nacionales –las de baja jerarquía– encuadrado como una
competencia de carácter residual a la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, haciendo analogía de la regulación que para el momento ya regía
en cuanto a la distribución de competencias en las acciones de nulidad por
ilegalidad[13], quedando así dispuesto el
sistema tripartito de competencias en esta materia, tal como lo ha recogido la
hoy vigente Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa[14].
Agotadas todas, o al
menos la mayoría de las decisiones más importantes que se dictaron en el siglo
XX respecto a la acción por abstención, se hace menester ahora realizar un
repaso de algunas sentencias sobre este mismo tema, cuyos criterios, para bien
o para mal, han sido resaltantes en el lapso transcurrido entre la promulgación
de la Constitución de 1999[15] y la entrada en vigencia de
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa[16].
Lo primero es
comentar una sentencia de la Sala Político Administrativa del –para entonces
ya– Tribunal Supremo de Justicia que, en el año 2000, confirmaba la
aplicabilidad aun del criterio sobre el ámbito de aplicación del mal llamado
recurso por abstención, que se había sentado ya hace quince años por la propia
Sala en el caso de Eusebio Igor Vizcaya Paz.
Esta decisión, la N°
1527 de fecha 29-06-2000[17], reafirma el prenombrado
criterio, haciendo mención a las siguientes precisiones que su antecesora había
realizado sobre la acción por abstención, en los siguientes términos: (i) que, como venía manejándose, el mismo
estaba dirigido a controlar conductas omisivas cuando estas provinieran de una
obligación legal concreta y precisa, siendo el objeto de esta la abstención o
negativa del funcionario público a cumplir con determinado acto cuando, bajo el
cumplimiento de un supuesto de hecho establecido en la Ley, esta autoridad se
abstuvo de realizar la consecuencia jurídica que esta norma le impone y; (ii) que todo esto conduce, necesariamente, a un
pronunciamiento del Tribunal “sobre la obligatoriedad para la Administración
de producir un determinado acto” que se niega a cumplir.
En este punto, vale
hacer mención, sobre uno de los requisitos dentro de la acción de carencia como
lo era que la obligación estuviera dispuesta en una Ley, al hecho de que se
comenzó a manejar por los órganos competentes en lo Contencioso Administrativo
–primero la Sala Político Administrativa[18]
y posteriormente la Corte Primera[19]– el criterio según el cual,
el fin que se controla no es solamente la obligación contenida en una
disposición legal, sino que además esto se extiende a obligaciones específicas
que estén dispuestas en actos de rango sub-legal,
como lo son los actos administrativos de efectos generales o particulares.
Según lo expuesto ut
supra, se evidencia cómo la bifurcación entre la acción por abstención y la
acción de amparo, según el origen legal o constitucional de la obligación de
decidir, era un criterio pacífico dentro de la Sala Político Administrativa,
que se había mantenido ya por quince años y que se seguiría manteniendo hasta
el desafortunado pronunciamiento de la Sala Constitucional, cuando en el año
2004 se liberó de tener que conocer las acciones por amparo constitucional
contra conductas omisivas, donde no haya una regulación específica, como la
anteriormente descrita, sobre la actuación que la Administración debe tener
respecto a determinada solicitud.
En este punto se hace
referencia, por supuesto, a la sentencia N° 547, de fecha 06-04-2004, de la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Ana Beatriz
Madrid Agelvis contra el Fiscal General de la
República)[20].
Se trató de una
acción de amparo, por violación del derecho de petición y a obtener una
oportuna respuesta, producido en el marco de la solicitud de nulidad absoluta
de un acto administrativo, dirigida al Fiscal General de la República, y que
nunca tuvo resolución, o siquiera sustanciación.
La fundamentación
sobre la cual pretendió escudarse la Sala Constitucional fue que, según su
criterio, toda obligación jurídica es específica; esto aunado al argumento de
que, en cada relación jurídico-administrativa, el deber de dar respuesta se
concreta e individualiza. Además, agrega que la regulación que le da la
Constitución vigente al derecho constitucional a dirigir peticiones a
funcionarios públicos, supone un cumplimiento concreto y que así, bajo esa vaga
argumentación lógica, el deber de dar esa respuesta oportuna y adecuada viene
siendo “una obligación específica”, frente a un “sujeto determinado”,
donde se excluye cualquier apreciación genérica de la misma, ya que siempre
será una “obligación objetiva y subjetivamente específica”.
Es así como, en una
decisión, la Sala Constitucional desechó casi veinte años de uniforme doctrina
jurisprudencial sobre el tema, para arrojar a la Sala Político Administrativa
la labor de conocer de acciones de carencia que se produzcan, tanto en el marco
de abstención por parte de la Administración Pública, de actuar en casos
puntuales donde la Ley, ante un supuesto de hecho verificado, le exige una
respuesta específica, como en cuanto a la omisión de esta cuando, a falta de
regulación expresa, se fundamenta en el marco del derecho constitucional de
petición y a recibir oportuna respuesta de la solicitud que se le plantee.
Lamentablemente, el
anterior criterio se asentó en la doctrina jurisprudencial de la Sala
Constitucional, siendo confirmado esto en reiteradas ocasiones, como en la
sentencia N° 470, de fecha 13-06-2016 (caso: Kamel
Salame Ajami)[21],
donde se niega la acción de amparo constitucional intentada contra el Consejo
Moral Republicano, con razón de que este no se hubiera pronunciado ni dado
trámite a la “denuncia por disminución de la perspectiva de vida del privado
de libertad”, por violaciones graves a sus Derechos Humanos.
En este caso, la Sala
fundamentó su decisión en lo dictado en la sentencia de Ana Beatriz Agelvis, y se agregó, citando el artículo 259 de la
Constitución vigente, que este “conduce a afirmar que los derechos o
garantías constitucionales que resulten lesionados por (…) omisiones o
abstenciones (…) se encuentran tutelados, en virtud de la potestad que
la Constitución otorga”[22] por los órganos con
competencia en lo Contencioso Administrativo.
Lo más lamentable en
este caso es que, los propios órganos de lo Contencioso Administrativo han
aceptado esta nueva tendencia, que les obliga a conocer de las acciones de
abstención independientemente de la fuente de donde emane la obligación de
emitir ese acto que, el funcionario, se negó u omitió producir.
En este sentido,
narra Badell,
cómo la Sala Político Administrativa aceptó, en el año 2009 que, tanto las
omisiones relativas al cumplimiento de una obligación específica, como las
producidas frente a una solicitud cuyo fundamento no es una Ley específica,
sino directamente la Constitución, “pueden impugnarse, mediante acción por
abstención o carencia”[23].
En el mismo sentido
se expresó la entonces Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en su
decisión N° 2012-0168, de fecha 13-02-2012 (caso: Abdon
Rafael Arreaza Rondón), donde sentencia, citando a la Sala Político
Administrativa, que la acción por abstención se produce no solo contra
conductas omisivas de la Administración, cuando la realización de dicha
conducta o acto está expresamente determinada en la Ley, “sino también
respecto a la inactividad en relación a las actuaciones que jurídicamente le
sean exigibles, sin que sea necesaria una previsión concreta de la Ley”[24].
Ya bajo la vigencia
de la actual Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, hay
otro tema que se ha hecho controversial y es el de la posibilidad de acumular
en un mismo procedimiento, la acción por abstención o carencia con alguna pretensión
de contenido patrimonial o indemnizatorio, lo cual, en cuanto al procedimiento
breve, que este cuerpo normativo regula en los artículos 62 y siguientes, está
prohibido por disposición expresa de dichos preceptos.
Ahora, poco ha sido
este tema desarrollado jurisprudencialmente, salvo alguna sentencia de la Sala
Político Administrativa que estableció –en un caso cuya abstención en la que
había incurrido el accionado, era el pago de unos montos por concepto de
aportes patronales a la Caja de Ahorros que correspondía (CAFUNDACO),
estando esta obligación que recaía sobre la Fundación para el Desarrollo y
Promoción del Poder Comunal, regulada por el Artículo 66 de la Ley de Cajas de
Ahorro– que, por el hecho de reclamar el pago de unas cantidades de dinero adeudadas,
donde se solicita, además, que estos montos sean indexados mediante experticia
complementaria del fallo; no se trata de una acción por abstención, sino que
más bien encaja bajo los supuestos del procedimiento establecido para las
demandas de contenido patrimonial, por lo que es mediante ese riel procesal que
se debe tramitar dicha causa[25]. Posteriormente, se remitió
al Juzgado de Sustanciación de la Sala para que se pronunciara sobre la
admisibilidad de la acción, y este la admitió como una demanda “por cobro de
bolívares e intereses moratorios”[26].
Otra decisión que,
aunque no es lo suficientemente contundente en cuanto a su criterio, puede
traerse a colación en este tema, es la dictada por la Sala Político
Administrativa en fecha 29-10-2014, donde se estableció una condenatoria de
pago de dinero en el marco de una acción por abstención. Esto lo hace citando,
entre varias, una sentencia de la Sala Constitucional del año 2004, donde se
establece que, dentro del “recurso por abstención” se debe dar cabida a la
pretensión de condena que se fundamente en una obligación administrativa
incumplida.
Con base en esto, sin
mucho más desarrollo, se procedió a ordenar el cumplimiento por parte de la
Dirección General del Servicio Autónomo de Registros y Notarías, de su
obligación de restituir la cantidad adeudada a la compañía accionante. Lo
paradójico de esta decisión –y el motivo por el cual se presentan serias dudas
para considerarla como un antecedente jurisprudencial prominente– es que esto
se dispone luego de que, un párrafo antes, se declara sin lugar la apelación
ejercida contra la sentencia que era objeto de ese proceso, y que declara “el
decaimiento del objeto en el recurso por Abstención o Carencia interpuesto”[27].
Como se evidencia de
la anterior síntesis, poco esclarecen dichos fallos sobre la posibilidad de
acumular la pretensión de condena de una acción por abstención con un reclamo
de contenido patrimonial en un procedimiento distinto al breve, como podría ser
propiamente, el procedimiento para demandas de contenido patrimonial
establecido en la LOJCA, el cual cuenta con todos los
privilegios procesales necesarios para defender los intereses del Estado, lo
cual acaba con la inquietud que tiene parte de la doctrina, entre otros, Rojas[28],
sobre la incompatibilidad del procedimiento breve con estas prerrogativas, además
de superar el cerco legal que establece el artículo 65 de la LOJCA[29].
Es por ello menester,
pronunciarse en contra de la propuesta doctrinal de que, en estos casos, se
tramite por el procedimiento breve la acción por abstención, para conocer
posteriormente de la pretensión patrimonial que se acumule a esta mediante el
procedimiento para demandas patrimoniales[30].
Al contrario, este
trabajo de investigación respalda la postura defendida por grandes juristas
como Torrealba, donde se propone
que, en casos de acumulación de una pretensión de condena a la Administración
Pública de remediar su conducta omisiva con una de condena al pago de tipo
indemnizatorio por concepto de esta inactividad, ambas sean plenamente tramitables en el mismo procedimiento, con la única
distinción de que no será el breve sino el destinado a las demandas de
contenido patrimonial el aplicable[31],
tal cual ya se había adelantado en párrafos pasados.
Hay otro aspecto a resaltar
en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia bajo la vigencia de la LOJCA y es que, desde una decisión dictada el 24-11-2010
–escasos cinco meses después de la entrada en vigencia de la Ley– la Sala
Político Administrativa interpretó, en un recurso contra el entonces presidente
Hugo Chávez, que el fin del legislador al disponer el procedimiento breve, fue
establecer un trámite expedito que sea cónsono con la naturaleza de las
pretensiones que en él se tramitan –donde encuadra la acción por abstención–
por lo que dicta la Sala, que cuando se siga este riel en tribunales
colegiados, todo el trámite deberá realizarse directamente ante el Juez de
mérito, quien deberá instruir el expediente salvo aquellos casos en los que las
partes manifiesten su voluntad de presentar elementos probatorios que deban ser
evacuados, caso en el cual sí procederá, por vía de excepción, la remisión al
Juzgado de Sustanciación para que realice lo propio[32].
Habría que evaluar
si, en efecto, esto realmente da celeridad al proceso o si servirá como una
herramienta más para aquellos abogados que viven su día a día en la dilatación
de procedimientos, donde, con fundamento en esto, podrán manifestar cuando se
tenga en bien, la voluntad de presentar pruebas que necesitan ser evacuadas,
haciendo necesario el engorroso trámite de remitir el expediente al Juzgado de
Sustanciación y, posteriormente, de vuelta al Juez de mérito.
Otro tema relevante,
que se ha desarrollado en la jurisprudencia patria, es respecto a qué acción
cabe en contra de un silencio administrativo, haciendo la Sala Político
Administrativa una distinción según la cual, para que sea admisible una acción
de nulidad en virtud de esta figura, se necesita la existencia de un acto
administrativo expreso previo, siendo un ejemplo cuando la Administración
realiza una actuación, la misma es recurrida por la vía administrativa y dicho
recurso no obtiene trámite o respuesta por parte de esta[33].
Por interpretación en
contrario, corresponderá como vehículo ideal, la acción por carencia, cuando no
medie acto previo, sino que sea en la fase constitutiva del procedimiento
administrativo donde se produce la inactividad o abstención, por ser esta el
medio idóneo contra el cumplimiento de una obligación específica. La naturaleza
de esta decisión encuentra cimientos en el efecto que tendría el silencio
administrativo en cada caso, siendo que cuando se da en segundo grado,
básicamente quedaría firme el acto y se iría a la vía jurisdiccional a recurrir
el mismo; mientras que, cuando opera el silencio administrativo en primer
grado, no existe un acto del cual pedir anulación, sino que corresponderá la
acción por abstención de la Administración en el cumplimiento de sus funciones[34].
Otra situación
controvertida sobre la jurisprudencia venezolana dictada en el tema, es la
cabida que tienen las medidas cautelares en la acción por abstención, esto aun
cuando la LOJCA establece esta posibilidad en su
artículo 69[35], e incluso existe una
figura, propia del Contencioso Administrativo, como lo es el amparo cautelar[36], que es también
completamente compatible con esta acción.
A pesar de lo
anterior, la Sala Constitucional puso en duda la cabida de las medidas
cautelares en el trámite de estas acciones aún antes de la entrada en vigencia
de la Ley, cuando en el año 2003, en el caso José Alberto Díaz Peña,
estableció que, cuando se solicite una medida cautelar de amparo en conjunto
con la acción de abstención, si se declarase con lugar y se acordare que la
Administración actúe o dicte un acto administrativo, no se estaría
restableciendo de forma provisional un derecho o garantía constitucional, sino
que se constituiría una nueva situación, invariable e inmutable, a favor del
recurrente[37]. En el mismo sentido se
pronuncia la Sala Político Administrativa cuando establece –ya entrada en
vigencia la LOJCA– que, como la medida cautelar que
se solicita pretende la realización de un acto en específico, como es la
transferencia de un monto de dinero a la Alcaldía del Distrito del Alto Apure,
y la pretensión principal está dirigida es a obtener respuesta del Ministro del
Poder Popular para la Banca y Finanzas, sobre el motivo del porqué dicho monto
fue retenido, no puede la Sala dictar dicha medida; el mismo proceder de la
decisión anterior de la Sala Constitucional, tratando de camuflarse como un
criterio con otra fundamentación[38].
De la revisión
exhaustiva de otras decisiones dictadas en la materia con fecha posterior a la
entrada en vigencia de la Ley Orgánica para la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, la único que, lamentablemente, puede destacarse, es la
facilidad con que los Tribunales con competencia en el área, y especialmente la
Sala Político Administrativa, desdibujan la Ley para salvaguardar a la Administración
a capa y espada, actuando con igual o más diligencia que la exhibida por los
abogados que el Estado contrata para este fin propio de la defensa privada.
Basta acceder al sitio web del Tribunal Supremo de Justicia[39]
y colocar en el buscador “demanda por abstención”, como incorrectamente es
llamada, para darse cuenta de la cantidad de atrocidades que cometen estos
órganos contra los particulares.
Otra observación necesaria, es recalcar cómo cambió la evolución jurisprudencial en la materia desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, la reconfiguración de la antigua Corte en el Tribunal Supremo de justicia y la creación de su Sala Constitucional; transmutando de una evolución constante que, aún sin tener un contenido normativo suficientemente desarrollado que sirviera de sustento y con alguno que otro traspiés –como las decisiones que extrapolan la caducidad a estos procedimientos– se puede manifestar que tuvo un balance general muy positivo, a un retroceso de pasos agigantados, con decisiones como la del caso de Ana Beatriz Madrid, por solo poner un ejemplo. Esto aunado a una Ley como la que rige la materia, que llegó casi cuarenta años tarde y con grandes deficiencias, bajo la vigencia de la cual, por su propia indeterminación en algunas cuestiones relevantes del área y, por el incorrecto criterio del legislador en otras, se continúa retrocediendo y se continuará hasta que, en algún momento, todas estas aristas puedan restructurarse por completo, no necesariamente para volver al pasado, sino para, con base en él, construir un futuro más iluminado en este tópico, así como para el Contencioso Administrativo y la Administración de Justicia en general. ■
* Abogado de la Universidad
Central de Venezuela (2021). Diplomado en Derecho Procesal de la Universidad
Pedagógica Experimental Libertador (2016).
[1] Nicolás
Badell Benítez: Demanda contra vías de hecho y abstenciones de la
Administración Pública, https://bit.ly/3ikes8f
[2] G.O.
1.893 Extraordinario de 30-07-1976.
[3] Marie
Picard de Orsini y Judith Useche, “Consideraciones acerca del recurso por
carencia y abstención en Venezuela”, en Anuario, Nº 29 (Universidad de
Carabobo, 2006).
[4] Humberto
Mucci, Rafael Badell Madrid y Allan Brewer-Carias, citados en: Víctor Díaz, “Avances
doctrinales y jurisprudenciales de los supuestos de procedencia de la
pretensión de carencia o abstención en Venezuela”, en Revista E-Derecho Administrativo (e-DeA) N° 10 (España, 2003).
[5] Id.
[6] Id.
[7] Nicolás
Badell Benítez. Op. cit.
[8] Marie
Picard de Orsini y Judith Useche. Op. cit., 15.
[9] G.O.
662 Extraordinario de 23-01-1961.
[10] Sobre
el tema, puede consultar: Carlos Luis Carrillo. “Revisión crítica de la
implementación jurisprudencial y legislativa de la caducidad procesal en el
Contencioso Administrativo del Control de las Omisiones”, V Congreso Internacional de Derecho Administrativo Margarita 2013.
(Caracas: EJV, 2013).
[11] Artículo
42, numeral 23 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
[12] Artículo
182, numeral 1 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
[13] Artículo
185, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
[14] Carlos
Luis Carrillo, “El derecho de petición y la oportuna y adecuada respuesta en la
Constitución de 1999”, en Libro en
Homenaje a la Universidad Central de Venezuela. (Caracas: TSJ y UCV, 2001).
[15] G.O.
36.860, enmienda 5.908 Extraordinario de 19-02-2009.
[16] G.O.
39.447 de 16-06-2010.
[17] https://bit.ly/3WS7ZAC
[18] Corte
Suprema de Justicia. Sala Político Administrativa. Sentencia N° 1065 del
23.07.99. Caso Aidee Isabel Campos Pérez.
[19] Sentencia
N° 2002-55 del 31-01-2002, en https://bit.ly/3IvhwZR
[20] https://bit.ly/3VMmep5
[21] https://bit.ly/3Z8xdMF
[22] Id.
[23] Nicolás
Badell Benítez, Op. Cit.
[24] Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 13-02-2012. Op. cit.
[25] Sala
Político Administrativa. Sentencia N° 499 del 28-05-2013, en https://bit.ly/3WNMwZz
[26] Sala
Político Administrativa en su Juzgado de Sustanciación. Sentencia
interlocutoria N° 314 del 09-07-2013, en https://bit.ly/3jRuhni
[27] Sala
Político Administrativa. Sentencia N° 1478 del 29-10-2014, en https://bit.ly/3X51U3i
[28] Nicolás
Badell Benítez, Op. cit.
[29] “Artículo
65: Se tramitarán por el procedimiento regulado en esta sección, cuando no
tengan contenido patrimonial o indemnizatorio, las demandas relacionadas con: 1.
Reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los servicios
públicos. (…) La inclusión de peticiones de contenido patrimonial, no
impedirá que el tribunal dé curso exclusivamente a las acciones mencionadas”.
[30] Nicolás
Badell Benítez, Op. cit.
[31] Miguel
Ángel Torrealba. Estudios de Derecho
Procesal Administrativo. (Caracas: Revista Venezolana de Legislación y
Jurisprudencia, 2021).
[32] Sala
Político Administrativa. Sentencia N° 1177 del 24-11-2010, en https://bit.ly/3IvEjVo
[33] Sala
Político Administrativa. Sentencia N° 1256 del 06-12-2018, en https://bit.ly/3Gj2RhJ
[34] Id.
[35] “Artículo
69: Medidas cautelares. Admitida la demanda, el tribunal podrá de oficio o a
instancia de parte, realizar las actuaciones que estime procedentes para
constatar la situación denunciada y dictar medidas cautelares. La oposición a
la medida cautelar será resuelta a la mayor brevedad”.
[36] “Artículo
5. (…) PARÁGRAFO ÚNICO: Cuando se ejerza la acción de amparo contra
actos administrativos conjuntamente con el recurso contencioso administrativo
que se fundamente en la violación de un derecho constitucional, el ejercicio
del recurso procederá en cualquier tiempo, aún después de transcurridos los
lapsos de caducidad previstos en la Ley y no será necesario el agotamiento
previo de la vía administrativa”. Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y
Garantías Constitucionales (G.O. 34.060 de 27-09-1988).
[37] Sala
Constitucional. Sentencia N° 1508 del 06-06-2003, en https://bit.ly/3Qkggut
[38] Sala
Político Administrativa. Sentencia N° 1188 del 31-01-2016, en https://bit.ly/3jV8Xgy
[39] http://www.tsj.gob.ve