Cecilia
Sosa Gómez*
REDAV, N° 23, 2021, pp. 67-83
Resumen:
El artículo comenta la importancia del expediente administrativo tanto en sede
administrativa como contencioso-administrativa, dada su vinculación con la
tutela judicial efectiva, el debido proceso y el derecho a la defensa.
Palabras clave: Derecho a la defensa – Expediente administrativo – Procedimiento
administrativo.
Abstract: The article comments on the importance of the administrative file both
in administrative and contentious-administrative sceneries, given its link with
the effective judicial protection, due process and the right to defense.
Keywords: Right to defense – Administrative file – Administrative procedure.
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Recibido |
18-08-2022 |
Aceptado |
23-08-2022 |
Expediente es un vocablo que se asocia al curso o procedimiento de un
asunto, es la materialización del procedimiento de que se trate. Conforma así
un conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y
fundamento a la resolución administrativa, incluyendo las diligencias
encaminadas a ejecutarla. La pregunta que determina esta ponencia es ¿Qué
importancia jurídica tiene el expediente administrativo en juicio? El
expediente administrativo constituye la prueba natural judicial mas no la
única, dentro del proceso contencioso administrativo de anulación.
Ante la Administración, siempre el abogado litigante había considerado una
pérdida de tiempo la exigibilidad del agotamiento de la vía administrativa para
optar discutir el asunto en la vía judicial, es decir en la jurisdicción
contencioso administrativa. La razón que sostenía la inutilidad del agotamiento
de la vía administrativa era fundamentalmente pragmática, la Administración “no
se equivoca”, por tanto al no modificar el contenido de sus actos, significaba,
a juicio de estos abogados, un tiempo perdido en detrimento del conocimiento
del asunto por ante los tribunales de la República.
Esta posición trajo como consecuencia la desvalorización del cuido y
trabajo jurídico-administrativo por construir un expediente administrativo,
ante la eventualidad de tener que recurrir ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En estas notas podremos examinar cuan equivocados estaban los que lucharon
por hacer optativos los recursos administrativos para llegar rápido al juez
contencioso-administrativo y obtener así un resultado definitivo; hoy ya no
siendo obligatorio jurisprudencialmente agotar los recursos en vía
administrativa, resulta que el valor administrativo exige repensar la actuación
en vía administrativa y atender las actuaciones que se practiquen en él,
exigiendo del interesado preparar desde la instancia administrativa la
eventualidad del recurso contencioso administrativo, de la misma forma como se
prepara en el curso del proceso el recurso de casación.
La Constitución con la fuerza de norma suprema y cuerpo que asegura su
autosuficiencia, dedicó a la Administración Pública no sólo la enumeración de
los principios que deben fundamentar su actuación, sino que consagró para los
ciudadanos el derecho a la información oportuna y veraz por parte de la
administración pública, derecho que tiene suficiente amplitud y precisión, ya
que abarca lo relativo al estado de las actuaciones de las cuales sean parte
interesada, así como el conocimiento de las resoluciones definitivas que se
dictaren sobre el particular, y el acceso a los archivos y registros
administrativos, salvo excepciones legales. Como complemento a esta disposición
(artículo 143 constitucional) se establece la prohibición absoluta a los
funcionarios públicos de aplicar la censura en relación con su deber
correlativo al derecho a la información de los asuntos bajo su responsabilidad
(Exposición de Motivos de la CRBV).
La razón de esta norma constitucional, es garantizar que no basta que la
Constitución consagre los derechos subjetivos, las libertades públicas, por
cuanto para su ejercicio es indispensable asegurar la efectividad de su
satisfacción, y precisamente entre esos medios instrumentales está el
procedimiento administrativo, uno de los instrumentos más idóneos que el
derecho arbitra como reaseguro contra abusos o excesos en el obrar de la
Administración del Estado.
Ahora bien, donde verdaderamente se ubica el fundamento constitucional del
expediente administrativo es en el artículo 141 constitucional en concordancia
con el artículo 49, por cuanto si la Administración está al servicio de los
ciudadanos y se fundamenta entre otros principios, en la transparencia con
sometimiento pleno a la ley y al derecho, los órganos administrativos al
sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA),
que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se llevan los expedientes.
Siendo entonces el expediente administrativo una prueba judicial en un
proceso contencioso administrativo de anulación, y en razón de ello se erige
como requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, por lo que
constituye la prueba de importancia medular para que el juez contencioso
administrativo pueda formarse una acertada convicción sobre los hechos y
garantice que el proceso sirva como instrumento para la realización de la
justicia, como lo dispone el artículo 257 del texto fundamental.
La violación al derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva
(artículos 49 y 26 constitucional) se refiere en cuanto al primero, a la
oportunidad para el ciudadano encausado o infractor de hacer oír en sus
alegatos, sino el derecho a exigir del Estado el cumplimiento previo a la
imposición de la sanción del conjunto de actos o procedimientos destinados a
permitirle conocer con precisión los hechos que se le imputan y las
disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer oportunamente los alegatos
de su descargo y promover y evacuar pruebas entre otros aspectos. Desde la
Constitución de 1999 esta protección y garantía es válida ya no sólo para
actuaciones judiciales sino administrativas. El derecho a la tutela judicial
efectiva es aquél que permite acceder a los órganos de administración de
justicia para hacer valer sus derechos e intereses, lo que implica el derecho
al libre acceso, sin limitaciones ni cargas excesivas o irracionales, a la
justicia que imparten los tribunales de la República, y a obtener de ellos una
tutela efectiva, situación que engloba una sentencia basada en el derecho y
ejecutable. Es por eso que cobra importancia constitucional el expediente administrativo
como instrumento probatorio que satisfaga la garantía de los derechos
constitucionales a la tutela judicial efectiva, debido proceso y defensa. Así
el derecho al debido proceso estaría garantizado en sede administrativa.
El expediente administrativo es el conjunto de documentos reunidos por la
administración, quien los recopila y ordena, sobre un asunto determinado. Lleva
implícito cierto orden, concierto y disciplina, y constituye el núcleo central
para el control judicial, de allí que se transforma en un elemento fundamental
de la prueba judicial desde que el expediente administrativo es parte del
fundamento de la resolución o acto administrativo de que se trate.
La LOPA al regular la sustanciación del
procedimiento señaló lo siguiente:
Artículo 51. Iniciado el procedimiento se procederá a
abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así
como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al
expediente.
Por su parte la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ) se refiere a los antecedentes administrativos en los
siguientes términos:
En los procesos ante la Sala Constitucional el artículo 135 establece que
en la oportunidad del auto de admisión, además de otras actuaciones, “si
fuera necesario, se solicitará al demandado o demandada los antecedentes
administrativos del caso”. Por su parte, cuando se establece el proceso
contencioso electoral, el artículo 184 consagra la oportunidad de dar cuenta
del escrito de la demanda, y la obligación de formar expediente a cuyos fines
establece que “la Sala Electoral remitirá copia de la demanda al ente u
órgano demandado y le solicitará los antecedentes administrativos, de ser el
caso, así como un Informe sobre los aspectos de hecho y de derecho relacionados
con la demanda”.
La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LOJCA) en el procedimiento común a las demandas de nulidad,
interpretación y controversias administrativas, consagra el Expediente
administrativo en el artículo 79:
Con la notificación se ordenará la remisión del expediente
administrativo o de los antecedentes correspondientes, dentro de los diez días
hábiles siguientes.
El funcionario o funcionaria que omita o retarde dicha
remisión podrá ser sancionado por el tribunal, con multa entre cincuenta
unidades tributarias (50 U.T.) y cien (100 U.T.).
La Corte Suprema de Justicia (CSJ), en Sala Político Administrativa (SPA),
en sentencia de 27-10-1987 estableció la relación del expediente administrativo
con la legalidad de la actuación de la Administración. Señaló lo siguiente: “La
inexistencia del expediente administrativo establece una presunción negativa
acerca de la validez de la actuación administrativa carente de apoyo
documental, que permita establecer la legalidad de su actuación”.
Luego en sentencia de fecha 12-12-1989, la SPA de la CSJ, precisó el
significado del expediente administrativo cuando afirma:
El expediente
administrativo constituye una de las piezas indispensables para que la
jurisdicción contenciosa-administrativa juzgue con acierto el recurso
planteado, a fin de cumplir con las garantías al delicado deber de administrar
justicia en las controversias que se plantean entre la Administración y los
administrados. Pero no se agota ahí la función del expediente administrativo en
el procedimiento contencioso de anulación, pues éste al reflejar el recorrido
de formación de la voluntad del acto que se emite es fuente de las alegaciones
del administrado a través de la impugnación en vía jurisdiccional y puede así
mismo ser objeto del debate probatorio en la oportunidad correspondiente.
Luego en fecha 28-05-1998, la SPA de la CSJ resolvió, visto los distintos
criterios que existían hasta ese momento sobre la oportunidad en que la
Administración podía consignar en juicio el expediente administrativo,
disponiendo que el expediente administrativo debía ser anunciado en la fase de
promoción de pruebas y producido en la etapa de evacuación, esto es, dentro del
lapso probatorio, con fundamento en el principio de la contradicción y
concentración de la prueba, con fundamento en el respeto del equilibrio
procesal entre los participantes en un litigio.
Para la Real Academia Española de la Lengua, por expediente debe entenderse
el “Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se
usa señaladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas,
y también de las judiciales”. De igual forma, en la séptima acepción
permitida por dicha Academia, “expediente” es un “Procedimiento
administrativo en que se enjuicia la actuación de alguien”.
En nuestro país, si bien la LOPA no establece
definición alguna de “expediente administrativo” , la característica esencial
de un expediente administrativo es la ordenación de los documentos, una
disciplina que la ciencia administrativa califica de articulación formal de los
mismos con la debida conexión entre ellos, características uniformes que
permiten lograr una secuencia lógica de modo, tiempo y manera. Esta actuación
es garantía de eficacia administrativa y protección de los derechos e intereses
de los administrados que se ventilan en el procedimiento.
La foliación en orden cronológico y salvo el caso de documentos declarados
confidenciales (artículo 59 de la LOPA) deberán estar
presentes en el expediente administrativo y en todos los documentos que se
refieren al caso. La unidad debe tenerla desde su inicio hasta la decisión, aun
cuando intervengan en el procedimiento distintos ministerios u entes
administrativos.
La finalidad de la norma es constreñir a la Administración a mantener un
cuerpo ordenado de documentos de cada una de las actuaciones que realice en el
marco de cualquier procedimiento administrativo.
Por tanto, la apertura del expediente y el cuido de cumplir con las
exigencias constitucionales y legales es fundamental para garantizar el derecho
a la defensa de los interesados durante su participación en el procedimiento y
posteriormente durante su impugnación si fuere el caso en sede administrativa o
jurisdiccional del acto definitivo.
Tiene el expediente administrativo la fuerza de combinar e integrar en su
unidad física, la promoción y evacuación de todos los medios de prueba
establecidos en los Códigos Civil, Procedimiento Civil y Orgánico Procesal
Penal o en otras leyes, por tanto las partes disponen de la posibilidad
amplísima de apoyar sus alegatos y de disputar la verdad de los hechos.
De conformidad con las normas anteriormente transcritas, es criterio de la
SPA del TSJ en el caso de impugnación de documentales
contenidas en un expediente administrativo , que el mismo es un conjunto
ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento
administrativo que le sirven de sustento a éste, agregando la Sala una
afirmación que lo impregna de contenido jurídico cuando afirma: “el
expediente es la materialización formal del procedimiento”.
Establece la SPA:
En atención a que
el expediente conforma la materialización del procedimiento administrativo, es
preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede
administrativa, como lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 141 eiusdem, el cual establece que “La
Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el
ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”,
los órganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las
normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que
disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos
expedientes.
Sin embargo, a su
vista se constata que el precitado instrumento normativo no indica la manera
pormenorizada en la cual deben llevarse los expedientes en sede administrativa,
por lo que a fin de adminicular los derechos de los particulares con las
obligaciones de la Administración dentro del procedimiento administrativo, asegurando
la integridad y unidad del expediente, y en atención a lo dispuesto en el único
aparte del artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que
establece que “La administración racionalizara sus sistemas y métodos de
trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y
procedimientos más idóneos”, considera esta Sala como procedimiento idóneo
aplicable para asegurar la regularidad y coherencia de los expedientes
administrativos, lo dispuesto en el artículo 25 del Código de Procedimiento
Civil, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 25: De
todo asunto se formará expediente separado con un número de orden, la fecha de
su iniciación, el nombre de las partes y su objeto. Las actuaciones deben
observar el orden cronológico, según la fecha de su realización y la foliatura
del expediente se llevará al día y con letras, pudiéndose formar piezas
distintas para el más fácil manejo, cuando sea necesario”.
Por tanto el expediente administrativo constituido por el conjunto de
actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad administrativa deviene en la
prueba documental que sustenta la decisión de la Administración; sólo a ésta le
corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos.
Lo relevante del orden, exactitud, coherencia y secuencia de los expedientes,
dependerá la fuerza probatoria que se desprenda del conjunto de actas que
integran el mismo.
La primera consecuencia, se refiere a la inexistencia del expediente
administrativo. En este sentido en la sentencia de la SPA referida a Seguros la
Metropolitana S.A. la recurrente enfocó la argumentación ante el a quo
en el expediente administrativo, al sostener la nulidad del acto administrativo
por la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido,
“al no haberse dictado dentro del mismo el acta respectiva, donde se
notificara al contribuyente de las razones de hecho y de derecho que
fundamentaban el actuar administrativo, y la cual una vez notificada, habría
permitido el derecho a la defensa de la empresa recurrente.” Bajo este
mismo contexto, fue alegada la no apreciación de las defensas hechas valer por
la contribuyente por parte de la Administración Tributaria Municipal y la
violación del principio de globalidad de la decisión administrativa; la
inexistencia del expediente administrativo; y otros argumentos de fondo de los
actos dictados.
En el caso que se examina, podría decirse que el fundamento de la apelación
ante la SPA por parte de la Municipalidad contra la sentencia del Tribunal
Superior de lo Contencioso Tributario que declaró con lugar el recurso
contencioso tributario interpuesto por la empresa, se concreta en que el
Juzgador incurrió en silencio de pruebas, al no valorar las que conformaban los
antecedentes administrativos.
Por su parte la contestación de la apelación se fundamenta en:
[…] la carencia de valor probatorio del
supuesto expediente administrativo consignado en el caso de autos. En tal
sentido, expone que la representación fiscal municipal pretendió hacer valer
como expediente administrativo un simple conjunto documental que lo único que
prueba es el desorden de la Administración y que conllevan a considerar la
prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido por
ausencia de expediente administrativo […] todo lo cual configura […] una
violación de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.
La segunda consecuencia, se refiere a la presentación extemporánea del
expediente administrativo en juicio, es decir fuera de la oportunidad
probatoria, momento fijado por la jurisprudencia de la SPA.
La sentencia del caso Grupo Hardwell Technologies C.A. se refiere a una
apelación contra la sentencia interlocutoria que negara a abrir la articulación
probatoria solicitada por la mencionada empresa conforme lo establecido en el
artículo 607 del Código de Procedimiento Civil.
La pregunta en este caso, es si el juez estaría obligado a abrir una
articulación probatoria establecida en el artículo 607 del Código de
Procedimiento Civil a los efectos de que se pueda ejercer el control sobre la
prueba contentiva del expediente administrativo y pueda activar las acciones
pertinentes con el propósito de atacar el medio probatorio. Disponemos de una
sentencia de la SPA que resuelve este punto y se trata de un expediente que
fuera consignado después que el Tribunal de instancia dijera vistos en
el juicio.
El Juez de instancia, el Tribunal Superior Contencioso Tributario, negó la
petición de apertura de la articulación probatoria considerando que luego de vistos,
no corresponde a las partes ejercer actividad alguna de control de prueba, pues
esa etapa ya feneció dentro del procedimiento y el análisis del cúmulo
probatorio le corresponderá hacerlo al juzgador en la sentencia definitiva.
Además de la apelación de la que conoce la SPA la representación judicial del
recurrente presentó escrito impugnando el expediente administrativo.
Ahora bien, la sentencia argumenta que el juez a quo señaló que
valoraría las observaciones sobre el expediente administrativo afirmando que
serán tomadas en cuenta en el análisis y decisión de fondo de la causa. La SPA
estableció que la sentencia no podía entrar a adelantar opinión respecto a la
valoración del expediente administrativo si sobre la tempestividad de su
consignación en las actas procesales, de allí que considere que el fallo
apelado no lesionó el derecho a la defensa ni al debido proceso, como tampoco a
la tutela judicial efectiva, por cuanto declaró con fundamento en sus amplios
poderes inquisitivos, que tomaría en consideración tanto las observaciones como
la extemporaneidad de la consignación en autos del expediente administrativo.
Queda por constar si la sentencia definitiva que se dictará en este caso se
aparta del criterio jurisprudencial de 2007 de la SPA donde se precisó la
oportunidad de impugnación del expediente, de acuerdo al momento en que este
sea consignado en actas procesales.
La tercera consecuencia para la Administración en un proceso contencioso
administrativo ocurre, cuando la Administración a quien se le ha notificado
para que remita al Tribunal el expediente administrativo no lo hace “lo que
constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y
crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante”.
El expediente administrativo fue requerido por el tribunal (SPA) en dos
oportunidades. La sentencia (caso Aserca Airlines se
refiere a actos administrativos sancionatorios –multas– declarado sin lugar por
el Ministro de Infraestructura). La decisión llama la atención a la
Procuraduría General de la República y al Ministerio Público, señalándoles que
abundaron en detalles para justificar la actuación de la administración pero
que ambas instituciones no hicieron alusión a la conducta omisiva del
Ministerio, vista la falta de remisión del expediente administrativo, más
cuando en el caso del Ministerio Público está facultado por disposición
constitucional para actuar como parte de buena fe, razón de más para advertir
esta omisión.
En el caso concreto, la sentencia recaída en el caso de Aserca
Airlines C.A. la SPA primero constata que el Ministerio que dictara los actos
impugnados “no remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado
por este Tribunal” y hace referencia a la falta en los alegatos directos de
la ausencia del expediente administrativo en juicio, observando que centraron
su argumentación en invocar los vicios que atribuyeron a los actos
administrativos recurridos.
El caso judicial que comentamos trata de una apelación ante la SPA de una
decisión de un Tribunal Superior Contencioso Tributario, y la sentencia apelada
hace referencia al desorden del expediente alegado por la empresa, y decide que
aceptando el desorden en el expediente “carece de elementos para considerar
tal desorden como intencional para lesionar los derechos de la recurrente”.
La SPA resuelve declarar con lugar el recurso de nulidad contra la
resolución del Ministerio de infraestructura y establece los siguientes
criterios: (i) La remisión de los
antecedentes administrativos es una carga procesal de la Administración; (ii) La falta de
expediente administrativo impide el debido examen de la adecuación de las
circunstancias fácticas que dieron lugar al acto administrativo impugnado con
el supuesto de hecho contenido en el dispositivo legal; (iii) Establece una presunción favorable a la
pretensión de la actora y en consecuencia debe declararse forzosamente la
procedencia de la denuncia planteada, es decir con lugar el recurso de nulidad
interpuesto; (iv) Al pronunciarse por la consecuencia de la falta
de expediente administrativo en juicio, declara inoficioso pronunciarse sobre
los restantes alegatos expuestos por la empresa apelante.
Desde 1998 la SPA (sentencia Nº 300) estableció la especialidad del
documento administrativo, configurándolo como una tercera categoría de prueba
instrumental, por tanto su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración
emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo
18 de la LOPA.
Esta especial forma de documento escrito dice la jurisprudencia no puede
asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil,
pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Ahora
bien, su carácter auténtico deviene del hecho, como lo señalábamos antes, de
ser un documento emanado de un funcionario público, con las formalidades
exigidas para este tipo de documento.
Es por ello que ha confirmado una y otra vez la SPA que el documento
administrativo se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por
reconocidos (artículo 1.363 eiusdem) pero sólo
en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos se tiene por
cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos
instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de
prueba capaz de desvirtuar su veracidad.
Ahora bien, de acuerdo a la persona que incorpore algún acta al expediente
administrativo, se pueden dar tres supuestos: (i) Los documentos emanados de los funcionarios
públicos sustanciadores del procedimiento administrativo, en ejercicio de
atribuciones legales, los cuales constituirán propiamente documentos
administrativos; (ii) Los documentos emanados de los particulares
interesados en el procedimiento; (iii) Los
documentos emanados de terceros, distintos a las partes involucradas,
entendiendo como partes a la autoridad administrativa sustanciadora del
expediente y a los legítimos interesados en el procedimiento, tales como
informes emanados de organismos públicos o privados necesarios para la
resolución de la controversia, en los términos del artículo 54 de la LOPA.
Visto lo anterior, cada instrumental incorporada al expediente
administrativo tendrá el valor probatorio conforme a la naturaleza del
documento de que se trate, pero tal como lo ha establecido la SPA los
documentos administrativos se valorarán igualmente como un instrumento privado
reconocido o tenido legalmente por reconocido, en aplicación del artículo 1.363
del Código Civil.
En el caso de una demanda por incumplimiento de contrato , la SPA determinó
con fundamento en la sentencia también de la SPA, caso Aserca
Airlines C.A. de fecha 28-02-2000 que cuando ha sido establecido el carácter de
documento privado reconocido o tenido por reconocido de las pruebas escritas
bajo análisis, puede entonces afirmarse que por no tener la naturaleza de
instrumentos públicos, éstas han debido ser producidas dentro de los quince
días del lapso de promoción de pruebas o anunciarse en él de donde debían
compulsarse, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 434 del Código de
Procedimiento Civil. Agrega en esta sentencia que “No siendo este el caso,
pues la parte actora se limitó a producirlas junto con el escrito de Informes,
resulta forzoso para esta Sala desechar las copias fotostáticas del memorándum
de fecha 05 de junio de 1997 y la de la nota informativa del 14 de julio de
1997”.
Por otra parte, cuando el impugnante proceda a objetar determinada acta del
expediente –no el expediente–, el medio de impugnación dependerá de la
naturaleza de la prueba instrumental que se pretenda desconocer, toda vez que
el medio de ataque deberá ser, según el caso, el propicio para enervar el valor
probatorio del instrumento que se discute. Por ejemplo, si se pretende impugnar
un instrumento público inserto en el expediente administrativo, la vía de
impugnación será la tacha de ese instrumento.
La Sala Constitucional (SC) del TSJ dictó
sentencia en un recurso de revisión donde precisamente los alegatos se centran
en que un funcionario de carrera nunca presentó carta de renuncia y que el
tribunal a quo (Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo) no
valoró la prueba grafo técnica para esclarecer que la firma de la carta de
renuncia no era del funcionario, prueba que no fue impugnada por la
administración municipal.
La sentencia del a quo señala que el expediente administrativo se
presentó en copia certificada por la demandada y contiene la carta de renuncia
es cuestionada por el demandante y solicita la exhibición del mencionado
documento en original. Habiéndose cumplido no puede pretender devolver la carga
sobre la veracidad del documento sino que correspondía al accionante. En lugar
de solicitar el cotejo o tacha del documento para demostrar su pretensión no
produjo ninguna convicción en el sentenciador sobre la falsedad del instrumento,
más bien el expediente quedó arropado por el principio de legitimidad del
expediente administrativo.
La SC del TSJ consideró en el caso que se comenta
que el a quo si se pronunció sobre la prueba grafo técnica, para
restarle valor probatorio en el proceso; el acto administrativo que contiene la
aceptación de la renuncia cuya falsedad no se comprobó según las reglas
procesales aplicables, fue en segunda instancia cuando el querellante consignó
lo que constituía la prueba fundamental de su pretensión como fue la prueba
grafo técnica que demostraría la falsedad de la firma, en lugar de la inacción
de la tacha de falsedad, en la primera instancia, tal como el tribunal lo
señaló. Estos alegatos se relacionaron con la necesidad de protección de
derechos y la SC recordó que la revisión constitucional no tiene por objeto la
protección de derechos y declaró la causa como no ha lugar.
¿Qué pasa cuando forman parte del expediente administrativo copias
fotostáticas? La solución que acoge la SPA es la que aporta el Código de
Procedimiento Civil (texto de aplicación supletoria) cuando el artículo 429
señala que se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas durante el lapso
de promoción de pruebas, y si estas copias son producidas en cualquier otra
oportunidad, no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas
expresamente por la otra parte.
De esta manera el juez apreciará las copias simples de documentos privados
reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, los que presentan semejanza
con los documentos administrativos en lo que respecta a su eficacia probatoria.
¿Qué pasa cuando forman parte del expediente administrativo copias
certificadas? La SPA insiste en que las copias certificadas del expediente
administrativo constituyen una tercera categoría de prueba documental, como lo
señalamos supra. Ahora bien, advierte que:
[…] no debe confundirse el valor probatorio
de las copias certificadas del expediente administrativo como una unidad
íntegra, es decir, como un conjunto de actuaciones administrativas debidamente
documentadas, con las actas que lo conforman individualmente consideradas, pues
en dichas actas poseen su valor probatorio propio según el documento de que se
trate.
Así, un documento público que haya sido agregado en copia certificada a un
expediente administrativo no pierde su carácter de público y su fuerza probatoria
por estar inserto dentro del expediente, ya que deberán ser valorado como lo
dispone el artículo 1.359 y 1.360 del Código Civil. También pueden encontrarse
en el expediente administrativo elementos que no comportan el carácter de
prueba instrumental.
Por tanto, dice la SPA que:
[…] el valor probatorio de las copias
certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido
o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de
la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes
administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su
original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de
actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el
particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción
contencioso-administrativa.
En otro orden de valoración del expediente administrativo, cuando se invoca
el desorden del expediente que conlleva la falta absoluta del procedimiento
legalmente establecido por ausencia de expediente administrativo, la SPA en un
caso de esta naturaleza, examina los documentos traídos a juicio como
expediente administrativo y concluye:
[…] del análisis
de las actas del expediente se pudo constatar, específicamente de las que
conforman los antecedentes administrativos consignados por la representación
fiscal municipal, que en el presente caso, la resolución de multa impugnada no
fue precedida de un acta fiscal que señalara las razones conforme a las cuales
debía sancionarse a la contribuyente de autos y que permitiera instar un
procedimiento donde ésta pudiera hacer vales las defensas que estimara
pertinentes para enervar las pretensiones fiscales.
[…]no habiendo
sido dictada por parte de la Administración Tributaria Municipal el acta fiscal
que diera inicio al procedimiento administrativo…la cual estaba obligada a
dictar […] debe concluir que […] hubo ausencia del procedimiento legalmente
establecido, resultando afectada de nulidad la resolución impugnada.
[…] en atención a
la carencia de valor probatorio del expediente administrativo […] respecto a
que tal expediente administrativo consignado […] no cumplía a cabalidad con los
requisitos impuestos por la legislación […] no obstante haber advertido tales circunstancias,
consideró (la Sala) que ello no podía llevar a […] concluir la intencionalidad
de la Administración de lesionar los derechos de los contribuyentes.
La oposición y la impugnación de las pruebas son manifestaciones del
derecho a la defensa que tienen las partes que quiera objetarla. Mientras la
primera constituye una figura preventiva destinada a impedir la entrada del
medio probatorio al proceso, la segunda está dirigida a enervar la eficacia
probatoria de éste (medio de prueba). La impugnación se dirige a demostrar la
falsedad, inexactitud o ilegalidad de una prueba.
La impugnación debe estar dirigida a discutir la exactitud o veracidad de
las actas que fueron remitidas por la Administración al Tribunal, bien porque
algún acta haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, no conste en
el expediente remitido o cualquier otro motivo.
De acuerdo al mecanismo de defensa seleccionado para enervar el valor probatorio
del expediente administrativo, ya hemos señalado cual es la oportunidad
procesal para hacerlo.
Por tanto, al partir de la premisa que la autenticidad del expediente
administrativo emana de la certificación efectuada por el funcionario público,
la impugnación del expediente administrativo como un todo o alguna de las actas
que lo conforman, debe referirse a la falta de adecuación entre las copias
certificadas del expediente administrativo que consta en autos y las
actuaciones que conformaron el expediente administrativo, para lo cual la parte
impugnante deberá producir la prueba en contrario que demuestre la veracidad de
sus alegatos, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.363 del
Código Civil en concordancia con el artículo 506 ejusdem.
Si la impugnación es a todo el conjunto de copias certificadas, la forma de
ataque va destinada a indicar que no se encuentran incorporadas en dicho
instrumento probatorio una o varias actas que originalmente la componían, o que
las copias certificadas del expediente administrativo no son fidedignas, es
decir no se compadecen con el original que se encuentra en poder de la
Administración, lo que implica una impugnación al elemento continente
(expediente) y no de algún acta específica de su contendido.
Por el contrario cuando se establece la posibilidad de la impugnación de
parte del expediente, la objeción debe referirse a la falta de adecuación entre
el expediente remitido que consta en autos y las actuaciones que conformaron
ese expediente administrativo, bien porque alguna acta determinada haya sido
mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por cualquier otro motivo, lo
cual tiene como finalidad enervar el valor probatorio que emana de la
certificación del funcionario público, lo que trae como consecuencia que el
impugnante deberá señalar el acta o conjunto de actas específicas que desea
atacar.
En cualquiera de los supuestos anteriores, el impugnante tendrá libertad
probatoria para producir la contraprueba necesaria tendente a destruir el valor
probatorio que emana del expediente administrativo.
a) El expediente administrativo es la materialización
del procedimiento de que se trate. Constituye la prueba natural judicial, no la
única, pero sí la central, dentro del proceso administrativo y contencioso
administrativo. Se lo califica como requisito para la búsqueda de la verdad
material, prueba de importancia medular para el juez contencioso
administrativo.
b) Desde la Constitución de 1999 el derecho a la
defensa y a la tutela judicial efectiva aplica tanto para actuaciones
judiciales como administrativas, es decir acceder ante los órganos
administrativos para hacer valer los derechos e intereses estaría garantizado
en sede administrativa y en la actividad que se despliegue en la instancia
judicial.
c) La finalidad del expediente administrativo es
constreñir a la Administración a mantener un cuerpo ordenado de documentos, de
cada una de las actuaciones que se realicen en el marco de cualquier
procedimiento administrativo. Por tanto, la apertura y el cuido de cumplir las
exigencias constitucionales y legales es esencial para garantizar el derecho a
la defensa de los interesados durante la participación en el procedimiento
administrativo y posteriormente durante la impugnación si fuere el caso en sede
administrativa o jurisdiccional del acto definitivo.
d) Si la Administración está al servicio de los
ciudadanos y se fundamenta en los principios de transparencia y sometimiento
pleno a la ley y al derecho, como manda la Constitución, al sustanciar los
expedientes la Administración debe observar sus requisitos y estar habilitado
el particular para utilizarlo, estas acciones preparan el valor del expediente
en el contencioso administrativo.
e) Si el expediente administrativo es el conjunto de
actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad administrativa, deviene en
prueba documental que sustenta la decisión de la Administración.
f) Lo relevante del orden, exactitud, coherencia y
secuencia de los expediente penderá de la fuera probatoria que se desprenda del
conjunto de actas que integran el mismo.
g) Tres consecuencias marcan el juzgamiento en la
jurisdicción administrativa en relación al expediente administrativo: (i) la inexistencia
de expediente administrativo, se pretendió hacer valer como expediente
administrativo un simple conjunto documental que lo único que prueba es el
desorden administrativo; (ii) la presentación extemporánea del expediente
administrativo, se negó la apertura de articulación probatoria para el control
de la prueba del expediente por haberse dicho vistos, y el a quo declaró
que valoraría los alegatos en sentencia definitiva; (iii) la
Administración a quien se ha notificado para que remita el expediente
administrativo no lo hace, y el tribunal considera que la falta de expediente
administrativo impide el debido examen de la adecuación de las circunstancias
fácticas que dieron lugar al acto administrativo impugnado, con el supuesto de
hecho contenido en el dispositivo legal.
h) El expediente administrativo como documento
probatorio, desde siempre se le ha considerado un tipo de prueba instrumental,
de carácter auténtico por la declaración emanada de un funcionario público; ese
carácter auténtico le deviene del hecho de emanar de un funcionario público y
cumpliendo las exigencias para este tipo de documento.
i) El documento administrativo se asemeja a los documentos
privados reconocidos o tenidos por reconocidos sólo en lo concerniente a su
valor probatorio, se tiene por cierto su contenido, en tanto no sea objeto de
impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su
veracidad.
j) Se dan tres supuestos de documentos dependiendo de
las personas que los incorporen: (i) los documentos emanados de funcionarios públicos,
son propiamente documentos administrativos; (ii) los
documentos emanados de los particulares interesados en el procedimiento; (iii) los documentos emanados de terceros, distintos a
las partes involucradas, informes emanados de organismos privados para resolver
la controversia. Por tanto el valor probatorio está referido o conforme a la
naturaleza del documento de que se trate.
k) Si el expediente administrativo tiene copias
fotostáticas se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas en el lapso de
promoción de pruebas, y si son producidas en cualquier otra oportunidad no
tendrán valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte. Si
las copias en el expediente son certificadas, si es un documento público
agregado en copia certificada a un expediente administrativo, éste no pierde su
valor de documento público. Si el expediente enviado al tribunal está
certificado por funcionario público, los antecedentes administrativos remitidos
son copia exacta y fiel de su original.
l) Se puede oponer al expediente o se puede impugnar
el expediente, la primera es impedir la entrada del medio probatorio al
proceso, la segunda está dirigida a enervar la eficacia probatoria de este
medio de prueba. La impugnación se dirige a demostrar la falsedad, la
inexactitud o la ilegalidad de una prueba.
m) La impugnación del expediente puede ser total o
alguna de las actas que lo conforman. La impugnación es a todo el conjunto de
copias certificadas, sea porque no se encuentran incorporadas una o varias
actas que originalmente lo componían, o que las copias certificadas del
expediente no son fidedignas, no se compadecen con el original.
n) Cuando se impugna parte del expediente la objeción
debe referirse a la falta de adecuación entre el expediente remitido, bien
porque alguna acta haya sido mutilada, falseada, cambiada y por tanto la
finalidad es enervar el valor probatorio que emana de la certificación del
funcionario, y el impugnante señalar cuál de las actas desea impugnar. En ambos
casos el impugnante tendrá la libertad probatoria para producir la contraprueba
necesaria tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente
administrativo. ■
* Abogado,
graduada en la UCV. Doctor en Derecho Universidad Paris 1, La Sorbona.
Investigador adscrito al Instituto de Derecho Público, UCV. Director del Centro
de Investigaciones Jurídicas, UCAB. Profesor visitante Cátedra Andrés Bello,
Oxford, Inglaterra. Profesor de la Escuela de Derecho de la Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas de pre y post grado de la UCV, UCAB y UAM. Juez
de la República desde 1985 hasta 1999 y Magistrado Presidente de la Corte
Suprema de Justicia. Presidente de la Organización de Cortes Supremas de las Américas.
Director Ejecutivo de la Organización Venezuela Progresa en Libertad
(veporlibertad) desde 1999. Director Académico de la organización Bloque
Constitucional de Venezuela. Miembro de Número de la Academia de Ciencias
Políticas y Sociales.