Manuel
Rachadell*
REDAV, N° 23, 2021, pp. 43-66
Resumen:
El artículo reseña los principales derechos y garantías que la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos consagra en favor de los particulares, así como
las obligaciones que de ellos derivan para la Administración Pública.
Palabras clave: Debido proceso – Derecho a la defensa – Procedimiento administrativo.
Abstract: The article reviews the main rights and guarantees that the Organic
Law of Administrative Procedures enshrines in favor of individuals, as well as
the obligations that derive from them for the Public Administration.
Keywords: Due process – Right to defense – Administrative procedure.
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Recibido |
16-06-2022 |
Aceptado |
04-07-2022 |
Frente a las potestades de la Administración existe el deber general de
sumisión de los administrados, como consecuencia de la supremacía de los
intereses generales representados por la Administración ante los intereses
particulares de los administrados.
En el Estado de Derecho, esa relación se produce conforme al derecho. La
Administración está sometida en su actuación al principio de la legalidad y, en
consecuencia, solo puede actuar en los campos en que una norma jurídica
atributiva de competencia se lo permite o se lo indica. Los administrados, en
cambio, disfrutan del principio de la libertad, de forma tal que su actuación
sólo puede ser condicionada por una norma preexistente. Así como los
administrados tienen deberes frente a la Administración y así como la
Administración tiene potestades frente a los administrados, así también los
administrados tienen derechos y garantías frente a la Administración.
Entendemos por garantías, los mecanismos procesales para hacer que esos
derechos tengan efectiva vigencia. Entre los objetivos de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos (en adelante LOPA)
está el de salvaguardar esos derechos de los administrados estableciendo las
debidas garantías, además de procurar la eficiencia del proceso administrativo.
Esta Ley se ha dictado fundamentalmente con la idea de proteger a los
administrados y, es lógico que sea así también, pues ante una Administración
tradicionalmente arbitraria, esta Ley se ha inclinado en forma determinante
hacia la garantía de los derechos de los administrados.
De la revisión de esta Ley encontramos muchísimas normas, muchísimos
principios, muchísimas disposiciones tendentes a proteger y a garantizar los
derechos de los administrados frente a la Administración. He tratado de agrupar
esos derechos según el grado de homogeneidad que presentan entre sí, de donde
ha resultado: en primer lugar, los mecanismos procedimentales para garantizar
el derecho de los administrados a formular peticiones y a obtener oportuna
respuesta; en segundo lugar, el conjunto de garantías tendentes a proteger el
derecho de los administrados a la información y a la certeza en las relaciones
con la administración; en tercer lugar, las garantías al derecho de la defensa
y, en cuarto lugar, el derecho a la igualdad frente a otros administrados y a
la imparcialidad de la Administración. Cada uno de estos grupos, lo hemos
elevado a la categoría de capítulos y comprenden internamente, todo un conjunto
de derechos y de garantías.
Es necesario comenzar por decir que el administrado es el que justifica la
existencia de la Administración, si no hubiera administrado no tendría para qué
haber Administración, cosa que no siempre se recuerda y que muchas veces se
olvida.
González Pérez, el autor español, en su
libro Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo cita al
mexicano Montiel (Relieve y
Función del Administrado) para destacar que: "el administrado
sostiene el servicio con la participación en sus cargas y se beneficia con sus
prestaciones. No sólo es el objeto de la actividad administrativa, sino que
participa de esa actividad como protagonista”. El administrado es el
público, la gente que disfruta o que soporta los servicios públicos.
El primer derecho que tienen los administrados frente a la Administración,
el más elemental, es el derecho de petición consagrado en la Constitución en el
artículo 67: "Todos tienen el derecho de representar o dirigir
peticiones ante cualquier entidad o funcionario público sobre los asuntos que
sean de la competencia de éstos y a obtener oportuna respuesta”[1].
Debo decir que en este Seminario está prevista una exposición específica
sobre el derecho de petición; sin embargo, estimo conveniente hacer algunas
consideraciones sobre este derecho, porque ello nos va a servir para precisar
algunos conceptos, algunas categorías jurídicas y algunos términos.
El derecho de petición, tal como está consagrado, se expresa de diferentes
maneras. No hay un único derecho de petición, hay múltiples manifestaciones del
derecho de petición. En primer lugar, la acción, es decir, el derecho de
excitar la actividad jurisdiccional de los tribunales, el cual se expresa en la
demanda que se introduce ante un Tribunal y que corresponde a cualquier
ciudadano, es una manifestación del derecho de petición. Lo que pasa es que ese
derecho de petición se regula por un régimen jurídico especial que está
contenido en las leyes procesales: el Código de Procedimiento Civil, el Código
de Enjuiciamiento Criminal, y otras leyes.
En segundo lugar, nos encontramos con lo que se llama en la doctrina las
peticiones simples. En España las llaman las peticiones graciables, peticiones
políticas o iniciativas, en las cuales el ciudadano se dirige a la
Administración para formular un pedimento que no requiere de sustanciación,
como es solicitar la promulgación de nuevas normas, que se corrijan ciertos
defectos en los servicios públicos, que se cambie el flechado de una calle, que
se modifique el pensum de una Facultad. Esas peticiones simples no son
susceptibles de generar un procedimiento administrativo, pero son la expresión
de un derecho de los ciudadanos que está consagrado en la Constitución, el cual
implica, correlativamente, el deber de la Administración de responder
oportunamente.
En tercer lugar, los administrados tienen el derecho de petición encaminado
a excitar la actividad administrativa. Por una parte, los ciudadanos pueden
dirigirse a la Administración para solicitar una declaración de derechos o de
intereses, mediante un procedimiento que se llama procedimiento administrativo
de primera instancia, o de primer grado. Por otra parte, los administrados
pueden dirigirse a la Administración para impugnar un acto dictado previamente
a través de los recursos administrativos, los cuales dan origen a los
denominados procedimientos administrativos de segundo grado. Estas peticiones,
encaminadas a excitar la actividad administrativa, y que constituyen un derecho
de los administrados, implican para la Administración la obligación de
resolver, no sólo de responder. La denegación presunta, el silencio de la
Administración, no excluye el deber de la Administración de dictar resolución
expresa sobre el asunto sometido a su decisión.
De acuerdo a lo expresado, las peticiones pueden tener diferentes regímenes
jurídicos. En primer lugar, en cuanto a las peticiones que se dirigen a los
órganos jurisdiccionales, éstas se rigen por los códigos de Procedimiento Civil
y de Enjuiciamiento Criminal, las leyes sobre Procedimientos del Trabajo, y
otras. En segundo lugar, en lo referente a las peticiones simples, voy a hacer
algunos señalamientos en relación a la Ley española por varias razones: por una
parte, porque considero que es la Ley más perfecta que existe hasta ahora; por
la otra, porque nuestros legisladores se inspiraron mucho en ella. Sin embargo,
estas referencias tendrán lugar únicamente en la medida en que se haga
indispensable para comprender la situación venezolana, que es la que nos
interesa en definitiva.
En España existe la Ley 92, del 22-11-1960, sobre el Ejercicio del Derecho
de Petición, la cual se refiere a las peticiones simples. Otras leyes, como la
de Procedimiento Administrativo en su artículo 70, segundo aparte, establece
que cuando se trate de peticiones graciables, se remite a la Ley especial que
es la de 1960. En la Ley de Régimen Jurídico también se remite a esta Ley sobre
el Derecho de Petición. La petición simple en España, está condicionada, en
primer lugar, por la capacidad y, en segundo lugar, por la nacionalidad. En
España solamente pueden ejercer el derecho de petición los españoles mayores de
edad y las personas jurídicas de nacionalidad española. En Venezuela, la
petición simple, la petición graciable, la pueden ejercer todos, según la
Constitución este derecho no está limitado, pues cuando dice "todos” no se
condiciona el ejercicio del derecho a la posesión de la nacionalidad, pero sí
se limita a las personas que tengan la capacidad de obrar.
En la LOPA se regula, en forma imperfecta, la
situación de las peticiones simples, y en forma bastante detallada las
peticiones encaminadas a excitar el inicio de un procedimiento administrativo y
las que se expresan en los recursos administrativos.
En este sentido, vale la pena hacer una distinción: en primer lugar,
encontramos al administrado, es decir, el público, el ciudadano, el usuario de
los servicios públicos; en segundo lugar, este administrado, cuando se dirige a
la Administración para ejercer este derecho de petición que excita la actividad
administrativa, se transforma en un interesado, el cual constituye una
categoría especial dentro de los administrados.
En Venezuela el interesado, que es quien puede dirigir peticiones que sean
susceptibles de excitar la actividad administrativa, debe tener no sólo
capacidad, sino también legitimidad. La capacidad, de acuerdo con la LOPA aparece definida en el artículo 24 y remite a la
capacidad general establecida en el Código Civil, con las excepciones que se
derivan de leyes especiales. Conforme al Código Civil (artículo 18) se
distingue la capacidad de goce de la capacidad de ejercicio. La persona
natural, en principio, es capaz de ejercer sus derechos cuando alcanza la
mayoría de edad (hasta 1982 se establecía en 21 años) y no está sujeto a interdicción.
Eso plantea algunos problemas, que espero que la jurisprudencia resolverá
oportunamente. Por ejemplo, una persona que presta el servicio militar (éste se
presta desde los 18 años), no tiene la capacidad general del Código Civil;
entonces cabe preguntarse si esta persona puede dirigirse a la Administración
en relación a su prestación de servicios, en tanto que sujeto a un régimen
especial militar, pues de acuerdo con la Ley Orgánica que comentamos debería
ser mayor de edad, a menos que en las leyes sobre servicio militar se
consagrara una capacidad especial. En relación al derecho del sufragio (en
Venezuela pueden votar a los 18 años), el titular de ese derecho puede no tener
la capacidad general de derecho establecido en el Código Civil; sin embargo,
pienso que la jurisprudencia deberá interpretar entonces, en estos casos, que
una persona pueda dirigirse al Consejo Supremo Electoral para formular
cualquier petición en relación al ejercicio de este derecho. En cuanto a la
legitimidad, el artículo 22 de la LOPA, señala que
los interesados son aquellos que reúnen las condiciones establecidas en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, artículos 112 y 121[2].
El artículo 112 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se
refiere a "toda persona natural o jurídica, plenamente capaz, que sea
afectada en sus derechos e intereses”. Es la legitimidad que, de acuerdo
con la Ley Orgánica de la Corte Suprema, se requiere para intentar lo que
algunos autores llaman el recurso de plena jurisdicción, que el doctor Moles denomina el contencioso de
derechos y que prefiero llamar las demandas contra la Administración.
El artículo 121 se refiere a "quienes tengan interés personal,
legítimo y directo”, que son las personas que tienen la legitimidad para intentar
los recursos contencioso-administrativo de anulación contra actos
administrativos de efectos particulares. Aquí sería necesario hacer una serie
de precisiones y, particularmente, qué se entiende por derecho subjetivo, qué
se entiende por intereses legítimos. Como no tendremos tiempo de entrar a
analizar estos conceptos basta con señalar que, para formular una petición
susceptible de excitar la actividad de la Administración, el administrado debe
alegar la titularidad de un derecho subjetivo o de un interés legítimo y que
ambos conceptos, a los efectos de la legitimidad requerida por la Ley, son
exactamente iguales. Cualquier persona que tenga un derecho subjetivo lesionado
o que tenga un interés legítimo, personal y directo lesionado también por la actividad
administrativa, tiene legitimidad para intentar un procedimiento
administrativo, para formular una petición que sea susceptible de generar un
procedimiento administrativo de primer grado o de segundo grado.
Estas distinciones han sido formuladas, fundamentalmente en el Derecho
italiano, donde se ha señalado que los derechos subjetivos surgen cuando se
viola una norma de acción y los intereses legítimos se lesionan cuando se
infringe por la Administración una norma de relación. Eso es muy importante en
el Derecho italiano, porque de allí se deriva la competencia del órgano
jurisdiccional. En el caso de la violación de las normas de acción, la
competencia es de los tribunales ordinarios, si se violan las normas de
relación la competencia corresponde a la jurisdicción contencioso
administrativa. Pero, en el Derecho venezolano, a todos los efectos, tal como
lo consagra esta Ley, ambos conceptos son equivalentes, en el sentido de que
tanto uno como otro, le confieren al administrado la condición de interesado y,
por tanto, de legitimado para iniciar un procedimiento administrativo o para
hacerse parte en un procedimiento administrativo iniciado por la Administración
o por otro interesado.
En esta materia considero más adaptada a nuestro derecho la concepción
española sobre derechos subjetivos e intereses legítimos. Según la definición de Ramón
Martín Mateo (Manual de Derecho Administrativo.
Madrid, 1971), “son titulares de derechos subjetivos, aquellos que obtienen
estos derechos como consecuencia de una norma o un acto en ella basado, que
directamente va destinado a proteger o crear una situación jurídica que les
beneficie”. En cambio "son titulares de meros intereses aquellos
que obtienen éstos de una norma dirigida al interés general, pero de la que
indirectamente se derivan ventajas o beneficios para el particular”. En la
Ley española, esta
distinción tiene una gran importancia que es la siguiente: el titular de un
derecho subjetivo puede incoar un procedimiento y tiene el derecho a su vez de
ser notificado de todo procedimiento que se intente y que lo afecte en estos
derechos. En cambio, el titular de un interés legítimo tiene la facultad de
hacerse parte en el procedimiento, pero si no lo notifican a él, eso no afecta
la validez del procedimiento administrativo, pues no constituye una causal de
reposición la falla de notificación al titular de un interés legítimo.
En cambio, cuando la persona es titular de un derecho subjetivo y el
procedimiento no lo inicia él, sino que lo inicia la Administración, y no se
notifica a esta categoría de interesado, entonces esa persona puede pedir la
reposición del acto; es nulo el procedimiento que se ha incoado sin
notificárselo.
En Venezuela no hay esa distinción, sino que se equipara a todos los
efectos el derecho subjetivo y el interés legítimo. De aquí surge entonces que
la persona que inicia un procedimiento o el interesado que se apersona en un
procedimiento, tiene la condición de parte. Fíjense ustedes que hemos hablado,
en primer lugar, del administrado; en segundo lugar, del interesado, y, en
tercer lugar, de la parte. La parte, en primer lugar, es el interesado que inicia
el procedimiento, bien sea para solicitar una resolución o para impugnarla a
través de un recurso; en segundo lugar, la parte es aquella persona que es
notificada de la iniciación del procedimiento, y, en tercer lugar, la parte es
quien se apersona en el procedimiento sin haberlo iniciado o sin haber sido
notificado, pero que es titular de intereses legítimos, personales y directos,
o derechos subjetivos, que sean susceptibles de ser afectados por la resolución
que se adopte en definitiva en ese procedimiento. La Administración nunca es
parte en los procedimientos administrativos. A ella le corresponde decidir
sobre las pretensiones de las partes, que son siempre los administrados.
En el derecho español se ha distinguido entre peticiones políticas y
peticiones administrativas, incluso, ambos derechos se regulan por dos leyes
distintas. En Venezuela sé de algunos diputados que estaban trabajando sobre un
Proyecto de Ley sobre el Derecho de Petición, pero una vez que se adelantó la
discusión de esta Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, consideraron
que esta Ley englobaba las disposiciones que debía contener una ley sobre el
derecho de petición. Sin embargo, en la Ley nuestra, tal como ha sido
sancionada por el Congreso, no se hace esta distinción. Por eso, el Presidente
de República, cuando se dirige al Congreso pidiendo levantar la sanción de la
Ley, solicita que se incluya en el artículo 5 una palabra que tiene una gran
importancia. Dice la Ley: "A falta de disposición expresa, toda
petición, representación o solicitud dirigida por los particulares a los
órganos de la Administración y la cual no requiera sustanciación, deberá ser
resuelta dentro de los veinte días siguientes a su presentación”,
entonces el Presidente pide al Congreso que, aquí donde dice: “toda
representación o solicitud”, se le agregue la palabra administrativa,
para hacer la distinción. En nuestra opinión, si se acoge la solicitud del
Presidente, quedan fuera las peticiones políticas, las peticiones graciables, o
las peticiones simples, porque se restringe este artículo únicamente a las
peticiones administrativas y, en consecuencia, sería necesario otro artículo
que fije un plazo para las peticiones simples, comunes, las que corresponden a
todos los administrados capaces, sean venezolanos o extranjeros, porque esta
Ley no señalaría plazo para la respuesta.
En el Derecho español
se establece que cuando se trate de una petición simple la administración
tiene, en primer lugar, la obligación de acusar recibo y, en segundo lugar, de
indicarle al administrado que dirige la petición, si la misma es susceptible de
generar un procedimiento administrativo, cuál es el órgano al que tiene que
dirigirse. La Administración debe darle una información al administrado, en un
plazo determinado. Si se pone la palabra administrativa, tal como lo solicita
el Presidente, sería necesario agregar un artículo para las peticiones simples,
graciables o políticas, porque las mismas no quedarían englobadas dentro de
esta Ley.
Todos los administrados tienen derecho a que se les acuse el recibo de sus
peticiones. Ese acuse de recibo puede hacerse con el sello en la copia
mecanografiada o fotostática de la solicitud una vez diligenciada y numerada
por los funcionarios del registro, tal como se establece en el artículo 46 de
la Ley.
La Ley no regula el derecho a la oportuna respuesta, lo que regula es el
derecho a la respuesta rápida, que es distinto. La oportunidad es un concepto
muy difícil de precisar. En algunas hipótesis, aun cuando la Administración
responda dentro del plazo estipulado, la respuesta puede ser rápida, más no
oportuna. En todo caso, el plazo para las respuestas es máximo, la Administración
no está obligada a tomarse todo el tiempo, sino que, de acuerdo con las
características de la petición, debe tratar de responderla lo antes posible.
Entonces, para que la respuesta sea rápida, la Ley fija unos determinados
plazos que son fundamentalmente tres: Si la respuesta no quiere sustanciación, veinte
días (artículo 50). En el procedimiento ordinario, la tramitación y resolución
del caso no puede exceder de cuatro meses, más la prórroga o las prórrogas que
se prevén en el artículo 60, que no deben exceder en total de dos meses más, o
sea, seis meses, y, en tercer lugar, el procedimiento sumario, que no debe
exceder de treinta días para la respuesta, de acuerdo con el artículo 67 de la
Ley.
Cuando se formulan varias peticiones podría haber un silencio parcial. Por
eso se consagra el deber de pronunciamiento y de resolver todas las cuestiones
que hayan sido planteadas.
El administrado puede exigir que se cumpla ese deber y ello constituye
entonces un derecho para el administrado que está consagrado en el artículo 62
en forma general para todas las peticiones y en el artículo 89,
específicamente, en cuanto se refiere a los recursos administrativos. ¿Cuáles
son las garantías de ese derecho de petición? El derecho de petición se
infringe con el silencio o inactividad de la administración. Por eso la Ley
prevé algunas garantías, algunos mecanismos para hacer efectivo ese derecho: en
primer lugar, el derecho a reclamar ante el superior jerárquico (algunos lo
llaman un recurso de queja administrativo), en forma escrita y razonada para
que le respondan en un plazo que no exceda de quince días, sin que ello
paralice el procedimiento. En segundo lugar, si se encuentra que el funcionario
es responsable del retardo, se prevén unas sanciones para dicho funcionario,
las cuales consisten en una multa entre el 5 y el 50 por ciento del sueldo de
un mes, previsto en los artículos 3 y 100 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Cuando el funcionario reiteradamente infringe el derecho de
petición, y lo infringe con el silencio, ello da lugar a una amonestación
escrita que le impone el superior jerárquico, tal como se establece en el
artículo 4, parágrafo único de la Ley.
En tercer lugar, se plantea la responsabilidad civil del funcionario frente
a la Administración en el artículo 6. Este artículo es el reflejo de una
posición doctrinaria que está subyacente. Cuando la Administración ha incurrido
en mora o retardo (si la Administración incurre en mora es porque un
funcionario obligado a resolver el asunto no lo hace en el plazo fijado), el
funcionario o funcionarios a quienes competa la tramitación del asunto, además
de las sanciones previstas en esta Ley, serán responsables civilmente por el
daño ocasionado a la Administración. Es decir, si el funcionario se retarda, no
responde civilmente ante el particular sino ante la Administración. Aquí se
parte del supuesto de que el interesado ha ejercido su recurso ante la
Administración, ha logrado la condenatoria de la Administración en
responsabilidad civil y entonces la Administración que ha sufrido daños
particulares, va contra el funcionario que ha causado el daño por su retardo en
la respuesta. En esta norma no se da derecho a los particulares a demandar
civilmente al funcionario, pero sí se deduce del contexto del artículo 6 que
existe el derecho a demandar civilmente a la Administración, lo cual es
consecuencia del principio general de responsabilidad consagrado en el Código
Civil.
Por último, dentro de las garantías al derecho de petición se consagra en
la Ley el derecho a interponer los recursos administrativos. En efecto, hemos
dicho que el derecho de petición se infringe con el silencio o con la
inactividad de la Administración. Si un administrado se dirige a la
Administración para solicitar un pronunciamiento en primera instancia o para
iniciar un procedimiento de primer grado y no se le responde, las consecuencias
son diferentes al caso de un administrado que ejerza un recurso, porque en el
recurso, en el procedimiento de segundo grado, hay un pronunciamiento previo de
la Administración, hay una motivación para ese acto. En este último caso, el
silencio de la Administración se interpreta como una denegación tácita, lo que
hace que tenga vigencia el acto primitivo. Pero si la Administración no ha
dicho nada, cuando se le solicita una resolución en primer grado, ¿qué recurso
puede tener entonces el administrado? Evidentemente, no puede ser un recurso de
reconsideración ante el mismo funcionario. ¿Cómo se le va a pedir que
reconsidere su silencio? Tendría que ser entonces un recurso jerárquico, es
decir, hay que pedir al superior que decida el asunto, y se instaría allí un procedimiento
que tendría todas las características de un procedimiento de primer grado, no
de recurso jerárquico porque no se está impugnando una decisión; en realidad,
lo que se está pidiendo es que se forme una decisión a través del procedimiento
administrativo.
El segundo de los derechos o conjuntos de derechos de los administrados se
refiere a la información y a la certeza en las relaciones con la
Administración. Son dos conceptos distintos, el derecho a la información y el
derecho a la certeza, pero están íntimamente conectados uno con otro. Por
supuesto que la información le produce certeza al administrado, la falta de
información produce incertidumbre. Este conjunto de derechos que vamos a
mencionar ahora está a su vez estrechamente relacionados con el derecho de la
defensa, son prerrequisitos del derecho a la defensa. Es necesario tener la
información y saber a qué atenerse frente a la administración para poder
ejercer con propiedad el derecho a la defensa; sin embargo, no he querido
confundirlos con el derecho a la defensa, porque la información puede
utilizarse también con otros fines. El derecho a la defensa surge cuando se le
desconoce el derecho a la persona, o cuando se pretende desconocer el derecho,
pero puede ser que la actuación de la Administración Pública no infrinja ese
derecho y el administrado esté conforme con la decisión administrativa o con el
acto, y entonces no ejerce el derecho a la defensa porque considera que no es
necesario hacerlo. De todas maneras, el administrado, tiene el derecho a la
información y a la certeza en las relaciones con la Administración.
Estos derechos a la información y a la certeza son importantes para los
administrados, por una parte, para iniciar procedimientos y, en segundo lugar,
para hacerse parte y defenderse cuando los procedimientos son iniciados, bien
por la propia Administración o bien por otro administrado. En este grupo se
incluye:
Primero, las
estructuras, las funciones, las comunicaciones, las jerarquías de las dependencias
administrativas, y en este sentido hay la obligación de la Administración a
publicar esta información en la Gaceta Oficial (artículo 33).
Segundo, los
fines, competencias y funcionamiento de los distintos órganos y servicios de la
Administración. Este es un derecho general para los administrados que se cumple
con el deber de la Administración de informar al público, a quien lo solicite.
El anterior era el deber de publicar, este es el de informar sobre los fines,
competencia y funcionamiento de sus distintos órganos y servicios.
Tercero, os
métodos y procedimientos en uso de la tramitación o consideración de su caso,
que corresponde a los interesados. Quien tenga un procedimiento en curso y que
sea parte, tiene derecho a que la administración le informe los métodos y
procedimientos en uso, en la tramitación y consideración de su caso. Estos
derechos están consagrados en el artículo 33 de la Ley. Para que la
Administración pueda prepararse para cumplir estos deberes, el Presidente de la
República ha solicitado, al devolver la Ley sancionada, que se prevea un vacatio legis de
seis meses.
Cada vez que la Administración tiene un deber y cada vez que el
administrado puede exigirle a la administración que cumpla ese deber, ello
constituye un derecho de los administrados. A veces la Administración tiene
deberes, pero el administrado no tiene la posibilidad de exigir el cumplimiento
de ese deber; entonces no lo consideramos como derecho a los fines de esta
exposición. En este orden de ideas, el derecho de los administrados a conocer
las faltas u omisiones en la solicitud, desarrollada en el artículo 50, plantea
una diferencia importante del procedimiento administrativo con los
procedimientos contencioso-administrativos.
Cuando se intenta un recurso contencioso-administrativo que tenga fallas u
omisiones, nadie va a decirle al actor cuáles son las fallas, sino que las
mismas pueden acarrear que no se admita el recurso. En cambio, la
Administración está obligada a decirle a los administrados cuáles son las
faltas u omisiones de su solicitud, dentro de un plazo determinado en el
artículo 50 de la Ley y el administrado puede corregir esas fallas. El
procedimiento administrativo es mucho menos formalista, muchos menos rígido que
el procedimiento contencioso-administrativo. Sin embargo, debemos señalar que
este derecho a conocer las fallas u omisiones de la solicitud, en nuestra
opinión, sólo procede en los procedimientos de primer grado o de primera
instancia, pues cuando se trata del ejercicio de un recurso administrativo, el
cual puede generar un procedimiento administrativo de segundo grado, la Ley
Orgánica que comentamos dispone que "el recurso que no llenare los
requisitos exigidos no será admitido” (artículo 86). En este aspecto los
abogados recurrentes deben ser cuidadosos, pues normalmente no habrá tiempo
para subsanar las fallas e intentar nuevamente el recurso, debido a que el
lapso para intentarlo es muy corto, lo que traerá como consecuencia que el acto
que se impugna en vía administrativa quedará firme y después no podrá
intentarse un recurso contencioso-administrativo.
Las decisiones administrativas deben ser estables y el administrado tiene
el derecho a exigir que esas decisiones no se modifiquen en perjuicio de sus
derechos e intereses. Por eso, la Ley sanciona con la nulidad absoluta a los
actos que resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo, o
sea, actos que van en contra de la cosa decidida administrativa (artículo 19,
numeral 2), porque al decidirse nuevamente un caso que había sido resuelto, se
va contra el derecho de los administrados a la estabilidad de las decisiones.
Una vez sancionada el proyecto de esta ley, el Presidente de la República
se dirigió al Congreso ha pedir, entre otros
aspectos, que se le agregue en el artículo 19, numeral 2, "salvo
autorización expresa de la Ley”, o sea, que en los casos que la Ley
expresamente lo autorice se puede ir contra este derecho a la estabilidad. Al
momento de realizarse este seminario no hay todavía decisión sobre los aspectos
que el Presidente ha pedido que se reconsideren por el cuerpo legislativo.
En Venezuela existe una prohibición de revocación de los actos
administrativos que originen derechos subjetivos o intereses legítimos para los
particulares, conforme a la letra del artículo 82. Por argumento a contrario,
solamente se puede revocar los actos administrativos que no originen derechos
subjetivos o intereses legítimos para los particulares, lo cual puede hacerse
en cualquier momento. Esta es una norma que considero demasiado absoluta y a mí
me preocupa que el interés particular pueda prevalecer en determinados
supuestos sobre el interés general. Pero me preocuparía también si no fuera
así, porque si se le da a la Administración la potestad de revocar actos
perfectamente licites, perfectamente válidos y que generen derechos para los
particulares, ello seguramente conduciría a abusos contra los administrados.
Vista desde la posición de la Administración, esa intangibilidad tan absoluta
de los actos administrativos válidos que declaren o que generen derechos
subjetivos o intereses legítimos a los particulares, pueden ser contrarios al
interés público en determinadas circunstancias.
Por ejemplo, si el Ministerio del Ambiente da un permiso para que se corten
unos árboles en el Parque Miranda, esto genera derechos subjetivos para el que los
va a cortar. Sin embargo, si se produce una apreciación mejor de los hechos,
sin que el acto tenga ninguna falla, y se encuentra que el interés público
aconseja que este acto se revoque, debería poderse hacer y en ese caso tendría
la Administración que indemnizar los daños que le cause a los particulares. En
el derecho alemán, existe una Ley de Procedimientos Administrativos muy nueva,
de 1976, y en ella se consagra la posibilidad de revocación de los actos
lícitos que generan derechos para los particulares; en varios supuestos: cuando
la revocación es admitida por una norma jurídica; cuando surgen hechos
posteriores (este es el supuesto de revocación propiamente dicho) que hubieran
justificado en su momento que la autoridad no dictara el acto administrativo y
sin la revocación se pone en peligro el interés público, aun cuando el acto sea
lícito y perfectamente dictado; cuando por causa de modificación del derecho
vigente, la autoridad estuviera justificada para no producir el acto, siempre
que el favorecido todavía no haya hecho uso de la ventaja concedida o no haya
percibido ninguna de las prestaciones reconocidas en el acto, y en cualquier
caso, cuando sin la revocación se pone en peligro el interés público. En estos
casos, se consagra el derecho del administrado a obtener una compensación de
los perjuicios patrimoniales que haya sufrido por la revocación del acto.
Con la normativa que existe en la actualidad no se pueden revocar los actos
que crean derechos a favor de los particulares, ni siquiera mediante la
compensación pecuniaria, pero siempre queda la posibilidad de que la
Administración declare la nulidad absoluta de su propio acto, si los vicios de
que este adolece lo ameritan.
Dentro de este derecho a la estabilidad o a la intangibilidad de los actos
se dispone que los cambios de criterio de la Administración no podrán aplicarse
a situaciones anteriores, salvo que fueren más favorables a los administrados
(artículo 11). Es el caso de que, cuando se produce un acto con fundamento en
un criterio determinado, si después se modifica ese criterio, ese cambio no
afecta las decisiones anteriormente tomadas, a menos que el nuevo criterio sea
más favorable para los administrados.
La administración tiene el deber y la potestad de la autotutela de sus
actos. La Administración, de oficio, debe reconocer la nulidad absoluta de sus
actos, pero dentro de estos derechos que se relacionan con la certeza que deben
tener los administrados frente a la Administración, también se concede en la
Ley el derecho a solicitar que la Administración reconozca la nulidad absoluta
de sus actos y ese derecho se puede ejercer en cualquier tiempo, no hay plazo
establecido en la Ley, conforme al artículo 83.
Este derecho es una consecuencia del derecho a la certeza que tienen los administrados,
porque cuando está pendiente una acción contra un administrado, ese
administrado está en una situación de incertidumbre. El administrado puede
pedir a la Administración que declare la prescripción de los actos
administrativos que puedan generar acciones contra él, conforme a los artículos
70 y 71 de la Ley. Así, cuando un funcionario público ha ejercido su cargo y
cesa en sus funciones, ese funcionario no puede estar toda la vida pendiente
que la Contraloría le va a dictar un acto de responsabilidad administrativa,
por presuntas irregularidades administrativas. De acuerdo con esta Ley, a los
cinco años puede pedirse que se declare la prescripción, a partir del momento
en que dejó el cargo, de las acciones que puedan derivarse de actos administrativos
que creen obligaciones a cargo del administrado.
Cuando se trata de procedimientos administrativos que pueden ser iniciados
en un ministerio, instituto autónomo, o en cualquier unidad administrativa y
que se refieren a un mismo administrado, en relación a un mismo problema,
existe la obligación de la Administración, de acuerdo al artículo 31, de
mantener la unidad de los
expedientes, aunque intervengan distintos ministerios o institutos autónomos.
Ese deber de la Administración de mantener la unidad de los expedientes está
garantizado con el derecho que tiene el administrado de solicitar la
acumulación de los expedientes, consagrado en el artículo 53 de la Ley, con el
fin de evitar decisiones contradictorias.
El derecho a la defensa se denomina de muchas formas por distintos autores
en diferentes países. Cuando se habla del principio audire
alteram partem, o sea,
la obligación de la Administración de oír a la parte, y el derecho del
administrado a ser oído, estamos hablando del derecho a la defensa. Cuando se
habla del debido proceso de Ley, estamos hablando del derecho a la defensa.
Esta terminología del debido proceso de Ley, es tomada del Derecho
norteamericano. La enmienda quinta de la Constitución de los Estados Unidos
estableció que nadie podía ser privado de su vida, de su propiedad o de su
libertad sin el debido proceso de Ley (Due process of law)
y la jurisprudencia de ese país ha entendido dicha enmienda como un principio
de aplicación general que consagra el derecho a la defensa no solo en los
procedimientos judiciales, sino en todos los aspectos donde intervenga la
actividad administrativa y particularmente en los procedimientos
administrativos.
Algunos denominan este derecho a la defensa como el principio del
contradictorio, con lo cual no estoy de acuerdo. El principio del
contradictorio se relaciona como otro derecho, que es el derecho a la igualdad.
¿Cuál es el origen del derecho a la defensa? En el Derecho inglés es
célebre el caso del doctor Bentley, decidido por un tribunal en el año 1724,
tal como recuerda un tratadista de Derecho inglés (Wade & Philips: Constitutjonal
Law, 3ª Edic., Londres,
1946), caso este que citan, además muchos autores como el argentino Gordillo, en su obra sobre Procedimientos
y Recursos Administrativos, y la doctora Hildegard Rondón de Sansó, en su libro
sobre Procedimientos Administrativos, donde un tribunal inglés al
preguntarse sobre el origen del derecho a la defensa, dijo: "Hasta Dios
mismo no sentenció a Adán sin antes llamarlo a hacer su defensa. ¿Adán –dijo
Dios–, dónde estabas tú? ¿No has comido del árbol que no debías hacerlo?”
Esto, para los ingleses, significa que el derecho a la defensa se basa en el
origen mismo del hombre y que es de derecho natural.
Este derecho a la defensa tiene una gran importancia. En los procedimientos
judiciales existe desde hace mucho tiempo ese derecho, sin embargo, en materia
administrativa no se ha consagrado en forma expresa en las legislaciones de los
países sino en forma más bien reciente. Pese a ello, la jurisprudencia en
muchos países ha venido extendiendo también este derecho a la defensa,
consagrado para los procesos judiciales, a las actuaciones administrativas.
Vean ustedes, que en la Constitución venezolana este principio está formulado
en relación a los procesos judiciales. En efecto, dice la Constitución[3] en su artículo
68:
Todos pueden
utilizar los órganos de administración de justicia para la defensa de sus
derechos e intereses en los términos y condiciones establecidos por la Ley, la
cual fijará normas que aseguren el ejercicio de este derecho a quienes no
dispongan de medios suficientes. La defensa es derecho inviolable en todo
estado y grado del proceso.
Como la Constitución dice "el proceso” ha sido muy fácil para la
jurisprudencia de los tribunales, entender que cuando se dice proceso, se está
diciendo procedimiento, y, por tanto, ese derecho a la defensa viene consagrado
por la jurisprudencia en forma general desde hace bastante tiempo.
¿Cómo se formula ese derecho a la defensa en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos? ¿Cuál es el contenido de este derecho a la
defensa? ¿Cuáles derechos, a su vez, se engloban dentro de este capítulo
general de derecho a la defensa?
El administrado
cuyos derechos son susceptibles de ser lesionados tiene el derecho a que se le
notifique del inicio del
procedimiento (artículo 48). Por otra parte, a la culminación del
procedimiento, la decisión que se tome debe ser notificada a los particulares,
cuando dichas decisiones los afecten en sus derechos subjetivos e intereses
legítimos. Esta notificación está prevista en el artículo 73, y se refiere a
los actos de efectos particulares, los cuales deben ser publicados cuando no se
puede hacer la notificación (artículo 76).
Este derecho de apersonarse (de personarse, se dice en España) en el
procedimiento le confiere al administrado la condición de parte (artículo 23). Si se trata de una
solicitud iniciada por otro interesado, el administrado puede ser coadyuvante o
puede ser opositor en el procedimiento, cuando la decisión que se tome en
definitiva lo afecte en sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
Este artículo constituye una gran innovación. En nuestro país es frecuente
que se realicen actos materiales contra la propiedad de una persona (el caso
del tractor que penetra en una finca para abrir una carretera), sin que el
afectado pueda saber quién dio la orden, de qué organismo depende la decisión,
en qué se fundamenta ésta. Para frenar esos abusos, ahora se requiere que la
Administración Pública fundamente en una decisión previa el acto material que
perturbe o menoscabe el derecho de los particulares.
Esta disposición va a modificar el contencioso administrativo, porque
tradicionalmente se ha dicho que contra los actos materiales de la
Administración, en primer lugar, no hay recurso administrativo, se recurre de
las decisiones, pero no se puede recurrir de los actos materiales; en segundo
lugar, el recurso contencioso administrativo de anulación no procede contra los
hechos o actos materiales de la Administración, porque, ¿cómo se va a pedir la
anulación de un hecho que ha ocurrido? No se puede anular el hecho, sino que el
interesado tiene la vía de la demanda contra la administración, del contencioso
administrativo de plena jurisdicción, como se llama en Francia, del contencioso
de derechos, como lo llama el doctor Moles.
Esta situación se cambia ahora, porque si el acto material debe estar
previamente fundamentado en una decisión, entonces es contra esa decisión que
se puede ir, se puede intentar recursos administrativos contra esa decisión, se
puede interponer recurso contencioso administrativo contra esa decisión, puede
pedirse la suspensión del acto. Las posibilidades de defensa son mayores ahora.
Antes únicamente había la demanda contra la administración que estaba sometida
al requisito del antejuicio previo, en los casos en que lo exige la Ley, ante
la Procuraduría General de la República. Considero que el campo del
contencioso-administrativo de anulación se hace mucho más importante, en
detrimento del contencioso de plena jurisdicción o las demandas contra la
administración o el contencioso de derechos.
Ahora bien, la Ley dice que los actos materiales deben fundamentarse en
decisiones previas, pero no dice que éstas deben ser notificadas previamente a
la persona. En España la solución que se adoptó es que hay una obligación de
comunicar por escrito a requerimiento del interesado, el contenido de la
resolución que autoriza la actuación administrativa. En Venezuela, el
particular tiene derecho a exigir la notificación previa y la Administración
tiene la obligación de notificarla previamente, por aplicación del artículo 73,
que consagra la obligación de la Administración de notificar todos los actos
que sean susceptibles de afectar los derechos subjetivos o los intereses
legítimos de un particular y esa disposición tiene carácter general.
Luego, si hay una decisión que afecta un derecho subjetivo o los intereses
legítimos, debe comunicarse, independientemente que sea un prerrequisito de un
acto material o que sea el final de un procedimiento. Por supuesto, que, si la
decisión es el final de un procedimiento donde ha intervenido el interesado y
esa decisión final ya le ha sido comunicada, entonces no es necesaria la nueva
notificación.
El contenido de la obligación de la Administración es la de expresar las
circunstancias de hecho y de derecho que en cada caso justifican la emisión del
acto (artículo 9). En Venezuela, la obligación de motivar el acto ha venido
siendo construida por la jurisprudencia en forma brillante, desde el año 1938
en que la Corte Federal decidió que no había la obligación de motivar los
actos, hasta el año 1957 en que la Corte Federal cambió su jurisprudencia y
empezó a exigir desde ese momento, como un requisito del acto administrativo,
el de la motivación; especialmente en relación a los actos que sean
sancionatorios, los actos que cambien decisiones anteriores, los actos que
nieguen peticiones y los actos que menoscaben, en general, los derechos de los
particulares.
Cuando se estaba preparando este Proyecto de Ley, ese fue uno de los puntos
que más se discutió. Había posiciones divergentes en torno a si se establecía
la obligación de motivar los actos en general y se consagraban algunas
excepciones a la obligación de motivar, o si se establecía el principio general
de que los actos no debían ser motivados y señalar los casos en los cuales sí
había la obligación de motivar.
En el proyecto que se introdujo al Congreso con la exposición de motivos,
se consagraba el sistema de la no obligación general de motivar, acogiéndose en
esta forma, en este proyecto, el criterio predominante en la doctrina española,
que se refleja en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, criterio este
que es el mismo que existe en Italia y en Francia. Pero frente a ese criterio
general existen otras doctrinas que se aplican en otros países, donde sí se
exige la motivación como criterio general y la no motivación como excepción,
como ocurre en los Estados Unidos o en Alemania. En Israel, también se exige la
motivación como principio general por una Ley reciente, del año 78, la Ley Shofman sobre Procedimientos Administrativos y sobre el
Derecho de Petición.
En Alemania, en la Ley de Procedimientos Administrativos de 1976, se
establece que la obligación de motivar existe incluso en relación a los actos
discrecionales en los cuales hay que expresar los criterios que indujeron al
funcionario a tomar esa decisión. En Venezuela había un criterio diferente
inicialmente, pero en el curso del proceso legislativo se cambió la situación,
o sea, que esta Ley se hizo más amplia hacia los administrados. Para garantizar
mejor a los administrados se estableció la obligación de motivar como criterio
general y la ausencia de esta obligación, cuando se trata de actos de mero
trámite o cuando se trata de actos en los cuales las leyes especiales eximan de
la obligación de motivar, todo esto de acuerdo con el artículo 9 de la LOPA. En Venezuela ya existen varias leyes que eximen de la
obligación de motivar: la Ley de Bancos, artículo 10, la Ley de Sistema
Nacional de Ahorro y Préstamo, artículo 37, la Ley de Partidos Políticos,
artículo 19[4], y otras leyes.
¿Qué se entiende por acto de mero trámite? Sería bastante difícil saber en
este momento cuál es su significado en el contexto de esta Ley. Por ejemplo, el
nombramiento de un ministro no es un acto de mero trámite, tal como se ha
entendido esta expresión hasta el presente. Mero trámite son los actos
preparatorios de una decisión. Luego, si el nombramiento de un ministro es un
acto definitivo, habría que decir por qué se nombra ministro a esa persona.
Hasta ahora no se ha considerado necesario expresar los motivos de hecho que
privaron en la adopción de una decisión de nombramiento, por lo cual la
jurisprudencia deberá redefinir lo que se debe entender por acto de mero
trámite. Tal vez deba entenderse por tal, los actos rutinarios de la
Administración, los que no desconocen derechos de particulares ni modifican
criterios establecidos, aun cuando sean definitivos.
Es el principio de la publicidad para los
interesados. No de la publicidad en general, porque no es un derecho de todos
los administrados; los administrados no pueden ir a copiar cualquier expediente
dentro de la Administración; es el derecho que corresponde al interesado, a
quien sea parte en el procedimiento, porque en Venezuela, conforme a la Ley
Orgánica de la Administración Central (artículos 54, 58, 59 y 60)[5], se establece
que los archivos son reservados para la Administración y que solamente se
podrán expedir copias certificadas cuando el ministro lo autorice. Es
característico de todos los países latinos ese gran sigilo, ese gran secreto en
la actividad administrativa. En los países nórdicos, sobre todo, la
Administración es pública, está expuesta al ciudadano, se puede tener acceso a cualquier documento, o cualquier expediente,
incluso cuando los expedientes pueden ser utilizados contra la propia
Administración, salvo el caso de que ponga en peligro la seguridad del país;
pero ese concepto de seguridad es restringido, no es ese concepto amplio de
seguridad que existe en los países latinos.
Este derecho es el núcleo o la médula de este grupo
de derechos relacionados con la defensa.
El mismo está consagrado en varias disposiciones de la LOPA.
En los procedimientos iniciados de oficio por la Administración, previa
notificación del interesado, existe el derecho de éste a exponer pruebas y
alegar razones (artículo 48). Por otra parte, si el procedimiento se inicia a
solicitud del interesado, éste debe indicar las materias objeto de la solicitud
(artículo 49, numeral 4). Entre esas materias, por supuesto, están las pruebas
que señalará el interesado.
En todo caso, sea que el procedimiento se inicie de oficio, sea que se
inicie a petición de parte, el interesado tiene el derecho consagrado en el
artículo 53 de que la Administración cumpla, de oficio o a petición de parte,
las actuaciones necesarias para el mejor conocimiento del asunto e impulse el
procedimiento. El particular indica las pruebas, pero si las mismas no están en
poder del administrado, o no dependen de él para su evacuación, hay una obligación
de la Administración de hacer evacuar las pruebas que dependen de ella. Ese
derecho del interesado y ese deber de la Administración están conexos con el
artículo 54, que establece que la Administración solicitará de las otras
autoridades u organismos, los documentos, informes o antecedentes que estime
conveniente para la resolución del asunto.
En el artículo 55 se regulan los plazos para la evacuación de las pruebas;
el artículo 58 establece la amplitud más grande que pueda concebirse en materia
de prueba en los procedimientos administrativos: son utilizables todos los
medios de prueba contenidos en el Código Civil, en el Código de Procedimiento
Civil, en el Código de Enjuiciamiento Criminal[6] y en otras
leyes, es decir, cualquier tipo de prueba permitida por cualquier norma legal
en Venezuela es susceptible de ser utilizada en los procedimientos
administrativos. Además, las partes tienen el derecho a producir, antes de que
se dicte la decisión, los escritos que estimen convenientes para la aclaración
del asunto, tal como lo establece el artículo 32.
Cuando no sea expresamente requerida la
comparecencia personal, los interesados podrán hacerse representar por otra persona
y, por supuesto, por un abogado (artículo 25). El otorgamiento de la
representación no tiene carácter formal para el interesado, ni es necesario un
poder otorgado en Notaría, este podrá designar a su representante en la
solicitud (artículo 26) o posteriormente mediante una carta-poder.
Por supuesto este derecho nace en caso de que se lesionen los intereses del
particular, por una decisión de la Administración. Entonces la Administración
tiene la obligación de decirle: usted puede hacer uso de tales recursos, ante
tal órgano y en tal plazo.
En este caso no se trata de una obligación teórica; es que, si la
administración no cumple con esta obligación consagrada en el artículo 73, se
considera que la notificación de la decisión es defectuosa y no producirá
ningún efecto. Es necesario que se indiquen todas esas menciones, porque de lo
contrario se considera que no ha habido notificación. Si la información es
errónea, si no se le indican correctamente los recursos o los plazos que tiene
el interesado y éste hubiera intentado un recurso que fuera improcedente, el
tiempo transcurrido no será computable
porque
el error del administrado provino del error en la información que le suministró
la Administración (artículo 77).
Todos estos derechos de los cuales hemos venido hablando, están
garantizados principalmente, por una parte, con el derecho de los administrados
a interponer recursos administrativos. Entre estos recursos hemos señalado
particularmente los siguientes: el recurso de queja o de reclamo (artículo 3);
el derecho de interponer recurso de reconsideración (artículo 94); el derecho a
interponer recurso jerárquico (artículo 95). Por cierto que a este respecto, me
surge una duda, que debería aclarárnosla el doctor Lares, quien va a hablar sobre esto: cuando se trata de
decisiones que se producen dentro de un instituto autónomo, hay un recurso
jerárquico ante las autoridades superiores del instituto; pero además se
consagra otro recurso jerárquico ante el ministerio; en este sentido, el
artículo 96, dice:
El Recurso
Jerárquico podrá ser intentado contra las decisiones de los órganos subalternos
de los institutos autónomos por ante los órganos superiores a ellos. Contra las
decisiones de dichos órganos superiores operará el recurso jerárquico para ante
el respectivo ministro de adscripción, salvo disposición en contrario de la Ley.
De acuerdo a este dispositivo, prácticamente desaparece el recurso
contencioso-administrativo de anulación contra los actos de efectos
particulares emanados de los institutos autónomos que afectan derechos de los
administrados, pues el acto que agota la vía administrativa es el acto del
ministro de adscripción, el cual sería el recurrible ante el
contencioso-administrativo. Lo más curioso de todo es que los actos de efectos
generales de los institutos autónomos serían recurribles por ilegalidad ante la
Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en tanto que, los actos de
efectos particulares, que son de inferior jerarquía, serían recurribles ante la
Corte Suprema de Justicia.
Como garantías al derecho a la defensa, se consagra en la Ley el derecho al
recurso de revisión (artículo 97), y el derecho a pedir y obtener la suspensión
de los efectos del acto (artículo 87). Esta última constituye una innovación
total. En Venezuela, solamente se podía pedir la suspensión de los efectos del
acto en juicio contencioso-administrativo, en los casos previstos en la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Pero ahora se consagra como un
derecho de los interesados en el procedimiento administrativo. Además de estos
derechos de interponer los recursos administrativos, existe como una garantía
de la defensa, el derecho de interponer los recursos contencioso
administrativos, de los cuales les hablará el doctor Brewer en su oportunidad.
Bajo este capítulo se engloba un conjunto de derechos que tienden a evitar
que la Administración tome partido en favor o en contra de algún administrado.
Este derecho ha sido llamado en algunos países el principio del
contradictorio y se expresa así: cuando existen diversos interesados en un
procedimiento (por ejemplo: solicitud de permisos, licencias, concesiones),
todas las partes (sean solicitantes u opositores), tienen derecho a igual trato
por la Administración.
El derecho a la igualdad aparece expresado en la Constitución cuando se
dispone que "no se permitirán discriminaciones fundadas en la raza, el
sexo, el credo o la condición social” (artículo 61[7]) y cuando en el
preámbulo de esta se indica como uno de los propósitos del pacto
constitucional, el de "mantener la igualdad social y jurídica”[8].
En la LOPA se garantiza este derecho de diversas
maneras, una de ellas es la disposición en virtud de la cual "en el
despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que éstos
fueron presentados” (artículo 34). Conforme a este artículo, "solo
por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la
oficina podrá alterar dicho orden, dejando constancia en el expediente”.
Pienso que el desconocimiento de este derecho de los administrados, o si la
resolución no es motivada o si el motivo no es convincente, ello puede llegar
al recurso de reclamo o queja previsto en el artículo 3 de la Ley por "distorsión
o incumplimiento de cualquier procedimiento” y acarrear para el funcionario
responsable la sanción prevista en el artículo 100 de la misma Ley.
El derecho de los administrados a la imparcialidad de los funcionarios en
la resolución de los asuntos, es otra forma de expresar el derecho a la
igualdad que tienen los administrados. Ese derecho lo reitera de Ley cuando
señala que "la actividad administrativa se desarrollará con arreglo a
principios de economía, eficacia, celebridad e imparcialidad” (artículo
30).
Ahora bien, de ese derecho genéricamente expresado se desprenden varias
consecuencias previstas en la Ley:
Primero, el
principio de la igualdad como límite a los poderes discrecionales de la
Administración. La jurisprudencia nuestra ha venido destacando un conjunto de
principios que limitan los poderes discrecionales. Brewer, en un trabajo sobre este tema que publica en el Tomo
I de su libro sobre jurisprudencia de la Corte Suprema, señala que: "existe
desigualdad cuando la actividad administrativa ha discriminado entre supuestos
similares dando a unos y a otros, no obstante, su esencial identidad,
tratamientos distintos”.
Segundo, la obligación
del funcionario de inhibirse. En la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos se indican los diferentes supuestos en que el funcionario está
obligado a inhibirse en los asuntos cuya competencia le esté legalmente
atribuida (artículo 36). En esta norma se amplía el deber de inhibición que
aparecía consagrado en el artículo 30 de la Ley de Carrera Administrativa[9], por una parte, porque ahora se aplica a
todos los funcionarios públicos y no solamente a los que están regidos por la
Ley de Carrera Administrativa y, por la otra, porque se incluyen nuevos
supuestos en que se hace procedente el deber de inhibición.
En los artículos 37 al 40 de la Ley que comentamos se establece el
procedimiento en materia de inhibición. No ha considerado conveniente el
legislador consagrar un procedimiento formal de recusación, pero el interesado
puede dirigirse al funcionario que conoce del asunto para hacerle notar que
está incurso en una causal de inhibición, y si ello no da resultado, puede el
interesado solicitar del funcionario de mayor jerarquía en la entidad donde
curse el asunto que ordene al funcionario incurso en la referida causal que se
abstenga de toda intervención en el procedimiento y que designe al funcionario
que deba continuar conociendo del expediente (artículo 39).
Este es, tal vez, el derecho sustancial que tienen los administrados frente
a la Administración. En
efecto, si la Administración decide en la forma indicada no sólo está
garantizando la imparcialidad frente a los administrados, sino que ello permite
la economía, la eficacia y la celebridad en los procedimientos administrativos,
porque evita o reduce el número de las impugnaciones a sus decisiones y de los
procesos contencioso-administrativos encaminados a restablecer el derecho
infringido.
La consagración de este derecho implica:
Primero, el deber
de la Administración de respetar la forma de los actos y de expresar las
menciones que se indican en el artículo 18 de la Ley.
Segundo, el deber
de la Administración de respetar la jerarquía de los actos. En efecto:
[…] ningún acto administrativo podrá violar lo
establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular
vulnerar lo establecido en una
disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictadas por
autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general (artículo 13).
Tercero, en las medidas o providencias discrecionales, la Administración debe ceñirse a los límites consagrados para dichos poderes, no solamente en lo relativo al principio de la igualdad antes aludido, sino a los principios de la proporcionalidad, racionalidad y adecuación a los fines, conceptos estos definidos por la jurisprudencia y consagrados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículo 12). ■
D Publicado originalmente en el Archivo
de Derecho Público y Ciencias de la Administración (Vol. IV, 1980-1981) del
Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela, Caracas,
1983. El artículo se originó de un seminario organizado por el Instituto de
Derecho Público antes de la vigencia de la ley. El autor ha incorporado pie de
páginas en aquellos casos donde consideró prudente actualizar las referencias
normativas.
* Abogado
y Doctor en Derecho. Profesor Titular (j) de la Universidad Central de
Venezuela.
[1] Ahora
en la CRBV es el artículo 51: “Toda persona tiene el derecho de representar
o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o
funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o
éstas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho
serán sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o
destituidas del cargo respectivo”.
[2] Esta
ley fue derogada por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
[3] En
referencia a la de 1961. En el caso de la CRBV la referencia es al artículo 49.
[4] Estas
leyes hoy en día han sido reformadas o derogadas.
[5] Hoy
derogada por la Ley Orgánica de la Administración Pública.
[6] Este
último derogado por el Código Orgánico Procesal Penal.
[7] En
el caso de la CRBV la referencia es al artículo 21.
[8] En
el caso de la CRBV la referencia es a la “justicia social y a la igualdad
sin discriminación”.
[9] Hoy
derogada por la Ley del Estatuto de la Función Pública.