Manuel
Rojas Pérez*
REDAV, N° 23, 2021, pp. 25-41
Resumen:
Los procedimientos administrativos en Venezuela están regulados, de manera
general, por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. El autor
analiza estos principios de cara a la jurisprudencia de los tribunales
contencioso administrativos venezolanos.
Palabras clave: Actividad administrativa – Principio de legalidad – Procedimiento
administrativo.
Abstract: Administrative procedures in Venezuela are regulated, in general, by
the Organic Law of Administrative Procedures. The author analyzes these
principles in view of the sentences of the Venezuelan courts.
Keywords: Administrative activity – Principle of legality – Administrative procedure.
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Recibido |
18-05-2022 |
Aceptado |
10-06-2022 |
La actividad
administrativa tiene siempre que canalizarse a través de unos cauces
determinados como requisito mínimo para que pueda se reputada como legítima. Es
decir,
Ese cauce que debe
transitar
El maestro Giannini definió al procedimiento
administrativo como la “serie de actos de
autoridad administrativa coligados entre sí y tendientes a una única finalidad”[1].
Siguiendo la línea de
pensamiento del maestro italiano, puede definirse al procedimiento
administrativo como la serie de actos administrativos de trámite que
obligatoriamente anteceden al acto administrativo definitivo que surte efectos
en los ciudadanos a los fines de comprobar los hechos por los cuales se activó
la actividad administrativa y respetar el derecho a la participación y a la
defensa de los interesados en el asunto.
Es el procedimiento
administrativo ese grupo de actuaciones administrativas previas a la obtención
de un acto administrativo definitivo; por ejemplo, para adquirir la
autorización sanitaria para expendio de alimentos, la Administración inicia una
serie de actuaciones previas como la comprobación de lo solicitado por el
interesado; el estudio de lo que pretende comercializar; si alguna persona se
opone a la emisión de la autorización; para lo que
En fin, el
procedimiento administrativo consta de todos esos trámites previos que los
ciudadanos deben realizar para obtener una actuación definitiva por parte de la
Administración Pública.
El procedimiento
administrativo es una de las conquistas más importantes del Estado de Derecho.
El principio inicial consistía en la no exigencia del procedimiento
administrativo previo para dictar actos administrativos que afectaran derechos
subjetivos o intereses legítimos de los ciudadanos. Las primeras etapas del
Derecho Administrativo se caracterizaban entonces por el hecho que
Es en Austria donde
surgió la idea de un procedimiento interno de
Hoy día es claro que
todo acto administrativo definitivo, salvo muy contadas excepciones, requiere
necesariamente de un procedimiento administrativo previo, es decir, de una
serie de actos administrativos concatenados entre sí que se dirigen al examen
de los presupuestos, preparación y emisión del acto administrativo definitivo.
En fin, los
procedimientos administrativos comprenden la cadena de actos administrativos de
trámite que han de ser dictados por los órganos administrativos, y que conducen
a la emisión de actos administrativos definitivos, y a las formalidades complementarias
de esos actos como lo es su notificación. Igualmente, las decisiones dictadas
por las autoridades administrativas, de oficio o a instancia de parte, mediante
la cual se convalida un acto anulable, se reconoce la nulidad absoluta de un
acto administrativo o se corrige, revoca, modifica o confirma un acto
administrativo anterior.
De manera tal, el
procedimiento administrativo comprende una serie de principios rectores, de
bases fundacionales que los caracterizan, y como los que sin ellos, el
procedimiento administrativo no sería procedimiento administrativo. Principios
que, hay que notar, se deben derivar de la letra del artículo 141
constitucional:
Artículo 141.
Principio cardinal de
la actividad administrativa,
En este humilde
estudio, analizaremos los principios de los procedimientos administrativos que
se establecen, de manera directa o indirecta, en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, que cumple cuarenta años de vigencia y, a
nuestro modo de ver, ha sido una normativa muy importante en Venezuela.
Siendo que esa norma
establece que
El principio de la
legalidad es el primero, y el más importante, de los principios rectores, no
solo del procedimiento administrativo, sino de toda la actividad
administrativa.
El postulado del
principio de la legalidad radica en el absoluto sometimiento de
Se tiene que los
procedimientos administrativos deben ser iniciados y sustanciados por
El principio de la
legalidad implica que
Así, el procedimiento
administrativo debe someterse de manera efectiva a lo estrictamente señalado en
la ley: no podrá
De otra parte, el
principio de la legalidad implica un tercer elemento fundamental: todo
procedimiento administrativo debe ser establecido en normas de rango legal,
todo ello por ser estos de reserva legal.
La Constitución
consagra en su artículo 156 las distintas competencias del Poder Público
Nacional, entre las que se señala en su numeral 32, la legislación en materia
de procedimientos. En específico, el artículo dispone:
Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público
Nacional:
[…]
32. La legislación en materia de derechos, deberes y
garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, de procedimientos y de derecho
internacional privado; la de elecciones; la de expropiación por causa de utilidad
pública o social; la de crédito público; la de propiedad intelectual, artística
e industrial; la del patrimonio cultural y arqueológico; la agraria; la de
inmigración y poblamiento; la de pueblos indígenas y territorios ocupados por
ellos; la del trabajo, previsión y seguridad sociales; la de sanidad animal y
vegetal; la de notarías y registro público; la de bancos y la de seguros; la de
loterías, hipódromos y apuestas en general; la de organización y funcionamiento
de los órganos del Poder Público Nacional y demás órganos e instituciones
nacionales del Estado; y la relativa a todas las materias de la competencia
nacional. (Subrayado agregado).
Asimismo, el numeral
6 del artículo 49 constitucional, establece que ninguna persona podrá ser
sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o
infracciones en leyes preexistentes. En efecto, dicho artículo reza:
Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
[…]
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones
que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes
preexistentes.
Por su parte, el
artículo 187 de
En efecto, existe un
grupo de materias que deben ser siempre reguladas por leyes, por lo que las
normas sublegales no podrían regular esas materias.
La reserva legal
implica entonces una competencia exclusiva por parte de
Por ello,
procedimientos establecidos en reglamentos, como por ejemplo sucede con el
Reglamento del Ejercicio de
La eficacia como
principio, consagrado en el artículo 141 constitucional y en el artículo 30 de
Por ejemplo, si se
inició un procedimiento administrativo disciplinario según la Ley del Estatuto
de
Tal principio se
encuentra consagrado en el artículo 19 de
Artículo 19. La actividad de los órganos y entes de
La actividad de las unidades administrativas sustantivas de
los órganos y entes de
Vale decir entonces
que cada vez que
En efecto, el
cumplimiento de la finalidad del procedimiento administrativo debe prevalecer
sobre aquellos formalismos intrascendentes que no determinen la invalidez de la
decisión final, ni afecten las garantías establecidas a favor de los
administrados[7].
Así, para cumplir
este cometido,
De este principio de
eficacia se derivan otras notas esenciales al procedimiento administrativo: la
celeridad, la economía procesal y
Así, la eficacia de
los procedimientos administrativos se resume en que estos deben ser resueltos
con rapidez, sin trabas, siempre buscando cumplir la finalidad esencial del
procedimiento iniciado, imprimiéndole la máxima dinámica que sea posible, claro
está, respetando todos los derechos de los ciudadanos, para que él acto
administrativo definitivo sea dictado en un tiempo razonable, que nunca podría
pasar del lapso de cuatro meses que consagra el artículo 60 de
Dentro del mismo
principio de eficacia, podría advertirse que la utilización de la prórroga a
que hace referencia el mismo artículo es de carácter restrictivo, siempre que
exista una justificación realmente razonable para ampliar ese lapso procedimental[9].
En este mismo orden
de ideas, la eficacia implica que
Lo que si hay que
dejar muy claro es que la eficacia no puede ser excusa para la violación de
derechos y garantías de los ciudadanos. Así, la eficacia no puede suponer la
ruptura de la obligación de notificar del inicio del procedimiento
administrativo o de la formulación de cargos o del acto administrativo
definitivo. Tampoco se puede obviar la suficiente motivación de los actos
administrativos[12] basados en la supuesta
eficacia de la Administración Pública.
Establece el artículo
49 de
Así, se constituye la
obligación constitucional en cabeza de
Para determinar si en
un procedimiento administrativo se ha cumplido con el debido procedimiento, ha
determinado
Tal y como ha notado
el profesor Canónico Sarabia de
En primer lugar, el
numeral 1 del artículo 49 constitucional establece el derecho a la defensa.
El derecho a la
defensa se concentra en el derecho a ser oído en el procedimiento
administrativo. Así, se impone la llamada audiencia del interesado en todos los
procedimientos administrativos. Se establece el derecho de todos los
interesados directos e indirectos en el procedimiento administrativo de conocer
las razones jurídicas del inicio de este, y los hechos en los que los puede
afectar o no. A los efectos que pueda ejercer su defensa en beneficio de sus
derechos e intereses[16]. Así, al ciudadano hay que
llamarlo siempre a participar en el
procedimiento administrativo.
El derecho a la
defensa en sede administrativa, como corolario del principio del debido
procedimiento derivado de la aplicación del artículo 49 constitucional al
procedimiento administrativo, trae como consecuencia la necesaria obligación en
cabeza de
El ciudadano, como se
dijo, tiene derecho a ser oído, es decir, presentar sus alegatos y razones, y
que estos sean sometidos a consideración de la autoridad decisoria, tal y como
se establece en el numeral 3 del artículo 49 de la Constitución de
De otra parte, el
derecho al debido procedimiento implica la posibilidad no solo de exponer los
argumentos de defensa, sino también de probar los mismos con todos los medios
de probatorios permitidos por
En otro orden de
ideas, el numeral 6 garantiza al ciudadano la imposibilidad de ser sancionado
por actos u omisiones no establecidos como faltas o infracciones en leyes
preexistentes. No puede
Por último, el
numeral 7 del artículo 49 constitucional prohíbe a
La Administración
Pública no tiene que esperar que los ciudadanos soliciten su intervención para
actuar en beneficio del interés general. Ella misma puede actuar de oficio a los fines que las leyes
establezcan.
En efecto,
El principio de
oficialidad, entre otras cosas, implica la posibilidad que el procedimiento
administrativo se inicie, además de la instancia de parte, de oficio por la
Administración.
Así,
Pero es que el
principio de oficialidad no solo consagra la potestad de
Establece el artículo
53 de
Como señala Brewer-Carías, el procedimiento
administrativo es ante todo un asunto de
Es de hacer notar que
de esta arista del principio de oficialidad se desprende otro elemento básico
de los procedimientos administrativos: la carga de la prueba la tiene
En los procedimientos
administrativos iniciados de oficio, es
De hecho, dada la
posición de
Y de conformidad con
el artículo 13 de
En el caso de los
procedimientos disciplinarios, por ejemplo, la carga de la prueba recae sobre
Sin embargo, en
Venezuela es común ver actos administrativos que sancionan a ciudadanos por
supuestamente no haber podido desvirtuar los hechos imputados por la
Administración Pública. Tal conducta es absolutamente contraria al principio de
oficialidad, ya que la Administración es quien debe probar que los hechos
imputados efectivamente se produjeron.
En un procedimiento
administrativo disciplinario, por ejemplo, es
El procedimiento
administrativo se divide en dos fases: una primera fase, que sirve para que
La segunda fase es la
que permite al ciudadano defenderse de ese acto administrativo emanado del
procedimiento administrativo en primer grado, cuando el mismo le es
desfavorable. A esta fase se le llama procedimiento administrativo en segundo grado
o recursivo.
El procedimiento
administrativo en segundo grado consta de recursos
administrativos, que son los medios procedimentales que la ley otorga a los
ciudadanos para recurrir de los actos administrativos de primer grado que de
alguna manera afectan desfavorablemente los derechos e intereses de los
ciudadanos.
Los actos
administrativos una vez emanados del procedimiento administrativo de primer
grado, al ser eficaces, pueden ser ejecutados, de conformidad con el artículo 8
de
Sin embargo, esta
potestad administrativa de ejecutar sus actos de inmediato no significa que los
derechos de los particulares cesen frente a
Por el contrario,
Así, ante
Señala
La Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos consagra entonces tres tipos de recursos
administrativos: el recurso de reconsideración, el jerárquico y el
extraordinario de revisión, en los artículos 94, 95 y 97 de la ley.
Tales recursos tienen
sus lapsos para ser contestados por parte de
En los casos en que un órgano de la administración pública no
resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se
considerara que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el
recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario.
Por último,
históricamente el ciudadano luego de obtener un acto administrativo en primer
grado debía necesariamente acudir al procedimiento administrativo en segundo
grado, y luego de agotado este, es que podía ejercer el respectivo recurso contencioso
administrativo de nulidad, siendo una causal de inadmisibilidad el no realizar
tal gestión. Así, había que agotar obligatoriamente la vía administrativa, cosa
que hoy día, de cara a
Así, el ciudadano
tiene como derecho la oportunidad de acudir a
Además de ello,
también como principio,
Si bien es cierto que
los actos administrativos declarativos de derechos a favor de los particulares,
una vez que adquieren firmeza por haberse vencido los lapsos para su
impugnación, se tornan irrevocables aún en el caso de que adolezcan de algún
vicio que los haga anulables, en función de la cosa juzgada administrativa,
como lo han reconocido la doctrina y la jurisprudencia, no es menos cierto que
la única posibilidad mediante la cual se le ha permitido a
De acuerdo con lo
antes expresado, se explica la rigurosa delimitación del artículo 19 de
Aparece así la
potestad que a
Supera esta ilimitada potestad administrativa, que ópera también como garantía del
administrado puesto que le permite solicitar en cualquier momento la
eliminación del mundo jurídico de un acto que ostente uno de los vicios que
reseñan los cuatro numerales del artículo 19 de
Asimismo, el artículo
82 de
Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos
o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser
revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que
los dictó, o por el respectivo superior jerárquico.
Puede también la
Administración corregir errores materiales o de cálculo en que hubiere
incurrido en la configuración de los actos administrativos, porque el artículo
84 de
El artículo en
cuestión no establece un régimen jurídico suficientemente completo, pues
simplemente habilita a
Por todo ello, y ante
la falta de previsión legal de garantías procedimentales en el ejercicio de
esta potestad correctora, la interpretación de ésta debe ser siempre
restrictiva[21].
Es un imperativo
evitar que
La regla general es
que las leyes de procedimiento administrativo establezcan que la actividad
procedimental administrativa es pública, salvo que una norma expresa disponga
lo contrario. Tal situación se establece en
Artículo 59. Los interesados y sus representantes
tienen el derecho de examinar en cualquier estado o grado del procedimiento,
leer y copiar cualquier documento contenido en el expediente, así como de pedir
certificación del mismo. Se exceptúan los documentos calificados como
confidenciales por el superior jerárquico, los cuales serán archivados en
cuerpos separados del expediente. La calificación de confidencial deberá
hacerse mediante acto motivado.
De esta norma se
deriva lo siguiente: el procedimiento administrativo es público, y solo excepcionalmente, mediante acto motivado
se podrá negar el acceso a un expediente administrativo. Siempre, se insiste,
que las condiciones fácticas de verdad exijan la necesidad de limitar el acceso
al expediente del público.
El principio de
informalidad, o del informalismo como también se le ha llamado[23], funciona excusando al
administrado de la observancia de las exigencias formales no esenciales del
procedimiento, que puedan ser cumplidas o subsanadas posteriormente. Incluso,
La informalidad rige
siempre a favor del ciudadano, quien puede invocar la flexibilidad de las
normas procedimentales en su beneficio, más no aplica para
En efecto, la Administración
sí debe cumplir de manera escrupulosa todo lo previsto en la Ley, ya que al
seguir esta un modelo de conducta preestablecido, el ciudadano puede prever
cual será la próxima actuación de
Así, el principio de
informalidad a favor del ciudadano implica que en caso de duda respecto del
cumplimiento de determinadas formalidades por parte del ciudadano, la
Administración debe resolver de la manera más favorable al ciudadano. Por ejemplo,
si a un ciudadano le corresponde ejercer el recurso jerárquico, pero intenta el
de reconsideración, la Administración no podría determinar la inadmisibilidad
de esa pretensión por el error en la calificación del recurso, sino que
procederá a enviar el recurso al cargo competente.
Asimismo, por el
principio de informalidad a favor del ciudadano, los lapsos procedimentales no
son preclusivos, es decir, si se pasa el lapso de contestación, el ciudadano
igual podría introducir el recurso a destiempo, y la Administración estaría
obligada a valorar sus alegatos.
Principio de
informalidad que incluso opera en materia de documentos poderes, toda vez que a
tenor de lo dispuesto en el artículo 26 de
* Abogado de la UCV;
especialización en Derecho Constitucional y Ciencia Política en el Centro de
Estudios Constitucionales de Madrid y en Derechos Humanos de la Universidad
Complutense de esa misma ciudad; profesora de Derecho Administrativo de la UCV;
Miembro del Consejo de Redacción de la Revista Electrónica de Derecho
Administrativo Venezolano (REDAV); Miembro del Consejo Directivo de la
Asociación Venezolana de Derecho Administrativo (AVEDA).
[1] Máximo
Severo Giannini. Corso di Diritto Administrativo. II. Dott.
A. Giuffre, editore. Milano, 1965,
p. 239.
[2] José
Araujo Juárez. Tratado de Derecho Administrativo Formal. Vadell Hermanos
Editores. Valencia-Caracas, 2001, p. 25.
[3] Antonio
Moles Caubet. Prólogo al libro de Araujo Juárez. Tratado…, cit., p. 9.
[4] José Peña
Solís. Manual de Derecho Administrativo. Vol. I. TSJ. Caracas, 2001, p.
235.
[5] Salvador
Leal Wilhelm. Teoría del Procedimiento Administrativo. Vadell Hermanos
Editores. Caracas, 2001, p. 21.
[6] Allan
R. Brewer-Carías. Principios de Procedimiento Administrativo en América
Latina. Editorial Legis. Santa Fe de Bogotá, 2003, p. 43.
[7] Federico
Campolieti. “Los principios del procedimiento administrativo en los
ordenamientos jurídicos latinoamericanos”, en Derecho Administrativo
Iberoamericano, 100 autores en homenaje al postgrado de Derecho Administrativo
de
[8] Héctor
Jorge Escola. Tratado General de Procedimiento Administrativo. Depalma
editores. Buenos Aires, 1981, p. 130.
[9] De
acuerdo con nuestra posición, Campolieti señala que “resultan censurables la prolongación injustificada de las actuaciones,
la exigencia del cumplimiento de requisitos o formalidades innecesarias a los
fines del dictado de una resolución final, los traslados o remisiones del
expediente sin sentido, el incumplimiento de los plazos procedimientales, la
paralización de los trámites, etc.”. Cit., p. 957.
[10] Gaceta
Oficial N° 36.496 del 15-07-1998.
[11] Véase
[12] Sobre
la suficiente motivación, véase sentencia N° 12 del 31-01-2008 del Tribunal
Superior Noveno de lo Contencioso Tributario de
[13] Sentencia
N° 2714 de
[14] Sentencia
N° 242 de
[15] Alejandro
Canónico Sarabia. “El Debido Procedimiento Administrativo”, en Revista de
Derecho, N° 20. TSJ. Caracas, 2006, p. 49.
[16] Puede verse, incluso, que la jurisprudencia europea ha
establecido la obligación de llamar a audiencia al ciudadano al procedimiento
administrativo incluso en ausencia de normativa específica Por ejemplo sentencias Bélgica
v. Comisión de 10-07-1986, Francia
c. Comisión de 11-11-1987, y Bélgica
contra Comisión de 20-03-1990: “hay
que subrayar a este propósito que, según ha destacado ya este Tribunal de
Justicia en una jurisprudencia reiterada y sobre todo en sus Sentencias de 10
de julio de 1986 y 11 de noviembre de 1987, el respeto del derecho de defensa
en cualquier proceso instruido contra una persona y que puede derivar en una
resolución que le cause perjuicio, constituye
un principio fundamental del derecho comunitario y debe asegurarse incluso a
falta de una normativa específica”. Esta regla general conoce aplicaciones específicas en
sectores en los que las circunstancias de una decisión desfavorable a los
interesados pueden producirse de forma más marcada. Por ejemplo, en el ámbito
del derecho sancionador (Sentencia
Hoechst AG de 21-09-1989), en materia de funcionarios (Sentencia Marcato de 05-12-1990) o
en decisiones sobre libre competencia (Sentencia
Ancides de 09-07-1987). Santiago Muñóz Machado. “Los Principios
Generales del Procedimiento Administrativo Comunitario y
[17] Brewer-Carías. Principios de…, cit., p. 125.
[18] Allan
R. Brewer-Carías. El Derecho Administrativo y
[19] Sentencia
N° 130 de
[20] Ahora
bien conforme a los señalamientos anteriores
[21] Iñigo
Sanz Rubiales. “La rectificación de errores materiales, aritméticos y de hecho
en la jurisprudencia”, en Revista Española de Derecho Administrativo, N°
90. Editorial Civitas. Edición en CD-Rom.
[22] Campolieti,
cit., p. 950.
[23] Id.,
p. 954.
[24] Leal
Wilhlem, cit., p. 40.