Flavia
Pesci Feltri*
REDAV, N° 23, 2021, pp. 9-24
Resumen:
El artículo resume las diversas iniciativas y proyectos que sirvieron de
antecedentes a la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, destacándose a su vez las fuentes
que le sirvieron de inspiración, su contenido más relevante y su vinculación
con la jurisprudencia de la época.
Palabras clave: Debido proceso – Derecho a la defensa – Procedimiento administrativo.
Abstract: The paper summarizes the various initiatives and projects that served
as background to the Organic Law of Administrative Procedures, highlighting as
well the sources that served as inspiration, its most relevant dispositions and
its link with the jurisprudence of the time.
Keywords: Due process – Right to defense – Administrative procedure.
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Recibido |
22-07-2022 |
Aceptado |
04-08-2022 |
La Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA) venezolana se publicó en
julio de 1981 y entró en vigor en enero de 1982, cumpliendo este año cuatro
décadas de vigencia. De las leyes que fueron promulgadas con anterioridad a la
Constitución de 1999, esta es una de las pocas normativas administrativas que
no ha sido reformada ni modificada y que ha sobrevivido al régimen que se
impuso a partir de la llegada del chavismo al poder.
Como la Ley de España de 1958 en su momento, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos venezolana ha sido un bastión esencial para el
fortalecimiento del Estado de derecho en Venezuela, su entrada en vigencia fue
un acontecimiento en extremo importante.
En el marco de la conmemoración de los cuarenta años de vigencia de la LOPA, el presente trabajo pretende dar cuenta de los
antecedentes de la mencionada ley y de la recepción que la misma tuvo una vez
sancionada. Aun cuando este artículo ya ha sido publicado[1],
me ha parecido oportuno que en este número conmemorativo se incluyera, tomando
en cuenta que ha sido actualizado y ampliado para esta ocasión.
La Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos venezolana surge bajo la corriente doctrinal y el
desarrollo legislativo que se había expuesto en Europa en las primeras décadas
del siglo XX, en torno a la necesidad de recoger, en una sola norma, el cauce
formal que delimitara y estableciera los mecanismos y maneras del actuar
administrativo.
Dentro del marco de un Estado de derecho se razonaba que así como el
legislador y el juez debían someterse a un procedimiento general para ejercer
sus funciones (principio de legalidad), de idéntica manera la actuación
administrativa debía someterse a un sistema procedimental previamente diseñado,
en aras de garantizar su eficiencia y el respeto de los derechos de los
ciudadanos frente al ejercicio de la función administrativa.
La idea entonces de codificar la actuación de la Administración pública y
formalizar la toma de sus decisiones, se estableció como uno de los elementos
esenciales para dar cumplimiento efectivo a la premisa de someter el Poder
público y, por tanto, la Administración al Derecho.
Dicha exigencia se impuso en la Venezuela del final de los años cincuenta,
al término de la dictadura del General Marcos Pérez Jiménez y al comienzo de la
era democrática con la promulgación de la Constitución de 1961 y la previsión
en su texto de la cláusula del Estado social y democrático de derecho.
Sin embargo, pasaron veinte años a partir de la entrada en vigencia de la
Constitución mencionada para que la Administración pública de nuestro país
contara con un régimen legal adjetivo que la regulara; veinte años en los que
actuó de manera discrecional y arbitraria en sus relaciones jurídicas con los
administrados en contra de los derechos de estos, fuera del modelo de Estado
consagrado en el texto constitucional.
Efectivamente, el proceso que dio como resultado la promulgación de una ley
que previera un procedimiento administrativo general de obligatorio
cumplimiento para cualquier actuación de la Administración y consagrara los
principios a los que debía sujetar su comportamiento con el fin de garantizar
el respeto de los derechos del ciudadano, fue un proceso en extremo lento, que
comenzó a finales de los años cincuenta y que pudo, por fin, cristalizarse en
enero de 1982.
En este sentido, expresaba el profesor Tomás
Polanco Alcántara que:
Al ocurrir el
Golpe de Estado de 1958 se inició una reforma del país, una reforma de
Venezuela. Se creó entonces la Comisión de Administración Pública y
afortunadamente fue encargada a un eminente ciudadano (…) el doctor Lozada
(quien) planteó a sus colaboradores la necesidad de estudiar y presentar
proyectos acerca de lo que había que hacer en el país; fue entonces cuando
nació el primer borrador del Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos,
del cual me correspondió ser ponente. Ese proyecto encontró muy poca acogida a
pesar de que después de haber sido estudiado en la Comisión fue presentado a
las Cámaras y de ahí no pasó[2].
La aprobación de la referida ley fue, como lo testimonia Orlando Tovar[3],
una promesa de todos los candidatos a la elección presidencial y se encontraba
en los programas elaborados por los partidos políticos, de lo que puede
deducirse que estos eran conscientes de la deuda no satisfecha con los
ciudadanos y con el modelo de Estado por el que lucharon desde 1947.
Unos días antes de que fuera aprobada por el legislativo la normativa
aludida, en la Escuela de Derecho de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de
Venezuela se celebró en mayo de 1981 un “Seminario sobre la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos”, promovido y organizado por el Instituto de
Derecho Público, cuyo director para esa fecha era el profesor Allan R. Brewer-Carías, en el que
participaron destacados juristas y en el que se produjeron importantes
contribuciones y análisis del contenido de dicha normativa.
El referido Seminario fue un acto académico de gran trascendencia ya que, a
partir de su celebración, se realizaron varias actividades dirigidas a reforzar
la importancia de la norma procedimental recién aprobada y a inculcar la
exigencia de su obligada aplicación en el actuar de la Administración que,
hasta ese momento, estaba acostumbrada a conducirse de forma discrecional.
Las ponencias que se presentaron fueron luego plasmadas en un texto
intitulado “El procedimiento
administrativo”, Archivo de Derecho
Público y Ciencias de la Administración, en el que se encuentran los
análisis a los que se ha hecho mención y que constituyeron una guía doctrinaria
esencial no sólo para profesores y estudiantes de derecho administrativo sino
también para abogados, funcionarios públicos y jueces contencioso
administrativos.
Además, el libro citado es actualmente un documento indispensable para los
investigadores en el área, pues recoge cuáles fueron los diversos proyectos de
leyes que se discutieron en esta materia revelando el largo trayecto
transcurrido entre el precursor de ellos y la ley definitiva.
Así, el primero de los proyectos de ley de procedimiento administrativo que
se elaboró es el que hace mención el Dr. Tomás
Polanco en el libro referido, texto que fue redactado por él mismo a
solicitud de la Comisión de Administración pública en 1963.
Posteriormente en 1965 se hizo, por petición del Ministerio de Justicia, el
Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo
cuya elaboración fue encomendada a Brewer-Carías
y en la que intervinieron los profesores españoles Sebastián Martín Retortillo y Rubio Llorente que se encontraban en esa época trabajando en
la Universidad Central de Venezuela[4].
No obstante las buenas intenciones, persistió una importante resistencia en
materializar la voluntad de someter la Administración pública a una norma
general y previa. En efecto, fue necesario que transcurrieran siete años de la
contribución de los maestros españoles en la preparación del proyecto de ley
adjetiva, concretamente en 1972, para que se retomara el tema, gracias al
sostenido trabajo de la Comisión de
Administración Pública de la Presidencia presidida por el Dr. Brewer-Carías, quien propuso junto con
sus colaboradores en el extenso Informe sobre
la Reforma de la Administración Pública Nacional, el Proyecto de Ley de
Procedimientos Administrativos.
Después de tres años de un trabajo colosal por parte de todos los
integrantes de la Comisión que tenía como propósito proponer al Ejecutivo un Plan de Reforma Administrativa, fue
entregado al Presidente Caldera un informe que incluía, entre otras propuestas,
la reestructuración, tecnificación, reorganización de la Administración
pública; la elaboración de una serie de proyectos de leyes dirigidos a regular
los procedimientos administrativos y la creación de un estatuto de la función
pública[5].
En el capítulo IV titulado “El
régimen jurídico de los procedimientos administrativos” del informe de
junio del 72, Brewer-Carías
afirmaba para ese entonces que:
La promulgación de
una Ley de Procedimientos administrativos constituye uno de los aspectos de
mayor importancia en la labor de integración del ordenamiento jurídico de la República,
por cuanto que con leyes de esta naturaleza culmina el proceso de reducción del
actuar administrativo a esquemas jurídicos de validez general, presupuesto
necesario para la efectiva vigencia del Estado de derecho[6].
Ahora bien, la discusión en torno a la aprobación de una ley procedimental
para el actuar administrativo es otra vez suspendida para ser reactivada en
1976, cuando finalmente, una nueva comisión, la Comisión de Reforma Integral de la Administración Pública somete a
consideración del Ejecutivo Nacional otro proyecto.
Luego de quince años, contados a partir de la primera elaboración del
primer proyecto de ley de procedimientos administrativos, el Ministerio de
Justicia envía al Presidente de la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos de 1978 que es aprobado por el Senado en
1980, quien lo remite a la Cámara de Diputados para su revisión y sanción,
habiendo previamente modificado y eliminado una serie de disposiciones.
En diciembre de ese mismo año, el Presidente de la República envía un
comunicado al Presidente del Congreso solicitando la reconsideración de alguno
de los cambios introducidos en el texto de la futura ley, a lo cual el Senado
responde mediante un Informe de la
Comisión Permanente de Administración y servicios del Senado de la República en
marzo de 1981.
Al fin, el 01-07-1981, la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos se publica en la Gaceta Oficial N° 2.818;
pero la misma va a entrar en vigencia seis meses después por orden de una de
sus disposiciones transitorias, por lo que la fecha a partir de la cual comenzó
a producir efectos fue el 01-01-1982, veintiún años después de promulgada la
Constitución democrática de 1961 y diecinueve años después de la elaboración
del primer proyecto.
La novísima y tan ansiada Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos va a tener como objeto principal
materializar el contenido del principio de legalidad administrativa, bajo la
premisa de que todo el ejercicio de la función administrativa debe estar
sometido a una norma previa que lo delimite, mediante el establecimiento de los
parámetros dentro de los cuales ha de actuar la Administración entendida esta
en su acepción más amplia.
Como consecuencia de lo anterior, el procedimiento administrativo y la ley
que lo regula buscan establecer los límites del ejercicio de la función
administrativa siendo tal función una de las competencias encomendadas al
Estado como ente que monopoliza el poder para dar satisfacción a las
necesidades de los ciudadanos.
El maestro Moles Caubet
en el Seminario organizado por el Instituto de Derecho Público al que se hizo
mención más arriba, interviene de primero en las exposiciones para explicar de
manera lúcida los objetivos del procedimiento administrativo y, por ende, de la
recién aprobada ley. En tal sentido, afirmaba el jurista que:
El procedimiento
administrativo está concebido para alcanzar tres distintos objetivos:
Primero: el
acondicionamiento de las potestades de la Administración, cuyo ejercicio
siempre ha de sujetarse a las reglas de Derecho, con lo que el acto resultante
se hace jurídicamente irreprochable.
Segundo: la
protección o tutela de los derechos e intereses de quienes intervienen en el
procedimiento, que está asegurada por la suma de sus garantías procedimentales.
Tercero: queda un
tercer extremo, frecuentemente omitido por su carácter extrajurídico; las
técnicas del procedimiento, destinadas a racionalizarlo para obtener una mayor
eficacia, con la consiguiente simplificación, rapidez y economía. Estas
técnicas se encuentran (…) muy perfeccionadas en el campo de la organización,
de la mecanización, de la informática y de la electrónica[7].
En efecto, la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos tiene como fin controlar el ejercicio del poder para
garantizar en el desarrollo de la actuación administrativa el respeto de los
derechos de las personas previéndose, en tal sentido, los principios sobre los
que debe sustentarse la relación jurídica entre administrado y Administración;
los límites de su actuación; y los derechos a ser protegidos.
Así, consagra desde su promulgación un conjunto de derechos dirigidos a
garantizar el derecho a la defensa: el derecho a ser oído (arts. 49 y 68) y a
hacerse parte en el procedimiento (art. 23); derecho a ser notificado (arts. 48
y 73); tener acceso al expediente administrativo (art. 59) y el derecho a
presentar pruebas (arts. 48 y 58); el derecho a ser informado de los recursos
para ejercer la defensa (arts. 73 y 77); y, el derecho a que los actos
administrativos sean motivados (arts. 9 y 18.5).
Igualmente, la nueva ley de procedimientos prevé la potestad de la
Administración pública de revocar o anular los actos administrativos cuando
adolezcan de los vicios de nulidad absoluta y relativa determinados en los
artículos 18 y 20; y dispone que el procedimiento de nulidad del acto
administrativo puede activarse de oficio o a instancia de parte interesada.
Asimismo, la ley contiene dentro de sus objetivos lograr una Administración
pública moderna, eficiente que ejecute sus competencias dentro de parámetros de
racionalidad y eficacia que le permitan cumplir verdaderamente sus fines y
satisfacer las peticiones de los administrados, lo cual quedaba abiertamente
plasmado en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de 1980, elaborado
por el Ministerio de Justicia y enviado al Congreso de la República para su
consideración y en la que se subrayaba tal idea en los siguientes términos:
En la tendencia actual que vive Venezuela, de enrumbar al
país hacia un desarrollo integral, se requiere de una moderna administración
pública, caracterizada, fundamentalmente, por la celeridad en su actuación, por
la racionalidad en la tramitación de los asuntos que ante ella se plantean y
por la seguridad que frente a la misma debe existir de los derechos que el
ordenamiento jurídico garantiza a los ciudadanos. En Venezuela, donde se está
acorde con esta idea de modernizar a la administración pública, es necesario
que la reforma institucional de la misma, la cual se ha iniciado con la
aprobación por el Congreso Nacional de la Ley Orgánica de la Administración
Central y la discusión de la Ley de la Administración Descentralizada, sea
complementada con la aprobación de una norma que regule los principios
generales que rijan el actuar de la administración, los cuales como se infiere
de su contenido, se recogen en el proyecto de Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos que se presenta a la consideración de estas Cámaras[8].
Desde que la LOPA fue sancionada, la doctrina venezolana ha hecho
constantes y expresas referencias a la ley española de 1958 y a los juristas de
ese país, para explicar el contenido de sus instituciones.
Ello tiene total
sentido por cuanto, el contenido de la Ley
Orgánica de
Procedimientos Administrativos,
salvo algunas modificaciones, es básicamente el mismo texto del anteproyecto de
1965[9] elaborado, como ya
mencionamos, por el profesor Brewer-Carías
a petición del Ministerio de Justicia y en el que intervinieron directamente los profesores españoles Francisco Rubio Llorente y Sebastián
Martín Retortillo[10].
Así, lo afirman las distintas notas o exposiciones de motivos de los
proyectos que le sucedieron. El de 1972, expresamente señala que:
Este Proyecto elaborado en la Comisión de Administración
Pública en 1971 tuvo los siguientes antecedentes: el Proyecto de Ley de
Procedimientos Administrativos elaborado en 1962 por Tomás Polanco para la
propia Comisión y el Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos
elaborado en 1965, para la Consultoría Jurídica del Ministerio de Justicia, por
los Profesores Sebastián-Martín Retortillo, Francisco Rubio Llorente y Allan R.
Brewer-Carías[11].
Y la exposición de motivos que acompaña el proyecto de 1978 que es el que,
con sus modificaciones, será sancionado y publicado finalmente en 1981, cuando
razona y justifica la necesidad de la aprobación de su texto, advierte:
La experiencia que han vivido otros países, que ya tienen leyes
de procedimientos administrativos, es absolutamente positiva, pudiéndose citar
como precedentes de leyes modelos de esta materia en el Derecho Comparado a los
Estados Unidos de América, Yugoslavia, Polonia y España. En Latinoamérica es
lógico citar a la novísima Ley de Procedimientos Administrativos de Argentina y
su correspondiente reglamentación. El proyecto que se presenta a consideración
de las Cámaras reúne las características de los modelos arriba señalados[12].
Es por ello que la
doctrina, a partir de la publicación de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos
venezolana, para explicar el sentido de sus normas e instituciones, hace
constante referencia a la ley española de 1958 y a la doctrina
administrativista de ese país.
Ello puede notarse
con total claridad en las ponencias que hicieron los profesores
administrativistas en mayo de 1981 cuando se celebró en la escuela de Derecho
de la Universidad Central de Venezuela, el seminario sobre la LOPA y cuyos textos fueron publicados en el libro al que ya
hicimos mención intitulado “El procedimiento
administrativo”, Archivo de Derecho
Público y Ciencias de la Administración.
Por ejemplo, el
maestro Antonio Moles Caubet en la primera de las conferencias afirma que hará “frecuentes referencias a la Ley española,
pues su texto es el que sigue la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, excelente modelo si no hubiera sido utilizado con tan poca
fidelidad”[13].
El profesor Manuel Rachadell en su ponencia sobre las garantías de los
administrados, hace contantes alusiones a autores españoles para explicar el
derecho de petición, el derecho a la defensa, la motivación del acto
administrativos; así, menciona al profesor Jesús
González Pérez y su libro Comentarios
a la Ley de Procedimientos Administrativos; como la legislación española de
1958[14].
También, el profesor Eloy Lares
Martínez cuando trata los recursos administrativos previstos en la
novísima ley procedimental venezolana, cita constantemente a la ley española de
procedimientos administrativos de 1953 como a la doctrina de ese país[15]; y el
maestro Jesús Caballero Ortiz, al
explicar del recurso jerárquico impropio, refiere expresamente que nuestro
legislador se inspiró en el derecho español[16].
Por último, Nelson Eduardo Rodríguez
García en esas conferencias confirma la incidencia de la ley española de
1958, cuando emite su juicio crítico sobre la recién publicada Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos:
En mi opinión la
ley es atécnica, confusa, mal copiada de la excelente
Ley española de Procedimientos Administrativos de 1958, no se ha tomado en
cuenta que debe ser parte de un bloque general de leyes que definan no solo los
procedimientos generales a seguir por la Administración en su actuación sino
también la necesaria Ley de lo Contencioso Administrativo prevista en la
Constitución e igualmente una de Régimen Jurídico del Estado[17].
Es importante advertir que la
norma adjetiva que estamos celebrando, no fue concebida bajo el criterio de
copiar la ley española de 1958; ciertamente, bebe de forma directa de ella pues
es la única ley en español que había para el momento en que se redactó (1965)
pero, además, recoge los razonamientos que la jurisprudencia venezolana de la
Corte Federal primero, y la Corte Suprema de Justicia después, habían venido
desarrollando en torno a instituciones fundamentales del actuar administrativo,
especialmente el relativo a la necesidad de que en el ejercicio de sus
funciones debía la administración garantizar el derecho a la defensa de los
ciudadanos.
Así lo pone de
manifiesto recientemente Brewer-Carías,
cuando habla del espíritu que tuvieron los redactores del proyecto de ley de
1965, y nos dice que:
[…] sus
redactores no estuvimos de acuerdo en no adoptar ningún texto extranjero como
“modelo”, pues la intención era elaborar proyectos que estuvieran ajustados en
un todo a los principios del derecho venezolano que ya estaban muy arraigados
en la jurisprudencia, que comenzaban entonces a conocerse. Ello no significó
que no estudiásemos las previsiones de las Leyes españolas[18].
De tal manera que la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativo venezolana reúne de la ley de procedimientos española los
temas referidos al régimen jurídico de las nulidades y la revisión de los actos
administrativos; los recursos administrativos; la definición de interesados y
su representación; los principios que deben regir la actuación administrativa
(economía, eficacia, celeridad imparcialidad); todo lo referente a la
estructuración del expediente administrativo: unidad, uniformidad,
racionalización de los métodos y sistemas de trabajo; información a los
administrados sobre la organización administrativa y cómo se desarrollan los
procedimientos[19].
Mientras que en lo que se refiere a los derechos del ciudadano en su
relación con la Administración pública, más concretamente, el derecho a la defensa y el debido proceso, la
ley incorpora los principios que la jurisprudencia venezolana había venido
elaborando.
Muy tempranamente
(1944), antes de que se dictara la Constitución de 1961 y mucho antes de que
entrara en vigencia la LOPA, la jurisprudencia del
máximo órgano judicial existente para la época (La Corte Federal y de Casación
Accidental) estableció principios esenciales del procedimiento administrativo
que expresaron la necesidad y obligatoriedad de garantizar el derecho a la
defensa de los ciudadanos, sobre todo cuando estos estuvieran sometidos a un
procedimiento administrativo sancionatorio.
Así, la Corte Federal y de Casación Accidental en sentencia del 18-02-1944,
dispuso que toda persona tiene derecho a ser oída en los procedimientos
administrativos sancionatorios, y señaló que aunque el procedimiento fuera
extremadamente sumario, por aplicación del Código de Enjuiciamiento Criminal,
el particular tenía derecho a ser oído. Dispuso que cuando se tratara de
imponer sanciones de carácter punitivo (como una multa), era indispensable que
se citara mediante boleta al enjuiciado para que participara en el juicio
verbal correspondiente en el que se decidía si era o no responsable.
La misma Corte Federal y de Casación Accidental en sentencia del 11-08-1949,
en la que resolvía un recurso contra la anulación de la marca de una fábrica,
censuró que se pudieran anular las marcas sin que las partes interesadas
pudieran defenderse en el marco de un procedimiento administrativo.
Como resalta Brewer-Carías en
sus Comentarios Jurisprudenciales[20], esta
situación se planteaba también en vía contenciosa por ausencia de regulaciones
en ese sentido, por lo que la referida Corte propuso una reforma de la
legislación de manera que se garantizara a los interesados su derecho a la
defensa en los procedimientos administrativos y contenciosos que pudieran
afectar sus derechos. Al respecto, señala que:
[…] la necesidad de una reforma (de la Ley
Orgánica de la Corte Federal y de Casación) en el sentido de que los derechos
que se han adquirido en buena ley, y que se hallan bajo el amparo de la
Administración Pública, no pueden ser anulados por un procedimiento casi
sumario, sin que las partes interesadas estén en posibilidad de asumir las
defensas jurídicas.
A partir de 1968, en el marco de la Democracia y del Estado de derecho, la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia fue determinante para proteger los
derechos de los particulares ante la actuación punitiva de la Administración
pública mientras no se dictara la ley de
procedimientos administrativos y continuó siendo así a partir de que la misma
entrara en vigencia.
En efecto, la Corte Suprema de Justicia a través de sus sentencias consagró
jurisprudencialmente el derecho a la defensa como un requisito para la validez
de los actos administrativos cuando están dirigidos a imponer sanciones o
limitaciones de los derechos de los particulares, así como la obligatoriedad de
que los actos administrativos sean debidamente motivados no solo cuando las
leyes lo exijan sino también cuando se trate de la aplicación de sanciones o
restricciones a los derechos de las personas y justifica este deber de la
Administración pública expresando que:
[…] el único modo como los administrados
pueden conocer, ya sean los hechos que se les impute como posibles de sanción,
ya sean las causas justificantes de la restricción o limitación de sus
derechos; y cómo el órgano jurisdiccional puede establecer la corrección
jurídica y la legalidad de tales medidas. Con mayor razón se hace entonces
indispensable motivación en aquellos actos que, como el que es materia del
presente recurso, tienen por finalidad la restricción o limitación suma de un
derecho, como es su extinción[21].
Sucesivamente, la Corte Suprema de Justicia mediante diversas sentencias
emanadas de Sala Político-Administrativa, fue ratificando y consolidando el
principio del derecho a la defensa y al debido proceso en sede administrativa
sobre la base del artículo 68 de la Constitución de 1961, tales como: la
obligación de la Administración pública de oír a los administrados antes de
tomar cualquier decisión que perjudicara sus derechos; la exigencia de que
debía levantarse un expediente administrativo que contuviera las causas o
motivos del acto administrativo; el derecho a la notificación, es decir, la
obligación de la administración de darle a conocer al particular el inicio del
procedimiento administrativo a los fines de garantizarle la oportunidad de
promover y evacuar las pruebas que estimara convenientes para su defensa[22].
El desarrollo jurisprudencial fue tan desarrollado y avanzado en materia
del derecho a la defensa del ciudadano que ya en 1981, justo cuando el proyecto
de Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos estaba siendo discutido por el Congreso, la Corte Suprema
de Justicia había fortalecido (sentencia del 02-02-1981) de una manera más
amplia la inviolabilidad del principio constitucional del derecho a la defensa
reafirmando con toda claridad que el derecho a ser oído debía acatarse y
respetarse siempre, cualquiera fuera la naturaleza del proceso, es decir, tanto
en sede judicial como en sede administrativa.
Fueron muchas las tensiones y expectativas que se crearon alrededor de la
entrada en vigencia de la Ley de
Procedimientos Administrativos venezolana. Hay que recordar que hasta ese
momento, 01-07-1981, se había mantenido una deuda muy difícil de justificar con
la democracia, el Estado de derecho y los venezolanos, en relación a la
exigencia constitucional de poner límites a la actuación administrativa.
Esa deuda que había tardado tanto en saldarse y había sido reclamada de
forma insistente por juristas, profesores y políticos, fue satisfecha bajo el
aplauso de muchos y las críticas de otros; estos últimos consideraban que en el
dilatado proceso de elaboración del texto normativo se habían dejado por fuera
instituciones esenciales o se les regulaba confusamente[23];
no obstante, cada uno reconocía y subrayaba la trascendencia y significación
histórica que para el Estado de derecho venezolano implicaba tal acontecimiento
legislativo.
Brewer-Carías, que había sido hasta
ese momento protagonista directo y fundamental en el difícil recorrido de la
elaboración del texto de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, también fue su impulsor y promotor a
ultranza con el único objetivo de hacer llegar su contenido a través de
publicaciones, foros, conferencias y clases dirigidas fundamentalmente a las
administraciones públicas del país. Así, se inauguró un proceso de toma de
conciencia por parte de los funcionarios públicos que debían comenzar a asumir
la difícil y compleja labor de someterse a la norma previa.
Efectivamente, Brewer-Carías
señalaba para aquel momento la trascendencia que la aplicación de esa norma
tendría en el establecimiento de los límites del actuar administrativo para
buscar garantizar el respeto de los derechos de los particulares así como la
incidencia en la eficiencia de la función administrativa; y expresaba que a
partir de dicha ley se iría desarrollando una revolución jurídica
administrativa en Venezuela, pues su aplicación exigiría un cambio absoluto de
mentalidad por parte de la Administración pública que debía dejar de ser
arbitraria y discrecional para convertirse en un poder sometido al principio de
legalidad que habría de actuar en función de los intereses generales y del
respeto de los derechos ciudadanos.
En ese contexto, exponía que la pronta puesta en vigencia de la ley
procedimental iría necesariamente acabando con el abuso por parte de la
Administración:
Ya no puede ser la
Administración prepotente que concede dádivas o favores al particular, quien
por su parte, no tiene derechos, ni como reclamarlos y es aplastado a veces
vejado por la Administración, sino que esto tendrá necesariamente, que cambiar,
lo que plantea la necesidad de un cambio de actitud y mentalidad. Ya no es un
particular indefenso el que la Administración va a tener enfrente, en las
relaciones jurídicas, sino un particular bien armado con muchos derechos
legales y con muchos mecanismos jurídicos para garantizar esos derechos y
controlar cualquier actitud que signifique la desmejora de esas garantías[24].
En aras precisamente de divulgar el contenido de la ley que se comenta, la
Editorial Jurídica Venezolana, publicó en 1981 el primer libro de la llamada Colección Textos Legislativos, titulado Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, compuesto por el texto de la propia ley y varios trabajos
escritos por los profesores Hildegard
Rondón de Sansó, Gustavo Urdaneta y Brewer-Carías que explicaban la
justificación, contenido e instituciones de la norma.
Este primer título de la Colección,
atrevo a decirlo, ha sido fundacional y fundamental para estudiosos y
estudiantes del Derecho administrativo. En mi caso, no he dejado de leerlo
desde mis primeros acercamientos como alumna y sigo recomendando su lectura y
análisis a aquellos que hoy en día asisten a las aulas universitarias. Es una
guía esencial que, a lo largo de los años, ha tenido que reimprimirse
innumerables veces lo que ha permitido que sea complementada con otros
artículos y otras leyes promulgadas posteriormente y vinculadas a la
organización y funcionamiento de la Administración venezolana.
Volviendo a la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, no cabe duda de que a raíz de su entrada en
vigencia se produjo un cambio copernicano en la manera de entender el ejercicio
de la función administrativa de parte de sus ejecutores así como en la posición
jurídica que, desde la garantía de sus derechos, comenzaron a tener los
ciudadanos en sus relaciones con los órganos y entes administrativos.
Fue un proceso de concientización y aplicación de la norma que transformó
en el tiempo el actuar de los funcionarios públicos a través del control que
los tribunales contenciosos administrativos ejercieron sobre la
constitucionalidad y legalidad de sus actuaciones.
Sería falso e ingenuo sostener que la Administración, a lo largo y ancho
del país y desde la vigencia de la ley adjetiva, se acopló inmediata y
enteramente a sus disposiciones legales y a sus principios; sin embargo, sí
pienso que es posible afirmar que hoy día funcionarios públicos, abogados,
jueces, ciudadanos y estudiosos del Derecho, son conscientes de la
obligatoriedad que le es impuesta a la Administración de someter toda su
actuación a la Constitución y a la ley. Hay en definitiva un claro entendimiento
de las implicaciones del principio de legalidad administrativa, conciencia que
parecía imposible imaginar hace casi treinta años.
Sin embargo, ello no significa que en la actualidad la Administración actúe
apegada a derecho; efectivamente, a partir de 1999 se interrumpió tanto el
proceso de educación democrática de la sociedad venezolana como el
fortalecimiento de sus instituciones que, hasta ese momento, se venían
desarrollando lentamente y que requerían, como todas las grandes obras, de
mayor tiempo para su edificación.
En estos últimos veinte años, a raíz del desmantelamiento continuado y
progresivo del Estado de derecho en Venezuela y de todas sus instituciones, el
fenómeno que enfrentamos es el de una Administración pública que actúa fuera de
la Constitución con total y desfachatado capricho, no obstante la existencia y
vigencia de normas llamadas a controlar su funcionamiento y conducta.
Este fenómeno se debe en buena parte a la existencia de un sistema
judicial, representado por el Tribunal Supremo de Justicia, que ha venido
transformándose en el brazo que materializa la voluntad del Ejecutivo por lo
que carece de toda objetividad, imparcialidad y autonomía, dejando de cumplir
su verdadero fin que no es otro que el de controlar el poder para garantizar el
respeto de los derechos ciudadanos o restituir su ejercicio, en caso de que
sean conculcados por la Administración.
A pesar de lo anterior, se sigue enseñando en las universidades cuál es el
deber ser del actuar administrativo aun cuando haya pleno conocimiento de que
nos encontramos en una etapa oscura en la que el poder devora a sus propios
ciudadanos transformándolos en esclavos y súbditos de su arbitrariedad.
Precisamente para realizar esa labor, se considera esencial volver al
origen de las instituciones democráticas, darle el valor y el peso específico
que tienen; investigar y comprender cuál ha sido el desarrollo y la naturaleza
de las mismas, así como el proceso que han tenido que transitar para su
surgimiento.
La LOPA que tuvo tantos obstáculos para su
aprobación y luego sanción, es de las poquísimas leyes fundacionales del Estado
de derecho venezolano que han permanecido intactas en estos veinte años, es
decir, que no ha sido derogada ni modificada por el sistema actual que ha
tenido como norte transformar, de manera inconstitucional a través de leyes y
decreto leyes, el ordenamiento jurídico venezolano y el modelo de Estado
previsto en nuestra Carta Magna.
La larga vigencia de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos no puede sino ser celebrada y defendida.
Ya tiene cuarenta años desde que fuera aprobada por el otrora Congreso y aún
permanece intacta, al menos formalmente, como una de las columnas vertebrales
del Estado de derecho venezolano. Constituye, en definitiva, una bandera de la
democracia de nuestro país aun cuando esa misma democracia y sus actores
políticos tardaran tanto en someterse a ella y aun cuando esté siendo
vilipendiada por quienes han dirigido la nación en estas últimas dos décadas.
Ahora bien, una vez que se restablezca el Estado de derecho y la institucionalización en nuestro país, partiendo de la premisa de que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ha sido y es un hito esencial dentro del Derecho Administrativo en Venezuela, será necesario abordar rigurosamente las discusiones y los planteamientos que se han generado en estos años por los especialistas en la materia, en torno a las eventuales transformaciones a las que debería ser objeto dicha norma para su debida actualización y armonización con los principios generales del Derecho Público y la Constitución vigente. ■
* Abogado de la UCV;
especialización en Derecho Constitucional y Ciencia Política en el Centro de
Estudios Constitucionales de Madrid y en Derechos Humanos de la Universidad
Complutense de esa misma ciudad; profesora de Derecho Administrativo de la UCV;
Miembro del Consejo de Redacción de la Revista Electrónica de Derecho
Administrativo Venezolano (REDAV); Miembro del Consejo Directivo de la
Asociación Venezolana de Derecho Administrativo (AVEDA).
[1] En Allan R. Brewer-Carías: Una personalidad
multifacética: Libro-homenaje de la Asociación Venezolana de Derecho
Administrativo por sus 80 años (AVEDA: Caracas, 2020).
[2] Tomás
Polanco Alcántara, “El impacto de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos sobre la Administración Pública”, en El Procedimiento Administrativo. Archivo de Derecho Público y Ciencias
de la Administración, Vol. IV. 1980-1981, (Caracas: UCV, 1983), 44.
[3] Orlando
Tovar, “Foro sobre el proceso de elaboración de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos”, en El
Procedimiento Administrativo…, cit., 299.
[4] Allan
R. Brewer-Carías, El tránsito de un
administrativista por las entrañas de la Administración del Estado.
Palabras en el Acto de Instalación de las IX Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo y Público en General, organizadas por FUNEDA, FUNJIS, IDDC, ADDA
y la Pontificia Universidad Madre y Maestra, Santo Domingo, República Dominicana,
06-11-2018, https://bit.ly/3R6tvOq
[5] De
esa experiencia nos comenta el propio Brewer:
“Tres años intensísimos y fascinantes siguieron, durante los cuales tuve el
privilegio, junto con un destacadísimo grupo de más de 80 profesionales que
designé con toda libertad y sin injerencia partidista, de conocer por dentro y
diseccionar todas las entrañas de la Administración Pública, en las áreas de
personal –en la Comisión estaba la Oficina Central de Personal–; de la
organización administrativa tanto estructural como funcional, y su reforma; y
de la formación en administración pública – la Escuela de Administración
Pública también estaba adscrita a la Comisión. El resultado fue, además, de la
elaboración de varios importantes proyectos de leyes, como la relativa a la
función pública –aprobada como Ley de Carrera Administrativa en 1971–; y la
relativa a la Administración Pública; la presentación de un muy completo y
ambicioso plan de reforma administrativa –único en su tiempo en América Latina–
para ser ejecutado en los años futuros, contenido en un grueso e importante
libro, que sirvió por muchos años como guía para el conocimiento de la
Administración Pública”. Brewer-Carías, El
tránsito…, cit., 12-13.
[6] Informe sobre la Reforma de la
Administración Pública Nacional,
Tomo II (Caracas: República de Venezuela. Comisión de Administración Pública,
1972), 391.
[7] Antonio
Moles Caubet, “Introducción al procedimiento administrativo”, en El Procedimiento Administrativo…, cit.,
18-19.
[8] Exposición de Motivos del Proyecto de Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, en El Procedimiento
Administrativo…, cit., 413.
[9] Importa
resaltar que para la fecha en que se redacta el anteproyecto no se había
dictado en América Latina ninguna ley de procedimientos administrativos, con lo
cual sería interesante investigar si dicho texto, que bebió directamente de la
ley española de 1958, fue conocido por los redactores de las leyes
procedimentales que se fueron promulgando progresivamente en la región.
[10] Cfr. Allan R. Brewer-Carías, El procedimiento administrativo en
Venezuela. El proyecto de Ley de 1965 y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos de 1981 (Caracas: Editorial Jurídica Venezolana, 2022), 10.
[11] El Procedimiento Administrativo…, cit., 351.
[12] El Procedimiento Administrativo…, cit., 398
y 390.
[13] Moles
Caubet, Introducción…, cit., 18.
[14] Manuel
Rachadell, “Las garantías de los administrados en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos”, en El Procedimiento Administrativo…, cit.,
84 y 99.
[15] Eloy Lares Martínez, “Los recursos
administrativos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, en
El Procedimiento Administrativo…, cit., 143, 147, 149.
[16] El Procedimiento Administrativo…, cit., 70
y 171.
[17] Nelson
Eduardo Rodríguez García, “Comentarios a la ponencia del Prof. Brewer-Carías”,
en El Procedimiento Administrativo…,
cit., 256.
[18] Brewer-Carías,
El procedimiento…, cit., 12.
[19] Cfr. Id.
[20] Cfr. Allan R. Brewer-Carías, “Evolución
jurisprudencial del derecho a la defensa en el procedimiento administrativo”, Revista de Derecho Público, Nº 7 (1981).
[21] Cfr. Id., 198.
[22] Cfr. Id., 197-203.
[23] Vid en este sentido, los “Comentarios”
de Rodríguez García a la ponencia
de Brewer-Carías “La Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos y el Contencioso administrativo”, en El Procedimiento…, cit., 255 y ss.
[24] Brewer-Carías,
Comentarios…, cit.