La participación ciudadana en el ámbito del funcionamiento de
los órganos de control fiscal en Venezuela
Iván
D. Paredes Calderón*
REDAV, N° 20, 2020, pp. 177-191
Resumen: El artículo estudia el principio de
participación ciudadana y su recepción en el ámbito del funcionamiento de los
órganos de Control Fiscal. A tal efecto, se hace un análisis de la normativa
legal y sublegal aplicable, así como de la situación actual del precitado principio
en ese particular ámbito de actividad.
Palabras clave: Administración Pública – Control
fiscal – Participación ciudadana.
Abstract: The paper studies the principle of citizen
participation and its reception in the field of operation of the Fiscal Control.
For this reason, we analyze the applicable legal and sub-legal regulation, as
well as the current situation of the principle under study in that particular
field of activity.
Keywords: Public Administration – Fiscal control – Citizen participation.
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Recibido |
18-02-2021 |
Aceptado |
27-05-2021 |
El principio de
participación ciudadana, a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de
1999, adquirió rango constitucional con su consagración en el artículo 141 como
elemento fundante y de necesaria observancia para la administración pública. Asimismo,
y en razón de tal dispositivo constitucional, fue desarrollado a nivel legal la
previsión del principio in commento en otros instrumentos, como por ejemplo, en la
Ley Orgánica de la Administración Pública[1] y en la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
(En adelante LOCGRySNCF).
Sobre este último instrumento, debe señalarse
que desde la publicación de la Ley respectiva en el año 2001[2], así
como de su reforma parcial publicada en el año 2010[3], ha habido una expresa
consagración de este principio en el ámbito del Control Fiscal, con múltiples
implicaciones, trayendo ello consigo la elaboración de instrumentos de rango
sublegal tendentes a desarrollarlo, así como la adecuación de la estructura
organizativa de los órganos de control fiscal, todo ello a los fines de
favorecer el cumplimiento del mismo.
Ante tal situación, es de interés el estudio
de la forma a través de la cual ha conseguido aplicabilidad y desarrollo el
principio de participación ciudadana en el ámbito del funcionamiento de los
órganos de control fiscal en nuestro país, desde el punto de vista del
ordenamiento vigente, todo lo cual nos llevará a abordar primeramente, la
concepción de los principios como elementos fundantes del orden jurídico y de
la participación ciudadana como manifestación de la democratización de la
actividad administrativa, para luego, abordar el estudio de su tratamiento en
el ámbito del control fiscal y sus implicaciones.
i. La participación ciudadana como principio
aplicable a la actividad administrativa
Principium est primum, nos recuerda el maestro Antonio Moles Caubet[4]
haciendo referencia a la noción de los principios, rememorando las enseñanzas
de los escolásticos, en el sentido de que un principio constituye lo primero
que actúa como origen de todo aquello que le sigue. Así, tenemos entonces que
en el ámbito del Derecho los principios vienen a constituirse en el fundamento
o base del ordenamiento del sistema, siendo que en el particular caso del Derecho
Público, múltiples principios tienen aplicabilidad, tal y como es el caso del
principio de legalidad (estudiado magistralmente por el precitado maestro), el
principio de separación de poderes, el principio de confianza legítima, entre
otros.
Ahora bien, en el caso particular de la
Administración Pública, tenemos que, a partir de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1999, se consagró en su artículo 141 la participación ciudadana
expresamente como principio fundamental, de la forma que sigue:
Artículo 141.
La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia,
eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el
ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Así las cosas, tenemos que de conformidad con
la exposición de motivos de la Constitución de 1999[5], la consagración de estos
principios tuvo como objeto cambiar el papel de la Administración Pública en el
sentido de posicionarla al servicio de los ciudadanos, para evitar así ciertas
“prácticas” que tendían a desviar el foco de la Administración a la satisfacción
de intereses subalternos, contribuyendo a fomentar la corrupción, la ineficacia
y la ineficiencia administrativa.
Sin embargo aún se hace necesario, al menos,
delimitar el alcance del principio de participación ciudadana en su aplicación
a la administración, lo cual puede efectuarse siguiendo a García De Enterría[6], en el sentido de establecer
círculos de actuación ciudadana en las funciones de la administración de la
forma que sigue:
a) Primeramente, tenemos una actuación orgánica, caracterizada por la
participación del ciudadano, como tal (lo que excluye que participe como
funcionario público o político), en organizaciones, sea en corporaciones o en
la Administración organizada sobre el modelo típico de la Administración
burocrática.
b) Una actuación funcional en la que el ciudadano actúa en funciones
administrativas desde su propia posición privada, sin incorporarse a un órgano
administrativo formal, es decir, supone una actuación ciudadana desde lo
externo del aparato administrativo, aunque ejerciendo funciones materialmente
públicas. Un ejemplo de este caso lo podemos encontrar en la función que cumple
el ciudadano al momento en que participa en la consulta pública en el proceso
de elaboración de Reglamentos e, inclusive, en la consulta previa a la
elaboración de planes de urbanismo (participación en informaciones públicas);
cuando el ciudadano ejerce denuncias de diversa índole o cuando formula
peticiones o propuestas que no supongan una reclamación.
c) Una actuación cooperativa en la cual el ciudadano se mantiene en su rol
de tal, no ejerce funciones materialmente públicas, pero colabora con su
actuación privada a la consecución del interés general en el mismo sentido en
que la Administración dirige su actividad.
De esta manera, tenemos entonces que el
principio de participación ciudadana puede conseguir múltiples manifestaciones
dependiendo de la posición que asuma ese ciudadano respecto de la
Administración Pública, siendo que en el particular caso de la actividad de los
órganos de control fiscal, ello puede materializarse a través de acciones tales
como la denuncia propiamente dicha (actuación funcional) y hasta a través de
esquemas de “contraloría social”, elementos éstos que nos detendremos a
analizar más adelante.
ii. El principio de
participación ciudadana en la Ley Orgánica de Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y su Reglamento
Siguiendo los nuevos parámetros establecidos
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, en el año
2001 fue publicada la LOCGRySNCF, la cual trajo
consigo notables cambios en el ámbito del Control Fiscal venezolano, dentro de
los cuales, podemos mencionar la inclusión por vez primera del principio de
participación ciudadana como elemento de necesaria observancia por parte de la
actividad de los órganos de control, todo lo cual ha sido igualmente trasladado
a su reforma efectuada en el año 2010, y que tomaremos como base para nuestro
análisis en razón de encontrarse actualmente vigente.
Así, tenemos que
el artículo 6 de la LOCGRySNCF, dispone sobre el
particular, lo siguiente:
Artículo 6.
Los órganos que integran el Sistema Nacional de Control Fiscal adoptarán,
de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las
leyes, las medidas necesarias para fomentar la participación ciudadana en el
ejercicio del control sobre la gestión pública.
De esta forma, tenemos entonces que el
principio de participación ciudadana adquiere relevancia no sólo en lo que
corresponde a la Contraloría General de la República, como máximo órgano de
control, sino también, respecto de todos los órganos que integran el Sistema
Nacional de Control Fiscal, que según el artículo 24 ejusdem, se encuentra conformado
por los siguientes órganos:
a) Los órganos de control fiscal
indicados en el Artículo 26 de la LOCGRySNCF, y que
son, a su vez: la Contraloría General de la República; la Contraloría de los
estados, de los distritos, distritos metropolitanos y de los municipios; la
Contraloría general de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana; y las unidades de
auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1
al 11, de la LOCGRySNCF.
b) La Superintendencia Nacional de
Auditoría Interna.
c) Las máximas autoridades y los
niveles directivos y gerenciales de los órganos y entidades a los que se
refieren el artículo 9, numerales 1 al 11, de la presente ley.
d) Los ciudadanos y ciudadanas, en el ejercicio de su derecho a la
participación en la función de control de la gestión pública.
Así, y en lo que corresponde a las actividades
ejecutadas por estos órganos, tenemos que se encuentran vinculados al principio
de participación, tanto por mandato constitucional, como por mandato de la LOCGRySNCF, siendo que incluso ha llegado a dimensionarse a
la participación como derecho de los ciudadanos no sólo a participar en la
función administrativa, sino en particular, a participar en la específica
función de control de la gestión pública, según el artículo 26 numeral 4 de la
Ley ejusdem,
lo cual ha generado como contrapartida el establecimiento al Contralor General
como una de sus atribuciones en el numeral 14 del artículo 9, la de fomentar la
participación ciudadana en el ejercicio del control sobre la gestión pública.
Ahora bien, un punto de notoria relevancia en
este tema, lo constituye la existencia de un capítulo entero en la LOCGRySNCF dedicado a la participación ciudadana, y que
corresponde al Capítulo VIII “De la
Participación Ciudadana”, del Título II “Del Sistema Nacional de Control Fiscal”, integrado por los
artículos 75 y 76, cuyo contenido es el siguiente:
Artículo 75. El Contralor o Contralora General de la República, mediante resolución
que se publicará en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
dictará las normas destinadas a fomentar la participación de los ciudadanos y
ciudadanas, haciendo especial énfasis en los siguientes aspectos:
1. Atender las iniciativas de la comunidad
organizada, en el marco del proceso de participación ciudadana, en el ejercicio
de la Contraloría Social o Comunal.
2. Ordenar, dirigir, sistematizar y evaluar las
denuncias ciudadanas que provengan de las instancias que ejercen la Contraloría
Social.
3. Facilitar el seguimiento, vigilancia,
supervisión y control de la ejecución de los planes realizados por la Unidad de
Contraloría Social, de los proyectos comunitarios presentados por los Consejos
Comunales o las Comunas.
4. Establecer Estrategias de Formación y Promoción
de la Participación contralora y ciudadana para coadyuvar a la vigilancia de la
gestión fiscal.
5. Promover mecanismos de control ciudadano en
proyectos de alto impacto económico, financiero y social.
6. Promover mecanismos para el fomento y ejecución
efectiva del control fiscal, con la participación democrática y protagónica de
las unidades de contraloría social que forman parte de los consejos comunales o
las comunas.
Artículo 76. El
Poder Popular, a través de los consejos comunales o las comunas, podrá postular
candidatos o candidatas para los órganos de control fiscal de los entes y
organismos señalados en los numerales 1 al 11 del Artículo 9 de esta Ley.
Sobre lo anterior, hemos de indicar
primeramente que el mandato contenido en el encabezamiento del artículo,
relativo a la resolución que ha debido dictar el Contralor General de la
República, atinente a las normas destinadas a fomentar la participación
ciudadana, tiene su antecedente en la LOCGRySNCF de
2001, en la que se formuló dicho mandato en términos similares en el homónimo
artículo 75. Este mandato fue cumplido a través de la Resolución N°
01-00-000225 de 20-08-2007, dictada por Clodosbaldo Russián
Uzcátegui quien para entonces se desempeñaba como Contralor General de la
República, siendo publicada en la Gaceta Oficial N° 38.750 de 20-08-2007.
Por otra parte, es de suma relevancia resaltar
que el artículo 75 de la LOCGRySNCF de 2001, a
diferencia del mismo artículo de la LOCGRySNCF de
2010, no poseía referencias a la comuna, a los consejos comunales o a la
contraloría social, siendo que la derogada regulación se limitaba de la forma
siguiente:
Artículo 75. El
Contralor General de la República mediante resolución que se publicará en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, dictará las normas
destinadas a fomentar la participación de los ciudadanos, haciendo especial
énfasis en los siguientes aspectos:
1. Atender las iniciativas de la comunidad en el
proceso de participación ciudadana en el control fiscal.
2. Ordenar, dirigir, sistematizar y evaluar las
denuncias ciudadanas.
3. Establecer estrategias de promoción de la
participación ciudadana para coadyuvar a la vigilancia de la gestión fiscal.
4. Promover mecanismos de control ciudadano en
proyectos de alto impacto económico, financiero y social.
Lo anterior,
puede conseguir explicación en la propuesta formulada por el fallecido Hugo
Chávez y sancionada por la Asamblea Nacional el 02-11-2007, para lo cual se
acudió inconstitucionalmente al procedimiento de la “reforma constitucional”, pero que no obstante haber resultado
rechazada por el pueblo en fecha 07-12-2007[7], trató de ser implementado
forzosamente y de forma encubierta, a través de la reforma o creación de
diversos instrumentos legislativos posteriores en los que fueron incluidas las
modificaciones rechazadas, todo ello en fraude al vigente texto constitucional
de 1999.
Por su parte, y retomando el tema que nos
ocupa, tenemos que en el nivel sublegal encontramos el reglamento[8] de
la LOCGRySNCF (en adelante RLOCGRySNCF),
el cual es un reglamento superviviente, por cuanto el mismo al ser del año 2009
aún hoy regula y desarrolla materias de la posterior LOCGRySNCF
de 2010, en todo aquello en lo que sea compatible. Sin embargo, más allá del
señalamiento contenido en su artículo 1 referente a que el mismo desarrollará,
entre otras cosas, el principio de participación de los ciudadanos en el
ejercicio de la función contralora, no hay en su contenido algún otro elemento
adicional que materialice esa disposición.
Ahora bien, en este grado de análisis, pasamos
de seguidas a efectuar algunos comentarios referentes a la participación
ciudadana en las Normas para Fomentar la Participación Ciudadana, antes
identificadas, en el entendido que posteriormente, procederemos a efectuar
algunas consideraciones sobre la contraloría social, los consejos comunales y
su problemática en el ámbito del control fiscal venezolano.
iii. Desarrollo normativo del
principio de participación ciudadana a través de las normas dictadas por la
Contraloría General de la República
De conformidad con el mandato contenido en el
artículo 75 de la LOCGRySNCF de 2001, fue dictada la
Resolución N° 01-00-000225 de fecha 20-08-2007, anteriormente identificada, y
que se contrae precisamente a esas “Normas
para fomentar la participación ciudadana” (en adelante “las normas”), aún vigentes, cuyo principal objeto según su artículo 1 es el de
fomentar el ejercicio del derecho de los ciudadanos a participar en el control
sobre la gestión pública a través de las Oficinas de Atención Ciudadana y de los
Órganos de Control Fiscal.
En este sentido, resulta sumamente relevante
el imperativo establecido en el artículo 8 de las precitadas normas, en el
sentido que se establece el deber que tienen los órganos a que hace referencia
la extensa lista contenida en el artículo 9 de la LOCGRySNCF,
de suministrar la información que en ejercicio del control sobre la gestión
pública, solicite la ciudadanía respecto de los bienes y el gasto de los
recursos que integran el patrimonio público cuya administración les corresponde
con la descripción y justificación de su utilización y gasto.
Así, tenemos entonces que, en el marco de esta
normativa, existe un deber sobre los órganos y entes a que hace referencia el
artículo 9 de la LOCGRySNCF, de suministrar la
información que sea requería por la ciudadanía organizada a través de los
distintos medios que el ordenamiento jurídico válidamente le habilite. Así, y
como correlativo a ello, consideramos que nace un derecho en favor de la
ciudadanía, en el sentido precisamente de materializar el contenido de esa disposición.
Ahora bien, en las normas bajo estudio se
establecieron dos instancias a través de las cuales puede hacerse valer el
principio de participación, a saber, por un lado la Oficina de Atención
Ciudadana (Capítulo II) y, por otro, a través de los Órganos de Control Fiscal
(Capítulo III), todo lo cual pasamos de seguidas a analizar brevemente.
1. La Oficina de
Atención Ciudadana
Esta oficina ha
sido concebida como una instancia incluida en la estructura organizativa de los
órganos o entes a que hace referencia el artículo 9 de la LOCGRySNCF,
y que de conformidad con el artículo 11 de las normas debe estar adscrita a la
máxima autoridad del ente u órgano quien, a su vez, deberá otorgarle la
autoridad suficiente para poder tramitar de forma efectiva las denuncias y
requerimientos que le sean planteados.
Asimismo, se tiene que las funciones de la
Oficina de Atención Ciudadana, han quedado delimitadas en el artículo 13 de las
normas, de la forma siguiente:
Artículo 13.
Las máximas autoridades jerárquicas de los organismos y entidades a que se
refieren los numerales 1 al 11 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
establecerán las funciones de la Oficina de Atención Ciudadana, de conformidad
con el ordenamiento jurídico y las presentes Normas.
A las Oficinas de Atención Ciudadana les
corresponderá, fundamentalmente:
1. Atender, orientar y asesorar a los ciudadanos
que acudan a solicitar información, requerir documentos o interponer denuncias,
quejas, reclamos, sugerencias o peticiones.
2. Informar a la ciudadanía sobre la utilización de
los recursos que integran el patrimonio público del ente u organismo, a través
de un Informe, de fácil manejo y comprensión, que se publicará trimestralmente
y se pondrá a disposición de cualquier persona.
3. Poner a disposición de la ciudadanía la
información relativa a la estructura organizativa y funciones del respectivo
ente y organismo y de sus órganos adscritos, y sobre los procedimientos administrativos
y servicios que presta, a través de medios impresos, audiovisuales,
informáticos, entre otros.
4. Recibir, tramitar, valorar, decidir o resolver,
denuncias, quejas, reclamos, sugerencias o peticiones y remitirlas a la
dependencia de la organización o al ente y organismo que tenga competencia para
conocerlas, según el caso.
5. Llevar un registro automatizado de las
denuncias, quejas, reclamos, sugerencias y peticiones.
6. Comunicar a los ciudadanos la decisión o
respuesta de las denuncias, quejas, reclamos, sugerencias y peticiones
formuladas por ellos.
7. Promover la participación ciudadana.
8. Llevar el registro de las comunidades
organizadas y de las organizaciones públicas no estatales a que hace mención el
artículo 135 de la Ley Orgánica de la Administración Pública.
9. Formar y capacitar a la comunidad en los
aspectos vinculados con el ejercicio del derecho a la participación ciudadana
en el control de la gestión pública mediante talleres, foros o seminarios,
entre otros.
10. Atender las iniciativas de la comunidad
vinculadas con el ejercicio de la participación ciudadana en el control de la
gestión pública.
11. Las demás competencias que le sean asignadas.
De esta manera,
se tiene entonces que se ha perfilado en este instrumento de rango sublegal,
ciertas funciones que deben ser consideradas por los órganos y entes sujetos a
la LOCGRySNCF al momento de crear la respectiva
Oficina de Atención al Ciudadano en su estructura. En este sentido, resulta
sumamente llamativo el hecho de que esta oficina sea la competente para la
recepción de las denuncias, quejas, reclamos, sugerencias o peticiones
vinculadas al funcionamiento del órgano o ente en el que se encuentre, sin
embargo, nada se menciona sobre el mecanismo de ingreso del funcionario titular
de esta oficina.
Sobre este particular, y considerando el
mandato contenido en el artículo 146 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999, referente a que los cargos de los órganos de
la Administración Pública son de carrera (exceptuando los de elección popular,
libre nombramiento y remoción, contratados y obreros al servicio de la
administración pública) aunado al imperativo sobre el ingreso por concurso
público de los funcionarios públicos a los cargos de carrera, es por lo que
consideramos que justamente este medio es el que necesariamente debe
implementarse a los fines del ingreso del titular de la oficina in comento.
No obstante lo anterior, ha sido recurrente el
incumplimiento del mandato constitucional anterior, en lo referente al titular
de esta oficina, toda vez que han sido publicadas en Gaceta Oficial múltiples
designaciones bajo la condición de “Encargado”[9] lo cual genera una situación
de inestabilidad en el ejercicio de las funciones de ese funcionario, todo ello
por el hecho de que el máximo jerarca puede influir negativamente en la gestión
de ese funcionario público, sólo por el hecho haberlo designado a dedo.
Otro punto importante dentro de las normas, es
el dinamismo que adquiere el derecho de petición en el marco de la presentación
por un ciudadano de denuncias, quejas, reclamos, sugerencias y peticiones. Así,
tenemos entonces que en esta materia el ciudadano puede optar por interponerlas
ante la Oficina de Atención al Ciudadano, caso en el cual esta última deberá
comunicarle de las resultas correspondientes e, incluso, si el órgano o ente
del cual forma parte la oficina no fuere el competente para la resolución de la
misma, esa oficina tiene la competencia para remitirlo al que así lo considere,
claramente, siempre notificando al particular de la remisión efectuada y los
motivos por los cuales ello fue realizado.
Por su parte, si la denuncia versare sobre la
presunta comisión de actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición
legal o sublegal vinculadas al manejo o custodia de fondos o bienes públicos,
la oficina deberá remitirla al órgano de control fiscal competente para que
sustancie los procedimientos dirigidos a la constatación de la veracidad de lo
denunciado. Sin embargo, el particular igualmente tiene la posibilidad de
interponer su denuncia directamente ante el órgano de control fiscal
competente, según el contenido del artículo 19 de las normas, aunque nada se
menciona sobre el deber del órgano de control de notificarle a ese interesado
las resultas correspondientes en casos en que se interpone directamente ante
él, motivo por el cual consideramos que en sano cumplimiento del derecho de
petición consagrado en el artículo 51 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999, igualmente debe notificarse al ciudadano
sobre el trámite de su denuncia.
2. Participación
ciudadana a través de los Órganos de Control Fiscal
El Capítulo III de las normas, se encarga de desarrollar
algunos mecanismos a través de los cuales se puede potenciar o reforzar la
participación ciudadana en el ámbito del Control Fiscal. De hecho, se establece
como un imperativo para los órganos de control fiscal establecer estrategias
para promover el ejercicio del derecho a la participación ciudadana en el
ámbito del control fiscal sobre la gestión pública, por lo que siendo así, y
concatenando esto con lo dispuesto en el artículo 6 de la LOCGRySNCF,
es necesario que los órganos de control fiscal realmente implementen, dentro de
su planificación, actividades tendentes a fomentar el ejercicio de la
participación ciudadana, así como también, posibiliten el acceso a los
ciudadanos a estos mecanismos.
En este sentido, las normas en su artículo 30
contemplan la posibilidad de que los órganos de control fiscal soliciten la
colaboración de los medios de comunicación social a los fines de difundir,
entre otras cosas, la participación ciudadana en el ejercicio del control
fiscal sobre la gestión pública, todo lo cual sin duda si es aplicado sanamente
permitirá ampliar la conciencia sobre la importancia de este punto. Sin
embargo, al presente momento, se han evidenciado pocos casos de implementación
de estos medios de difusión[10], ya
que los mayores esfuerzos se han concentrado en programas para fomentar la
declaración jurada de patrimonio de funcionarios públicos.
Por otra parte, se ha concebido como medio de
difusión de la participación ciudadana en el ámbito del control fiscal, la
implementación de actividades formativas y de acercamiento a las comunidades,
todo ello a los fines de dotarles de las herramientas suficientes para que
puedan hacer valer, desde la perspectiva del derecho, la participación
ciudadana en el ejercicio del control, aspecto este íntimamente ligado al
siguiente punto a desarrollar.
iv. La contraloría social,
los consejos comunales y su problemática en el ámbito del control fiscal
venezolano
En líneas anteriores, se ha efectuado una
aproximación a los mecanismos de participación ciudadana contemplados en la LOCGRySNCF y que han sido desarrollados en las “Normas para fomentar la participación
ciudadana”. Sin embargo, hay un elemento tanto en las normas como en la Ley
precitada que, por tener una íntima relación con el tema bajo estudio, es
necesario abordar y es el relativo a la Contraloría Social, reseñado en el
artículo 75 numerales 1 al 3 y 6, al hacer referencia particularmente a las
formas a través de las cuales puede la comunidad organizada coadyuvar en el
control del patrimonio público, todo ello en el marco del principio de
participación ciudadana.
Así, hemos de señalar que la Contraloría
Social ha sido definida por el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) como:
…un mecanismo para la participación ciudadana, que
permite velar porque la administración pública o entidades no estatales, que
ejecutan proyectos con fondos públicos, lo hagan con total transparencia, lo
que permite favorecer el desarrollo humano de las personas, de sus comunidades
y su nación[11].
Vemos entonces que el concepto de Contraloría
Social se caracteriza por ser un mecanismo más de dinamismo del principio de
participación ciudadana, que además no es una idea exclusiva de nuestro país,
toda vez que por ejemplo Guatemala lo ha calificado como “Auditoría Social” abocándose también a impulsar programas que
conduzcan a fomentar la participación ciudadana en el ámbito del control del
patrimonio público[12].
Asimismo, es importante resaltar que algunos países europeos también han
realizado esfuerzos para impulsar la Contraloría Social, como es el caso de
Noruega, Suecia y Dinamarca, a través de su “Programa
de Apoyo a la Participación de la Sociedad Civil (PASOC)” en trabajo
conjunto con el PNUD.
Con lo anterior, puede evidenciarse que el
mecanismo de Contraloría Social propiamente puede ser beneficioso para el
desarrollo y aplicación del principio de participación ciudadana, siempre y
cuando sea aplicado según los parámetros que tanto la Constitución como demás
instrumentos legales y sublegales, consagren para su
correcta implementación.
Ahora bien, en el caso particular de nuestro
país tenemos que en el artículo 75 de la LOCGRySNCF
de 2001, fueron establecidos los lineamientos generales que regirían la
participación ciudadana en el ámbito del Control Fiscal y que a posteriori,
serían desarrollados por las normas respectivas. Sin embargo, se entiende que
la participación ciudadana en el ámbito del control fiscal sería efectuada a
través de los mecanismos que el ordenamiento jurídico contempla para que la
comunidad se organice y pueda finalmente coadyuvar en el control.
De esta forma, tenemos que en el año 2007 al
ser dictadas las “Normas para fomentar la
participación ciudadana”, se introducen a los Consejos Comunales por
conducto de su Unidad de Contraloría Social, como una pretendida forma de
organización que pueda participar en estos mecanismos de control social (artículo
28 de las normas), situación que con la entrada en vigencia de la LOCGRySNCF de 2010, se materializa a nivel legal, puesto
que se modificó el artículo 75 antes señalado y se incluyó como actor de
Contraloría Social al consejo comunal.
Sobre el tema de los Consejos Comunales mucho
se ha señalado en el ámbito de la doctrina respecto de su inconstitucionalidad[13],
todo lo cual excedería el objeto del presente estudio, sin embargo, nos
limitaremos a señalar por ello que al ser pretendidas estructuras organizativas
que “desmunicipalizan”
la concepción de la participación ciudadana, tal y como fue concebida en la Constitución
de 1999, chocando frontalmente con el principio de descentralización
territorial delineado en nuestra Carta Magna en perjuicio de los municipios,
ello trae consigo igualmente que el mecanismo de Contraloría Social basado en
la Comuna resulte igualmente inconstitucional.
Finalmente, también hay otras razones que
tributan a rechazar el ejercicio de la participación ciudadana por parte de los
consejos comunales, y que han sido estudiados también por la doctrina[14],
dentro de los cuales debemos resaltar:
a) El partidismo, considerado como
un elemento que disminuye la capacidad de los consejos comunales para ser
actores independientes en el ámbito de los mecanismos de contraloría social.
b) La dependencia de fondos
presupuestarios canalizados a través del Ejecutivo Nacional, Estadal o
Municipal, ya que ello puede abrir la puerta a manipulaciones de quien otorgue
los fondos públicos para desviar el ejercicio de cualquier acción que tienda a
la Contraloría Social sobre su gestión.
c) La participación utilitarista de
los consejos comunales como instancias de control, comportándose como un aval
para el gobierno de turno, solo por fines político-electorales, aunque en la
realidad no sea tomada en consideración su actividad y su impacto sea
desconocido.
No obstante lo anterior, y en contra de todos
los argumentos señalados previamente, en la actualidad los Consejos Comunales
se han erigido como un brazo importante de control sobre ciertos sectores de la
población, manifestado esto a través del control en la distribución de
alimentos (Cajas CLAP) así como mecanismos de censo de población y asignación
de “beneficios”, todo lo cual no hace más que ratificar la ineficacia de la
Contraloría Social a través de este medio.
La participación ciudadana a raíz de la
entrada en vigencia de la Constitución de 1999 adquirió rango constitucional,
con aplicabilidad necesaria para los órganos y entes que conforman la
administración pública. Así, en el ámbito del Control Fiscal necesariamente ha
conseguido recepción, concretamente en la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal de 2001, y su
posterior reforma del año 2010, siendo desarrollado igualmente por instrumentos
normativos de rango sublegal, como es el caso de las Normas para Fomentar la
Participación Ciudadana de 2007.
En este sentido, las normas precitadas
contemplan algunos mecanismos para que los ciudadanos puedan coadyuvar en la
función contralora, tal y como es el ejemplo de la denuncia, así como también
instancias especialmente concebidas para atender a la ciudadanía en el
ejercicio de esta función, como es el caso de la Oficina de Atención al
Ciudadano que obligatoriamente deben implementar los órganos y entes señalados
en la Ley.
Así, se tiene que en el ordenamiento jurídico
se cuenta efectivamente con los medios y las instancias para poder hacer
efectivo el principio de participación ciudadana, no obstante, en los hechos se
dista de lograr tal cometido por la inestabilidad del titular de la Oficina de
Atención al Ciudadano, quien al igual que otros importantes funcionarios ocupan
el cargo en condición de “encargado”.
Finalmente, tenemos que otro punto de
importante relevancia lo constituye el de la Contraloría Social, mecanismo éste
que en la actualidad es implementado por otros países, e impulsado por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y que ha sido
conceptualizado como un mecanismo que permite velar porque la administración
pública o entidades no estatales, que ejecutan proyectos con fondos públicos,
lo hagan con total transparencia. Sin embargo, en algunos casos la idea de
Contraloría Social ha sido revestida de pretensiones políticas, como ha sido el
caso de Venezuela, en donde ha sido ligada a la actividad de los consejos
comunales a través de su unidad de contraloría social, tornando en ineficaz
este mecanismo de control al ser despojado de la transparencia necesaria para
el ejercicio de tan importante función.
Esperamos que en un futuro la participación
ciudadana, y en particular, el mecanismo de Contraloría Social consiga en
nuestro país el redimensionamiento necesario para hacerlo plenamente eficaz,
acoplándonos así con los esfuerzos que se vienen realizando en otros países en
la materia. ■
*
Abogado, Especialista en Derecho
Administrativo (UCV). Profesor de pre y postgrado en Derecho Administrativo en
la Universidad Central de Venezuela. Colaborador en la Revista de Derecho
Funcionarial editada por FUNEDA-CIDEP.
[1] En la Ley Orgánica de la
Administración Pública de 2001 (G.O. 37.305 de 17-10-2001) se contempló de
forma indirecta a través de varias disposiciones (Art. 5; 6.2 por ejemplo), no
obstante, en el artículo 12, titulado “Principios
que rigen la Actividad de la Administración Pública” no fue incluido. Esta
situación cambió con la entrada en vigencia del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley de la Administración Pública de 2008 (G.O. 5.890 Extraordinario
de 31-07-2008) así como el Decreto homónimo del 2014 (G.O. 6.147 Extraordinario
de 17-11-2014) en los cuales en sus respectivos artículos 10, titulados
idénticamente “Principios que rigen la
actividad de la Administración Pública”, fue consagrado el principio de
participación en forma expresa.
[2] Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
publicada en G.O. 37.347 de 17-12-2001.
[3]
Ley de Reforma Parcial de la Ley
Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en G.O.
6.013 Extraordinario de 23-12-2010.
[4] Moles Caubet, Antonio. El
Principio de Legalidad y sus implicaciones. Universidad Central de
Venezuela. Caracas. 1974, p. 9.
[5] Publicada en la G.O. 5.453 Extraordinario de 24-03-2000.
[6]
García de Enterría, Eduardo y
Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo, t. II, 4°
ed. Editorial Civitas. Madrid. 1994, p. 87.
[7] Para mayor información sobre este particular, Véase:
Brewer-Carías, Allan. La reforma
Constitucional de 2007 (Comentarios al proyecto inconstitucionalmente
sancionado por la Asamblea Nacional el 2 de noviembre de 2007). Editorial
Jurídica Venezolana. Caracas. 2007.
[8] Publicado en la G.O. 39.240 de 12-08-2009.
[9] Como ejemplos, tenemos los siguientes: Resolución N° 53 de 05-09-2019,
en G.O. 41.711 de 06-09-2019, a través de la cual se designó al Director
General Encargado de la Oficina de Atención Ciudadana, del Ministerio del Poder
Popular para la Educación Universitaria; Resolución Nº 23 de 08-08-2019,
publicada en G.O. 41.694 de 14-08-2019, a través de la cual se designó al
Director General Encargado de la Oficina de Atención Ciudadana del Ministerio
del Poder Popular para el Transporte; Resolución N° 62 de 21-08-2018, en G.O. 41.467
de 24-08-2018, a través de la cual se designó al Director General de la Oficina
de Atención Ciudadana del Ministerio del Poder Popular para el Transporte, en
calidad de Encargado.
[10] Un ejemplo lo constituyó el programa radial "Poder
Ciudadano", que era transmitido durante los años 2017 y 2018 a través de
la emisora Radio Nacional de Venezuela (RNV) a través de la frecuencia 91.1 FM,
no obstante, dicho programa se veía limitado por el poco alcance de dicho
medio, así como también, por el poco tiempo que se mantuvo activo.
[11] PNUD. Tejiendo paso a
paso la auditoría social. Programa Apoyo a la Participación de la Sociedad
Civil (PASOC) del PNUD. 2006, p. 9, en https://bit.ly/3H35C6l
[12] A tales efectos puede verse la información facilitada por la
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia del Gobierno de
Guatemala a través del siguiente folleto explicativo: https://bit.ly/3BZjquQ
[13] Para un estudio detallado sobre el tema, véase: Brewer-Carías,
Allan; Nikken, Claudia; Herrera Orellana, Luis y otros. Leyes Orgánicas sobre el Poder Popular y el Estado Comunal (Los
Consejos Comunales, las Comunas, la Sociedad Socialista y el Sistema Económico
Comunal). Editorial Jurídica Venezolana. Caracas. 2011. En esta obra, se
aborda ampliamente el tema de la “desmunicipalización” de la participación
ciudadana frente a los Consejos Comunales y como toda esta nueva pretendida
estructura choca frontalmente con el régimen de descentralización territorial
concebido en la Constitución de 1999.
[14] Acosta, Ana; Mavárez, Edgar y Martínez, María. “Consejos comunales: ¿actores
para la contraloría social?”. Revista Venezolana de Gerencia. Vol. 24. N°
86. Universidad del Zulia. Maracaibo. 2019.