Manuel Rojas Pérez*
RDF, N° 30 (2020): 137-142
Resumen: El artículo enfoca la crisis de los servicios
públicos en Venezuela con el desmontaje del sistema funcionarial, concluyendo
que mientras los funcionarios no sean parte integral de una política pública de
formación y mejora, la Administración Pública seguirá siendo deficiente.
Palabras clave: Ética
pública; Servicio público; Sistema funcionarial.
Summary: The paper focuses on the crisis of public services in
Venezuela with the dismantling of the civil service system, concluding that as
long as civil servants are not an integral part of a public policy of training
and improvement, the Public Administration will continue to be deficient.
Key words: Public
ethics; Public service; Civil service system.
En un análisis pormenorizado, tomando como referencia la gravísima
situación política, económica y social que vive Venezuela en los actuales
momentos, producto de una errática y desquiciante visión populista del gobierno
venezolano, se viene introduciendo una propuesta de revisar el concepto de
servicio público, e incluso llega a plantear la necesidad de abolir tal noción
por considerarlo inútil y proclive a generar confusión que lleva a que el
Estado –sus funcionarios, agrego yo– utilice al servicio público como la
fórmula para demoler al sector productivo privado y, por medio de ello, al
Estado de Derecho mismo.
Ciertamente, el
servicio público no puede ser visto desde una perspectiva estatizadora,
donde el Estado se encarga de manera directa y excluyente del acceso a las
actividades consideradas servicios públicos, sino que, en una interpretación
acorde con el derecho constitucional moderno, debe haber un principio de
subsidiariedad en cuanto a que el estado solo podría intervenir de manera
prestacional siempre y cuando el sector privado no pueda brindar el acceso
efectivo a bienes y servicios considerados servicios públicos, esto es, que
exista una falla del mercado.
Solo ahí debería
el Estado, siempre que se demuestre realmente que es necesaria su intervención,
poder limitar o fomentar una actividad específica, en beneficio del interés
general, elemento neurálgico del derecho administrativo.
Cualquier otra
cosa lleva a que el Estado, prestando directamente los servicios públicos,
quiebre al sector privado y, con ello, violenta el derecho constitucional a la
libertad económica.
En su prólogo a
mi libro “Notas sobre derecho de la función pública[1]”
el profesor José Ignacio Hernández escribió que:
…para alcanzar el resultado final querido (que la
Administración actúe, pero cumpliendo la Ley, como diría Hariou)
es necesario, como punto previo, que exista un régimen estatutario de la
función pública centrado en garantizar el ingreso, ascenso y egreso de la
función pública. Pues sin funcionarios públicos capaces, preparados,
objetivamente seleccionados, no podrá haber, nunca una Administración
subordinada a la Ley.
Y es que no
podemos olvidar que, al final del día, la Administración Pública no es una
máquina que funcione autónomamente, son sus funcionarios. Lo que los seres
humanos decidan hacer con la gestión pública es lo que será, al final del día,
la Administración.
Luego, la visión
funcionarial de un Estado es clave para el buen desempeño de la actividad
administrativa. De la ética de sus funcionarios depende la moralidad en el
manejo de la cosa pública. Sin funcionarios corruptos no puede haber
corrupción.
Esta sencilla
lógica parece de Perogrullo, pero es importante destacarla frente a la grave
crisis que ha vivido Venezuela en los últimos años. Al no haber una buena
política pública en materia de personal al servicio del Estado, cuando al
funcionariado venezolano se le ha dejado de lado, ganando sueldos miserables,
transformando la profesionalidad en clientelismo, pues el resultado es el que
está a toda vista: un Estado venezolano ineficiente, incapaz, profundamente
corrompido, con una tremendamente deficiente prestación de servicios públicos.
En Venezuela, las
medidas de controles centralizados que destruyeron los mecanismos de mercado y
subordinaron a los ciudadanos a las políticas predatorias en los últimos años,
se instrumentaron mediante la destrucción del régimen constitucional y legal de
la función pública.
De un tiempo para
acá, en todas las ramas del Poder Público venezolano, se sustituyeron de facto los mecanismos objetivos de
selección, ascenso y egreso de los funcionarios públicos por criterios
clientelares de selección de personal.
De pronto, el
objetivo no era ya que quienes fungieran como funcionarios públicos fueran
ética y técnicamente capaces para desempeñar sus funciones[2],
sino que, sencillamente, fueran leales al proceso político del gobierno
nacional. Ya la razón para que un ciudadano acceda a un cargo en la
Administración Pública (especialmente la central que es la más corrompida en
Venezuela) no es sus competencias profesionales sino su cercanía al Partido de
gobierno y su disposición de asistir constantemente a sus actividades políticas
proselitistas.
La Constitución
de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función Pública, establecen un sistema
de carrera administrativa que busca garantizar la idoneidad e imparcialidad de
las personas que ingresan a la Administración para desempeñar los cargos para los
que concursan, así como sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones a
través de un sistema jurídico y objetivo de ascenso y disciplina con base en el
mérito[3].
La teoría de la
función pública de cara a los principios constitucionales implica que el
servidor público que presta sus servicios profesionales al Estado se encuentra
liberado de toda carga política o proselitista, que es objetivo en su actuar,
que tiene una estabilidad en el ejercicio de su cargo para, justamente, no
pueda ser presionado políticamente. Para ello, el ingreso del funcionario
público debe hacerse mediante concursos públicos objetivos e imparciales, que
determinen que el que mejor resultado obtenga en ese concurso es el más capaz y
mejor preparado para prestar la función pública en beneficio del colectivo.
Cuando el ingreso
a la función pública, a los cargos públicos, atiende a criterios no
profesionales sino a la militancia o cercanía a un partido político, el régimen
jurídico de la función pública falla, deja de tener sentido constitucional.
Con la
entronización en nuestro país de la visión totalitaria del servicio público y
de la dependencia del ciudadano a la Administración Pública que describe el
profesor Hernández en su estudio, el papel de los funcionarios públicos en el
acto de garantizar el acceso a ellos por parte de los ciudadanos se hizo
principal.
Ahora, los
servicios públicos y todas las demás actividades de la Administración
venezolana dedicadas a garantizar el acceso a dichos servicios han venido
quedando en manos de personas no calificadas. De tener funcionarios que
accedían por mérito mediante concursos públicos a cargos de carrera, pasamos a
contar con funcionarios que lograron tan designación por hacer un trabajo
político.
De ahí que no
solamente afectara la falta de recursos materiales la correcta prestación y
garantía de acceso a los servicios públicos, sino que, además, tal prestación
quedó en manos de funcionarios incapaces, ineficientes, que no actúan de manera
objetiva –justamente para ello existe el principio de la estabilidad en la
función pública, para garantizar estabilidad– sino atendiendo a criterios
políticos y no técnicos. Luego, el funcionario del ente encargado de prestar el
servicio de agua potable, por ejemplo, hoy limita a todo un municipio el acceso
a ese derecho humano por retaliación política.
Nuestra
Constitución en su artículo 146 establece que los cargos de libre nombramiento
y remoción deben ser una excepción frente a los cargos de cerrera, que deben
ser la regla en la estructura de la Administración Pública.
Sin embargo, para
evitar la garantía de objetividad que brinda el derecho a la estabilidad de los
funcionarios de carrera administrativa, se llegó al punto de declarar a todos
los cargos de un ente como cargos de confianza, y por tanto, de libre nombramiento
y remoción, para que las personas que ostentaran esos cargos pudiesen ser
removidos fácilmente cuando incumplieran la línea política que se les ordenara.
Así expresamente
se estableció, por ejemplo, en la resolución número 2703 emanada del despacho
de Tarek William Saab, designado para ejercer las
funciones de Fiscal General de la República por parte de un grupo de personas
que se denominaron Asamblea Nacional Constituyente. En tal resolución, se
determina que todos los cargos del Ministerio Público venezolano son de alto
nivel y de confianza, en ese sentido, de libre nombramiento y remoción. Los
cargos de carrera administrativa simplemente fueron suprimidos por esta
resolución dictada por este ciudadano en abierta usurpación de funciones por
cuanto al Fiscal General de la República solo puede designarlo el Poder
Legislativo Nacional, esto es, la Asamblea Nacional y no una Asamblea
Constituyente que, por cierto, no cumplió los requisitos establecidos en la
Carta Magna venezolana para su convocatoria.
Este ejemplo
denota lo que venimos señalando y como el mal manejo del régimen de la función
pública venezolana colabora de manera decidida, fundamental diría, en el
colapso de los servicios públicos y la crisis humanitaria compleja que vive
Venezuela.
Más, esta mácula
no solo afecta a funcionarios de la Administración Pública. A los jueces
encargados del control de la Administración se les intimidó y depuró, hasta que
sólo quedaran jueces incapaces de dictar sentencias que le dieran la razón a un
particular afectado. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
permitió la creación de un órgano denominado Comisión Judicial, donde se
realizaron procedimientos disciplinarios exprés[4], sin verdadera fórmula de juicio, a
jueces de carrera, y en su lugar esa misma Comisión designaba a dedo, sin pasar
por concurso público a jueces con carácter provisorio con la advertencia de que
no tenían estabilidad y podían ser removidos de sus cargos judiciales en
cualquier momento sin justificación alguna.
Dicha situación
contribuyó con el proceso de desmantelamiento de la carrera administrativa,
dado que aquellos funcionarios que habían sido malamente removidos de su cargo
por causas políticas no encontraron en los tribunales justicia alguna.
Pues bien, así
llegamos a una visión –y gestión– totalitaria de los servicios públicos, un
control total del Estado sobre todas las actividades concebidas como tal. El
resultado no puede ser distinto al analizado y descrito por el profesor
Hernández: la incapacidad para garantizar el derecho de acceso a los servicios
públicos y Estado –y por tanto un Derecho Administrativo–frágil.
La propuesta para
la revisión del concepto de servicio público y la forma en la que la
Administración Pública interviene en las relaciones entre particulares,
especialmente para la satisfacción de necesidades y el acceso a bienes y
servicios, incluso aquellos que se reputen como básicos, es bien recibida. Pero
ello pasa también por una revisión de las estructuras de la función pública
venezolana, especialmente en cuanto al acceso a los cargos públicos.
En cualquier
cambio que se emprenda para garantizar el derecho de los ciudadanos al acceso a
los servicios públicos, el papel que ha de jugar la institución de la función
pública será primordial, ya que, hasta en el Estado más retraído que nos
podamos imaginar, habrá funcionarios que ejerzan un papel importante en
materializar tales garantías.
* Director de
la Revista de Derecho Funcionarial. Profesor de Gestión Pública Funcionarial en
la Especialización en Gobierno y Políticas Públicas de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela y de Derecho
Constitucional en la misma casa de estudios. Texto de la ponencia expuesta en las Jornadas Internacionales de
Derecho Administrativo en Santo Domingo, República Dominicana, el 5 de
noviembre de 2018. Agradezco la desinteresada ayuda del profesor Francisco
Ramírez Ramos en la preparación de estas breves notas.
[1] Manuel Rojas Pérez. “Notas sobre derecho de la función pública”. FUNEDA, Caracas: 2011. Pág.
19.
[2] Ver Antonio Martínez Marín. “Régimen
jurídico de los funcionarios”. Editorial Tecnos. Madrid: 2001. Pág.. 80; Rojas
Pérez. Notas sobre derecho de la
función pública. Pág. 68.
[3] Ver María Antonieta Finamore. “El ingreso
por concurso público a la carrera administrativa”. FUNEDA, Caracas: 2012, o
Allan R. Brewer-Carías. “Algunos documentos que orientaron la conformación del
régimen jurídico de la función pública de 1970” en Revista de Derecho
Funcionarial N° 1. FUNEDA, Caracas: 2011. Pág. 62.
[4] Esta situación es descrita por el profesor
Allan R. Brewer-Carías. “La justicia constitucional, la demolición del Estado
democrático en Venezuela en nombre de un nuevo constitucionalismo” y una tesis
secreta de doctorado de la Universidad de Zaragoza”. Editorial Jurídica
Venezolana International. Madrid, 2018.