Aghner Florez Quiñones*
RDF, N° 30 (2020): 39-136
Resumen: El artículo plantea que dar acceso público a la
información relacionada con la escala de sueldos y salarios de los funcionarios
y empleados públicos mejoraría la necesaria transparencia a la que se debe la
Administración Pública, y propone una modificación constitucional en ese
sentido. Para ello, hace un análisis de las distintas disposiciones en la
historia constitucional de Venezuela que lo llevan a tal conclusión.
Palabras clave: Administración
Pública; Sueldos; Transparencia.
Summary: The article argues that giving the public access to
information related to the salary scale of public officials and employees would
improve the necessary transparency required in public administration, and
proposes a constitutional amendment to this effect. To this end, it analyzes
the various provisions in Venezuela's constitutional history that led to this
conclusion.
Key words: Public
Administration; Salaries; Transparency.
Sumario: Introducción.
1. Evolución constitucional por aproximación: Insatisfacciones, retrocesos
y cómplices insuficiencias. 2. Análisis general y conclusiones sobre la
evolución constitucional. 3. Una consagración legal sustancialmente
insuficiente: Especial referencia a la Ley Orgánica de la Administración
Pública. 4. Análisis general y conclusiones sobre la
consagración legislativa. 5. Una “jurisprudencia” que aún no puede
empezar: el realce de la clásica razón de estado. 6. Análisis general y
conclusiones sobre las consideraciones “jurisprudenciales”. 7. Una nueva visión para impulsar la reconstrucción del derecho
administrativo venezolano. Conclusión.
Los grandes desafíos que ha puesto sobre la mesa la
complejidad progresiva de la sociedad internacional han representado un giro
copernicano que, incardinado en el tuétano de las más variadas disciplinas
científicas, acompañadas de una revitalizada conciencia colectiva en las más
amplias esferas sociales, requiere mayores y repotenciadas cuotas de
creatividad en su abordaje efectivo y eficiente. Esta afirmación, es más
evidente y trascendental a partir del fenómeno de la globalización, hecho
acelerado por la aparición de los más grandes avances tecnológicos de la era post-moderna, amén de la caída del Muro de Berlín como
acontecimiento generante de un simbolismo socio-cultural[1]
naciente y pujante. En toda esta dinámica, se entrevé la sonora e indudable
responsabilidad de nuestra ciencia.
Para afrontar el nuevo panorama en ciernes, la ciencia
jurídica aborda el conocimiento de este nuevo andamiaje social de manera
crecientemente transdisciplinar. Semejante quehacer, tiene el decidido
propósito de evitar, desde todo punto de vista, la subestimación de tan
peculiar status quo y con ello no
sólo su estancamiento, sino su involución representada en la inutilidad
tristemente anunciada de las instituciones y categorías utilizadas para cumplir
el papel tan importante que siempre ha tenido. No en vano, para atender tan
encomiable labor, el método jurídico de factura más vanguardista recibe un
nuevo cariz que permite reconducir el análisis jurídico descriptivo y
prescriptivo hacia un eje gravitatorio de revalorización que se ubica dentro de
la novedosa perspectiva del juez.
En el sentido arriba descrito, tenemos que la
transdisciplinariedad como herramienta imprescindible en este nuevo enfoque
jurisdiccional, implica un repunte epistémico de la ciencia jurídica. Tal
estado de cosas, vuelve a resaltar, por la vía del progreso científico, que su
verdadero germen se encuentra en contribuir desde su saber particular y, en
armonía con todas las otras fuentes de conocimiento científico, a la solución
diligente de los problemas sociales más ingentes, sin caer en un sociologismo puro,
cuya ranciedad está en olvidar que sociedad sin hombre es un sin sentido o, en
otras palabras, sin una perspectiva ontológica, la solución de los problemas
sociales, se vuelve voluntarismo de apetitos e ideologías inconfesables. Es
desde allí que se enmarca la labor que el juez está llamado a desempeñar.
Una de las ramas de la ciencia jurídica, que reclama con
mayor urgencia la reconstrucción que hemos descrito es el Derecho
Administrativo. En efecto, y parafraseando al catedrático español Javier Barnés[2], se
trata ni más ni menos que del derecho de la sociedad que se incrusta dentro de
los más variopintos quehaceres sociales en los cuales el Estado participa con
diversos matices. Es así, como esta renovación del Derecho Administrativo
entraña como cometido esencial, un refrescamiento principialista
desde el punto de vista constitucional. Esta tarea, no es un cometido sencillo,
toda vez que enfrenta una serie de escollos de los cuales el más preponderante
es la reticencia natural del Poder Público en sentido horizontal, vertical y
paralelo a cualquier suerte de controles[3].
Empero, dentro de los obstáculos a enfrentar, merece
consideración aparte las dificultades pragma-dialécticas que necesariamente se
plantearán, con el propósito de hacer una útil deconstrucción del sistema de
Derecho Administrativo Clásico, para luego edificar un nuevo sistema de Derecho
Administrativo Contemporáneo. Este movimiento, ha de inspirarse en la corriente
que desde los años 90 del siglo pasado enarbolaron en Alemania autores como
Eberhard Schmidt-Aßman[4],
en Italia Savino Cassese[5],
en España Javier Barnés[6],
Jaime Rodríguez Arana Muñoz[7],
José Luis Meilán Gil[8]
y en Francia, son importantes, entre otros, Yves Gaudemet[9] y
Jacques Chavallier[10].
Se trata, de una dialéctica poder-libertad no identificada con un Poder Público
con urticaria a las limitaciones, sino más bien rica en matices, vehemente y no
complaciente.
Desde esta postura particular, que comporta de alguna u otra
manera una constante mejora sobre avances científicos parciales y, con la mira
puesta en el cumplimiento integral de la finalidad fundamental del Derecho
Administrativo, cual es la solución a los problemas sociales que le atañen con
las acentuaciones ut supra apuntadas,
vuelve a repuntar una decidida posición jurisprudencial. Así, es desde este
enfoque, que se ha de emprender la renovación principialista
de raíces constitucionales y nítida incidencia en el día a día del Derecho
Administrativo. Con todo, sólo en torno a la perspectiva del juez, puede
observarse en su plenitud la problemática impuesta por una dinámica social cada
vez más difusa, sombría y multifocal, para una mejor articulación de nuestra
disciplina en pro de la dignidad humana.
Es por esto que, si consideramos la pugnacidad constante
entre el binomio libertad-poder tal como se indicó anteriormente y, si se
profundiza en él de cara al estado de la ciencia del Derecho Administrativo,
nos damos cuenta de que el mismo no es capaz de receptar plenamente los cambios
sociales que permitirían encuadrar adecuadamente cualquier acercamiento
científico. Lo anterior, es motivado a que el objeto del cual se nutre nuestra
ciencia, esto es, la realidad social que pugna por una paz integral eficaz y
eficiente se ha rebuscado de tal modo que se han roto los moldes con base en
los cuales se cimentó el Derecho Administrativo Clásico. De allí, que su
remozamiento en aras de adaptarse a las nuevas relaciones del ciudadano con el
Poder Público es trascendental.
Ahora bien, la pieza inicial del rompecabezas que construye
las nuevas relaciones del ciudadano con el Poder Público y de las diversas
ramas del Poder Público entre sí, es configurada bajo el prisma de la urgente
individualización y reconfiguración de los principios constitucionales en la
formación sustancial del Derecho Administrativo Contemporáneo[11].
Esto, busca estimular su constante e inexcusable permeabilidad dinámica a los
nuevos esquemas transdisciplinares de análisis jurídico, para una mejor
adaptación a las renovadas y crecientes necesidades sociales. En consecuencia,
lejos de comportar alguna transición materialmente traumática, pretende
únicamente subrayar que la relación principialista
descrita debe ser funcional y no tanto jerárquica[12].
De allí que, en nuestra opinión, uno de los principios que
ha de presidir dicha relación es, sin atisbo de dudas, el principio de
transparencia administrativa. Siendo así, se hace necesario introducir como
metalenguaje propio de esta principialística, la
premisa según la cual “Si el Derecho
Administrativo Contemporáneo requiere de una Administración Pública más cercana
al ciudadano para canalizar un desarrollo humano y social sustentable, entonces
esta debe caracterizarse por una capacidad creciente de motorizar
diligentemente el trinomio organización-medios-fines”[13].
Así, se hace ineludible la apertura permanente de crecientes y nuevas
posibilidades para renovar y diseñar canales adecuados para responder a los
nuevos retos y extirpar el inaceptable y cómplice ostracismo de la actividad
administrativa de antaño.
Empero, al disertar sobre el principio de transparencia
administrativa, es fácil advertir su multifactorialidad[14],
producto de su ineluctable despliegue sustancial dentro del conjunto de
crecientes e intensas relaciones que pueden observarse en el Derecho
Administrativo Contemporáneo. Esta realidad, viene dada con el propósito de
encuadrar una Administración Pública verdaderamente al servicio de la dignidad
del ser humano, razón por la cual ha de revestir de una riqueza tal que entrañe
una matización profunda y constante de las instituciones y categorías de
nuestra ciencia para dar cabida a la complejidad del fenómeno socio-cultural
del cual se ha dado muy somera cuenta. Al ser coherentes y consistentes con lo
dicho, se requiere un incansable estudio, reflexión y puesta en práctica,
respecto a cada una de las dimensiones del principio referido.
Una de las dimensiones o vertientes más resaltantes del
principio de transparencia administrativa, es el derecho al acceso público a la
información emanada de la Administración Pública tanto horizontal como vertical
y paralela. No en vano, garantizar el ejercicio pleno de este derecho,
constituye realmente la catapulta que debe impulsar las nuevas construcciones
del Derecho Administrativo Contemporáneo, que den la bienvenida a una
disciplina científica actualizada de cara a los nuevos cuestionamientos, de manera
que atraviese exitosa y definitivamente el umbral del siglo XXI. En efecto,
para bridar los enclaves del derecho indicado, de manera de no crear un
constructo amorfo y sin contenido eficaz y eficiente, huelga vislumbrar, a modo
introductorio, sus pinceladas esenciales.
Dentro de un marco verdaderamente contemporáneo y
potencialmente transdisciplinar del derecho al acceso público a la información
emanada de la Administración Pública, se tiene como una de sus ramificaciones
más descollantes, el acceso público a la escala de sueldos y salarios de los
funcionarios públicos. La tesis expuesta, no se extrae de un análisis jurídico
encriptado o abstracto de sus elementos angulares, sino más bien de la
necesidad de una creciente observación del fenómeno social en sus aspectos estructurales
y conflictuales. Todo ello, tiene como corolario la gran incidencia social y
consiguiente responsabilidad del funcionario público en el proceso de axiologización social que, desde una perspectiva integral,
guarde la debida coherencia y visión de futuro.
En efecto, si llevamos el argumento hasta ahora desarrollado
hacia sus últimas consecuencias, no es difícil sostener que en un clima de
altísima complejidad a la cual invitan los nuevos e intrincados retos que
enfrentamos, es una tarea incuestionablemente vital la actualización
estructural de la ciencia del Derecho Administrativo. Así las cosas, habremos
de evitar que por negligencia producto de la falta de interés o subestimación
de una labor de tanto relieve, tarde o temprano asistamos, sin temor a equívocos,
a una penosa agonía del sistema de Derecho Administrativo, que por su
resonancia agravaría irremediablemente la problemática social. Esta
obsolescencia producirá, más temprano que tarde, un espejismo académico que
condenará progresivamente al análisis ius-administrativo, en sentido amplísimo,
al progresivo alejamiento de la realidad social.
En suma, el presente artículo tendrá como objetivo, hacer un
modesto aporte desde la experiencia jurídica venezolana, al intenso y
fructífero debate que dentro de la doctrina administrativista de mayor alcurnia
se está escenificando desde finales del siglo pasado, en el sentido de procurar
un decisivo encaje teórico-práctico de la nueva ciencia del Derecho
Administrativo. Es impostergable, pues, diseñar una cercanía metodológica y
sustancial a las expectativas, procederes y objetivos sociales, de cara a aperturar nuevas líneas de investigación que posibiliten
una disciplina que, con mayor capacidad de permeabilidad práctica hacia los
sectores más deprimidos de la sociedad, sepa detectar, resolver y reposicionar
los problemas socio-culturales que le competen. Debemos dejar sentado que, el
trabajo emprendido, será simplemente un engranaje dentro de un debate más
amplio.
Finalmente, observamos que las líneas que siguen examinarán,
en primer lugar, la evolución constitucional venezolana del derecho al acceso
público a la información administrativa, enfocado puntualmente en el acceso
público a la escala de sueldos y salarios de los funcionarios públicos como la
modalidad central del principio de transparencia administrativa. Seguidamente,
se ofrecerá una breve visión legal del tema, basada primordialmente en la Ley
Orgánica de Administración Pública, para continuar con el trazo de una
elemental evolución jurisprudencial de la materia. Finalmente, con unos esbozos
preliminares de enjundia reflexiva que desde una mirada funcional ofrezcan al
lector una pista del camino por recorrer en el esfuerzo tan urgido de
reconstruir y reimpulsar la ciencia del Derecho Administrativo.
Nuestra historia constitucional, más que un simple devenir
histórico plasmado en la Norma Fundamental señala una idiosincrasia viva,
compuesta de múltiples elementos que, las más de las veces, no conforman un
armazón completamente armónico, sino que, por lo contrario, deja entrever
múltiples cuestionamientos, contradicciones y adicciones empalagosas. Por esta
razón, esto ha generado que, en general, se forme un yo colectivo, que se
enfrenta, como en cualquier parte del orbe, con un poder pretendidamente omnisciente
y omnicomprensivo que ha derivado en grandes totalitarismos, amén de los
grandes dolores de los cuales está preñada la humanidad. Así, desde nuestras
intrincadas particularidades, hemos modelado un status quo constitucional como parte de un código genético que
formula nuestro desarrollo.
Desde esta perspectiva, se pone de relieve en los más
variados escenarios, que se ha utilizado como moneda corriente el lema
consistentemente repetido y corroborado según el cual quien no aprende de sus
errores está condenado a repetirlos. De todos modos, aunque pareciese ser una
premisa de sobra conocida, lo cierto es que pese a no tener una sintomatología
clara de los males que aquejan a la sociedad venezolana, y que nos impiden
hacer verdadera ciudadanía con conciencia y sentido de desarrollo sistemático,
no hemos sabido aglutinar favorablemente la pléyade de fortalezas y multiformes
medios con que contamos para lograr la promoción humana integral. Tal quehacer,
genera un muy dañino clima de indiferencia colectiva a lo social, trayendo como
consecuencia, un aprendido ciclo de comodidad compulsiva, no modeladora de las
imprescindibles soluciones colectivas.
Con todo, el estudio de la vertiente constitucional del tema
que nos ocupa dará grandes pistas con relación a sus crecientes y directas
aplicaciones en el Derecho Administrativo. Así, una perspectiva de conjunto a
través de la construcción analítica del status
quo constitucional que acabamos de referir, permitirá un fructífero
aprovechamiento transdisciplinar con el objeto de reconstruir, fortalecer y,
sobre todo, internalizar desde un código claro y practicable de conciencia
ciudadana, las bases fundamentales sobre las cuales ha de desplegarse
progresivamente un renovado desarrollo humano y social sustentable. En efecto,
el objetivo de este análisis es y debe ser, la necesidad de promover el respeto
irrestricto al hombre en sí, de manera de permitir la apertura constantemente
flexible a las iniciativas ciudadanas democráticas y dignificantes.
El inicio de nuestra odisea constitucional, parte de la
cristalización de nuestra libertad del yugo del imperio español con la firma
del Acta de la Independencia el 5 de julio de 1811 y la aprobación de nuestro
primer texto constitucional. Se trató de una gran lucha axiológica ganada a
pulso por tantos hombres y mujeres que, obsesionados por la causa libertaria, legaron a las futuras generaciones el modelo de ímpetu
creciente en la búsqueda de mejores condiciones de dignificación del ser
humano. He allí el caldo de cultivo que debe servir como criterio evaluador de
la evolución constitucional del derecho de acceso a la documentación
administrativa y, en especial, a la escala de sueldos y salarios de los
funcionarios públicos, con fundamento en el principio de transparencia.
Si hurgamos en el texto de nuestra primera Constitución,
sancionada por el Congreso Constituyente reunido en Caracas el 21 de diciembre
de 1811, nos percatamos que su Preámbulo recalca el deseo de la mejor
administración de justicia, procura del bien general, sostenimiento de la
Libertad e Independencia Política y aseguramiento a perpetuidad, y para nuestra
posteridad, del goce de estos bienes.
Ahora bien, en lo que conecta con su concepción del Poder
Ejecutivo (Capítulo Tercero) y en concreto sus atribuciones (Sección Tercera),
se aprecia que puede descargarse por leyes particulares al Poder Ejecutivo y al
Senado de nombrar los funcionarios subalternos del gobierno, siendo que dicha
tarea competerá sólo al Poder Ejecutivo, a las Cortes de Justicia o a los jefes
de los varios ramos de administración según convenga (artículo 95). Empero,
íntimamente conectado con lo anterior, están los Deberes del Poder Ejecutivo
(Sección Cuarta), entre los cuales se encuentra dar a las Cámaras Legislativas,
las cuentas, informes e ilustraciones requeridas, pero siempre este podrá
ejercer la facultad de reservar las que no puedan publicarse (artículo 103).
Seguidamente, en relación con los derechos del hombre, los
cuales se reconocerán y respetarán en todo el Estado (Capítulo Octavo) y,
puntualmente en referencia a los derechos del hombre en sociedad (Sección
Segunda), se especifica que el objeto de la sociedad es asegurar la felicidad
común, siendo así, los gobiernos deberán trabajar para la mejora y perfección
de las facultades físicas y morales de los individuos, aumentar la esfera de
sus goces y procurar el más justo y honesto ejercicio de los derechos (artículo
151). Con todo, los derechos que habrán de procurarse serían: libertad,
igualdad, propiedad y seguridad (artículo 152).
Así, la libertad es la facultad de hacer todo lo que no daña
los derechos de los otros o del cuerpo social y cuyos límites sólo pueden
establecerse por ley (artículo 153), la igualdad se refiere a que la ley debe
ser la misma para todos los ciudadanos ya sea que castigue o proteja (artículo
154) y el derecho de propiedad consiste en gozar y disponer los bienes que cada
uno haya adquirido con su trabajo o industria (artículo 155). Por ello, como
garantía adecuada, se establece que no podrá impedirse o limitarse el derecho
de todo ciudadano a reclamar con moderación y respeto sus derechos ante los
depositarios de la autoridad pública y por el contrario deberán un remedio
pronto y seguro para las injurias y daños sufridos por sus personas,
propiedades, honor y estimación (artículo 168).
Como corolario, se precisa que los Gobiernos se constituyen
para la felicidad común, la protección y seguridad de los pueblos que los
componen y no en beneficio, honor o interés privado de alguna persona, familia
o clase de hombres. Seguidamente, de modo prototípico, señala que el mejor
gobierno es el más adecuado para alcanzar la mayor suma de bien y felicidad,
además que esté cubierto del peligro de
la mala administración, pero al no ser capaz de cumplir los objetivos
constitucionales o la mayoría de la sociedad sea contrario a ellos, tiene el
derecho inajenable e imprescriptible de abolirlo, cambiarlo o reformarlo como
lo juzgue más conveniente para el bien público, empero para obtener esas
mayorías, los medios establecidos son los más razonables, justos y regulares
(artículo 191).De lo anterior, se observa que no hay preocupación directa por
nuestro tema, sin embargo, la Constitución regula competencialmente el
nombramiento de los funcionarios subalternos del gobierno, la obligación del
Poder Ejecutivo de dar a las Cámaras Legislativas, los informes que soliciten
excepto los que no puedan publicarse. En ese sentido, todo ello se desenvuelve,
en el marco de la garantía de los derechos constitucionales reconocidos a favor
del ciudadano, cuya reclamación no puede limitarse ante las autoridades
públicas, con fundamento en que los Gobiernos deben perseguir la felicidad
común y tienen por objetivo alcanzar la mayor suma de bien y felicidad. En
consecuencia, este debe resguardarse de la mala administración, por lo que, de
lo contrario, pueden ser cambiados preferiblemente por los medios establecidos
en la Constitución.
Por otra parte, tenemos la Constitución Política del Estado
de Venezuela, sancionada por el Congreso de Angostura en fecha 11 de agosto de
1819 y aprobada cuatro días después. En lo atinente a los derechos y deberes
del hombre y del ciudadano (Título 1°) y, puntualmente, respecto a los derechos
del hombre en sociedad (Sección 1ª), se destaca que estos son, en semejanza al
texto constitucional anterior, la libertad, seguridad, propiedad e igualdad, y
que la felicidad común, como objeto de la sociedad, está en el perfecto goce de
estos derechos (artículo 1) Los mismos han sido definidos sustancialmente, de
manera similar, a nuestra primera Constitución (artículos 2, 7, 12 y 16,
respectivamente).
En lo que concierne al Poder Executivo (Título 7°) y, en
especial las funciones del Presidente (Sección 3ª), se resalta la facultad para
nombrar todos los empleos civiles y militares que la Constitución no reserve a
otra autoridad (artículo 3). En complementariedad, entre los deberes del
Presidente (Sección 4ª), está dar a las Cámaras Legislativas los informes y
cuentas que pidan, pero tiene el derecho de reservar las que no convenga
publicar, a lo cual se añade, respecto a la Constitución anterior, que los
elementos que se reservaren no deben contradecir los presentados (artículo 2).
Siguiendo con el desarrollo estructural y sustantivo del
Poder Ejecutivo, se aprecia como una novedad constitucional, que los Ministros
Secretarios del Despacho (Sección 6ª) tienen entrada libre, voz y asiento
señalado en ambas Cámaras, pero mientras duren sus discusiones están obligados
a presentar cuantos informes y cuentas se les pida por escrito o de palabra a
sus respectivos Departamentos, y sólo podrán reservar las que no convenga
publicar, desde que no contradiga lo
presentado (artículo 6).
En suma, tampoco este texto constitucional presta particular
atención a la materia tratada. Empero, como contextualización tangencial
tenemos que el Presidente de la República nombra todos los funcionarios civiles
y militares cuyo nombramiento no esté reservado a otra autoridad como una
facultad residual pero discrecional. Sin embargo, un contrapeso, cuando menos
teórico, a esa función, es el deber de rendir a las Cámaras Legislativas
cuantos informes y cuentas le sean solicitadas, pudiendo reservar únicamente
las que no convenga publicar a condición de que se trate de una información que
no contradiga la que se haya presentado. Este deber, también se impone, con
idéntica restricción a los Ministros Secretarios del Despacho durante las
discusiones de las Cámaras Legislativas.
Acto seguido, revisaremos el contenido de la Constitución de
la Gran Colombia de 1821, sancionada por el Congreso General de Colombia,
reunido en Cúcuta el 30 de agosto de 1821 y promulgada el 6 de octubre de dicho
año. De este modo, su regulación del Poder Legislativo (Título IV) incluye, en
lo atinente a las atribuciones especiales del Congreso (Sección Segunda), y
puntualmente aquellas exclusivamente propias del Congreso, el poder decretar la
creación o supresión de los empleos públicos, señalarle sueldos, así como disminuirlos o aumentarlos (numeral 9
del artículo 55). Se trata, de una innovación constitucional de primera
importancia, pues por primera vez se
reguló expresamente esta facultad, aunque
sin establecer el acceso público a dicha escala salarial.
En lo que respecta al Poder Ejecutivo (Título V), y las
funciones, deberes y prerrogativas del Presidente de la República (Sección
Segunda), se aclara que le corresponde nombrar los funcionarios civiles o
militares, desde que esta tarea no sea reservada a otra autoridad por la
Constitución y la Ley (artículo 123) y, le establece como deber particular, dar
a cada Cámara los informes que pida, pero podrá reservar aquellos que no
convenga publicar por el momento, y desde que no sean contrarios a los que presente
(artículo 130). Igualmente, los Secretarios de Despacho (Sección Cuarta), con
la anuencia del Poder Ejecutivo, tienen la obligación de dar a cada Cámara los
informes escritos u orales que se les pidan, reservando únicamente los que no
convenga publicar (artículo 139).
De lo dicho, se aprecia un avance ostensible en la cuestión
bajo análisis, pues como ya se comentó, se atribuye al Poder Legislativo
(suponemos que como poder deliberante con legitimidad democrática y creador
primordial de normas jurídicas), la facultad de crear o suprimir los empleos
públicos, así como señalar, aumentar y disminuir los sueldos que aparejan.
Empero, al Poder Ejecutivo le corresponde, de manera residual, nombrar a los
funcionarios civiles y militares, cuestión que debió ser debidamente armonizada
con la competencia del Poder Legislativo, en la materia. Adicionalmente, se
establece de nueva cuenta, la obligación del Presidente de la República y los
Secretarios de Despacho, de informar a las Cámaras Legislativas, cuando lo
requieran y de la forma ya mencionada.
En otro orden de ideas, en la Constitución de Venezuela de
1830, sancionada por el Congreso Constituyente de Valencia, celebrado el 22 de
septiembre de dicho año y promulgada dos días después, se establece en torno a
las atribuciones del Congreso (Título 14), decretar la creación y supresión de
los empleos públicos, señalarles sueldos,
disminuirlos o aumentarlos (atribución 6ª del artículo 87). En lo atinente
al Poder Ejecutivo (Título 16), y especialmente respecto a las atribuciones del
Presidente de la República como Jefe de la Administración General, se subraya
la de nombrar todos los empleos civiles, militares y de hacienda, excepto los
que estén reservados a otra autoridad, según lo establecido en la Ley (numeral
16 del artículo 117).
Atención aparte, merece lo expuesto respecto a los
Secretarios del Despacho (Título 18), dado que ellos están en la obligación de
dar cuenta a cada Cámara, dentro de sus primeras sesiones, del estado de sus
respectivos ramos, a lo que se añade dar todos los informes que les sean
solicitados, ya sea por escrito o de palabra, constituyendo ya una excepción
clásica, dentro de nuestros primeros textos constitucionales, que únicamente
podrán reservar los que no convenga publicar (artículo 137).
Como especie de colofón constitucional de lo apuntado, se
determina en las disposiciones “generales” (Título 26) que, por primera vez,
todos los funcionarios públicos son responsables por su conducta en el
ejercicio de sus funciones conforme a la Constitución y las Leyes (artículo
185) y que, en sustentación de todo el conjunto, la libertad civil, seguridad
individual, la propiedad y la igualdad ante la Ley se garantizan a todos los
venezolanos (artículo 188).
Del texto constitucional de 1830, se extrae la ratificación
de la atribución del Congreso, concerniente a la creación y supresión de
empleos públicos, el señalamiento de sus sueldos, su disminución o aumento. En
paralelo, el Presidente de la República, como Jefe de la Administración General
(primera vez que así se le califica) tiene atribuido, como innovación
constitucional, el nombramiento de todos los empleos civiles, militares y de
hacienda, menos aquellos que sean reservados a otra autoridad según la Ley. Por
otra parte, son únicamente los Secretarios del Despacho, quienes están
obligados a dar cuenta a las Cámaras, dentro de sus primeras sesiones, del
estado de sus ramos e informarles todo cuanto les sea solicitado por escrito o
de palabra, con la excepción consabida, respecto a su publicación.
En esta misma línea, merece comentario aparte, la primicia
constitucional de gran calado para el presente análisis, referida a que todos
los funcionarios públicos son responsables por el ejercicio de sus funciones
conforme a la Constitución y la Ley, pues los derechos de libertad civil,
seguridad individual, propiedad e igualdad ante la Ley le son garantizados a
todos los venezolanos. Así, es claro que la responsabilidad de todos los
funcionarios públicos, por lo menos formalmente consagrada, coadyuva a que, en
el entramado de los fines del Estado, se propenda a la construcción formal y
sustancial de una caracterización del principio de transparencia
administrativa, que incluya la publicidad de escala de sueldos y salarios de
los funcionarios y empleados públicos.
A continuación, la Constitución de los Estados Unidos de
Venezuela de 1857, sancionada el 16 de abril de dicho año y promulgada dos días
después revela, como ya resulta clásico en nuestras primeras Constituciones,
que respecto al Poder Ejecutivo (Título XI), se erige como una de sus
atribuciones nombrar, en consulta con el Consejo de Gobierno (condición
novedosa en nuestros textos constitucionales), todos los empleados civiles,
militares y de Hacienda, de acuerdo con lo establecido en la Ley (numeral 10 del
artículo 53). Igualmente, se establece respecto a los Secretarios de Despacho
(Título XIII), que estos son responsables personalmente
por todos los actos de la Administración en sus respectivos ramos (artículo
68).
En otro orden de ideas, es de sumo interés, la creación
constitucional del Consejo de Gobierno (Título XIV), como cuerpo colegiado,
compuesto del Vicepresidente de la República, cuatro ciudadanos con la cualidad
de Senador, un miembro de la Corte Suprema de Justicia y los Secretarios del
Despacho (artículo 71). Ellos, tendrán entre sus atribuciones la de velar sobre
la observancia de la Constitución, con el añadido que debe dar al Poder
Ejecutivo los informes que convengan, en los casos en que un funcionario
público haya cometido alguna infracción (numeral 1 del artículo 73).
Finalmente, este trayecto recibe una suerte de seguro
constitucional con la consagración de las garantías (Título XX), toda vez que
la Constitución garantiza a todos los venezolanos la libertad civil, la
seguridad individual, la propiedad, la libertad de industria y la igualdad ante
la Ley (artículo 97). Por ello, deviene natural, dentro de una concepción
verdaderamente interdependiente del articulado constitucional, que todos los
funcionarios públicos sean responsables por su conducta en el desempeño de sus
deberes conforme a la Ley (artículo 117), en el entendido que es en gran
medida, competencia de los funcionarios públicos materializar de manera
efectiva, en el terreno de las contradicciones cotidianas, los derechos
constitucionales de los ciudadanos.
En síntesis, la Constitución de los Estados Unidos de
Venezuela de 1857, especifica que el Poder Ejecutivo, en consulta con el
Consejo de Gobierno, como nuevo y clave contrapeso, tiene la facultad de
nombrar todos los empleados civiles, militares y de Hacienda, de acuerdo con la
Ley. Es de subrayar, que sólo los Secretarios de Despacho serán expresamente
responsables de los por todos los actos de la Administración en sus respectivos
ramos y no los demás funcionarios del Poder Ejecutivo. Además, es al Consejo de
Gobierno a quien compete rendir al Ejecutivo los informes respecto a las
infracciones de los funcionarios públicos. Todo ello, se estructura desde la
garantía de los derechos constitucionales reconocidos y la responsabilidad de
todos los funcionarios públicos por su conducta funcionarial.
Nuestra historia constitucional continúa, con la
Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1858, sancionada por la
Convención Nacional de Valencia, celebrada el 24 de diciembre de 1858 y
promulgada el 31 de diciembre de ese año. En el marco del asiento de los
derechos individuales (Título V) consignados en ella, es trascendental dejar
constancia que, por primera vez, señala que la enumeración de los derechos en
dicho Título no puede entenderse como la negación de otros que pueden
corresponder a los individuos (artículo 28). En esa línea, también los
extranjeros, en el territorio de Venezuela, gozarán de los mismos derechos
individuales y garantías que los venezolanos, por lo que, están igualmente
sujetos a las leyes y a las autoridades de la República (artículo 29).
En lo que atañe al Poder Ejecutivo (Título XI), el
Presidente de la República como Jefe de la Administración General de la
República, tiene entre sus atribuciones, nombrar todos los destinos civiles,
militares y de hacienda que no competan a alguna otra autoridad (numeral 14 del
artículo 94).
Como telón de fondo, tenemos la consagración de la
responsabilidad de los funcionarios públicos (Título XXI). Con todo, el
Presidente de la República, el Vicepresidente y el funcionario designado,
cuando ejerzan el Poder Ejecutivo, son responsables por traición, infracción de
la Constitución y por crímenes que legalmente se castiguen con pena capital
(numeral 1 del artículo 147), los Secretarios del Despacho por traición,
soborno o cohecho, infracción de la Constitución y malversación de fondos
públicos (numeral 2 del artículo 147) y los Ministros de la Corte Suprema por
traición, cohecho e infracción de la Constitución o las Leyes (numeral 3 del
artículo 147), y todos los demás funcionarios de la República conforme a las
Leyes (artículo 149).
Finalmente, como norma jurídica constitucional, que sirve de
bisagra de nuestro asunto, observamos que dentro de las disposiciones varias
(Titulo XXII), los sueldos o asignaciones
del Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores y Diputados y
Magistrados de la Corte Suprema no podrán aumentarse ni disminuirse por el
periodo constitucional en que estos funcionarios fueron electos (artículo
158). Conforma, pues, una disposición de altísimo relieve para nuestro
análisis, al constituir, sin lugar a duda, un acercamiento que no debe ser
desdeñado.
Al aglutinar esta breve reseña de la Constitución de los
Estados Unidos de Venezuela de 1858, en lo tocante a nuestro asunto, avistamos
que es determinante que se señale que el conjunto de derechos individuales
garantizados a los ciudadanos no ha de entenderse como negación de cualquier
otro derecho que pudiere corresponderles a los individuos, los cuales
conciernen, en igual medida, a los extranjeros sin olvidar el cumplimiento
irrestricto de sus obligaciones y el respeto a las autoridades. Ello, tiene como
contrapartida, los supuestos de hecho de responsabilidad de los funcionarios
públicos. En ese contexto, distinguimos que, entre las funciones destacables,
para lo que nos compete, está, nuevamente, que el Presidente de la República
nombrará todos los funcionarios civiles, militares y de hacienda que no
competan a alguna otra autoridad.
Alusión separada, producto de su importancia, merece la
disposición constitucional según la cual los sueldos o asignaciones del
Presidente y Vicepresidente de la República, Senadores, Diputados y Magistrados
de la Corte Suprema, no pueden ser aumentados ni disminuidos sino hasta el
periodo constitucional siguiente al de su elección. Dicha disposición, aunque
ya explanada en otros textos constitucionales y que no implica publicidad
alguna de la escala de sueldos y salarios de los funcionarios y empleados públicos,
es una limitante importante que contribuye a poner sobre la mesa una
aproximación fundamental. Es por ello, que debiese considerarse como derecho constitucional adquirido al
allanar el camino a una constitucionalización satisfactoria del punto que se
debate.
Seguidamente, analizaremos las disposiciones
correspondientes a la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1864,
sancionada por la Asamblea Constituyente reunida en Caracas el 28 de marzo de
1864 y promulgada el 22 de abril de ese año.
En ese sentido, referente a las garantías de los venezolanos
(Título III), tiene gran relieve una puntualización de amplio espectro, toda
vez que por primera vez se aprecia
que la enumeración de los derechos constitucionales (y no solamente los
enunciados en un Título específico), no sería óbice para que los Estados
ejerzan la facultad de acordar a sus habitantes otras garantías no incluidas en
su texto (artículo 15).
En la configuración de la Legislatura Nacional (Título IV) y
las atribuciones de dicha Legislatura (Sección Quinta) se deduce como novedad constitucional muy importante
que una de ellas es crear, suprimir y dotar los empleos nacionales (numeral 9
del artículo 43). Respecto al Ejecutivo Nacional (Título V), como otro de los
Poderes del Estado y, en alusión concreta a las atribuciones del Presidente de
los Estados Unidos de Venezuela (Sección Segunda), se extrae entre ellas
nombrar los empleados de Hacienda desde que ello no competa a otros
funcionarios, siendo que para estos empleos se requiere ser venezolano por
nacimiento (numeral 10 del artículo 72).
Ahora bien, es determinante llamar la atención sobre el
hecho que a los Ministros del Despacho (Sección Tercera), les son aplicables
una serie amplia de disposiciones en lo que concierne a nuestro tema.
Así, deben dar cuenta a las Cámaras Legislativas, dentro de
las cinco primeras sesiones del año, de lo que hayan hecho o pretendan hacer en
sus respectivos ramos, además de los informes escritos o verbales que se le
exijan, pero podrá reservar los que no convenga publicar, en concreto, se
especifica por primera vez, que la razón de ser de esta situación taxativa es
su pertenencia a negociaciones diplomáticas y de guerra (artículo 79). En
segundo lugar, los Ministros tienen derecho de palabra en las cámaras y deberán
concurrir cuando sean llamados a informar (artículo 81). Finalmente, son
responsables por traición a la patria, infracción de la Constitución y las
leyes, malversación de fondos públicos, hacer más gastos que los presupuestos y
soborno o cohecho en los negocios a su cargo o en el nombramiento de empleados
públicos (artículo 82).
Por último, en las disposiciones complementarias (Título
VII), se avizora como elemento novedoso a tener en cuenta para una
contextualización certera del principio de la transparencia administrativa,
modulado por el acceso público a la escala de sueldos y salarios de los
funcionarios y empleados públicos, que la oficina de recaudación y
contribuciones nacionales y la oficina de pagos estarán siempre separadas, pero
las de recaudación, por vía excepcional, únicamente podrán pagar los sueldos de
sus empleados (artículo 109).
Si sintetizamos lo dicho, todas las disposiciones son
envueltas en una amplia garantía de derechos ciudadanos al extenderse a otros
no incluidos en la Constitución. De otro lado, es una atribución determinante
de la Legislatura Nacional la creación, supresión y sobre todo dotación de
empleos públicos nacionales y al Presidente de la República le corresponde
nombrar a todos los funcionarios de Hacienda cuyo nombramiento no competa a
otro funcionario. De otra parte, los Ministros del Despacho darán a las Cámaras
informe del estado de sus respectivos ramos y cualquier otro que sea solicitado
y podrán reservar sólo los que correspondan a negociaciones diplomáticas y de
guerra y, adicionalmente, serán responsables en una serie de supuestos no
aplicables a otros funcionarios.
En fin, como originalidad constitucional de carácter
contextual, tenemos que las oficinas de recaudación y contribuciones nacionales
únicamente podrán pagar los sueldos de sus empleados de tal modo que se
mantenga siempre separada dicha agencia de las oficinas de pagos, elemento que
coadyuva a la claridad en los mecanismos de pago de los sueldos y salarios de
los funcionarios y empleados públicos. Así, esto crea condiciones para la
conformación de un clima de transparencia administrativa que sirva de catapulta
a la consagración constitucional adecuada y plena del acceso público a la
escala de sueldos y salarios de los funcionarios y empleados públicos. Por
ello, se observa como un elemento más en el diseño de un intrincado
rompecabezas.
En otro orden de ideas, estudiaremos las disposiciones que
trae la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1874, sancionada en
Caracas el 23 de mayo de 1874 y promulgada cuatro días después, y que hacen
mención siquiera aproximativa a la materia tratada. Empero, de la lectura de
sus normas debemos dejar consignado que, cuando menos en lo que toca a
nosotros, las mismas se encuentran redactadas en un tenor idéntico a aquellas
de la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1864, promulgada el 22
de abril de 1864 A causa de ello que remitimos al lector a los comentarios ut supra emprendidos salvando, como es
evidente, las anotaciones de carácter histórico constitucional que hayan
motivado tal similitud, toda vez que tal enfoque escapa de los límites de este
epígrafe de cariz más bien concreto e introductorio.
A continuación, hemos de ilustrar lo que corresponde a la
Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1881, sancionada por el
Congreso el 4 de abril de 1881 y promulgada el 27 de abril de ese año.
Primeramente, de acuerdo con lo ya establecido en las dos
Constituciones anteriores, en lo que toca a las garantías de los venezolanos
(Título III), la enumeración del entramado de derechos constitucionales no
impide que los Estados otorguen a sus habitantes otras garantías (artículo 15).
También, de modo análogo, dentro de la conformación de la
Legislatura Nacional (Título IV) y sus atribuciones (Sección Quinta),
apreciamos que una de ellas es crear, suprimir y dotar los empleos nacionales
(numeral 9 del artículo 43). Con todo, es necesario volver a apuntar, que lo
expuesto tiene una enorme trascendencia debido a la amplia legitimidad
democrática que goza, en abstracto, este Poder del Estado, obviando por lo
pronto, cualquier análisis histórico sobre la legitimidad democrática en concreto,
por la razón ya precisada.
Relacionado con el Poder General de la Federación (Título V
en su Sección Primera), el Presidente de los Estados Unidos de Venezuela
teniendo como contrapeso el voto deliberativo del Consejo Federal, ejercerá
entre sus atribuciones el nombramiento de todos los empleos de Hacienda
excluidos los que estén atribuidos a otra autoridad, aunado a que se requiere
para estos empleos ser venezolano por nacimiento (numeral 7 del artículo 66).
Conexo con lo dicho, notamos que los Ministros del Despacho
(Sección Segunda), deben dar a las Cámaras cuenta de lo que hubiesen hecho o
pretendan hacer en sus respectivos ramos, dentro de las cinco primeras sesiones
del año, así como cualquier informe escrito o verbal que les sea exigido, pero
tienen facultad de reservar los que no convenga publicar únicamente en materia
de negociaciones diplomáticas (artículo 72). En adición, dichos funcionarios
tienen derecho de palabra en las Cámaras y deberán concurrir cuando sean
llamados a informar (artículo 74).
La responsabilidad en la Constitución está enfocada en los
Ministros del Despacho ya que ellos son responsables por traición a la patria,
infracción de la Constitución o las Leyes, malversación de fondos públicos,
hacer más gastos que los presupuestos, soborno o cohecho en los negocios a su
cargo o en el nombramiento de empleados públicos y falta de cumplimiento de las
decisiones del Consejo Federal (artículo 75).
Por último, en las disposiciones complementarias (Título
VIII), se repite la precisión según la cual las oficinas de recaudación de
contribuciones nacionales y las de pago estarán siempre separadas, no siendo
óbice para que las oficinas de contribuciones nacionales únicamente paguen los
sueldos de sus empleados (artículo 106).
En breve, el texto constitucional de 1881 realza, al igual
que las anteriores, que el conjunto de derechos reconocidos constitucionalmente
no impide que los Estados garanticen a sus habitantes mayores y mejores
derechos, cuestión que pudiese haber materializado que, por dicha extensión de
derechos, la Legislatura Nacional ostentase la facultad de crear, suprimir y
dotar los empleos nacionales. Mutatis
mutandis, se debe señalar otro tanto respecto a la facultad de nombramiento
de los funcionarios de Hacienda que tiene el Presidente de la República con el
voto deliberativo del Consejo Federal y, aunque se excluyen los funcionarios
que deban ser nombrados por otra autoridad, pensamos que la extensión pudo
igualmente haber operado.
De modo similar, nosotros observamos posibilidades lógicas
de publicidad de la escala de sueldos y salarios de los funcionarios y
empleados públicos, tanto en los informes que han de rendir los Ministros del
Despacho sobre el estado de sus respectivos ramos, así como cualquier otro que
les sea exigido por las Cámaras, puesto que nada impide tal comportamiento,
aunque como es evidente no se trata de su determinación expresa. Dicha
interpretación, se vería corroborada con un amplio entramado de responsabilidad
para dichos funcionarios. Este estado de cosas, les obligarían, en principio, a
desplegar una actuación más transparente, aunado a que sólo las oficinas de
contribuciones nacionales podían pagar los sueldos de sus empleados, cuestión
que pudo haber contribuido, en menor medida, al objetivo planteado.
Seguidamente, la Constitución de los Estados Unidos de
Venezuela de 1891, sancionada por el Congreso en Caracas el 9 de abril de 1891
y promulgada el 16 de abril del mencionado año, encuadra de manera idéntica las
disposiciones normativas que respectan a nuestro tema. Empero, como se dijo ut supra, no se entrará a indagar las
razones más profundas de tal igualdad, debiendo contentarnos con lo apuntado a
los efectos del alcance del presente artículo.
La décimo primera Constitución de nuestra historia, esto es,
la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1893-94, sancionada por
la Asamblea Nacional Constituyente el 12 de junio de 1893 y promulgada en fecha
21 del mismo mes y año señala, respecto a los derechos de los venezolanos
(Título IV), ya de manera clásica y amplia que su enumeración constitucional,
no impide que los Estados les otorguen a sus habitantes otras garantías
adicionales (artículo 15).
De modo novedoso, esta Constitución establece, dentro del
esquema normativo del Congreso de los Estados Unidos de Venezuela, su
composición y atribuciones (Título V) y, de acuerdo con las disposiciones
comunes a ambas cámaras (Sección Cuarta), que la Ley establecerá los
emolumentos que por sus servicios devenguen los Senadores y Diputados, los
cuales como condicionante no podrán aumentarse hasta el periodo siguiente en
que se decrete el aumento (artículo 38). En línea similar, dentro de las
atribuciones del Congreso de los Estados Unidos de Venezuela (Sección Quinta),
está crear, suprimir y dotar los empleos nacionales (numeral 8 del artículo
44).
En referencia a la Administración General de la Unión
(Título VI) y, en concreto las atribuciones del Presidente de los Estados
Unidos de Venezuela (Sección Tercera), se destaca que puede nombrar los
empleados nacionales desde que esta función no esté atribuida a otro
funcionario (numeral 11 del artículo 76). Como contrapeso a esta atribución, el
Consejo de Gobierno (Sección Cuarta) tiene como facultad la vigilancia de la
legal administración e inversión de las rentas nacionales, por lo cual,
anualmente, presentará al Congreso los informes y observaciones
correspondientes. También, velará por la debida entrega de las sumas asignadas
a los Estados y la publicación quincenal y detallada del movimiento del Tesoro
(numeral 4 del artículo 85).
En lo relacionado con los Ministros del Despacho (Sección
Quinta), estos darán anualmente a las Cámaras, dentro de los ocho primeros días
de sus sesiones ordinarias, las cuentas de lo que hubiesen hecho o pretendan
hacer en sus respectivos ramos. Así mismo, rendirán los informes escritos o
verbales que se les pidan y, como una innovación constitucional, dentro de los
diez primeros días del segundo mes de las sesiones de las Cámaras, presentarán
el Presupuesto General de Rentas y Gastos y la cuenta general del año anterior
(artículo 97).
Esto se complementa, con el derecho de palabra que tienen en
las Cámaras, cuando sean llamados a informar, siendo que también constituye un
deber de obligatorio ejercicio, (artículo 98) y la responsabilidad que ostentan
por traición a la patria, infracción de la Constitución y las Leyes, hacer
gastos mayores que los presupuestos, soborno o cohecho en el despacho de los
negocios a su cargo o en el nombramiento de empleados públicos y malversación
de fondos públicos y delitos comunes (artículo 99).
Finalmente, como ya en otras Constituciones, se debe anotar
que en las disposiciones generales (Título VIII), las oficinas de recaudación
de contribuciones nacionales y las de pagos estarán siempre separadas y las
primeras exclusivamente podrán pagar los sueldos de sus empleados (artículo
139).
Como comentario final de estas disposiciones, podemos acotar
que, de manera central, el Congreso aprobaría una la ley en que se determinará
los sueldos y asignaciones de los Senadores y Diputados, con la salvedad que no
podrán aumentarse sino hasta el periodo constitucional siguiente. En sentido
parecido, le corresponderá crear, suprimir los empleos nacionales, pero también
corresponde al Presidente de la República nombrar los empleos nacionales desde
que esa función no se le atribuya a otra autoridad. Es determinante, el
contrapeso del Consejo de Gobierno al vigilar la legal administración e
inversión de las rentas nacionales, velar por la debida entrega de las sumas
asignadas a los Estados y la publicación quincenal y detallada del movimiento
del Tesoro.
Otro grupo de funcionarios cuya labor es fundamental, es la
de los Ministros del Despacho. De allí que, por las disposiciones
constitucionales que les atañen, están obligados a rendir a las Cámaras informe
de sus respectivos ramos y cualquier otro que les sea exigido como mecanismo de
transparencia. Paralelamente, dentro de esa dinámica, está su responsabilidad
por traición a la patria, infracción de la Constitución y las Leyes, hacer
gastos mayores que los presupuestos, soborno o cohecho en el despacho de sus
negocios o en el nombramiento de empleados públicos, malversación de fondos y
delitos comunes. En sentido afín, se establece la separación de las oficinas de
recaudación de contribuciones nacionales y de pagos, amén que las primeras sólo
podían pagar los sueldos de sus empleados.
De seguidas, tenemos la Constitución de los Estados Unidos
de Venezuela de 1901, sancionada por la Asamblea Nacional Constituyente el 26
de marzo de 1901 y promulgada el 29 del mismo mes y año. Dentro de la
conformación de los derechos de los venezolanos (Título III, Sección II), se
lee la ya reiterada disposición según la cual la enumeración de los derechos
constitucionales no impide que los Estados acuerden a sus habitantes otros
derechos (artículo 18).
En lo que toca al Congreso de los Estados Unidos de
Venezuela, su composición y atribuciones (Título V), se encuentra entre estas
últimas (Sección V), la de crear, suprimir y dotar los empleos nacionales
(numeral 8 del artículo 54). Ahora bien, respecto al Poder Ejecutivo Federal
(Título VI) y el Presidente de la Unión (Sección II), la Ley señalaría los
sueldos del Presidente y Vicepresidente de la República y su modificación no
regirá sino hasta el periodo constitucional siguiente (artículo 80). Lo anterior,
se contextualiza por su responsabilidad por traición a la patria y delitos
comunes (artículo 81) y con el nombramiento de los empleados nacionales que no
deban ser nombrados por otro funcionario (numeral 4 del artículo 89) como una
de las atribuciones del Ejecutivo Federal (Sección IV).
Los Ministros del Despacho (Sección V), son
constitucionalmente modelados por su obligación de dar anualmente a las
Cámaras, en los primeros diez días de sus sesiones ordinarias, memorias
razonadas y documentadas de lo que hubieren hecho o pretendan hacer en sus
respectivos ramos, del mismo modo, darán los informes escritos u orales que se
les soliciten y, dentro de los diez primeros días del segundo mes de sesiones
de las Cámaras, presentarán el Presupuesto General de Rentas y Gastos y la
cuenta general del año anterior (artículo 96). Finalmente, tendrán derecho de
palabra en las Cámaras, siendo obligados a concurrir cuando deban informar
sobre algún asunto (artículo 97).
Lo anterior, se asienta sobre el sistema de responsabilidad
de los Ministros por traición a la patria, infracción a la Constitución y las
Leyes, hacer gastos mayores que los presupuestos, soborno o cohecho en el
despacho de los negocios a su cargo o en los nombramientos de empleados
públicos, malversación de fondos públicos y delitos comunes (artículo 98).
Siendo ello así, el incumplimiento de alguno de los deberes ut supra señalados puede ser encuadrado
dentro de alguno de los supuestos de hecho por los cuales los Ministros del
Despacho son constitucionalmente responsables.
Por último, el cuadro constitucional lo completa las
disposiciones generales (Título VIII), al respecto de las cuales las oficinas
de recaudación de contribuciones nacionales y las de pago estarán siempre
separadas, pero las primeras sólo podrán pagar los sueldos de sus empleados
(artículo 131), factor que propendería, en nuestra opinión, y como ya se
consignó, a la creación de un clima de transparencia administrativa.
Como conclusión, observamos que como el conjunto de derechos
constitucionales no debe ser la negación de otros que los Estados otorguen a
sus habitantes, además de la facultad del Congreso de crear, suprimir y dotar
empleos públicos, la limitación legal de los sueldos del Presidente y
Vicepresidente de la República y el sistema de responsabilidad presidencial, el
nombramiento de los empleos nacionales que le competen al Presidente de la
República y la obligación de rendición de cuentas e informes de los Ministros
del Despacho y su sistema de responsabilidad, la separación de las oficinas de
recaudación de contribuciones nacionales y las de pagos y el límite para las
primeras, pueden crear, como un todo, un importante germen aproximativo pero
aun insatisfactorio de nuestro asunto.
Al continuar nuestro periplo constitucional, avistamos que
la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1904, sancionada por el
Congreso Constituyente, reunido el 27 de abril de 1904 y promulgada el mismo
día, trae en la consagración de la nacionalidad (Título III) y en la concreción
de los derechos de los venezolanos (Sección Segunda), la reafirmación respecto
a que la enumeración de los derechos establecidos en la Constitución no
obstaculiza la atribución de los Estados para que confieran a sus habitantes
otros derechos (artículo 18).
Seguidamente, dentro de la estructuración del Poder
Legislativo (Título V), el aparte correspondiente a las atribuciones del
Congreso (Sección Quinta), le puntualiza entre sus funciones la creación,
supresión y dotación de los empleos nacionales (artículo 52). Respecto al Poder
Ejecutivo Federal (Título VI) y sus atribuciones (Sección Cuarta), una de ellas
es el nombramiento de los empleados nacionales, con la salvedad que esta
facultad no esté reservada a otro funcionario (numeral 24 del artículo 80).
En el apartado que refiere a los Ministros del Despacho
(Sección Quinta), se disciplina que estos cada dos años y, en los primeros diez
días de sus sesiones ordinarias, deberán dar cuenta a las Cámaras, mediante
memorias razonadas y documentadas, de lo que hubieren hecho o pretendan hacer
en sus respectivos ramos, así mismo, darán los informes escritos o verbales que
se les soliciten y, por último, dentro de los primeros diez días del segundo
mes de las sesiones de las Cámaras, presentarán el Presupuesto General de
Rentas y Gastos y la cuenta general de los dos años anteriores (artículo 86).
Ello se profundiza, si se considera que tienen derecho de
palabra en las Cámaras y que deberán concurrir cuando sean llamados a informar
sobre algún asunto (artículo 87), siendo así, todo el conjunto se sustenta en
el sistema de responsabilidades de los Ministros por traición a la patria,
infracción de la Constitución y las Leyes, hacer mayores gastos que los
presupuestos, soborno o cohecho en el despacho de los negocios a su cargo o en
el nombramiento de los empleados públicos, malversación de fondos públicos y
por la comisión de delitos comunes (artículo 88).
Como novedad constitucional, ha de notarse respecto a la
Corte Federal y de Casación (Título VII, Sección Segunda), que la Ley señalará
los sueldos de sus vocales (artículo 98).
En fin, respecto a las disposiciones generales (Título
VIII), ya es conocida en nuestra historia constitucional la disposición según
la cual las oficinas de contribuciones nacionales y las de pagos estarán
siempre separadas y las primeras sólo podían pagar los sueldos de sus empleados
(artículo 118).
En resumen, ya uno de los sustentos constitucionales del
tema bajo estudio, es la amplitud en el reconocimiento de los derechos de los
habitantes de los Estados Unidos de Venezuela, toda vez que su enunciación es,
según declaración expresa un numerus apertus. En efecto, la transparencia administrativa
bosquejada, la cual no alcanza todavía a concebirse de manera integral recibe,
como hemos demostrado, un importante espaldarazo en las facultades y
obligaciones ya comentadas y la separación de las oficinas de contribuciones
nacionales y las de pagos en el entendido que las primeras sólo podían pagar
los sueldos de sus empleados. Con todo, llama la atención la aplicación
exclusiva a los Ministros del Despacho de una serie de supuestos de
responsabilidad.
Al avanzar en el transitar que nos ocupa, consideramos la
Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1909, sancionada por Acuerdo
del Congreso de fecha 4 de agosto de 1909 y promulgada al día siguiente. Así,
nos percatamos en lo referente a la nacionalidad (Título III) y sobre los
derechos de los venezolanos (Sección 2) que, además de clarificar que la
enumeración de los derechos no coarta la facultad de los Estados para otorgar a
sus habitantes otros derechos (artículo 24), se amplía el reconocimiento de los
derechos constitucionales, toda vez que ahora también se deja sentado que la
enumeración de derechos no se entenderá como la negación de cualquiera otros
que puedan corresponder a los ciudadanos y que no estén en el Título (artículo
25).
En segundo lugar, en lo que toca al Poder Legislativo
(Título V) y las atribuciones del Congreso (Sección 5), se lee que este tiene
entre sus atribuciones crear, suprimir y dotar los empleos nacionales (artículo
57). Adicionalmente, respecto al Poder Ejecutivo Federal (Título VI) y el
Presidente de los Estados Unidos de Venezuela (Sección 3), se tiene que entre
sus atribuciones está el nombramiento de los empleados nacionales que no sea
competencia de otro funcionario (numeral 19 del artículo 80). Para más abundamiento,
la Ley le señalará el sueldo al Primer Mandatario o quien haga sus veces, con
la condición de que este no podía ser aumentado sino hasta el periodo
constitucional siguiente (artículo 85).
Seguidamente, en referencia al Consejo de Gobierno (Sección
4), compuesto por diez vocales elegidos por el Congreso cada cuatro años de
parte de su seno o fuera de él (artículo 88), se destaca que los Ministros del
Despacho tienen derecho de palabra en el Consejo, pueden asistir a sus sesiones
cuando crean conveniente y deberán concurrir cuando sean llamados a informar
sobre alguna materia (artículo 93). Por añadidura y, como factor aglutinante
del conjunto, los consejeros son responsables por traición a la patria, soborno
o cohecho en el desempeño de sus funciones, infracción de la Constitución y las
Leyes y por delitos comunes (artículo 97).
De reiterada
importancia, son las normas constitucionales dedicadas a los Ministros del
Despacho (Sección 5), pues ellos están obligados a dar cuenta anualmente, a las
Cámaras, y dentro de los diez primeros días de sus sesiones ordinarias, a
través de memorias razonadas y documentadas, de lo que hubieren hecho o
pretendieren hacer en sus respectivos ramos e, igualmente, deberán presentar
los informes escritos o verbales que en cualquier momento se les pidan. En
manera similar, dentro de los diez primeros días del segundo mes de sesiones
ordinarias de las Cámaras, deberán presentar el Presupuesto General de Rentas y
Gastos y la cuenta general del año anterior (artículo 103). En fin, tendrán
derecho de palabra en las Cámaras y deberán concurrir al ser llamados a
informar (artículo 104).
A modo de
disposición continente de esta estructura, tenemos que los Ministros del
Despacho son responsables por traición a la patria, infracción de la
Constitución y las Leyes, hacer mayores gastos que los presupuestos, soborno o
cohecho en el despacho de los negocios a su cargo o nombramientos de empleados
públicos y por delitos comunes (artículo 105).
Una vez más, se
ratifica la innovación presente en la Constitución anterior, atinente a la
disciplina del Poder Judicial (Título VII) y, específicamente, referente a la
Corte Federal y de Casación (Sección 2), dado que la Ley habrá de señalar los
sueldos de sus vocales (artículo 115).
Finalmente, en las
disposiciones generales (Título VIII), se explana, una vez más, la separación
que invariablemente deberá existir entre las oficinas de recaudación de
contribuciones nacionales y las de pago y, la expresa mención que las primeras
sólo podían pagar los sueldos de sus empleados (artículo 136).
En breve, de este
texto constitucional se desprende la amplitud en la interpretación de los
derechos que va más allá de los reconocidos constitucionalmente. Empero, dentro
de la estructura constitucional, la atribución legislativa de crear, suprimir y
dotar los empleos públicos nacionales, consideramos que aunque insuficiente, es
un paso en la dirección correcta, no así la atribución del Presidente de los
Estados Unidos de Venezuela de nombrar algunos empleados públicos nacionales,
puesto que creemos hubiese podido dar paso a choque de atribuciones con el
Legislativo Nacional al ser interpretativamente posible que el verbo “nombrar”
contuviese el de “dotar” y viceversa. Con ello, no es nada claro el límite de
las atribuciones de cada Poder.
Como contrapartida,
el Presidente de los Estados unidos de Venezuela e, igualmente, los vocales de
la Corte Federal y de Casación, tienen establecido un límite que obliga a
configurar su sueldo por vía legal, siendo que, adicionalmente, el del Primer
Magistrado de la República, no puede aumentarse hasta el periodo constitucional
siguiente. Lo anterior, puede ser interpretado como un mecanismo para evitar la
corrupción que, ciertamente, aproxima el tema, pero, de cualquier modo, y para
que constituya una garantía adecuada, debe asegurarse que los sueldos y
salarios expresados en la configuración legal necesariamente impliquen un fiel reflejo de su percepción en la
práctica, al poder construirse una brecha entre estos dos extremos a través
de toda clase de subterfugios. En consecuencia, su mejor configuración
constitucional hubiese sido necesaria.
Por otra parte,
respecto a los derechos de palabra, rendición de diversas cuentas e informes de
los Ministros del Despacho tanto en el Consejo de Gobierno y en las Cámaras,
aunque no incluyen expresamente la obligatoria publicidad del tema que nos
ocupa, lo cierto es que tampoco lo excluye, de allí la importancia de tal
disposición. En esta línea, esta disposición pudiese complementarse, en
condiciones dadas, con las responsabilidades de los Ministros del Despacho y
los Consejeros de Gobierno y la separación de oficinas de recaudación de
contribuciones nacionales y las de pago, de modo que las primeras sólo podían
realizar el pago de sus empleados. Esta combinatoria, promueve de alguna
manera, la construcción de un escenario de transparencia administrativa que
pudiese haber entroncado con nuestro asunto.
En otro orden de
ideas, corresponde examinar el Estatuto Constitucional Provisorio de los
Estados Unidos de Venezuela de 1914, sancionado por el Congreso de Diputados
Plenipotenciarios en fecha 19 de abril de 1914. De este modo, en lo que
conlleva la normativa atinente a la nacionalidad (Título III) y los derechos de
los venezolanos (Sección Segunda), se afirma que la enumeración de los derechos
no coarta la facultad de los Estados de establecer que sus habitantes gocen de
otros derechos (artículo 17). Seguidamente, para acrecentar la amplitud de esa
disposición, se tiene que la enumeración de derechos no deberá entenderse como
la negación de otros que les pudiesen corresponder a los ciudadanos y no estén
en el Título (artículo 18).
Vinculado con el
Poder Ejecutivo Federal (Título V) y el Presidente Provisional de la República
(Sección Segunda), se advierte que entre sus atribuciones está nombrar los
empleados nacionales que no deban ser nombrados por otro funcionario (numeral
15 del artículo 34). Consustancialmente a lo expuesto, como importantísima
novedad constitucional, se tiene que el Presidente Provisional de la República
o quien haga sus veces, es responsable por traición a la patria y delitos
comunes (artículo 36).
Paralelamente,
dentro de las normas constitucionales dedicadas a los Ministros del Despacho
(Sección Tercera), ya es clásico que ellos se hagan responsables por traición a
la patria, infracción del Estatuto y de las Leyes, hacer más gastos que los
presupuestos, soborno o cohecho en el despacho de los negocios a su cargo o en
el nombramiento de empleados públicos, por malversación de fondos públicos y
por delitos comunes (artículo 42). Sin embargo, se recala, como innovación
constitucional que, los Ministros del Despacho se hacen responsables por
infracción al Estatuto o, lo que sería lo mismo, a la Constitución de la
República.
En las disposiciones
generales (Título VII), se dilucida que los actos emanados de la Administración
Nacional, durante el periodo provisorio, se someterán a la consideración del
próximo Congreso Constitucional (artículo 60); que un nuevo Pacto de Unión de
los Estados sería elaborado y convenido por el Congreso de Diputados
Plenipotenciarios de los Estados Unidos de Venezuela y que será sometido a la
aprobación de los Estados (artículo 61) y, en consecuencia, el periodo
provisorio concluirá cuando se sancione el nuevo Pacto Federal de los Estados y
tomen posesión de los nuevos funcionarios constitucionales (artículo 62).
Para concluir, las
oficinas de recaudación de contribuciones nacionales y las de pagos estarán
constantemente separadas, motivo por el cual las primeras sólo podían pagar los
sueldos de sus empleados (artículo 76).
Como comentario, es
dable indicar que se mantiene la amplitud en el reconocimiento de los derechos
constitucionales, tal como anteriormente se estableció. Igualmente, se conserva
la atribución del Presidente Provisional de la República de nombrar algunos
empleados nacionales y la consiguiente opacidad en la asignación de su sueldo o
salario, amén de su publicidad, sin contrapeso legislativo expreso alguno. Por
añadidura, todas las actuaciones de la Administración Nacional estarían
sometidas al próximo Congreso Constitucional. Empero, es clave que, por primera
vez, se establezca la responsabilidad del Presidente Provisional de la
República y, se reafirme la separación de las oficinas de recaudación de
contribuciones nacionales y las de pagos, con el límite expuesto.
Prosiguiendo con el
estudio de nuestra historia constitucional respecto al tema que nos ocupa y sus
respectivas aproximaciones, tropezamos con la Constitución de los Estados
Unidos de Venezuela de 1914, sancionada
el 13 de junio de 1914 y promulgada seis días después.
En las garantías de
los venezolanos (Título II), se revela que la enumeración de los derechos no
puede ser entendida como la negación de cualquiera otros que pueda corresponder
a los ciudadanos y que no estén incluidos en el Título (artículo 23).
Una de las partes
fundamentales del Poder Legislativo (Título V) son las atribuciones a ambas
Cámaras como Cuerpos Colegiados, en tal sentido, una de ellas es la creación,
supresión y dotación de empleos nacionales (numeral 5 del artículo 58).
Referente al Poder Ejecutivo Federal como otro Poder del Estado (Título VI) y
el Presidente de los Estados Unidos de Venezuela que es su cabeza (Sección
III), se aprecia que una de sus atribuciones es nombrar los empleados
nacionales, a menos que sea una tarea atribuida a otros funcionarios.
Adicionalmente, y como novedad constitucional, está crear y dotar los nuevos
servicios públicos necesarios en receso de las Cámaras Legislativas (numeral 14
del artículo 79).
Debe una vez más
resaltarse, que será la Ley quien señale el sueldo del Presidente de la
República o quien haga sus veces, el cual no podrá aumentarse sino hasta el
periodo constitucional siguiente (artículo 81) y que, dicho funcionario se hace
responsable por traición a la patria y delitos comunes (artículo 82).
En lo que atañe a
los Ministros del Despacho (Sección IV), estos anualmente darán cuenta a las
Cámaras, dentro de los diez primeros días de sus sesiones ordinarias, mediante
memorias razonadas y documentadas, de lo que hubieren hecho o pretendieren
hacer en sus respectivos ramos. En la misma línea, darán los informes escritos
o verbales que se les pidan y, como innovación puntual, se vislumbra que,
dentro de los diez primeros días del segundo mes de sesiones de las Cámaras,
presentarán el Proyecto Presupuesto General de Rentas y Gastos, además de la
cuenta de cada Departamento Ejecutivo conforme a la Ley (artículo 89). Por
último, tendrán derecho de palabra en las Cámaras y deberán asistir a informar
cuando se les solicite (artículo 90).
Como corolario de lo
que acabamos de apuntar, los Ministros del despacho se hacen responsables por
traición a la patria, infracción de la Constitución y las Leyes, hacer mayores
gastos que los presupuestos, soborno o cohecho en el despacho de los negocios a
su cargo, malversación de fondos públicos y por delitos comunes (artículo 91).
Acto seguido, vemos
que de acuerdo con la normativa referente al Poder Judicial (Título VII) y,
específicamente a la Corte Federal y de Casación (Sección II), la Ley señalará
los sueldos de sus vocales (artículo 101).
En fin, al referir
las disposiciones transitorias, se puntualiza que el Presidente
Provisional de la República, los Vicepresidentes, los Vocales de la
Corte Federal y de Casación y el Procurador General de la Nación,
ejercerán sus funciones hasta la toma de posesión de los nuevos funcionarios
constitucionales en sus respectivos cargos (artículo 137). Empero, más
importante aún para nuestro asunto, es el hecho que el Presidente Provisional
de la República y el Comandante en Jefe del Ejército Nacional, darían cuenta
del ejercicio de sus funciones constitucionales al próximo Congreso Nacional
(artículo 140)
Con lo dicho, se vuelve a establecer la clásica e
importantísima fórmula de interpretación amplia de los derechos ciudadanos. Se
añade la crítica vertida, respecto a lo inconveniente del hecho que el
Legislativo Nacional deba dotar los empleos públicos nacionales y el Presidente
de los Estados Unidos de Venezuela deba nombrar ciertos empleados nacionales, a
lo que, para colmo se agrega la creación y dotación de nuevos servicios
públicos en receso de las Cámaras Legislativas. Por otro lado, es positiva la
limitación legal del sueldo del Presidente de los Estados Unidos de Venezuela y
de los vocales de la Corte Federal y de Casación, la responsabilidad
presidencial y de los Ministros del Despacho, el deber de estos últimos de
rendir informes y cuentas y su derecho de palabra en las Cámaras.
Finalmente, es interesante hacer mención separada a que el
Presidente Provisional de la República y el Comandante en Jefe del Ejército
Nacional, dentro de este particular régimen constitucional, darán cuenta al
próximo Congreso Nacional sobre el ejercicio de sus funciones constitucionales.
Siendo ello así, que de ello se hay que tomar debida nota, pues ejemplariza la
transitoriedad entre los diversos funcionarios dentro de las Administraciones
Públicas en los diversos periodos constitucionales y fortalece el principio de
transparencia administrativa en aspecto investigado. Indudablemente, se debería
desarrollar una regulación constitucional de los regímenes de transición entre
periodos constitucionales como factor que, a través de una innovación
constitucional, genere un clima propicio para el desarrollo
político-constitucional.
En otro orden de
ideas, hemos de reseñar que la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela
de 1922, sancionada por el Congreso en fecha 19 de junio de 1922 y promulgada
al día siguiente.
Así, repite las
disposiciones de la Constitución inmediata anterior excepto las referentes al
derecho transitorio, constatación que se realiza a los solos efectos de
delinear un panorama introductorio, pero lo más completo posible, de la
evolución de las disposiciones constitucionales directas o indirectas que tocan
el tema bajo análisis. En efecto, esta metodología nos permite aglutinar, parte
de las herramientas necesarias, para procurar trazar el camino de la puesta al
día de tan importante materia a la luz del derecho venezolano y, en el marco de
la necesaria reconstrucción de la ciencia del Derecho Administrativo.
Una situación
distinta la observamos en la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de
1925, sancionada por el Congreso el 24 de junio de 1925 y promulgada el 1 de
julio de ese año.
En esta línea, y en
referencia a los venezolanos y sus deberes y derechos (Título II), se deja
sentado que la enumeración de derechos no pudiese entenderse como la negación
de cualquiera otros que puedan corresponder a los ciudadanos y no están en la
Constitución y no solamente en un Título específico (artículo 33). Esto
constituye, sin lugar a duda, un avance constitucional remarcable para nuestra
cuestión.
En la arista
correspondiente al Poder Legislativo (Título V) y, a las atribuciones comunes a
ambas Cámaras como Cuerpos Colegisladores, entre las cuales resalta sancionar el
Presupuesto General de Rentas y Gastos Públicos que, entre otros aspectos, concretará la dotación de los empleos
federales y todas las erogaciones que deban hacerse en el año económico
correspondiente. Consecuentemente, como límite importante e innovador, se
apunta que el Congreso no podrá ordenar otras erogaciones distintas a las incluidas
en la Ley de Presupuesto, ya sea por vía de Leyes Especiales o Acuerdos
(numeral 9 del artículo 78).
De otro lado, en lo
referente al Poder Ejecutivo (Título VI) y a la Administración (Sección
Primera), este hará cumplir sus determinaciones y ejercerá la Administración
General, a través de los empleados y agentes federales que determinen las
Leyes, y podrá solicitar asistencia de los Gobiernos de los Estados en los
casos permitidos (artículo 94). Esta visión, se completa con las atribuciones
del Presidente de los Estados Unidos de Venezuela (Sección Tercera), pues debe
nombrar y remover, por medio del Ministro competente, los empleados nacionales
cuya elección no competa a otro funcionario y decretar en Consejo de Ministros,
la creación y dotación de los nuevos servicios públicos en receso de las
Cámaras Legislativas (numerales 14 y 15 del artículo 100).
Llama la atención,
que este texto constitucional tenga sólo una norma en la que se disponga la
responsabilidad de algún funcionario público, siendo ello así, sólo el
Presidente de la República es responsable por traición a la patria y delitos
comunes (artículo 102). En lo que atañe a los Ministros del Despacho (Sección
Cuarta), nada dice al respecto, cuando las normas sobre responsabilidad en las
anteriores Constituciones casi siempre eran aplicables a estos funcionarios.
Empero, los Ministros tienen el derecho de palabra en las Cámaras y, deberán
asistir cuando sean convocados a informar sobre algún asunto (artículo 110).
Así, se corrobora la
amplitud en la consagración de derechos ciudadanos, se destaca la sanción
por el Poder Legislativo Nacional del
Presupuesto General de Rentas y Gastos Públicos al incluir la dotación de los
empleos federales y la prohibición de hacer más erogaciones que las
presupuestas. Por otro lado, se determina que el Poder Ejecutivo a través del
Presidente de los Estados Unidos de Venezuela al ser responsable y hacer
cumplir sus determinaciones y ejercer la Administración General, nombrará y
removerá mediante el Ministro competente algunos empleados nacionales y,
en Consejo de Ministros. Así mismo,
decretará la creación y dotación de nuevos servicios públicos en receso de las
Cámaras Legislativas, ello aunado al deber de los Ministros de informar y su
derecho de palabra en las Cámaras.
Como décimo novena
Constitución de nuestra historia republicana, es imprescindible analizar lo
estatuido en la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1928,
sancionada por el Congreso en fecha 22 de mayo de 1928 y promulgada al día
siguiente.
En consecuencia,
nuestro análisis principia por las disposiciones inherentes a los venezolanos y
sus deberes y derechos (Título Segundo), puesto que la enumeración de derechos
no debe entenderse como negación de cualesquiera otros derechos que puedan corresponder
a los ciudadanos y no se plasmen en la Constitución (artículo 33).
Seguidamente, en lo
que concierne al Poder Legislativo (Título Quinto) y las atribuciones comunes a
ambas Cámaras como Cuerpos Colegisladores (Sección Sexta), se aprecia que entre
ellas está sancionar la Ley de Presupuesto General de Rentas y Gastos
Públicos, dentro de la cual se estructurará la dotación de los empleos
federales, amén de todas las erogaciones que deban hacerse en el año económico
respectivo (numeral 9 del artículo 78).
En lo relacionado
con el Poder Ejecutivo (Título Sexto) y su función de Administración (Sección
Primera), este hará cumplir sus determinaciones y ejercerá la Administración
General, por intermedio de los empleados y agentes federales que legalmente se
determine, pudiendo solicitar asistencia de los Gobiernos de los Estados en los
casos permitidos (artículo 94). En esta línea, son atribuciones del
Presidente de los Estados Unidos de Venezuela (Sección Tercera), nombrar y remover, a través del Ministro
competente, los empleados nacionales cuya elección no competa a otro
funcionario y decretar en Consejo de Ministros la creación y dotación de los
nuevos servicios públicos en receso de las Cámaras Legislativas (numerales 14 y
15 del artículo 100).
Una vez más, se
establece en el rubro de la responsabilidad, que solamente el Presidente de la
República es responsable, de modo exclusivo, por traición a la patria y delitos
comunes (artículo 102).
Los Ministros del
Despacho (Sección Cuarta), deben dar cuenta anualmente, dentro de los diez
primeros días de las sesiones ordinarias de las Cámaras, sobre lo que hayan
hecho o crean conveniente hacer en sus respectivos ramos y los fondos que
hubiesen manejado, mediante memorias razonadas y documentadas. Como innovación
constitucional, se consigna la obligación del Ministro al que competa la
Administración General de las Rentas de la Nación, de presentar al Congreso
oportunamente el Proyecto de Presupuesto General de Rentas y Gastos,
debiendo consultar con los demás Ministros del Despacho (artículo 109). Además,
tienen el derecho de palabra en las Cámaras y el deber de asistir al ser
llamados a informar (artículo 110).
En suma, se amplía la consagración de los derechos
ciudadanos al añadir los no incluidos en toda la Constitución, se reitera la
sanción legislativa de la Ley de Presupuesto General de Rentas y Gastos
Públicos con las matizaciones apuntadas. Por añadidura, se insiste que el Poder
Ejecutivo, a través del Presidente de los Estados Unidos de Venezuela, al ser
responsable, tener el deber de hacer cumplir sus determinaciones y ejercer la
Administración General, nombrará y removerá, mediante el Ministro competente,
algunos empleados nacionales y, en Consejo de Ministros, decretará la creación
y dotación de nuevos servicios públicos en receso de las Cámaras Legislativas.
A lo anterior, se integra las cuentas e informes que darán a las Cámaras los
Ministros del Despacho y su derecho de palabra en las mismas.
De la lectura de la Constitución de los Estados Unidos de
Venezuela de 1929, sancionada por el Congreso el 29 de mayo de 1929 y
promulgada el mismo día, se desgaja la siguiente normativa:
Respecto a los venezolanos y sus deberes y derechos (Título
Segundo), se establece que la enumeración de los derechos constitucionales no
debe entenderse como negación de cualesquiera otros derechos que puedan
corresponder a los ciudadanos y no se encuentren expresados en la Constitución
(artículo 33).
Si examinamos las normas constitucionales pertenecientes al
Poder Legislativo (Título V), en relación con las disposiciones comunes a ambas
Cámaras (Sección Cuarta), se advierte que la Ley establecerá los emolumentos
que por sus servicios obtendrán los miembros del Congreso, los cuales no podrán
aumentarse sino hasta el periodo inmediato siguiente (artículo 69). De la misma
manera, respecto a las atribuciones comunes a ambas Cámaras como Cuerpos
Colegisladores (Sección Sexta), resalta la sanción de la Ley de Presupuesto
General de Rentas y Gastos Públicos que debe incluir la dotación de los empleos
federales y las erogaciones que deban realizarse en el correspondiente año
económico. Motivado a ello, el Congreso no podrá ordenar otras erogaciones no
incluidas (numeral 9 del artículo 78).
Acerca del Poder Ejecutivo (Título VI) y la Administración
(Sección Primera), se denota que este hará cumplir sus determinaciones y
ejercerá la Administración General, utilizando los empleados y agentes
federales que determinen las Leyes, y podrá ser asistido por los Gobiernos de
los Estados cuando sea permitido (artículo 94). En la misma tónica, referente a
las atribuciones del Presidente de los Estados Unidos de Venezuela (Sección
Tercera), son dignas de mención el nombramiento y remoción por órgano del Ministro
competente, de los empleados nacionales que no tengan que ser electos por otro
funcionario y decretar la creación y dotación de los nuevos servicios públicos
necesarios en receso de las Cámaras Legislativas (numerales 14 y 15 del
artículo 100).
Se reitera la sola responsabilidad del Presidente de la
República, dentro del elenco de funcionarios constitucionales, motivado a lo
cual este es responsable por traición a la patria y delitos comunes (artículo
102).
Más directa y abigarrada es la normativa constitucional
aplicable a los Ministros del Despacho, en virtud que ellos deben dar cuenta a
las Cámaras, por intermedio de memorias razonadas y documentadas y, dentro de
los diez primeros días de sus sesiones ordinarias de cada año, sobre lo que
hayan hecho o pretendan hacer en sus respectivos ramos y de los fondos
manejados. Puntualmente, corresponde al Ministro que se ocupe de la
Administración General de las Rentas de la Nación, presentar anualmente al
Congreso, el Proyecto de Presupuesto General de Rentas y Gastos con la consulta
de los demás Ministros del Despacho (artículo 109). Aunado a ello, tienen
derecho de palabra en las Cámaras y deberán asistir al ser llamados a informar
(artículo 110).
En íntegro, se fortalece la enumeración amplia de los
derechos ciudadanos incluso los no incluidos en la Constitución. De otra parte,
sólo la Ley establecerá los sueldos de los miembros del Congreso y, se limita
la Ley de Presupuesto General de Rentas y Gastos Públicos. El Poder Ejecutivo,
a través del Presidente de los Estados Unidos de Venezuela al ser responsable,
tener el deber de hacer cumplir sus determinaciones y ejercer la Administración
General, nombrará y removerá, mediante el Ministro competente, algunos
empleados nacionales. Finalmente, en Consejo de Ministros, decretará la
creación y dotación de nuevos servicios públicos en receso de las Cámaras
Legislativas, destacando las cuentas, informes y derechos de palabra que
evacuarán los Ministros del Despacho en las Cámaras.
Subsiguientemente, detallaremos las disposiciones
pertinentes de la Constitución de los Estados Unidos de Venezuela de 1936,
sancionada por el Congreso el 16 de julio de 1936 y promulgada cuatro días
después.
En lo que refiere a los venezolanos y sus deberes y derechos
(Título II), se capta que la enumeración de los derechos constitucionales no
debe entenderse como la negación de cualesquiera otros que puedan corresponder
a los ciudadanos y no estén en la Constitución (artículo 33).
En lo que atañe al Poder Legislativo (Título V) y, las
atribuciones comunes a ambas Cámaras como Cuerpos Colegisladores (Sección
Sexta), es destacable la sanción de la Ley de Presupuesto General de Rentas y
Gastos Públicos y, especialmente, la dotación de los empleos federales y las
erogaciones que hayan de realizarse en el respectivo año económico. Así, el
Congreso no podrá ordenar otras erogaciones excluidas de dicha Ley que se
incluyan en Leyes Especiales o Acuerdos (Artículo 77).
El Poder Ejecutivo Federal (Título VI) y la Administración
General (Sección Primera), hará cumplir sus determinaciones y ejercerá la
Administración General mediante los empleados y agentes federales que
determinen las Leyes, con la posible asistencia de los Gobiernos de los Estados
en los casos establecidos (artículo 93). En esa línea, como atribuciones del
Presidente de los Estados Unidos de Venezuela (Sección Tercera), está decretar,
en Consejo de Ministros, la creación y dotación de los nuevos servicios públicos
necesarios en receso de las Cámaras Legislativas y supresión o modificación de
los existentes y nombrar y remover, mediante el Ministro competente, los
empleados nacionales cuya designación no competa a otro funcionario (numeral 14
y 16 del artículo 100).
De los Ministros del Despacho (Sección Cuarta), se debe
relatar su obligación de dar anualmente cuenta a las Cámaras, por intermedio de
memorias razonadas y documentadas y, dentro de los diez primeros días de sus
sesiones ordinarias, respecto a lo que hubieren hecho o crean conveniente hacer
en sus respectivos ramos, en adición a los fondos manejados. También el
Ministro de Hacienda, dentro de los primeros treinta días de la instalación de
las Cámaras, entregará previa consulta de los demás Ministros del Despacho con
la pertinente Exposición de Motivos, el Proyecto de Presupuesto General de
Rentas y Gastos Públicos (artículo 109). Por ello, tendrán derecho de palabra
en las Cámaras y deberán concurrir al ser llamados a informar (artículo 110).
Se retoma la disposición que expone la responsabilidad de
los Ministros, siendo en este caso, penal y civilmente responsables por los
hechos ilícitos en que incurran (artículo 111).
Como innovación constitucional referente al Ministerio
Público Federal (Título VII), consta que el Procurador General de la Nación o,
quienes hagan sus veces, son responsables en la misma medida que los Ministros
del Despacho (artículo 117).
Se reitera el reconocimiento de derechos no enumerados; se
enuncia como se indicó, la sanción de la Ley de Presupuesto General de Rentas y
Gastos Públicos y que el Poder Ejecutivo, a través del Presidente de los
Estados Unidos de Venezuela, al hacer cumplir sus determinaciones y ejercer la
Administración General decretará, en Consejo de Ministros, la creación y
dotación de nuevos servicios públicos en receso de las Cámaras Legislativas y
supresión o modificación de los existentes. En ese contexto, nombrará y
removerá, mediante el Ministro competente, algunos empleados nacionales, junto
al deber de los Ministros del Despacho de dar informes y cuentas y tener
derecho de palabra en las Cámaras, por su amplia responsabilidad, igualada para
el Procurador General de la Nación.
En continuidad, tenemos que la Constitución de los Estados
Unidos de Venezuela de 1945, sancionada por el Congreso en fecha 23 de abril de
1945 promulgada el 5 de mayo de ese año.
De tal forma, en lo que respecta a los venezolanos y sus
deberes y derechos (Título II), dispone que la enumeración de derechos no se
entenderá como negación de cualquier otro que pueda corresponder a los
ciudadanos y no esté en el texto constitucional (artículo 34).
Uno de los ángulos más resaltantes de nuestro tema, dentro
del enfoque constitucional anteriormente esbozado, es el referente al Poder
Legislativo (Título V), pues es imperioso llamar la atención sobre alguna de
las atribuciones comunes a ambas Cámaras como cuerpos colegisladores (Sección
Sexta). En tal sentido, crearán o suprimirán los empleos nacionales y, en
general, legislarán sobre el funcionamiento del Poder Federal (numeral 3 del
artículo 78).
Concomitante con lo anterior, el Poder Ejecutivo Federal
(Título VI) actuando como Administración General (Sección Primera), deberá
hacer cumplir sus determinaciones y ejercerá la Administración General haciendo
valer los empleados y agentes federales determinados por las Leyes y la
asistencia de los Gobiernos de los Estados cuando sea lícito (artículo 97).
Alusivo a las atribuciones del Presidente de los Estados
Unidos de Venezuela (Sección Tercera), este en Consejo de Ministros, decretará
la creación y dotación de los nuevos servicios públicos necesarios, en receso
de las Cámaras Legislativas, o la supresión o modificación de los existentes,
aunado al nombramiento y remoción de los empleados nacionales por intermedio
del Ministro competente (artículo 104). Respecto a la responsabilidad
constitucional del Presidente de la República, es una innovación constitucional
de primer orden su responsabilidad solidaria con los Ministros del Despacho por
los actos de su administración y, su responsabilidad personal es establecida
por traición a la patria y delitos comunes (artículo 106).
Los Ministros del Despacho (Sección Cuarta) anualmente,
dentro de los diez primeros días de las sesiones ordinarias del Congreso,
deberán darle cuenta de lo que hubieren hecho y crean conveniente realizar en
sus despachos, mediante memorias razonadas y documentadas y de los fondos
manejados. En específico, el Ministro de Hacienda, tendrá que presentar, dentro
de los primeros treinta días de la instalación de las Cámaras y, en consulta
con los otros Ministros del Despacho, el Proyecto de Presupuesto General de
Rentas y Gastos Públicos con la debida Exposición de Motivos (artículo 113). A
ello se suma que tendrán derecho de palabra en las Cámaras, deberán presentarse
cuando sean llamados a informar (artículo 114) y serán penal y civilmente
responsables de los ilícitos cometidos (artículo 115).
Se repite la disposición atinente al Ministerio Público
Federal (Título VII), de acuerdo con la cual el Procurador General de la Nación
o, quien haga sus veces, es responsable del mismo modo que los Ministros del
Despacho (artículo 121).
Como sinopsis, se reafirma la amplitud de derechos
reconocidos. El Poder Legislativo, creará o suprimirá los empleos nacionales y,
en general, legislará sobre el funcionamiento del Poder Federal. El Presidente
de los Estados Unidos de Venezuela, en uso de sus funciones decretará, en
Consejo de Ministros, la creación y dotación de nuevos servicios públicos, en
receso de las Cámaras Legislativas, supresión o modificación de los existentes
y nombrará y removerá mediante el Ministro competente algunos empleados
nacionales. Se equiparán las responsabilidades del Presidente de los Estados
Unidos de Venezuela, los Ministros del Despacho y el Procurador General de la
Nación, pero sólo los segundos rinden los informes, cuentas y tienen derechos
de palabra en las Cámaras.
Dentro de la historia constitucional de nuestro país, la
subsecuente Constitución es la de los Estados Unidos de 1947, sancionada por la
Asamblea Nacional Constituyente el 5 de julio de 1947 y promulgada ese mismo
día.
En su Declaración Preliminar, afirma que la Nación
Venezolana es siempre irrevocablemente libre e independiente y tiene como razón
primordial de su existencia, entre otras, la libertad espiritual, política y
económica del hombre asentada en la dignidad humana y la justicia social, amén
que los fines esenciales de la Nación son principalmente la armonía, el
bienestar y la seguridad social e individual en sustentación de la Democracia y
en reconocimiento del Derecho Internacional para garantizar los derechos del
hombre y de las naciones.
Como rúbrica novedosa, se lee la correspondiente a los
deberes y derechos individuales y sociales (Título III), dentro de la cual en
las disposiciones generales (Capítulo I), se aclara que la enumeración de los
derechos constitucionales no se entenderá como la negación de otros que puedan
corresponder a los habitantes de la República y que no se especifique en el
Título (artículo 25).
En lo inherente al Poder Ejecutivo Nacional (Capítulo IV),
concretado en el Gobierno y la Administración Nacional (Sección Primera), se
puntualiza que esta será ejercida por medio de sus órganos legales y los
empleados de sus dependencias (artículo 189). Además, respecto a las
atribuciones y deberes del Presidente de la República (Sección Tercera), este
es responsable solidariamente con los Ministros del Despacho por los actos de
su administración y, de manera personal, es responsable por traición a la patria
y delitos comunes (artículo 200).
Las disposiciones referidas a los Ministros del Despacho
(Sección Cuarta), indican que cada uno, dentro de los diez primeros días de las
sesiones ordinarias del Congreso, le dará cuenta anual, en memorias razonadas y
documentadas, de lo que hubiesen hecho o crean conveniente hacer en su
respectivo ramo y de los fondos manejados (artículo 207). Se subraya que el
Ministro de Hacienda, dentro de los cinco primeros días de instalación de las
Cámaras, presentará a la de diputados el detalle de las partidas globales,
desde que su publicación no perjudique la seguridad del Estado y el interés
nacional, el Proyecto de Presupuesto General de Rentas y Gastos Públicos. Todas
estas labores, las desempeñará consultado con los demás Ministros del Despacho
y en la cooperación con la Comisión Permanente del Congreso (artículo 208).
Conexo a lo expuesto, los Ministros tienen derecho de
palabra en las Cámaras y la Comisión Permanente del Congreso y tendrán que
asistir al ser llamados a informar. Adicionalmente, como primicia
constitucional, deberán comparecer para contestar las interpelaciones que se
les hagan (artículo 209) y, por último, serán penal y civilmente responsables
por los hechos ilícitos en que se involucren (artículo 210).
A manera de colofón, se precisa el amplio reconocimiento de
derechos a aquellos que no se incluyan en el Título de deberes y derechos
individuales y sociales. Seguidamente, el Ejecutivo Nacional, ejercerá la
Administración Nacional, a través de sus órganos legales y empleados de sus
dependencias, siendo que el Presidente de la República es solidariamente
responsable con los Ministros del Despacho y, también lo es personalmente.
Anejo a ello, los Ministros del Despacho, por su amplia responsabilidad, se obligan
a rendir diversas cuentas e informes entre las que destaca la publicidad del
detalle de las partidas globales que no perjudiquen la Seguridad del Estado y
el interés nacional, tendrán derecho de palabra en las Cámaras y la Comisión
Permanente del Congreso y contestarán interpelaciones.
La primera Constitución republicana es del año 1953, siendo
sancionada por la Asamblea Nacional Constituyente el 11 de abril de 1953 y
promulgada cuatro días después.
Según su Declaración Preliminar (artículo 1), la Nación
venezolana tiene su razón esencial de existencia, entre otras, en el
mantenimiento de su patrimonio moral e histórico y el resguardo de su dignidad,
entendiendo que es independiente, libre y ostenta un gobierno federal,
democrático, electivo, representativo, responsable y alternativo.
A propósito de los deberes y derechos individuales y
sociales (Título III) y, sus disposiciones generales (Capítulo I), se tiene que
su enumeración no se entenderá como negación de cualquier otro derecho que
pueda corresponder a los habitantes de Venezuela (artículo 32).
Al dedicar su atención a los Poderes Públicos Nacionales
(Título V) y, concentrarse en el Poder Legislativo Nacional (Capítulo II), se
observa respecto a la Contraloría de la Nación (Sección Quinta) que, el
Contralor de la Nación, rendirá al Congreso Nacional un informe anual de su
gestión y todos aquellos que le requiera. Además, es muy importante subrayar
que será la Ley quien establezca las informaciones que la Contraloría de la
Nación esté obligada a proporcionar al Poder Ejecutivo Nacional (artículo 98).
Al disertar sobre el Poder Ejecutivo Nacional (Capítulo III)
y, en particular sobre las atribuciones del Presidente de la República, podemos
notar entre ellas que debe, en Consejo de Ministros, crear nuevos servicios
públicos, autónomos o dependientes de la Administración Nacional y suprimir o
modificar los que existan y, a través del Ministro o Ministros respectivos,
puede nombrar y remover los Gobernadores de los Estados, del Distrito Federal y
de los Territorios Federales y los empleados nacionales cuya designación no
atribuya la Constitución a otros funcionarios u organismos públicos (artículo
108).
Sobresale, que el Presidente de la República presentará
anualmente al Congreso Nacional, personalmente o por medio de uno de los
Ministros y en los diez primeros días de sus sesiones ordinarias, un mensaje
que fungirá de cuenta de su administración en el año inmediatamente anterior
(artículo 109). Como corolario de esta disposición constitucional, se tiene que
el Presidente de la República es responsable solidario con los Ministros del
Despacho de los actos de su administración e individualmente lo será por
traición a la Patria y delitos comunes (artículo 110).
En conexión con lo expresado, explanamos lo pertinente a los
Ministros del Despacho Ejecutivo Nacional (Sección Cuarta), en el sentido que
cada uno deberá dar cuenta anual al Congreso Nacional sobre la memoria de
gestión del Despacho respectivo en el año inmediatamente anterior, en los
primeros días de las sesiones ordinarias de las Cámaras Legislativas y, por
añadidura, la cuenta de los conceptos que le fueron asignados por la Ley de
Presupuesto de Ingresos y Gastos Público a lo largo del año fiscal respectivo
(artículo 116). De manera similar, estos funcionarios tienen derecho de palabra
en las Cámaras y, como novedad constitucional, pueden incorporarse al estudio
de los Proyectos de Leyes en las Comisiones Permanentes (artículo 117).
Con todo, se repite la ampliación de derechos a cualquier
otro que pueda corresponder a los habitantes de Venezuela. Se adiciona que el
Contralor de la Nación, rendirá un informe anual de gestión al Congreso
Nacional y que, legalmente, se disciplinará la información que la Contraloría
General de la Nación facilitará al Poder Ejecutivo Nacional. El Presidente de
la República, en Consejo de Ministros, creará nuevos servicios públicos,
autónomos o dependientes de la Administración Nacional y suprimirá o modificará
los existentes, a través del Ministro o Ministros respectivos nombrará y
removerá los Gobernadores de los Estados, Distrito Federal y Territorios
Federales y algunos empleados nacionales.
Como núcleo central, el Presidente de la República dará
cuenta anual, a través de un mensaje al Congreso Nacional, sobre su gestión en
el año inmediatamente anterior y, también los Ministros del Despacho rendirán
las respectivas cuentas y tendrán derecho de palabra en la Cámaras y podían
incorporarse al estudio de los Proyectos de Leyes, todo bajo el prisma de la
responsabilidad solidaria del Presidente de la República y los Ministros del
Despacho por todos los actos de su administración, en adición a la responsabilidad
personal del Primer Mandatario.
La penúltima Constitución de nuestro país es la
correspondiente al año 1961, la cual fue sancionada por el Congreso el 23 de
enero de 1961 y promulgada ese mismo día.
Su Preámbulo, refiere el propósito constitucional de
fortalecer la unidad, asegurar la libertad, la paz y la estabilidad de las
instituciones, amparar la dignidad humana, promover el bienestar general y la
seguridad social, la participación equitativa de todos en el disfrute de la
riqueza, fomentar el desarrollo económico al servicio del hombre, mantener la
igualdad social y jurídica sin discriminaciones de raza, sexo, credo o
condición social, sostener el orden democrático como único e irrenunciable medio
para asegurar los derechos y la dignidad de los ciudadanos y conservar e
incrementar el patrimonio moral e histórico de la Nación.
Respecto a la República, su territorio y su división
política (Título I) y, en particular, respecto a los Estados (Capítulo III),
son atribuciones y deberes del Gobernador nombrar y remover los funcionarios y
empleados que de él dependan, desde que su designación no esté atribuida a otra
autoridad, aparte de lo que puedan disponer al respecto las leyes sobre carrera
administrativa (artículo 23).
Por otra parte, al reflejar los deberes, derechos y
garantías (Título III) y sus disposiciones generales (Capítulo I), se estatuye
como novedad que todo acto del Poder Público que viole o menoscabe los derechos
constitucionales garantizados, es nulo y los funcionarios y empleados públicos
que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y
administrativa, sin que sea excusa órdenes superiores contrarias a la
Constitución y las Leyes (artículo 46). En complemento de lo anterior, la enumeración
de los derechos y garantías constitucionales no se entenderá como negación de
otros que no se establezcan expresamente y que sean inherentes a la persona
humana, en el entendido que la falta de ley que los reglamente no menoscaba su
ejercicio (artículo 50).
Al disertar en torno al Poder Ejecutivo Nacional (Título VI)
y, en concreto, sobre las atribuciones del Presidente de la República (Capítulo
II), se lee que una de ellas es nombrar y remover los funcionarios y empleados
nacionales cuya designación no sea competencia de otra autoridad (artículo
190).
En adición, es relevante la disposición según la cual el
Presidente de la República debe presentar, anualmente a las Cámaras, en sesión
conjunta, por sí o por intermedio de uno de los Ministros, en los diez primeros
días siguientes a la instalación de las sesiones ordinarias del Congreso, un
mensaje como cuenta de los aspectos políticos y administrativos de su gestión
durante el año inmediatamente anterior y los lineamientos del plan de
desarrollo económico y social de la Nación (artículo 191). Para contextualizar
lo dicho, es importante tener en cuenta que la responsabilidad del Presidente
de la República se concibe esta vez de modo amplio, en virtud que es
responsable, de modo llano, por sus actos conforme a la Constitución y las
Leyes (artículo 192).
Un componente esencial del Poder Ejecutivo son los Ministros
(Capítulo III). Por ello, cada uno debe, dentro de los diez primeros días de
las sesiones ordinarias de las Cámaras, presentar en sesión conjunta, una
memoria razonada y suficiente de la gestión del Despacho a lo largo del año
civil inmediatamente anterior, sus planes para el año siguiente y los fondos
manejados (artículo 197). Igualmente, tendrán derecho de palabra en las Cámaras
y sus Comisiones y, están obligados a comparecer, cuando sean llamados a
informar o contestar interpelaciones (artículo 199).
En otra línea argumentativa, al establecer lo referente al
Poder Judicial y el Ministerio Público (Título VII), el Fiscal General de la
República debe presentar cada año, dentro de los primeros treinta días de las
sesiones ordinarias del Congreso, un informe sobre su actuación (artículo 22).
Sumado a ello, referente a la Hacienda Pública (Título VIII) y la Contraloría
General de la República (Capítulo II), hemos de acotar que el Contralor General
de la República tendrá que presentar cada año al Congreso, un informe de
actuación y de la cuenta o cuentas que hayan presentado al Congreso los
organismos y funcionarios que deban hacerlo y, de modo similar, todos aquellos
informes que en cualquier momento solicite el Congreso o el Ejecutivo Nacional
(artículo 239).
De lo expuesto, se observa una fuerte carga axiológica en el
Preámbulo como herramienta interpretativo-normativa esencial. De hecho, en él
resaltan como objetivos constitucionales la búsqueda de la estabilidad
institucional, el resguardo de la dignidad humana, la promoción del bienestar
general y la seguridad social, el mantenimiento de la igualdad social y
jurídica sin discriminaciones y el sostenimiento del orden democrático. En esta
misma línea, se deben leer otras de las disposiciones constitucionales como el
establecimiento de la nulidad absoluta de todo acto del Poder Público que viole
o menoscabe los derechos constitucionales garantizados, amén de la
responsabilidad penal, civil y administrativa de los funcionarios y empleados
públicos que lo ordenen o ejecuten sin que puedan oponerse órdenes superiores.
Todo ello, sirve de antesala para la ya augusta e inveterada
disposición, según la cual el entendimiento de los derechos y garantías
constitucionales reconocidas será amplio, toda vez que incluirá todos los que
no se establezcan expresamente, con el novedoso y capital agregado que, el
criterio para fundamentar tal inclusión es la inherencia a la dignidad humana y
el aseguramiento de su materialización práctica y que la falta de Ley que
desarrolle tales derechos y garantías no impedirá su ejercicio. Bajo esta
perspectiva, a la que se añade, naturalmente, lo expuesto en relación al
Preámbulo Constitucional, se han de extraer las normas constitucionales que nos
interesan, a fin de obtener un panorama lo más certero posible del marco
fundamental de nuestro tema.
Como inicio de las mismas, tanto el Presidente de la
República como los Gobernadores de los Estados, en su ámbito territorial y de
atribuciones, nombrarán y removerán los funcionarios y empleados que no deban
ser designados por otra autoridad, no siendo óbice para que, en el ámbito
estadal, se atienda a lo establecido en las Leyes sobre Carrera Administrativa.
Al profundizar lo atinente al Presidente de la República, nos percatamos que
está obligado a dirigir, cada año, un mensaje a las Cámaras como cuenta de los
aspectos políticos y administrativos de su gestión en el año inmediatamente
anterior, así como referir la pauta de los lineamientos de desarrollo económico
y social de la Nación. Es imprescindible considerar que, la publicidad de estos
aspectos se debe, entre otras razones, a su amplia responsabilidad por sus
actos conforme a la Constitución y las Leyes.
En la misma línea, los Ministros deben dar cuenta anual de
su gestión en el año inmediatamente anterior, sus planes para el siguiente y
los fondos manejados; así mismo, tendrán derecho de palabra en las Cámaras y
sus Comisiones y deberán comparecer al ser llamados a informar sobre cualquier
asunto o contestar interpelaciones. También, el Fiscal General de la República
y el Contralor General de la República deben evacuar anualmente ante el
Congreso un informe sobre su actuación, con el añadido que, este último oficial
debe presentar, en la misma línea, las cuentas de los funcionarios y organismos
públicos que se hayan presentado al Congreso y estén obligados a hacerlo.
Análogamente, deberá rendir cualquier otro informe que, en cualquier
oportunidad, solicite el Congreso o el Ejecutivo Nacional.
Finalmente, tenemos nuestra vigente Constitución de 1999, la
cual fue aprobada en referéndum popular celebrado el 15 de diciembre de 1999 y
promulgada en Gaceta Oficial Extraordinaria Número 5.453 del 24 de marzo de
2000.
Su objetivo, según el Preámbulo es establecer una sociedad
democrática, participativa y protagónica, multiétnica y pluricultural en un
Estado de justicia, federal y descentralizado para consolidar la libertad,
independencia, paz, solidaridad, bien común, integridad territorial,
convivencia e imperio de la Ley para esta y las futuras generaciones, asegurar
el derecho a la vida, trabajo, cultura, educación, justicia social e igualdad
sin discriminación ni subordinación, la garantía universal e indivisible de los
derechos humanos y democratizar la sociedad internacional.
Los principios fundamentales (Título I), disponen que
Venezuela es un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia que
propugna la vida, libertad, justicia, igualdad, solidaridad, democracia,
responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos,
la ética y el pluralismo político como valores superiores del ordenamiento
jurídico y de su actuación (artículo 2). Al igual, como fines esenciales del
Estado, subraya la defensa y el desarrollo de la persona y respeto a su dignidad,
el ejercicio democrático de la voluntad popular, la construcción de una
sociedad justa y amante de la paz, la promoción de la prosperidad y
bienestar del pueblo y la garantía del cumplimiento de los principios, derechos
y deberes reconocidos en la Constitución (artículo 3).
De seguidas, llama la atención que el gobierno y sus
entidades políticas son y serán siempre democráticas, participativas,
electivas, descentralizadas, alternativas, responsables, pluralistas y de
mandatos revocables (artículo 6) y, mucho más aún, pues establece expresamente
que la Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento
jurídico y, en consecuencia, todas las personas y órganos que ejercen el Poder
Público están sujetos a la Constitución (artículo 7).
En materia de deberes, derechos humanos y garantías (Título
III) y, sus disposiciones generales (Capítulo I), el Estado garantiza el goce y
ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos
humanos, siendo así que, su respeto y garantía son obligatorios para los
órganos del Poder Público (artículo 19). Todo ello, se debe concretar en que la
enumeración de derechos y garantías de
la Constitución y de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos no
entraña la negación de otros no plasmados expresamente, pero, que sean
inherentes a la persona humana, motivo por el cual la falta de ley
reglamentaria no impedirá su ejercicio (artículo 22).
Como contrapartida,
alusivo a los deberes (Capítulo X), sobresale la norma según la cual
toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y
participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país,
bajo un sustrato de defensa de los derechos humanos como fundamento de la
convivencia democrática y la paz social (artículo 132).
Relacionado con el Poder Público (Título IV), en sus
disposiciones fundamentales (Capítulo I), concretadas en las disposiciones
referentes a la Administración Pública (Sección Segunda), se indica, como
primicia constitucional y, de manera nuclear, que la misma está al servicio de
los ciudadanos y está fundamentada en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública y, por ello,
tiene que estar plenamente sometida a la Ley y al Derecho (artículo 141).
A modo de detalle, se concreta el derecho de los ciudadanos
a que la Administración Pública le informe del estado de las actuaciones en que
tenga interés y le haga conocer sus resoluciones definitivas. Paralelamente,
pueden tener acceso a los archivos y registros administrativos, en el marco de
los límites que sean aceptables dentro de una sociedad democrática, referentes
a la seguridad interior y exterior, investigación criminal e intimidad de la
vida privada, empero, se aclara que no es dable censura alguna de los
funcionarios públicos (artículo 143).
En la rúbrica novedosa atinente a la función pública
(Sección Tercera), se deja sentado que los funcionarios públicos están al
servicio del Estado y no de parcialidad alguna, agregando que su nombramiento o
remoción no deben estar determinados por la afiliación u orientación política
(artículo 145).
Finalmente, tras un tortuoso camino, el máximo relieve en
toda esta muy larga, aunque claramente periférica evolución constitucional, lo
tiene el artículo según el cual los emolumentos de los cargos públicos
remunerados deben estar incluidos en el presupuesto correspondiente. Acto
seguido, la escala de salarios de la Administración Pública se especificará
reglamentariamente conforme a la Ley y que, mediante una Ley Orgánica, se
demarcarán los límites razonables de los emolumentos que perciban los funcionarios
públicos municipales, estadales y nacionales (artículo 147).
Al continuar, avistamos respecto a la organización del Poder
Público Nacional (Título V), enfocado hacia el Poder Ejecutivo Nacional
(Capítulo II) y las atribuciones del Presidente o Presidenta de la República
(Sección Segunda), que además devienen en obligaciones, la referida a nombrar y
remover aquellos funcionarios o aquellas funcionarias cuya designación le
atribuye la Constitución y la Ley (numeral 16 del artículo 236).
Adicionalmente, se tiene que, dentro de los diez primeros días siguientes a la instalación
de la Asamblea Nacional en sesiones ordinarias, presentará personal y
anualmente un mensaje, a modo de cuenta de los aspectos políticos, económicos,
sociales y administrativos de su gestión durante el año inmediatamente anterior
(artículo 237).
En el mismo tenor, al puntualizar lo atinente al
Vicepresidente Ejecutivo o Vicepresidenta Ejecutiva (Sección Tercera), se
apunta que entre sus atribuciones está nombrar y remover conforme a la Ley, a
los funcionarios o funcionarias nacionales cuya designación no se le atribuya a
otra autoridad (numeral 7 del artículo 239). Como disposición contextual, se
añade que dicho funcionario es responsable de sus actos, conforme a la
Constitución y la Ley (artículo 241).
Relativo a los Ministros o Ministras y el Consejo de
Ministros (Sección Cuarta), ellos son responsables por sus actos, de acuerdo
con la Constitución y la Ley, debiendo presentar a la Asamblea Nacional, dentro
de los primeros sesenta días de cada año y conforme a la Ley, memoria razonada
y suficiente sobre la gestión del despacho en el año inmediatamente anterior
(artículo 244). En similar modo, tienen el derecho de palabra en la Asamblea
Nacional y sus Comisiones, pudiendo tomar parte en los debates de la Asamblea
Nacional, pero sin derecho a voto (artículo 245).
Concerniente al Poder Ciudadano (Capítulo IV) y sus
disposiciones generales (Sección Primera), se establece que, corresponde al
Presidente del Consejo Moral Republicano y a los titulares de los órganos del
Poder Ciudadano, presentar un informe anual a la plenaria de la Asamblea
Nacional, sin que ello sea obstáculo para que presente en cualquier momento,
los informes que le sean solicitados. Mención destacada, merece el hecho que
todos los informes ordinarios y extraordinarios solicitados deben publicarse (artículo
276).
En dicho contexto, todos los funcionarios de la
Administración Pública, so pena de las sanciones establecidas en la Ley, deben
colaborar, con carácter preferente y urgente, con los o las representantes del
Consejo Moral Republicano en sus investigaciones, para lo cual pueden
solicitarles declaraciones, documentos necesarios e incluso aquellos
catalogados legalmente de carácter confidencial o secreto (artículo 277).
Resulta interesante mencionar, respecto al Poder Electoral
(Capítulo V), que sus órganos se rigen por los principios de independencia
orgánica, autonomía funcional y presupuestaria, despartidización de los
organismos electorales, imparcialidad y participación ciudadana;
descentralización de la administración electoral, transparencia y celeridad del
acto de votación y escrutinios (artículo 294).
En conexidad con el Sistema Socioeconómico (Título VI) y,
particularmente referente al régimen fiscal y monetario (Capítulo II) y el
régimen presupuestario (Sección Primera), se plasma que la gestión fiscal se
rige y ejecuta por principios de eficiencia, solvencia, transparencia,
responsabilidad y equilibrio fiscal. En resumen, como reglas generales, los
ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios y
que el marco plurianual de presupuesto establecerá los límites máximos de gasto
y endeudamiento (artículo 311).
De otro lado, en lo que afecta al sistema monetario nacional
(Sección Tercera), el Banco Central de Venezuela, conforme a la Ley, debe dar
cuenta ante la Asamblea Nacional sobre las actuaciones, metas y resultados de
sus políticas, por ello, emitirá informes periódicos sobre el comportamiento de
las variables macroeconómicas y de cualquier asunto solicitado, adjuntando los
análisis para su evaluación. Así, el incumplimiento injustificado del objetivo
y las metas acarreará la remoción del Directorio y las sanciones
administrativas correspondientes. Se añade, el control posterior de la
Contraloría General de la República y la inspección y vigilancia del organismo
público de supervisión bancaria, toda vez que este debe remitir a la Asamblea
Nacional los informes correspondientes (artículo 319).
Con todo, en las disposiciones de esta Constitución, las
cuales merecen un comentario más dilatado, tenemos el cenit de la evolución
constitucional venezolana respecto a la parcela bajo estudio. Siendo así, ello
sirve de punto de inflexión para aunar todas las críticas y recomendaciones que
permitan avanzar en una dirección de ineluctable desarrollo constitucional que
coadyuve a la superación de los grandes problemas que. aún padece el complejo
idiosincrático venezolano. Motivado a lo dicho, este importantísimo asunto,
debe servir de factor de medición inocultable para ponderar el estado de la
ciencia jurídica de nuestro país y la dirección a la que se encaminen sus
posibles avances.
En primer lugar, son muy interesantes las precisiones
contenidas en el preámbulo en el sentido que, el objetivo constitucional de
establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica, multiétnica y
pluricultural en un Estado de justicia, federal y descentralizado constituye un
aserto medular que permite darle un cariz particular al tema que se analiza. En
efecto, el análisis profundo del acceso público a la escala de sueldos y
salarios de los funcionarios y empleados públicos como una visión del principio
de transparencia, sólo puede venir de la mano de un juicioso y productivo
debate que reposicione las bases axiológicas de la ciencia jurídica moderna. De
esta guisa, habrá de partir su premisa fundamental, que consiste en la
necesidad imperiosa de un estudio previo, transdisciplinar y relativamente
intrincado de sus fundamentos epistémicos.
Ahora bien, es esencial la garantía estatal de goce y
ejercicio irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos
humanos, por tanto, su obligatorio respeto y garantía, para los órganos del
Poder Público, deviene de la afirmación atinente a que los derechos y garantías
no plasmados expresamente en la Constitución y los instrumentos internacionales
sobre derechos humanos, desde que sean inherentes a la persona humana, se
materializarán aún a falta de Ley que los desarrolle. Empero, tal panorama no
estaría completo si se deja de lado el deber de toda persona de cumplir sus
responsabilidades sociales, participar solidariamente en la vida política,
civil y comunitaria del país para la defensa de los derechos humanos, cuyo fin
sea la convivencia democrática y la paz social.
Así, como la concepción de los derechos y garantías es
sumamente amplia en su contenido, ámbito subjetivo de aplicación y deber
estatal de respeto y garantía, en adición al deber ciudadano de cumplir sus
responsabilidades para la pervivencia y perfección de los mismos, el centro de
la dinámica público-privada amparada en el Estado es y debe ser la Cláusula del
Estado de Derecho. Esta metodología, a su vez sustancial y formal, sustenta los
valores superiores del ordenamiento jurídico y actuación estadal como mecanismo
nodal que materializa los fines esenciales del Estado. Lógicamente, esto
necesariamente se enmarca en un gobierno democrático, participativo, electivo,
descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables
y de la Constitución como norma suprema, fundamento del ordenamiento jurídico y
medio de sujeción del Poder Público.
Precisamente, en torno al Poder Público y la Administración
Pública, se compendia que la misma, en conjunto con sus funcionarios, estará al
servicio de los ciudadanos y no de parcialidad alguna, con sustento en
novedosos principios de hondísimo calado, como lo son la honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública y, sobre todo,
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. De allí que, en justicia, el derecho
del ciudadano a que la Administración Pública le informe sobre las actuaciones
en que tenga interés, el acceso a sus archivos y registros y el conocimiento de
sus resoluciones definitivas dentro de límites democráticamente aceptables,
debe servir como su reflejo paradigmático.
El núcleo de la preponderancia en nuestra evolución
constitucional en nuestra cuestión está en la novedosa disposición, según la
cual el presupuesto correspondiente incluirá los emolumentos de los cargos
públicos, situación a la que se añade, desde el punto de vista de la
suficiencia normativa de raigambre iusfundamental que
permita la eficacia y eficiencia práctica del diseño constitucional, el
carácter reglamentario de la escala de salarios de la Administración Pública
conforme a la Ley. En torno a ello, y para más abundamiento, se detalla que los
límites razonables de los emolumentos percibidos por los funcionarios públicos
municipales, estatales y nacionales, se estructurarán en una Ley Orgánica.
En seguida, tenemos que el Presidente y Vicepresidente de la
República Bolivariana de Venezuela, están obligados a nombrar y remover los
funcionarios cuya designación no le atribuya la Constitución y la Ley a otra
autoridad. En ese orden de ideas, el Primer Mandatario, deberá rendir
anualmente cuenta a la Asamblea Nacional sobre los aspectos económicos,
sociales y administrativos de su gestión durante el año inmediatamente
anterior. Empero, resalta que solamente se establece la responsabilidad del
Vicepresidente conforme a la Constitución y la Ley, elemento del cual no se
desprende que este sea el único funcionario constitucionalmente responsable,
sin embargo, creemos necesaria una demarcación particular y expresa de la
responsabilidad de todos y cada uno de los funcionarios del Estado.
Adicionalmente, los Ministros como responsables por sus
actos conforme a la Constitución y la Ley, se obligan a presentar anualmente a
la Asamblea Nacional un informe de la gestión del despacho en el año
inmediatamente anterior. Aunado a ello, tendrán derecho de palabra en la
Asamblea Nacional y sus Comisiones y podrán participar en sus debates, pero sin
derecho a voto. Por el mismo camino, el Presidente del Consejo Moral
Republicano y los titulares de los órganos del Poder Ciudadano, deberán
presentar un informe anual de gestión a la Asamblea Nacional, al igual que
otros que, en cualquier momento le sean solicitados, todos los cuales, se
resalta vehementemente, como novedad constitucional, deben ser publicados.
Dentro del presente diseño constitucional, es determinante
la ayuda de carácter preferente y urgente que deben prestar los funcionarios de
la Administración Pública en las investigaciones que realicen los
representantes del Consejo Moral Republicano, por lo que deben rendir las
declaraciones necesarias, exhibir los documentos solicitados, aún los
catalogados legalmente como confidenciales o secretos. Por supuesto, ello no
comporta la voluntad política del Consejo Moral Republicano de emprender tales
investigaciones, aunque sea un mecanismo que puede resultar altamente eficiente
en la lucha contra la corrupción. En tal género de cosas, juzgamos que su
ostensible mejora funcional vendrá de la mano del respeto al diseño original
del Poder Moral según la Constitución de 1819.
Otro Poder Público novedoso en el diseño constitucional es
el Poder Electoral. En efecto, sus órganos se han de regir por los principios
de independencia orgánica, autonomía funcional y presupuestaria,
despartidización de los organismos electorales, imparcialidad y participación
ciudadana, descentralización de la administración electoral, transparencia y
celeridad del acto de votación y escrutinios. Así, se trata de una disposición
que, sin duda, secunda el intento por axiologizar de
forma ineluctable el quehacer público-privado y abona el terreno –en consuno
con otras normas constitucionales ya receptadas y comentadas–, para una firme,
expresa e irretornable inclusión dentro de nuestra
Carta Magna de una disposición que recoja el tema bajo estudio como eslabón
nuclear del desarrollo jurídico patrio.
El sistema socioeconómico, en su vertiente de régimen
fiscal, monetario y presupuestario, se rige por principios de eficiencia,
solvencia, transparencia, responsabilidad y equilibrio fiscal, pues los
ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios. En
consecuencia, los límites máximos de gasto y endeudamiento los señalará el
marco plurianual de presupuesto. Con todo, el Banco Central de Venezuela, según
la Ley, dará cuenta a la Asamblea Nacional de sus actuaciones, metas y resultados
y emitirá todos los informes solicitados, en especial, aquellos sobre el
comportamiento de las variables macroeconómicas. Dicho proceder, se enmarca en
el control posterior de la Contraloría General de la República y la inspección
y vigilancia del organismo público de supervisión bancaria.
Luego de este largo, necesario y fructífero desarrollo, es
imprescindible ofrecer una visión de conjunto, que permita posicionar al lector
en el estado constitucional de la cuestión investigada, con énfasis en las
piezas claves que han iluminado esta fascinante e intrincada evolución.
Semejante metodología, servirá como catapulta que haga brotar una innovadora,
revisada y reposada normativa constitucional que recepte, de modo inequívoco,
integral y no vacilante el acceso público a la escala de sueldos y salarios de
los funcionarios y empleados públicos. Bajo esta premisa, estamos convencidos
de su importancia neurálgica dentro del concierto de los componentes del
ordenamiento jurídico venezolano como profilaxis dirigida a contribuir al
abordaje de los grandes males estructurales de nuestra idiosincrasia.
Concomitante con la precisión expuesta, pueden establecerse
una serie de conclusiones, las cuales no pretenden ser, de ningún modo,
agotadoras de una evaluación integral pero precisa, al conjunto de
disposiciones constitucionales que han compuesto periféricamente la evolución
constitucional de la cuestión bajo estudio. Sin embargo, los elementos
expuestos a continuación, servirán de guía para bosquejar algunas tendencias
marcadas a lo largo de nuestro caminar político-jurídico y, con ello, se
pondrán de relieve las necesidades y perspectivas de avance que permitan, al
fin y al cabo, dar al traste con un problema constitucional que constituye, sin
dudas, uno de los casos prácticos más resaltantes, que hacen pervivir en
nuestro entorno, la gangrena de la corrupción administrativa. Dichas
conclusiones, se enunciarían como sigue:
Desde un acercamiento inicial, esta sería una conclusión
apenas obvia. Sin embargo, no se trata de una afirmación que no deba ponerse de
relieve, en tanto y cuanto, un llamado de atención preciso permitirá que, a la
luz de una individualización semejante, se posibilite tomar decididamente los
correctivos normativos necesarios. En ese marco, lo cierto es que, finalmente,
nuestra actual Constitución, al estatuir el carácter reglamentario que conforme
a la Ley tiene la escala de salarios de la Administración Pública y los límites
razonables a dichos emolumentos a través de una Ley Orgánica, establece la
aproximación que juzgamos más resaltante. Esta aproximación, debe ser,
simplemente, el entorno referencial o punto inicial que catapulte una
concepción, lo más ampliamente posible pero dentro de unos límites
democráticamente razonables, de una consagración definitiva de nuestro tema.
Empero, así como afirmamos que el acercamiento más próximo
obtenido, debe ser el punto de partida o la base de una reforma constitucional
de gran alcance, no es menos cierto que, debe prestársele especial cuidado a no
marcar, en ningún sentido, una brecha entre el sueldo o salario percibido
teóricamente y su recepción práctica, aunado a su verdadera publicidad, sin
trabas burocráticas ni interpretativas. Así las cosas, es necesario marcar, sin
titubeos, un espacio de quiebre y no retorno, aunque implícitamente se pugne en
su contra, a través de posibles subterfugios interpretativos. En consecuencia,
esta situación deberá estar marcada por un abordaje adecuado de, cuando menos,
cada uno de los participantes de la relación jurídica de empleo público: el
órgano u organismo empleador, el funcionario y aquellos implicados directa o
indirectamente en la labor desempeñada.
Como una cuestión conexa, que no debemos pasar por alto,
llamamos la atención en que el contenido que delimita la Norma Fundamental va
fuertemente de la mano de múltiples consideraciones contextuales, sobre todo
históricas, políticas, sociológicas, culturales y económicas las cuales, al
desbordar los límites del presente trabajo, no es descabellado sentar que, en
su juicioso análisis, como línea de investigación medular, se hallarán las
razones principales que explican un proceder tan peculiar. En efecto, un
análisis de tales características aunará elementos que, sin duda, coadyuvarán a
mejorar el perfil de la consagración constitucional que estamos refiriendo,
puesto que brindará un contexto más concreto de indicios que, innegablemente,
deberán tomarse en cuenta. Por eso, se evidencia el valor transdiciplinar
y carácter atemporal del asunto que nos ocupa.
Por supuesto, nuestras primeras Constituciones estaban
imbuidas por los valores independentistas que concretan una larga y costosa
gesta de siglos, lo cual además ve su profundización en la influencia
determinante de las corrientes filosóficas de aquella época, sobre todo
aquellas tributarias de la Revolución Francesa, a lo que se agrega, una
importante y no solapada influencia Cristiana. En general, en el marco de
grandes vicisitudes bélicas y las ansias de poder de algunos pseudo-dirigentes militaristas, fue mermando los
contrapesos axiológico-jurídicos necesarios, para llegar escalonadamente a la
construcción aún insuficiente de una nueva moralidad pública[16],
centrada en el ser humano y su dignidad. Afirmamos, sin ambages, que dicha
construcción es aún insuficiente porque, a decir verdad, es una moralidad
pública instrumental y no sustancial.
Sostenemos, pues, la existencia de una moralidad
instrumental, más no sustancial, dado que la misma no ha podido penetrar
hondamente en el quehacer político-jurídico de la sociedad venezolana en su
conjunto. Tal estado de cosas puede ser observada, principalmente, y en lo que
a nosotros respecta, en el diseño constitucional de las diferentes
disposiciones, que no permite una persecución de todas las formas de
estructuras dinámicas enervantes del correcto desarrollo integral de la persona
humana y de la sociedad, sean estas puestas en marcha por cualquiera de los
sujetos constitucionalmente establecidos. Pero también y, en general, este
estado de cosas es, en alguna medida, puesto en marcha por una sociedad, a la
que constitucionalmente no se le exige el deber indeclinable y detallado de
involucrarse en el devenir social para prevenir y atacar este tipo de abusos.
En virtud de ello, es ineludible repensar en los elementos
necesarios para que la reforma constitucional propuesta tenga una largamente
sólida impronta. En suma, debemos no solamente recoger puntualmente y, de
manera amplia, lo atinente el acceso público a la escala de sueldos y salarios
de los funcionarios y empleados públicos, sino también, atender de forma
análoga y prioritaria, a lo menos, los dos temas apuntados. Así, nuestra
atención debe fijarse en: (i) el detalle completo y necesario de las disposiciones
constitucionales, a modo de no brindar impunidad explícita o implícita, a toda
forma de conducta que, racional y razonablemente interpretada, y a modo de acto
jurídico, genere un mal social o individual, y (ii)
la reconfiguración de la filosofía y práctica del deber ius-constitucional,
particularmente respecto a la denominada “sociedad civil”.
Los supuestos de responsabilidad de los funcionarios
constitucionales, generalmente, ha estado dirigida a los Ministros del Despacho
y, en menor medida, al Presidente de la República, aunque tal regulación ha
sido sumamente cambiante. Así, ya en la Constitución de 1830 se empezó a
consagrar la responsabilidad de todos los funcionarios públicos; en los textos
de 1925, 1928 y 1929 sólo era responsable el Presidente de la República; en el
de 1909 se establece la responsabilidad de los Consejeros del Gobierno; en el
de 1936 que el Procurador General de la República es responsable de igual forma
que los Ministros del Despacho y, desde el de 1945, la responsabilidad
solidaria del Presidente de la República y los Ministros del Despacho. Según lo
anteriormente dicho, tales dicotomías, deben ser incomprensibles para una
sociedad democrática.
Empero, más allá de las razones que expliquen una
consagración constitucional tan inconsistente, hemos de tener claro que, de la
amplia consagración de la responsabilidad de los funcionarios constitucionales,
sólo bajo los límites tolerables en una sociedad democrática, dependerá, en una
medida apreciable, la puesta en marcha de algunas condiciones necesarias, para
emprender una eficiente lucha contra la corrupción. En efecto, cualquier forma
de barrera que se anteponga a tal objetivo, abona, indudablemente, a este status quo calamitoso. Es así, como
conductas que van desde consentir un diseño normativo e interpretativo
indulgente y flexible con comportamientos alentadores de la corrupción, el
fenómeno de la impunidad, una educación anticorrupción deficitaria, son algunos
de los elementos que dibujan un panorama silenciosamente disolvente de la
moralidad pública.
Con todo, se trata del ejercicio de todas aquellas funciones
que, desde una perspectiva interpretativa y filosóficamente funcional, sean
potencialmente causantes de un daño grave a la dinámica del conglomerado
social. En este punto, es trascendental subrayar que, la relación entre
quehacer social e individual es un todo armónico y mutuamente implicante, dado que, en general, la corrupción se
desdobla, en distinta medida, en todas y cada una de las realidades del ser
humano o, en otras palabras, si el ser humano es una sola realidad en múltiples
facetas, idéntica dependencia debe existir respecto al fenómeno de la
corrupción. De lo anterior, se desgaja que, no sólo los funcionarios
constitucionales están implicados directamente en este entramado anticorrupción,
sino también todos y cada uno de los funcionarios y empleados públicos,
conforme al artículo 145 de la vigente Constitución.
El devenir constitucional venezolano, inicia con el
reconocimiento de un conjunto reducido y taxativo de derechos como lo son la
libertad, igualdad, propiedad y seguridad, a propósito de su papel estelar en
la definición de relaciones entre el Estado, la Sociedad y el Individuo. Un
segundo estadio, es el desprendimiento de otra serie de derechos que implican
los originariamente reconocidos. Una tercera etapa, está en el reconocimiento
individual e interdependiente de una pléyade de derechos constitucionales. Por
último, desde la Constitución de 1858, la enumeración de derechos no deberá
entenderse como la negación de otros que les correspondan a los individuos y, a
partir de la de 1864 que, dicha lista no impide a los Estados acordarles a sus
habitantes otros derechos adicionales.
En efecto, a propósito de la consagración de los derechos
ciudadanos, es obligante subrayar que su amplitud es generada, exclusivamente
por el resguardo a la dignidad humana objetivamente considerada. Con todo,
semejante conclusión, es apoyada por la necesidad práctica de propender a la
efectividad e interdependencia real de todos y cada uno de los mismos, y donde
el sacrificio constitucional de alguno de ellos sea una cuestión de
estrictísima necesidad constitucional, y no de capricho del intérprete constitucional
con la excusa del principio de apertura. De allí que, para resguardar la
objetividad de la dignidad humana que, según nuestra opinión, tiene evidente
formulación de cláusula pétrea, es menester que, a modo de línea de
investigación, se ahonde en los elementos esenciales que permitan enarbolar
verdaderamente tan trascendental carácter.
Empero, este objetivo constitucional de primer orden que,
incluso fue avizorado desde el inicio de nuestra historia constitucional, si
queremos mantener la coherencia pragmática con la voluntad de nuestro Poder
Constituyente Originario, es claro que no solamente debe constituir una línea
de investigación. Así, para obtener un avance decidido y concreto en nuestro
desarrollo, sus conclusiones deben expresarse en una disposición constitucional
que le de adecuación, coherencia y cohesión a un debate que, los diferentes
actores sociales deben poner sobre la palestra pública. Este aserto,
coadyuvará, a funcionalizar, dentro de la práctica
interpretativa, la efectividad e interdependencia real de todos y cada uno de
los derechos ciudadanos, dentro de los cuales, debe ocupar un sitial
preponderante, como central anticorrupción, el derecho objeto de este estudio.
Es factible concretar que, hasta ahora las atribuciones
dadas a los funcionarios constitucionales, no han de sido plenamente concebidas
para permitir la irrestricta publicidad de todas sus actuaciones y
remuneraciones, lo cual eliminaría definitivamente, el ostracismo que ha
imperado en el ejercicio de ciertas funciones estatales claves, bajo la clásica
y muy dañina etiqueta de la razón de Estado. Todo ello, no es una cuestión
menor, pues posibilitaría una apertura constitucional hacia una reconfiguración
metodológica y sustantiva del Derecho Administrativo que tenga como uno de sus
baluartes el principio de transparencia administrativa. Por ello, el cambio
constitucional que, como clara consecuencia, se propondrá, lejos de implicar
una reforma puntual y desconectada, tiene como propósito propiciar nuevas
comprensiones sobre el diseño constitucional venezolano.
Estas atribuciones, que deben ser sometidas a un profundo
rediseño y textualización escrita minuciosamente coherente con el mismo,
tendrán que ser, por necesidad, fruto de una reforzada comprensión de la teoría
de la organización implicada, de suerte que exista una visión de conjunto,
consistente con una filosofía constitucional acorde con las prioridades
establecidas a lo largo del presente artículo. Idéntica consideración nos
merece el requisito más definitorio aun, de prevenir con total firmeza que, a
través de posibles subterfugios interpretativos, se atente contra el clima
mencionado, con especial referencia al objeto de análisis en estas líneas.
Siendo ello así, un ineludible pero titánico esfuerzo con estas características
requiere el debate y seguimiento constante de cada uno de los integrantes del
todo social, de modo que, sean disposiciones materialmente perfectibles.
De esta manera, un funcionariado constitucional electo bajo
esta perspectiva, sin lugar a duda, coadyuvará en el alumbramiento de un clima
como el descrito. No en vano, se trata de un viraje en la perspectiva
filosófico-constitucional que recree y refuerce la voluntad política implicada
en la toma de decisiones que imbuye a todo el sistema hasta sus más mínimos
elementos. Empero, tal sistematicidad, para ser realmente funcional, ha de
implicar una amplia participación y compromiso público-privado en el cumplimiento
de pequeños objetivos prediseñados por el conjunto social, de modo tal que se
participe en semejante tarea, en modo diferenciado y directamente proporcional
a la experticia y potencial afectación concreto de los diferentes grupos
sociales, y que se dirijan a un objetivo preciso de desarrollo humano y social
integral.
El acceso público a la escala de sueldos y salarios de los
funcionarios y empleados públicos es una de las más importantes aristas que, a
nuestro modo de ver, posee el cada vez más vital deber de todos los
funcionarios y empleados públicos de rendir diversos informes y cuentas.
Semejante aserto es cada vez más relevante para la supervivencia de un Estado
globalizado, visto que este matiza crecientemente sus contornos según la
teorización clásica. De manera concreta, nuestra travesía constitucional, enseña
que estos controles no han resultado plenamente satisfactorios, pues su
efectividad debe caracterizarse por la absoluta generalización, cuestión que
debe generar, desde un estado de cosas apreciable, la necesaria mejora
inmediata de la calidad de vida de los ciudadanos, eventualidad que no se
refleja en un diseño constitucional empecinadamente resistente al cambio.
En efecto, el hecho de que los funcionarios y empleados
públicos, estén constitucionalmente obligados a rendir los más diversos
informes y cuentas, a lo que se debe añadir su minucioso seguimiento, según una
estructura de fondo y forma preexistente a los hechos a evaluar, genera un
clima que, aunque necesario, no es suficiente para una lucha integral contra la
corrupción en sus diversas formas y modalidades. Es preciso, que todos quienes
estén incluidos directa o indirectamente en este entramado, internalicen, que
la novedosa estructura gnoseológica actual, aperturada
con mayor decisión, a raíz de los eventos señalados en la introducción a este
trabajo y abierta a complejos y constantes retos requiere, más que nunca,
decisiones y soluciones verdaderamente integrales y sin ambages. La
creatividad, ponderación y completud, se vuelven una
herramienta imprescindible.
Con todo, es determinante tener en cuenta que esta urgencia
constitucional, no entraña la creación de un constructo abstracto, sino que, al
ser una respuesta directa a la realidad antes referida, se vuelve como un árbol
florecido de consecuencias prácticas que fecundan y sanean esa realidad. En ese
marco, como los funcionarios y empleados públicos pertenecen a un tejido más
amplio, cual es la sociedad entera, las relaciones jurídicas que se traben en
la misma, incidirán en el remozamiento de la calidad de vida del ciudadano.
Así, es trascendental llamar enérgicamente la atención, en que la calidad de
vida del ciudadano como individualidad que forma parte activa de una comunidad,
debe ser vista como una integralidad de múltiples facetas, caso contrario, responderemos
de forma altamente errónea al principal reto de esa realidad: repensar transdiciplinariamente al ser humano.
Jamás debemos perder de vista, en todos y cada uno de los
aspectos de la práctica jurídica, la gran y definitoria importancia que tiene
el Poder Legislativo en el complejo de cualquier Estado. El invaluable apoyo no
sólo de las mayorías constituyentes sino también parlamentarias, determina en
gran medida la materialización de una nueva concepción del Derecho
Administrativo que, de cara al principio de transparencia, enfoque dentro de su
contenido prioritario el verdadero acceso público a la escala de sueldos y
salarios de los funcionarios y empleados públicos. Sin embargo, en la sociedad
del siglo XXI, dicho cometido requiere el sustento de las nuevas tecnologías
(TIC), al constatar que en este entramado reside invariablemente la garantía de
su eficacia y eficiencia como medio para entender y poner en práctica el
principio de dignidad humana.
Así las cosas, la construcción de esta nueva sociedad, no
debe significar, en ningún aspecto, la defensa de un entramado social y una
sociología originaria de base, que adapte todas y cada una de las instituciones
sociales y el conocimiento consecuencial adquirido, a la ideología de un grupo
integrante de todo el entramado que, ni es garantía de cohesión coherente, ni
goza de amplio prestigio en la mayoría del conjunto. Desde tal género de ideas,
se vuelve inaprehensible el fenómeno jurídico, en general, y la lucha contra la
corrupción en particular. En consecuencia, esta hipotética plataforma de
construcción de nuevo conocimiento, se compondría de un círculo vicioso de
dimes y diretes en el que toda nueva herramienta, lejos de coadyuvar a la
formación de un conocimiento integral, sólo compendiará un nuevo furor de la
novedad.
De allí, estos serían los escollos basilares de una
actividad parlamentaria realmente amplia y objetiva. Este panorama, es
claramente justificante del fortalecimiento por el cual estamos abogando, según
el cual se debe generar una voluntad política férrea, que deslastre la práctica
de una técnica legislativa acomodaticia que no penetre en el núcleo duro de
situaciones que deben ser correctamente disciplinadas, para coadyuvar
efectivamente a su erradicación, en atención a su alto perjuicio social objetivo.
Tal es, pues, el esbozo de la narrativa en la que ha de fructificar una muy
activa participación ciudadana imprescindible para atravesar correctamente el
umbral del siglo XXI, constituyendo esta junto al uso prudente y detalladamente
estructurado de las nuevas tecnologías, una mancuerna que, bajo estos
parámetros, potencialice el radio de acción de las soluciones diseñadas.
La imprescindible renovación del Derecho Administrativo, con
el objetivo de proponer soluciones atinadas a los nuevos retos de la vida
moderna, que eviten su obsolescencia, implica inicialmente que, en un ámbito
globalizado se reconfigure en sus más variados estadios y manifestaciones el
fenómeno del poder, a fin de aclimatarlo a las múltiples exigencias de respeto
integral a los derechos humanos. Así, para el Derecho Administrativo, lo
expresado tiene una trascendencia más que capital, toda vez que su norte
fundamental consiste en fungir de factor equilibrante entre el ius imperium
del Estado, el cual tiene como cometido la concreción del interés general y, en
segundo lugar, los variopintos derechos ciudadanos. Es allí donde el núcleo del
presente estudio, enmarcado en el principio de transparencia administrativa,
tiene su importancia basal.
De esa manera, una nueva reconstrucción fenomenológica del
poder, entraña como presupuesto, que frente a una respuesta adecuada a cada uno
de los retos que pone frente al estudioso, una realidad en constante y
vertiginoso cambio, se reformule su comprensión teórico-práctica. Lo dicho,
implica deducir que una integralidad en las soluciones urgidas por esa
realidad, sólo puede venir de la mano de un análisis global y objetivo de, en
primer lugar, la realidad existente y, en seguida, la enumeración, lo más exhaustiva
posible, de los problemas prioritarios que colocan en peligro inminente la
dinámica profunda y sin cortapisas de la dignidad humana. En consecuencia, la
reconstrucción mencionada al tener más minuciosamente presente el ejercicio
cotidiano del poder tanto público como privado, su metalenguaje más adecuado,
parecería ser el principio de transparencia administrativa.
Se trata pues, de una herramienta que más que deber ser
estudiada a fondo, tiene que ser tomada en serio por todos los actores sociales
en su mayor amplitud. Por eso, corresponde al Parlamento un papel muy
importante dentro de esta dinámica: afrontar con voluntad política, desde el
terreno de la creación normativa, todas las aristas necesarias y contingentes
que, no solamente crearán un clima formal o meramente normativo de
transparencia administrativa, sino también desarrollarán su adecuado entorno
para su praxis social, en modo que, por su continua puesta en práctica,
conforme un elemento intrínsecamente cultural. Así, como cultura y desarrollo
forman un binomio mutuamente implicante, se hace
evidente que el sitial más trascendente de esta comprensión aplicativa del
principio de transparencia administrativa es su innegociable integralidad
ontológica.
Una moderna configuración constitucional en la materia, no
habrá de calar y permanecer en el tiempo, si sólo se toma en cuenta la norma
jurídica, sin ningún otro elemento contextualizador.
En efecto, el ordenamiento jurídico desde la realidad social en la cual se
inserta, debe ser respuesta adecuada a una problemática concreta y a un status quo en que esta hallará adecuada
lectura, aun contando con aquellos ámbitos, instituciones y perspectivas
sociales disruptoras de esa narrativa, pues los
problemas inherentes delinean implícitamente esa variación. Por ello, desde la
necesidad de transparencia administrativa, enfocada en los retos de respeto
irrestricto e integral a la dignidad humana, se hace necesario emplear aquellas
herramientas de imposible o difícil utilización en el pasado reciente, pero que
hoy generan prometedoras perspectivas de profundización humana.
Dentro de estas nuevas herramientas, merece una mención
especialísima, las tecnologías de la comunicación y la información. Con todo,
esto genera un revolucionario estado de cosas que, obliga a considerar en el
terreno teórico-práctico, una nueva principialística
que contiene aristas de mayor complejidad en torno a los fenómenos y problemas
que otrora se analizaban. De allí, los retos que plantea la sociedad del siglo
XXI, en comparación con los que esbozaba la sociedad de siglos anteriores son,
sin duda, no solamente de mayor entidad, sino que incluyen dinámicas sociales
completamente distintas y, en parte por eso mismo, ponen en tela de juicio, la
adecuación de las soluciones dadas hasta ahora. Estas narrativas exigen, su
comprensión suficiente y la adaptación de las soluciones a un lenguaje
renovado, cuya obsolescencia se revela a una velocidad mayor.
Este lenguaje, cuando menos parcialmente novedoso respecto a
la aprehensión de los distintos fenómenos a estudiar, debe rediseñar un
bosquejo que, respecto al principio de transparencia administrativa, como parte
central de esta nueva principialística, no rehúya a
analizar en profundidad y contexto, todos y cada uno de los elementos que, en
las diversas situaciones jurídico-políticas implicadas, contribuyan a su
robustecimiento. En este entramado, no solamente confluyen componentes
sustanciales, sino que los mismos deben ser adecuada y firmemente canalizados
por metodologías que configuren efectiva y eficientemente cada uno de los fines
planteados. Así, en el aspecto metodológico, para redireccionar todos los
sesgos cognitivos implicados en nuestro asunto, las tecnologías de la
comunicación y la información están llamadas a aportar un cariz particular.
Por último, debemos señalar que, desde el punto de vista
jurídico-constitucional, la forma en que sea disciplinado un asunto tan vital
como el que aquí tratamos, prediseñará una cierta
comprensión teórico-práctica que, dependiendo de su carácter evolutivo e
integral, condicionará de mejor manera, la efectividad y eficiencia de sus
planteamientos. Así, al deber integrar una narrativa efectivamente detallada de
análisis y soluciones a los retos que hoy plantea la corrupción
político-administrativa, incidirá directamente en la capacidad de los
diferentes agentes que, desde los más variados ángulos en que estos deban
posicionarse, estén llamados a hacerle frente. En efecto, la necesidad de una
capacidad verdaderamente transdisciplinar como la que se hace necesaria, parte
de la evidencia de una realidad cuya complejidad debe estar en constante reevaluación
para verificar su adaptabilidad funcional.
En el caso que nos ocupa, se evidencia que, la omisión de
normar expresamente la obligatoriedad en la publicidad de los sueldos y
salarios de los funcionarios y empleados públicos, como expresión concreta de
cara al fortalecimiento del principio de transparencia administrativa, ha
supuesto una comprensión teórico-práctica del mismo que todavía se ha quedado
ampliamente corta. De hecho, su inefectividad e ineficiencia, parte de la
errónea consideración de que incluso las cláusulas que contribuirían al robustecimiento
republicano desde la objetivización de la dignidad
humana deben depender, en todos y cada uno de sus extremos, de los diferentes
vaivenes e ideologías políticas o politiqueras. En este punto, se hace
necesario un intenso entrenamiento transdisciplinar que, estratégicamente
diseñado, se dirija al desarrollo dinámico y autónomo de una ciudadanía
altamente reflexiva.
Con todo, trazamos una relación directa y mutuamente implicante entre cambios normativos tendentes al desarrollo
y formación y ejercicio de la ciudadanía; no en vano, tal identificación,
radicalmente concebida, busca romper con la dependencia semiparasitaria
de la ciudadanía al poder político, económico o cultural. De allí que, tal
dependencia identifica, cuando menos, lo siguiente: (i) Desfocalización
y centralización del poder de iniciativa privada en el ámbito público, con
particular referencia al diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas
para el desarrollo, (ii) Subestimación respecto a la
necesidad de educación ciudadana intensiva, constante y formal, (iii) Minimización del cumplimiento irrestricto del deber
ciudadano en beneficio del todo social. En fin, es en este contexto en que se
ha desenvuelto, en su más honda expresión, nuestro problema central.
Por todo lo aludido, nuestra odisea constitucional por
aproximación ha implicado insatisfacciones, retrocesos y cómplices
insuficiencias.
Siendo ello así, la incontrovertible vertiginosidad de una
realidad tan fascinante como retadora y cambiante, coadyuva a poner de relieve
que la Venezuela del siglo XXI reclama una profunda renovación del Derecho
Administrativo desde una urgente reforma constitucional. Semejante eventualidad
debe, entre otras cosas, acoger en toda la amplitud de sus consecuencias, el
principio de transparencia administrativa, cuestión que nos permitiría
transitar con paso agigantado hacia un mundo globalizado. A pesar de lo dicho,
es necesario afirmar, que todo ello se debe leer en clave metalingüística de
construcción y reconfiguración permanente de una conciencia ciudadana capaz de
materializar de manera irreversible los cambios propuestos. En consecuencia,
esto dibuja un panorama de grandes insatisfacciones en torno a una renovación
inexplicablemente aletargada.
Empero, una reforma constitucional estructural, atraviesa
grandes escollos, amén de no constituir una empresa sencilla. Estos obstáculos,
evidencian que nuestra evolución constitucional se ha enfrentado a perceptibles
retrocesos que se desprenden del constate enfrentamiento entre el ejercicio
personalista del poder y el ejercicio democrático del mismo. Así las cosas, un
entendimiento profundo y sostenido de tal aserto, devendrá en el despliegue de
una estrategia unitaria e integral que tenga por objetivo el logro del
desarrollo de nuestro país. Sin embargo, tal conflictualismo
que pertenece aparentemente a nuestro ADN constitucional, debe ser superado en
aras del progreso del tejido social, mediante el empleo de una dinámica
ciudadana altamente eficiente, capaz de detectar y poner colectiva y
oportunamente en acción, las medidas requeridas para el desarrollo del país.
Aunado a ello, una superación científica y culturalmente
seria de tal conflictualismo, ha de exhibir como uno
de sus elementos tan paradójicos como determinantes, la configuración de una
férrea voluntad política con visos preponderantemente parlamentarios. En ese
sentido, y sólo desde tal punto gravitatorio es posible construir una nueva
praxis capaz de estructurar una conciencia ciudadana tal que, vistas y
analizadas nuestras fortalezas y debilidades ciudadanas, sea posible proponer
una estrategia propia para nuestro desarrollo humano y social integral. Desde
esta perspectiva, todas y cada una de las cómplices insuficiencias que embeben
el diálogo socio-político de nuestra historia constitucional, fungen como
elementos altamente perturbadores de un sano devenir republicano.
Con todo, a fin de esculpir un panorama lo suficientemente
amplio de la cuestión que nos ocupa, huelga descender al análisis de la
configuración legal trajinada a lo largo de nuestra historia republicana. Esta
tarea, tendrá el propósito de atraer una serie de herramientas útiles para que
una vez aisladas, nos sirvan para que, a través de una suerte de hermenéutica
histórico-jurídica, sean perfiladas una serie de conclusiones y
recomendaciones. En efecto, y en última instancia, todas esas afirmaciones, sin
lugar a duda, han de ser aprovechadas en el marco de nuevas premisas de futuros
estudios que coadyuven en el replanteamiento y repotenciación de las distintas
instituciones y categorías jurídico-administrativas, vista la apreciable
cantidad de esfuerzos que, con tal orientación, se realizan desde los sitiales
académicos más prestigiosos del orbe.
Luego de este análisis constitucional de corte evolutivo, es
indispensable puntualizar la regulación legal que referente a nuestro asunto ha
matizado a la Administración Pública a través del tiempo, por vía de las
distintas Leyes Orgánicas de la Administración Pública. Ello tiene por objeto
verificar la permeabilidad o influencia que las normas constitucionales
anteriormente analizadas in extenso, han tenido en las normas jurídicas de
rango legal que habrán de revisarse. Desde tal estado de cosas, describiremos
el panorama avizorado a propósito del desarrollo alcanzado por esta dinámica jurídico-administrativa
y la tarea aún pendiente de renovación y reimpulso de la Ciencia del Derecho
Administrativo al calor de los nuevos procesos teórico-prácticos aún en estado
embrionario.
Primeramente, mencionaremos como primera normativa que
pudiese tener relación con nuestro tema, el Decreto N° 40 de fecha 30 de
diciembre de 1950, publicado en Gaceta Oficial N° 23.418 que dictó el Estatuto
Orgánico de los Ministerios, el cual debemos precisar que no trae ninguna
disposición de interés para nuestra materia visto su tinte y propósitos
meramente organicistas, esquema que se repite en las escasas disposiciones
fragmentarias previas.
A continuación, examinaremos la Ley Orgánica de la
Administración Central publicada en Gaceta Oficial número 1.932 del 28 de
diciembre de 1976, la cual presenta varias disposiciones normativas de interés.
Empero, a modo preliminar, es ilustrativo precisar que dicha
ley ejecutó parcialmente el Plan de Reforma Administrativa presentado al
Gobierno Nacional en 1972 por la Comisión de Administración Pública de la
Presidencia de la República, la cual fue eliminada por la aprobación de esta
Ley y sólo restablecida en 1982. De tal manera, destaca que ya en ese ínterin,
se habían adelantado importantes diagnósticos sobre el estado de nuestra
Administración Pública, como la Carta de Maracaibo redactada por Fedecámaras en
1980, el Programa de Gobierno del Presidente Luis Herrera Campins
y el Manifiesto de Porlamar de la Confederación de Trabajadores de Venezuela en
1981. Es lamentable, con todo, que dichas consideraciones en poco difieran, y
aún se empeoren, en nuestro actual status
quo.
Ahora bien, relativo a los archivos de la Administración
Pública Nacional (Capítulo VII de la Sección V: De la Oficina Central de
Personal), la ley in comento define que ellos son por naturaleza
reservados y para el servicio oficial, de modo que los particulares u otros
funcionarios públicos pueden consultarlos con autorización especial y concreta del órgano superior
correspondiente (artículo 54). Adicionalmente, no podrá ordenarse la exhibición
o inspección general de ninguna dependencia de la Administración Pública
Nacional sino mediante los organismos a los que la Ley le atribuya tal función.
De tal manera, podrá acordarse judicialmente la copia, exhibición o inspección
de determinado documento, expediente, libro o registro, a menos que se esgrima la seguridad u oportunidad para el Estado o
el órgano superior respectivo (artículo 55).
Por otro lado, agrega que todo el que presente petición o solicitud ante la Administración
Pública Nacional, tiene derecho
a la expedición de copia certificada de dicha solicitud, los documentos que la
acompañan y la providencia que al efecto hubiese recaído. A pesar de lo
anterior, no lo tienen en lo que respecta a los informes, exposiciones y
opiniones de los funcionarios u organismos que hayan intervenido en la
tramitación del recurso, ni tampoco respecto a los recaudos que la dependencia
oficial haya agregado (artículo 58).
Al continuar este transitar, nos percatamos que Ley Orgánica
de la Administración Central de fecha 29 de noviembre de 1995, publicada en la
Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 5.025 Extraordinario de fecha 20
de diciembre de 1995. Dicho instrumento jurídico, recepta de forma literal
todas las disposiciones legales que acabamos de mencionar, siendo que las
razones específicas de semejante situación poseen escasa importancia para el
alcance introductorio del presente trabajo.
Seguidamente, tenemos el Decreto N° 369 de fecha 14 de
septiembre de 1999, mediante el cual se dictó la Reforma Parcial del Decreto
con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de Reforma de la Ley Orgánica de la
Administración Central, publicado en la Gaceta Oficial N° 36.850 de fecha 14 de
diciembre de 1999. En efecto, el mismo compone un elemento de gran importancia,
visto que aporta una inflexión respecto a la muy hermética concepción clásica
de la Administración Pública en Venezuela. En esa línea, conjunta, cuando
menos, una propensión a una axiologización teórica
del sistema jurídico-administrativo.
Así, dentro de las disposiciones fundamentales de la
mencionada normativa (Título I), se desprende que son principios de la
actividad administrativa la economía, celeridad y simplicidad administrativa,
motivo por el cual la simplificación de los trámites administrativos y la
supresión de aquellos innecesarios será tarea permanente de los órganos de la
Administración Pública en el marco de la buena fe entre la Administración
Pública y los particulares (artículo 9°). En este camino, dicha actividad debe
estar orientada por los principios de objetividad, imparcialidad y
transparencia con apego a la racionalidad técnica y jurídica. La transparencia
administrativa será para los ciudadanos una garantía de su objetividad e
imparcialidad (artículo 10°).
En consecuencia, la Administración Central establecerá un
sistema que otorgue a la población una información amplia, oportuna y veraz de
sus actividades para un mejor ejercicio de los recursos pertinentes y el
reclamo de la responsabilidad del Estado. Por ello, cualquier administrado
puede solicitar a los órganos de la Administración Central la información que
desee, por los medios legales idóneos (artículo 14°). Para que ello sea
posible, deberán mantener actualizadas y a disposición ciudadana, su esquema organizativo,
organismos adscritos, guías informativas de procedimientos administrativos,
servicios y prestaciones ofrecidas y canalizarán las sugerencias, reclamos y
encuestas sobre el funcionamiento de los servicios públicos y el grado de
satisfacción con los mismos (artículo 15°).
Como una materialización práctica de lo señalado, en lo
concerniente a los documentos oficiales (Título VI), todo ciudadano que
presente petición o solicitud ante la Administración Pública Nacional tiene
derecho a la expedición de una copia certificada del expediente en que tenga
interés o incluso de sus documentos, conforme a lo establecido en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículo 79°).
Subsiguientemente, la Ley Orgánica de la Administración
Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela N° 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001, señala lo siguiente:
Vinculado con los principios y bases del funcionamiento y
organización de la Administración Pública (Título II), se alude a que el
objetivo principal de la Administración Pública es la eficacia de los
principios, valores y normas consagrados en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela. Se enfatiza, sobre todo, en su obligación de
garantizar a todas las personas el goce y ejercicio irrenunciable, indivisible
e interdependiente de los derechos humanos, acorde al principio de
progresividad y sin discriminación (artículo 3). Este punto de vista debe
generar que la Administración Pública estará al servicio de los particulares,
priorizando los requerimientos de la población y la satisfacción de sus
necesidades, para así mejorar continuamente los procedimientos, servicios y prestaciones
conforme a las políticas y recursos disponibles (artículo 5).
Referente a las garantías que debe ofrecer la Administración
Pública a los particulares, se enfatiza que el desarrollo y organización de su
actividad, debe desenvolverse de tal manera que cuando los particulares
presenten reclamaciones sin carácter de recursos administrativos sobre el
funcionamiento de la Administración Pública, puedan acceder fácilmente a la
información actualizada sobre el esquema de organización de sus órganos y
entes, guías informativas sobre los procedimientos administrativos, servicios y
prestaciones ofertadas (numeral 2 y 3 del artículo 6). De otro lado, los
particulares respecto a la Administración Pública tienen derecho a conocer, en
cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que
tengan interés y obtener las copias correspondientes (numeral 1 del artículo
7).
Para mayor abundamiento, todos los funcionarios de la
Administración Pública deberán cumplir y hacer cumplir la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, puesto que, de lo contrario, incurren en
responsabilidad civil, penal o administrativa por los actos de Poder Público
que ordenen o ejecuten en violación o menoscabo de los derechos garantizados
por la Norma Suprema y por la Ley, sin que sirva de excusa órdenes superiores
(artículo 8). En total consonancia con lo anterior, destaca que las autoridades
y funcionarios de la Administración Pública deben rendir las cuentas de los
cargos que desempeñen en los términos y condiciones establecidos en la Ley
(artículo 11).
Lo anterior, se complementa idealmente con los principios
que rigen la actividad de la Administración Pública, los cuales se concentran
en la economía, celeridad, simplicidad administrativa, eficacia, objetividad,
imparcialidad, honestidad, transparencia, buena fe y confianza en observación
de parámetros de racionalidad técnica y jurídica. Semejante elenco, comporta la
simplificación de los trámites administrativos como tarea permanente de sus
órganos y entes, amén de la supresión de aquellos innecesarios, siempre
conforme a la Ley y en apego al uso de las nuevas tecnologías, de modo que
deberán tener una página en internet y mecanismos de comunicación electrónica
(artículo 12).
Otra serie de principios que merece especial consideración
son la simplicidad institucional, transparencia de la estructura organizativa,
asignación de competencias, adscripciones administrativas y relaciones interorgánicas, así como la comprensión, acceso, cercanía y
participación a los particulares en dicha estructura para resolver sus asuntos,
ser auxiliados y recibir la información que requieran por cualquier medio
(artículo 22).
En lo atinente a los archivos y registros de la
Administración Pública (Título VII) y el derecho de acceso a archivos y
registros de la Administración Pública (Capítulo II), se reseña que toda
persona tiene el derecho de acceder a los archivos y registros administrativos,
salvo las excepciones establecidas en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y en la Ley que regule la clasificación de documentos
confidenciales o secretos (artículo 155). Así, se desprende el derecho a
obtener copias simples o certificadas de los mismos, previo pago o cumplimiento
de las formalidades que se hallen legalmente establecidas (artículo 157).
Por otro lado, del examen del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.890 Extraordinario de
fecha 31 de julio de 2008, se concluye que sus disposiciones son en esencia
iguales a las acabadas de reseñar, con la diferencia de algunos elementos
añadidos o suprimidos y amén de cambios de numeración. Así, en lo sustancial se
destaca una ampliación de los principios que rigen la Administración Pública,
toda vez que se añadirían los de eficiencia, proporcionalidad, oportunidad,
participación, accesibilidad, uniformidad, modernidad, paralelismo de la forma
y responsabilidad en el ejercicio de la función pública con sometimiento pleno
a la ley y al derecho.
Acto seguido, vale la pena mencionar la Ley Orgánica de
Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas
Funcionarias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela número 39.592 del 12 enero de 2011. Dicha Ley, a
propósito de sus disposiciones generales (Título I) y su objeto, finalidades y
ámbito de aplicación (Capítulo I) ofrece una definición vectorial de
emolumentos que es tanto amplia como ilustrativa. Con todo, en el marco de los
límites máximos sobre los emolumentos a los altos funcionarios y altas
funcionarías del Poder Público (Capítulo II), establece diversos parámetros
según la categoría de funcionario público, siendo que los mismos serían de
obligatoria observancia (artículo 7).
Así, el límite máximo de los emolumentos mensuales de los
altos funcionarios y altas funcionarias del Poder Público Nacional y de
elección popular es de doce salarios mínimos (artículo 8), el del personal de
alto nivel y de dirección nacional es de diez salarios mínimos (artículo 9), el
de los gobernadores o gobernadoras de los Estados de nueve salarios mínimos
(artículo 10), de ocho salarios mínimos es el correspondiente a los altos
funcionarios y altas funcionarios del Poder Público Estadal (artículo 11), el
de los alcaldes o alcaldesas de siete salarios mínimos (artículo 12) y el de
los altos funcionarios y altas funcionarios del Poder Público Municipal es de
cinco salarios mínimos (artículo 13). No se trata, pues, de un acceso público a
los emolumentos, pero sí de un límite importantísimo.
Referencia muy resaltante merece el control y supervisión
del cumplimiento de las regulaciones y límites de los emolumentos, pensiones y
jubilaciones de altos funcionarios, altas funcionarias del Poder Público y de
elección popular (Capítulo IV). Por eso, la información atinente a los
emolumentos, pensiones, jubilaciones y beneficios sociales correspondientes a
los cargos de altos funcionarios, altas funcionarias, personal de alto nivel y
de dirección del Poder Público y de elección popular, es de naturaleza pública,
a menos que excepciones por razones de seguridad y defensa de la Nación se
establezcan expresamente por medio de los reglamentos de esa Ley. Anualmente,
la memoria y cuenta de cada órgano y ente del estado deberá incorporar esa
información (artículo 24).
Ahora bien, es obligatorio estudiar las disposiciones
contenidas en el vigente Decreto N° 1.424, mediante el cual se dicta el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública,
publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria 6.147 de fecha 17 de noviembre de
2014. Siendo ello así, avistamos que las mismas son casi del tenor literal de
las anteriormente analizadas, en vista de los muy pocos cambios de
trascendencia casi nula que en nada varían el núcleo de la normativa expuesta.
Igualmente, un solo cambio merece ser anotado, pues se elimina la
simplificación de los trámites administrativos y la supresión de los
innecesarios como tarea de los órganos y entes de la Administración Pública,
vista la promulgación de una Ley en la materia[18].
Seguidamente, debemos mencionar que actualmente se encuentra
en la Asamblea Nacional un Proyecto de Ley Orgánica de Transparencia,
Divulgación y Acceso a la Información Pública. El mismo, fue presentado por
iniciativa del diputado del Estado Aragua por la Mesa de la Unidad Democrática
(MUD), José Simón Calzadilla Peraza, y promovido
también por la Coalición Proacceso, movimiento
nacional en pro del correcto dinamismo de las instituciones públicas. En este
contexto, se tiene que su aprobación en Primera Discusión se llevó a cabo en
fecha 5 de abril de 2016 con el voto salvado de la bancada del Partido
Socialista Unido de Venezuela (PSUV), aunque la misma se habría tenido prevista
como segundo punto en agenda en la sesión ordinaria del 3 de marzo de ese año a
las 10:00a.m.
Empero, advertimos de manera vehemente que el Proyecto de
Ley que describiremos, el cual data de febrero de 2016, está todavía sujeto a
ser retomado y mejorado en alguna ocasión futura y, con ello, poder incluir los
cambios pertinentes, todo ello debido a haber sido objeto de un trámite
legislativo abrupta e inexplicablemente paralizado[19].
Con todo, se observa:
De sus disposiciones generales (Título I), se desprende que
los principios fundamentales en el ejercicio del derecho de acceso a la
información pública son: máxima publicidad en toda la información que posean
los órganos sujetos a la Ley, salvo las excepciones legítimas, estrictamente
necesarias y expresamente previstas; acceso público y gratuito menos los costos
de reproducción; recepción de una completa, inmediata y adecuada respuesta a
las peticiones de información; la reserva como excepción motivada por máximo 10
años; transparencia activa por la incorporación constante de formatos de libre
acceso sin esperar solicitudes de información y aplicabilidad favorable de las
normas de la Ley para privilegiar el ejercicio del derecho constitucional de
acceso a la información pública (artículo 2).
Los sujetos de aplicación son los órganos que ejerzan el
Poder Público Nacional, Estadal y Municipal; asociaciones, fundaciones,
personas jurídicas de derecho privado, organizaciones de sociedad civil,
entidades sin personalidad jurídica y con finalidad pública; organizaciones
nacionales o regionales con fines políticos y electorales; personas, órganos y
entidades enunciadas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República y del Sistema Nacional de Control, Ley Contra la Corrupción, Ley de Contrataciones
Públicas, Ley Orgánica de Bienes Públicos y Ley Orgánica de la Administración
Financiera del Sector Público; los Consejos Comunales, Comunas y organizaciones
comunitarias con poder decisorio y cualquier organización en la que el Estado
participe (artículo 3).
En adición, se considera información pública aquella que
emane o esté en posesión de cualquiera de los sujetos a la Ley e incluso de los
órganos o entes del sector público, además de la contenida en expedientes,
reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos,
directivas, directrices, circulares, contrataciones públicas, contratos,
convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas, alianzas
estratégicas, actas constitutivas o cualquier registro que documente el ejercicio
de las facultades o la actividad, sin importar su fuente o fecha de elaboración
(artículo 5). Lo dicho se recalca con independencia del formato en que se
contenga, pues dicha información podrá reposar en cualquiera de estos: papel,
digital, telemático, electrónico o semejante, amén de cualquier otro que
pudiese crearse (artículo 6).
Referido a los tipos de información (Título II), se recalca
que la información pública es aquella generada, en posesión o administración de
los sujetos comprometidos por el ejercicio de sus facultades, atribuciones o en
cumplimiento de sus obligaciones, sin que importe su origen, utilización o el
medio en el que se contenga, los cuales pueden ser documentos, fotografías,
grabaciones, soporte magnético, digital, sonoro, visual, electrónico,
informático, holográfico o cualquier medio técnico existente o que pueda surgir
(artículo 8).
Por contrapartida, la información personal, confidencial y
no sometida a publicidad como parte del derecho a la intimidad personal, es la
contenida en datos personales cuya divulgación invada la intimidad y entorno
familiar (datos médicos y psicológicos, filiación política, creencias
religiosas, orientación sexual, correspondencia y conversaciones telefónicas o
mantenidas por cualquier otro medio y la información de los niños, niñas o
adolescentes). Con todo, esta sólo puede proporcionarse con el consentimiento
escrito y expreso del implicado, pues su uso o divulgación ilegal dará lugar a
las acciones legales pertinentes. Sin embargo, este no es un supuesto aplicable
a investigaciones sobre violaciones a derechos fundamentales o delitos de lesa
humanidad, aunque requiera decisión de un tribunal (artículo 9).
Empero, es trascendental notar que la información personal
de los funcionarios públicos de elección popular y aquellos seleccionados o
designados en cargos directivos, de coordinación o responsables de decisión y
ejecución de recursos públicos, está sometida a mayor escrutinio. En ese
contexto, los datos o informaciones sobre sus ingresos, actividades, relaciones
personales, salud, hábitos u otros que normalmente formarían parte de la vida
privada, se considerarán de legítimo interés público cuando se relacionen con
el ejercicio y la transparencia de su función pública. Por esa razón, toda
solicitud de dicha información se realizará por intermedio de una pretensión
judicial de acceso a la información de la ley, correspondiendo que el
peticionario demuestre el interés público de la misma (artículo 10).
También, se tiene que la información reservada es aquella
designada por la Ley por un tiempo determinado, debido a un interés particular
que involucre un número determinado o determinable y preciso o precisable de
personas (artículo 11). Así, en lo tocante a las excepciones (Título III), se
prohíbe el secreto de Estado, además de modo determinante, se consagra la
reserva en la divulgación con el fin de evitar causar un mayor daño.
En efecto, será información reservada la relacionada con la
Seguridad y Defensa Nacional (planes militares, información de inteligencia y
contrainteligencia, ubicación de material bélico), información en el Ámbito
Internacional, Potestad de Control del Estado y la Administración de Justicia
(para prevenir o detectar comisión de infracciones, combate a la delincuencia,
seguridad y defensa de instalaciones policiales y protección de funcionarios y
autoridades públicas, traslado de funcionarios o personas riesgoso para su vida
o la seguridad ciudadana y documentos, archivos y transcripciones emanadas de
otros Estados y Organismos Internacionales en diversas investigaciones),
Seguridad Personal o Familiar y Patentes, Derechos de Autor y Secretos
Comerciales (artículo 12).
Mención aparte, por su importancia, tiene la prohibición en
cabeza de los sujetos obligados por la Ley de invocar alguna de las reservas
señaladas, si la información solicitada se refiere a violaciones de derechos
humanos o busque prevenirlas o evitarlas (artículo 13).
Finalmente, en resguardo y vigilancia de todo lo
establecido, se crea el Consejo para la Transparencia como órgano garante del
derecho de acceso a la información pública y, debido a ello, su objeto sería la
promoción, verificación, seguimiento, evaluación de la implementación de esa
Ley, en adición al proceso sancionatorio por su incumplimiento. Será un órgano
adscrito a la Contraloría General de la República. (artículo 15).
De esta breve enumeración, concluimos que estas
disposiciones normativas, aunque con certeza perfectibles, contribuyen
indudablemente a incentivar la consolidación de una panoplia de novedosos
esquemas no solamente normativos, sino también epistémico-culturales. En otras
palabras, se acude a la imperiosa necesidad de configurar decididamente un
abordaje integral y estratégico del complejo fenómeno del acceso a la
información pública de cara al principio de transparencia y a la sazón de una
intrincada historia de raigambre evidentemente caudillesco.
Así, como síntesis de los beneficios proyectados, se forja una innegablemente
esforzada mutación de la cotidianidad del ejercicio de la ciudadanía, en aras
de alumbrar un hasta ahora brumoso e impenetrable camino hacia el desarrollo
sustentable de nuestra Venezuela.
En la misma línea, se detalla que en fecha 28 de marzo de
2017, fue consignado el informe final para la Segunda Discusión del Proyecto de
Ley bajo análisis. Por ello, el diputado Simón Calzadilla, en su condición de
Presidente de la Comisión Mixta encargada, solicitó como punto de urgencia a la
plenaria de la Asamblea Nacional, la incorporación como cuarto punto del orden
del día de la reunión de esa fecha, el inicio de la segunda discusión del ya
mencionado proyecto legal, petición que fue aprobada. Empero, se deja
constancia que el antedicho parlamentario requirió, finalmente, el diferimiento
del último punto del orden del día correspondiente a la relatada pretensión.
A pesar de lo señalado, es de hacer notar que, si comparamos
el Proyecto de Ley Orgánica de Transparencia, Divulgación y Acceso a la
Información Pública, aprobado en primera discusión, con el texto contenido en
el informe final presentado en fecha 28 de marzo de 2017, se aprecian los
siguientes cambios:
(i) Se incorporó un nuevo artículo respecto al principio de
transparencia, según el cual las autoridades y los funcionarios de la
Administración del Estado deben dar estricto cumplimiento al principio de
transparencia de la función pública, el cual consiste en respetar y cautelar la
publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y documentos de la
Administración y se fundamenta en facilitar el acceso de cualquier persona a
esa información, por intermedio de los medios y procedimientos establecidos en
la Ley. (artículo 2).
(ii) Se modificó el artículo 2 del
Proyecto de Ley aprobado en Primera Discusión, relacionado con los principios
fundamentales en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública,
en el sentido de añadir lo siguiente: 1- Máxima publicidad en toda la
información que posean los órganos sujetos a la Ley, la cual se presume
pública, salvo las excepciones expresamente previstas en esa ley; 2- Acceso
público y gratuito, pues la información pública pertenece a todas las personas,
de tal modo, el Estado y las Instituciones Privadas depositarias de archivos
públicos son sus administradores y están obligados a garantizar el acceso a
dicha información, el cual será, en principio, gratuito, menos los costos de
reproducción, siendo así que ello se encontrará regulado en la ley; 3-
Recepción de una completa, inmediata y adecuada respuesta a las peticiones de
información; 4- La reserva como excepción motivada por máximo 10 años; 5-
Transparencia activa por la incorporación constante de formatos de libre acceso
sin esperar solicitudes de información; 6- Principio de aplicabilidad
favorable, toda vez que los jueces y autoridades competentes deben respetar el
Derecho Constitucional de Acceso a la Información Pública y aplicar
favorablemente las normas de la Ley para privilegiar el ejercicio efectivo del
control popular sobre la gestión pública y el derecho del soberano a participar
en su gestión y fiscalización; y 7- Control y accesibilidad en la gestión
pública, puesto que se debe garantizar el manejo transparente de la información
pública al posibilitar la participación de todas las personas en la toma de
decisiones de interés general y la rendición de cuentas de las distintas
autoridades que ejerzan el poder público (artículo 3).
(iii) Se modificó el artículo 3 de
Proyecto de Ley aprobado en Primera Discusión, referente a los sujetos de
aplicación de la Ley, siendo así, estos serían: 1- Los órganos del Poder
Público Nacional en todos sus ámbitos, esto es, Poder Ejecutivo, Legislativo,
Judicial, Ciudadano y Electoral, así como el Poder Estadal y Municipal,
adicional a cualquier figura que ejerza el Poder Público en los términos de la Constitución
y las Leyes; 2- Las Empresas, Sociedades del Estado, Sociedades Anónimas,
Sociedades de Economía Mixta, al igual que todas aquellas organizaciones
empresariales donde el Estado tenga participación en el capital accionario o en
la formación de las decisiones societarias. Los entes privados a los que se les
haya entregado la prestación de un servicio público o la explotación del
dominio público a través de permiso, licencia, concesión o cualquier otra forma
jurídica, lo será únicamente en lo relacionado con dichas gestiones, acciones o
actividades a la que se destinen esos recursos. En adición, se incluyen las
personas físicas o jurídicas contratadas por el Estado para la prestación de un
bien o servicio en lo que respecta al objeto de la contratación; 3- Las
organizaciones con fines políticos a nivel nacional y municipal; 4- Las
personas, órganos y entidades incluidos en la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República y del Sistema Nacional de Control, la Ley contra la
Corrupción, Ley de Contrataciones Públicas, Ley Orgánica de Bienes Públicos y
Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público; 5- Las
instituciones cuya administración, custodia o conservación esté a cargo del
Estado Nacional, los fideicomisos que se constituyeren total o parcialmente con
recursos o bienes del Estado Nacional, las corporaciones regionales en las que
el Estado Nacional sea parte, el Banco Central de Venezuela y la red de banca
pública. En relación con las entidades financieras que se creen con
posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, en el ámbito del Sector
Público, las comisiones mixtas y las entidades binacionales en las que
participe la República, siendo que sus representantes, directores y consejeros
deberán garantizar el efectivo ejercicio del derecho que tienen las personas a
solicitar y recibir información pública de las mismas; 6- Los Consejos
Comunales, las Comunas y todas aquellas organizaciones de carácter comunitario
que ostenten atribuciones, competencias y poder de decisión en asuntos y
recursos públicos o de interés público, ya sea por delegación de servicios
públicos o cualquier fórmula jurídica que los habilite para desarrollar alguna
actividad administrativa conforme a la Ley; y 7- En suma, todas las
instituciones, órganos y entidades, personas jurídicas estatales de derecho
público o privado que tengan, de alguna manera, participación del Estado o de
cualquier modo participen en la gestión pública, reciban o administren fondos públicos
(artículo 4).
(iv) Se suprimió el artículo 5 y 6 del Proyecto de Ley aprobado en Primera
Discusión, atinente a la definición de información pública y al alcance de la
Ley.
(v) Se incorporó un
nuevo artículo en relación con el acceso a la información, dado que precisa que
toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier
órgano de la Administración del Estado, en la forma y condiciones establecidas
en esa Ley. En adición, señala que el acceso a la información comprende el
derecho de acceso a las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas,
expedientes, contratos y acuerdos, amén de toda la información elaborada con
presupuesto público, cualquiera sea el formato o soporte que la contenga, salvo
las excepciones legales (artículo 6).
(vi) Se modificó el artículo 8 del Proyecto de Ley aprobado
en Primera Discusión, en referencia a la información pública, puesto que esta
será toda información que generen, posean o administren los sujetos obligados a
consecuencia del ejercicio de sus facultades o atribuciones y el cumplimiento
de sus obligaciones. Estos documentos, podrán estar en cualquier medio escrito,
impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico, fotografías,
grabaciones, soporte magnético digital, sonoro, visual, electrónico,
informático, holográfico o en cualquier otro elemento técnico existente o que
surja con posterioridad (artículo 7).
(vii) Se modificó el artículo 9
del Proyecto de Ley aprobado en Primera Discusión, referido a la información
personal, de modo que se considerarán datos personales sensibles y
confidenciales, los referentes a datos médicos y psicológicos de las personas,
filiación política, creencias religiosas, orientación sexual, orden étnico, si
su divulgación afecta el derecho al honor, intimidad personal y familiar y la
propia imagen. Adicionalmente, la correspondencia y conversaciones telefónicas
o las mantenidas por cualquier otro medio audiovisual o electrónico y la
información referente a los niños, niñas y adolescentes.
Este tipo de información no estará sujeta a la publicidad de
la Ley, puesto que es parte del derecho a la intimidad personal y no podrá ser
proporcionada a terceros sin su consentimiento escrito y expreso. El uso ilegal
o divulgación de esta información, comportará las acciones legales pertinentes.
Empero, esta reserva no puede invocarse en caso de violaciones a derechos
fundamentales de la persona o delitos de lesa humanidad, aunque su acceso
requerirá la decisión de un Tribunal (artículo 8).
(viii) Se suprimió el artículo 10
del Proyecto de Ley aprobado en Primera Discusión sobre la información personal
de los funcionarios públicos.
(ix) Se modificó el artículo 11
del Proyecto de Ley aprobado en Primera Discusión sobre la información
reservada, de manera que esta será aquella reservada por esta Ley o la que es
reservada por un tiempo determinado mediante habilitación a un funcionario público
por razones de interés particular que involucre un número determinado o
determinable y preciso o precisable de personas (artículo 9).
(x) Se modificó el artículo 12 del Proyecto de Ley aprobado
en Primera Discusión sobre la información reservada, motivado a que se
especifica que las únicas causales de secreto o reserva a raíz de las cuales se
podrá denegar total o parcialmente el acceso a la información son: 1- Si la
publicidad, comunicación o conocimiento afecta el debido cumplimiento de las
funciones del órgano requerido, sobre todo en los siguientes casos: 1.1- Si
afecta la prevención, investigación y persecución de un delito o se trata de
antecedentes necesarios para defensas jurídicas o judiciales, 1.2- Si se trata
de antecedentes o deliberaciones previas a la adopción de una resolución,
medida o política, aunque tales fundamentos pueden ser públicos una vez que
aquella sea adoptada, 1.3- Si corresponde a un requerimiento de carácter
genérico, atinente a un elevado número de actos administrativos o sus
antecedentes; 2- Si su publicidad, comunicación o conocimiento afecta los
derechos de las personas, sobre todo su seguridad, salud, la esfera de su vida
privada y derechos comerciales o económicos; 3- Si su publicidad, comunicación
o conocimiento afecta la seguridad de la Nación y, en concreto, la defensa
nacional, el mantenimiento del orden o seguridad públicos; 4- Si su publicidad,
comunicación o conocimiento afecta el interés nacional, puntualmente referido a
la salud pública, relaciones internacionales e intereses económicos o
comerciales del país; 5- Si atañe a documentos, datos o informaciones que
alguna Ley haya declarado su reserva o secreto, de conformidad con las causales
estatuidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
(artículo 10).
(xi) Se modificó el artículo 13 del Proyecto de Ley aprobado
en Primera Discusión, de modo que los sujetos obligados por esa Ley no pueden
invocar ninguna de las reservas expresamente establecidas, si la información
solicitada se refiere a violaciones de derechos humanos o busque prevenir o
evitar su violación. (artículo 11).
(xii) Se aprobó sin modificaciones
el artículo 15 del Proyecto de Ley aprobado en Primera Discusión, respecto a la
creación del Consejo para la Transparencia. (artículo 12).
Ahora bien, tras esta breve comparación se destaca que para
robustecer el Proyecto de Ley que se estudia, es determinante la novedosa
referencia a los siguientes aspectos:
(i) La precisión respecto al deber de estricto cumplimiento
del principio de transparencia en la función pública, por parte de las
Autoridades y Funcionarios de la Administración, en cuya contextualización se
enuncian sus extremos fundamentales de materialización.
(ii) La ampliación de los
principios fundamentales del ejercicio del derecho a la información, habida
cuenta que se trata, sin más, de uno de los elementos de gran trascendencia a
propósito de la comprensión global de este cada vez más abigarrado panorama, dado
que el mismo comporta un sitial estelar dentro de la lucha transdisciplinar
contra la corrupción.
(iii) La precisión y ampliación de
todos los sujetos obligados por la Ley, pues en tal circunstancia, es posible
determinar con mayor detalle el espectro aplicativo de la Ley, con la
consecuente mejora en la efectividad social del citado instrumento normativo.
(iv) La concreción atinente a que
toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información, cuestión que
coadyuva a solidificar su carácter de derecho fundamental al estipular
puntuales modalidades de realización.
(v) La claridad concerniente a lo que deberá entenderse como
información personal y las consecuencias jurídicas de su manejo inadecuado, lo
que comporta el establecimiento de límites expresos en el ejercicio del
derecho, toda vez que sanciona la infracción a determinados parámetros
objetivos.
(vi) El establecimiento, con carácter exclusivo, de las
causales de reserva para denegar total o parcialmente el acceso a la
información. Empero, juzgamos necesaria su precisión más detallada, en aras del
mejor ejercicio del mencionado derecho, pues su actual amplitud puede causar
arbitrariedades de toda clase. Adicionalmente, aclaramos que no juzgamos
oportuno que se habilite a un funcionario público para declarar reservada algún
tipo de información, así sea por un tiempo determinado, máxime por razones de
interés particular que involucren un número determinado o determinable y
preciso o precisable de personas, toda vez que su ambigüedad puede causar
lamentables arbitrariedades, siendo así, en una materia tan delicada,
preferimos la valoración política del legislador[20].
(vii) La especial referencia a que
los sujetos obligados por esa Ley no pueden invocar cualquiera de las causales
de reserva, expresamente establecidas, en caso que la información solicitada se
relacione con violaciones de derechos humanos o busque prevenir o evitar su
violación. Con todo, también consideramos adecuado incluir la información que
se requiera respecto a toda investigación en la que objetivamente y, lejos de
toda duda razonable, a juicio del órgano disidente, se presuma la violación de
derechos humanos, circunstancia que se concretaría en la ostensible mejora de
la comprensión del principio de transparencia en la gestión administrativa.
Así las cosas, para finalizar es conveniente anotar que,
pese a las ingentes e indudables turbulencias políticas en la discusión y
trámite de un novedoso proyecto legislativo, impulsando celosamente desde la
Asamblea Nacional en una Comisión Mixta integrada por las Comisiones
Permanentes de Contraloría, Finanzas y Poder Popular y Medios, y su abrupta e
inexplicable paralización, hacemos votos por su revisión y reimpulso en un
futuro cercano. En tal sentido, no albergamos dudas respecto a que este tipo de
iniciativas, entendidas en un sentido integral, contribuyen decididamente al
desarrollo sustentable de nuestro país.
En fin, el 14 de septiembre de 2021, se ingresó a la
Asamblea Nacional, el Proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la
información de Interés Público, por iniciativa de los diputados Diosdado
Cabello Rondón, Pedro Miguel Carreño Escobar y Gloria Mercedes Castillo de
Durán, todos del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV). De tal modo, el
mismo se enmarcó en las siete leyes propuestas por la Comisión de Reforma del
Sistema Judicial. Así, junto a nuestro proyecto, también tenemos los Proyectos
de Ley Orgánica de Reforma del Código Orgánico Procesal Penal, de Ley Orgánica
del Código Orgánico Penitenciario, de Ley Orgánica de Amparo y Seguridad
Personal, de Reforma de la Ley de Protección de Víctimas y Demás Sujetos
Procesales, de Reforma del Código Orgánico de Justicia Militar y de Reforma del
Estatuto de Policía e Investigación.
Así, ese mismo día, en sesión extraordinaria, fue aprobado
por unanimidad y, en Primera Discusión, el mencionado proyecto. Acto seguido,
el 17 de septiembre de 2021, se efectuó su Segunda Discusión, destacando que el
proyecto a discutir, según la revisión efectuada por la Comisión Mixta
conformada para ello, no tendría ningún cambio sustancial respecto al debatido
anteriormente. Con todo, el trámite parlamentario se incluyó como primer punto
del orden del día de la sesión convocada para las 11:30 a.m., siendo
finalmente, aprobado por unanimidad y, remitido para que el Ejecutivo Nacional
le diera el “ejecútese” respectivo y ordenase su publicación en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, motivado a lo cual, su
publicación y, consiguiente entrada en vigencia se materializó en el número
6.649 Extraordinario del 20 de septiembre de 2021.
Con todo, es necesario señalar, de forma descriptiva, cada
una de sus disposiciones y, posteriormente, realizar un muy breve análisis al
respecto. Así, observamos lo siguiente:
En sus disposiciones generales (Capítulo I), delinea el
objeto de esta Ley, en el sentido de servir de garantía para ejercer el derecho
de acceso a la información de interés público, ya que esto favorece la
participación protagónica del pueblo en el diseño, formulación y seguimiento de
la gestión pública y fortalecer el Estado democrático y social de Derecho y de
Justicia (artículo 1).
De modo similar, la finalidad de la misma sería ofrecer la
garantía al derecho de acceso a la información de interés público, el cual está
reconocido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los
tratados internacionales suscritos y ratificados por la República; así también,
coadyuvar a que sean cumplidos los principios constitucionales de honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública; en tercera
instancia, propender al favorecimiento de la participación protagónica del
pueblo en el diseño, formulación y seguimiento de la gestión pública y,
finalmente, robustecer el Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia
(artículo 2).
En esta línea, establece que las personas naturales, desde
una perspectiva de igualdad y no discriminación tienen derecho a acceder a la
información de interés público. Ello se materializará, conforme a los valores y
principios consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela y los tratados, pactos y convenciones relativos a la materia,
debidamente suscritos y ratificados por la República. Razón por la cual, a los
efectos de garantizar la viabilidad de tal derecho, se entenderá por información
de interés público, a todo dato o documento, con independencia de su formato
material, que se encuentre bajo el control o que esté archivada bajo la
responsabilidad de los sujetos obligados, y que sea necesaria para la
participación protagónica del pueblo en el diseño, formulación y seguimiento de
la gestión pública (artículo 3).
Por tal motivo, afirma que los órganos y entes del Poder
Público Nacional, Estadal y Municipal, así como las organizaciones del Poder
Popular cuando actúen en función administrativa o cuando presten un servicio
público, se obligan a de garantizar el acceso a la información de interés
público a todas las personas interesadas, de conformidad con la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela y la ley. A fin de cumplirla cabalmente,
deberán adoptar las medidas que garanticen y promuevan la organización,
clasificación y manejo de la información de interés público que tengan en su
poder. Y, respecto a la metodología de observancia, esta debe enmarcarse en su
cooperación en la facilitación de búsqueda y acceso de la antedicha
información, siendo así que ese procedimiento ha de ser claro, ordenado y
comprensible para los interesados (artículo 4).
Seguidamente, en dicho contexto, se hace necesario recalcar
como principio de interpretación o aplicación de esa Ley que, en caso de duda,
prevalecerá aquella interpretación que garantice mayor efectividad del derecho
de acceso a la información de interés público (artículo 5).
En razón de lo mencionado, el ejercicio del derecho de
acceso a la información de interés público, refiere a cada uno de los elementos
siguientes: (i) El conocimiento de si la información solicitada está a
disposición del sujeto obligado al cual se dirige el requerimiento, (ii) Recibir la información que fuese solicitada de forma
completa, oportuna y gratuita o exclusivamente con el costo de búsqueda y
reproducción, todo esto en el supuesto que la información se encuentre a
disposición del sujeto obligado, (iii) Disponer de
los recursos administrativos y judiciales efectivos para la tutela de los
derechos del interesado (artículo 6).
Del mismo modo, una consideración vectorial de trascendental
importancia para la aplicación de esta ley es la que atañe a lo que se debe
entender por información disponible. En efecto, se considerará de este modo a
la totalidad de la información de interés público que posea alguno de los
sujetos obligados, aunque ello no será óbice para desaplicar las excepciones
preceptuadas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la
ley. Por ello, los sujetos obligados podrán, a través de una decisión motivada,
exceptuarse de proveer la información solicitada, en caso de que esta pudiere
vulnerar los derechos humanos, comprometer la defensa o seguridad integral,
generar una amenaza para el normal desarrollo socioeconómico de la República,
afectar la salud pública o el orden público (artículo 7).
También, en lo que respecta a los sujetos obligados, estos
tienen como deberes: (i) recabar y difundir la información de interés público
solicitada, (ii) recibir y tramitar las solicitudes de acceso a
la misma, (iii) realizar los trámites internos
necesarios para garantizar su acceso, (iv) Realizar
el seguimiento y control, relacionada con la correcta tramitación de las
solicitudes realizadas, (v) Llevar un registro de las solicitudes incoadas, (vi)
Adoptar las medidas necesarias para asegurar una correcta aplicación de la ley
descrita (artículo 8).
Ya en lo que se refiere a los requisitos que deben ser
cumplidos por el solicitante de la información de interés público, se tiene que
estos son: (i) Identidad del solicitante o de la persona que actúe como su
representante, atendiendo a sus nombres, apellidos y cédula de identidad, (ii) Información de contacto, a fin de recibir las
notificaciones, y la información solicitada, (iii) Descripción
suficientemente precisa de la información solicitada, con el propósito de su
correcta ubicación, (iv) Motivaciones existentes para
solicitar la información.
Adicionalmente, si el sujeto obligado tiene alguna duda
acerca del alcance o contenido de la información solicitada, tendrá que
contactar al solicitante para que sea aclarada la misma Finalmente, la petición
deberá ser entregada de la forma más eficiente y, en particular, que entrañe el
menor costo para los sujetos obligados (artículo 9).
En lo atinente al tiempo de respuesta, los sujetos obligados
lo deberán hacer dentro de los veinte días hábiles contados a partir de la
recepción de la petición ajustada a los requisitos exigidos por esta Ley. Sin
embargo, si una solicitud requiere de una búsqueda o revisión de un gran número
de documentos, una búsqueda en oficinas físicamente separadas de aquella que
tramitó originalmente la solicitud o consultas con otros sujetos obligados,
respecto a la divulgación de la información, el sujeto obligado tramitante, podrá prorrogar el lapso para respuesta por un
período de hasta veinte días hábiles adicionales (artículo 10).
Si nos enfocamos en el contenido concreto de la repuesta
dada al solicitante, se precisa que, ante la negativa expresa de aportar la
información de interés público, ya sea total o parcialmente, esta decisión
deberá estar suficientemente motivada (artículo 11).
En caso de que se omita la respuesta correspondiente, en el
lapso establecido, o se niegue expresamente la información solicitada, será
procedente el ejercicio de los recursos administrativos establecidos en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como las acciones pertinentes
ante los tribunales con competencia en lo Contencioso Administrativo (artículo
12).
En este contexto, el órgano promotor, defensor y vigilante
del derecho de acceso a la información de interés público, será la Defensoría
del Pueblo, ello de acuerdo con lo establecido en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y la ley (artículo 13).
Por otro lado, se observa que el incumplimiento
injustificado de las obligaciones previstas en esta Ley genera responsabilidad
disciplinaria, penal, civil y administrativa, de acuerdo con la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela y la Ley (artículo 14).
Finalmente, la ley in
comento, según la disposición final única, ostentará su vigencia a partir
de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela.
En suma, se avista la materialización de un progresivo
abigarramiento de los principios que rigen la actividad administrativa, como un
mecanismo que, teóricamente permitiría garantizar mejores y más variadas
prestaciones que satisfagan en la forma más adecuada posible las necesidades de
los ciudadanos. Por ello, se destaca el principio de transparencia
administrativa, objetividad e imparcialidad como garantías ciudadanas que se
concretan, en parte, a través de un sistema amplio, veraz y oportuno de información.
Todo este complejo, ha de tener por objetivo el dar curso adecuado a las
solicitudes ciudadanas y en el derecho de acceso a los documentos, archivos y
registros de la Administración Pública, esto en el marco del respeto a la
Constitución y las Leyes como obligación de los funcionarios públicos.
No obstante que la normativa legal escudriñada no se ha
ocupado de nuestro tema, excepción hecha del artículo 24 la Ley Orgánica de
Emolumentos, Pensiones y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas
Funcionarias del Poder Público, lo cual denota, en nuestro criterio, una negligencia legislativa en desarrollar
todas las aristas del principio de transparencia administrativa. De este modo,
la cuestión implícitamente se hilvana en una nociva comprensión caudillesca de lo público, que obligatoriamente debe superarse.
Es, pues, el artículo mencionado, por su importancia, debe tener un ámbito
subjetivo de aplicación aún más amplio que englobe la totalidad de los
funcionarios y empleados públicos, sirviendo de antesala a la profundización de
un derecho humano capital, como lo sería, por sus implicaciones inherentes a la
dignidad humana, el que aquí se sustenta.
Respecto al Proyecto de Ley Orgánica de Transparencia,
Divulgación y Acceso a la Información Pública de 2016, hemos de apuntar que el
mismo tiene gran trascendencia por su
especialidad en la materia objeto de este estudio. Sin embargo, somos de la
opinión que son inaplazables ciertas
modificaciones de fondo, entre ellas la inclusión expresa del
derecho al acceso público a la escala de sueldos y salarios de los funcionarios
y empleados públicos, en concreción del principio de transparencia activa,
aunado a una presunción iuris tantum
sobre el interés público en dicha información, y la inclusión en el ámbito
procesal, como mancuerna ideal, del principio, in dubio pro informationem, con el propósito de crear las
condiciones jurídicas y materiales para una verdadera efectividad del derecho
analizado.
Por último, en lo tocante a Ley de Transparencia y Acceso a
la información de Interés Público de 2021, sería muy positiva la revisión de
los siguientes aspectos nucleares:
(i) Precisión sobre qué es lo que debe entenderse por
“necesariedad” para la participación protagónica del pueblo en el diseño,
formulación y seguimiento de la gestión pública, en lo tocante a la definición
vectorial de información de interés público, pues al carecer de la misma, se
abre la puerta a la tristemente célebre razón de estado, lo cual haría que este
derecho dependa de la voluntad del Estado haciéndose, en consecuencia,
virtualmente nugatorio.
(ii) Eliminar la vaguedad respecto
a lo que se debe entender por información de interés público disponible.
(iii) Excepciones para proveer la
información de interés público, para que se adecúen a los estándares
internacionales de una sociedad democrática.
(iv) Especificación taxativa de
los casos en los cuales el sujeto obligado tramitante
de la solicitud, puede consultar en torno a la misma, con otros sujetos
obligados.
(v) Lo que ha de entenderse por decisión suficientemente
motivada, en el caso de la negativa a aportar la información de interés público
solicitada.
(vi) La especificación de las acciones que la Defensoría del
Pueblo puede llevar a cabo para defender eficaz y eficientemente el derecho
objeto de esta ley.
(vii) La inclusión expresa del
derecho al acceso público a la escala de sueldos y salarios de los funcionarios
y empleados públicos.
En suma, es el caso, que a pesar de que ya contamos con una
ley especial respecto al ejercicio del derecho a la información de interés
público, tenemos que, como ejemplo significativo, la organización no
gubernamental “Espacio Público”, en su informe intitulado “Situación general
del derecho al acceso a la información pública 2021”, señala que:
En 2021 realizamos 105 peticiones de información: 61
fueron recibidas en físico, seis en línea, mientras que 38 no fueron aceptadas
por motivos injustificados que violentan el derecho… Desde al menos el año 2016
hemos registrado prácticas regulares de opacidad en Venezuela frente al derecho
de acceso a la información […]
La situación del derecho al acceso a la información
pública durante 2021 confirma que se mantiene una cultura de opacidad en
Venezuela. Incluso, promulgar una ley no es garantía suficiente para el
reconocimiento y cumplimiento del derecho y la aplicación de una política
transversal de transparencia […]
Este balance muestra los efectos de la falta de
institucionalidad democrática en el país con relación al derecho al acceso a la
información. Como consecuencia, la ciudadanía no puede cumplir con su función
de contraloría social, en especial en la lucha contra la corrupción. Así mismo,
es un obstáculo para el ejercicio informado y efectivo de los derechos
económicos y sociales en medio de una crisis humanitaria compleja[21].
Después de haber emprendido una profunda evaluación
constitucional y legal en materia de acceso público a la escala de sueldos y
salarios de los funcionarios y empleados públicos, es menester traer a colación
el tratamiento que sobre nuestro asunto ha proferido nuestro Poder Judicial a
través de su actividad típica de resolución de conflictos intersubjetivos.
Ciertamente, esa indagación tendrá el propósito de sopesar el grado de
dinamismo que esta bisagra tan capital y determinante en el derecho moderno le ha
imprimido al mismo. Así las cosas, tal como delatamos en la introducción al
presente artículo, un factor de ineludible e indudable importancia para
configurar, reconfigurar, ralentizar o incluso opacar paradigmáticamente el
acontecer práctico del Derecho Administrativo es de por sí, la labor
jurisdiccional.
En primer lugar, se aprecia la sentencia de la Sala Política
y Administrativa de la Corte Federal y de Casación de fecha 14 de diciembre de
1939[22].
Así las cosas, efectuaremos la transcripción parcial de un
breve extracto de dicha decisión, pues ello nos permitirá comprender y analizar
las pinceladas fundamentales exhibidas en una etapa que, por ser incipiente, no
es aún pródiga en pronunciamientos jurisprudenciales, razón por la cual su
contenido se determinará en torno a pronunciamientos similares al reseñado, los
cuales, aunque pudiesen ser temporalmente pretéritos, conservarán la
caracterización indicada. Con todo, se lee lo siguiente:
El hecho de que el Gobernador sometiera el pago de
los sueldos de los empleados del Distrito Federal y los gastos de los distintos
servicios municipales para el año de 1938 al Presupuesto de 1937, por haber
quedado privado del instrumento legal en fuerza de la sentencia dictada por
esta Corte el doce de marzo de 1938, declarativa de la nulidad de la Ordenanza
de Rentas y Gastos Públicos de los Departamentos Libertador y Vargas,
sancionada por el Concejo Municipal del Distrito para el año de 1938, todo esto
según lo establece el acusador en su libelo, no constituye, según el criterio
de este Alto Tribunal, violación del artículo 70 de la Ley Orgánica del
Distrito Federal, porque, ante el conflicto creado por la anulación del
Presupuesto que debía regir sus erogaciones en 1938, el Gobernador prefirió
someter aquellos actos administrativos al Presupuesto que los había regido en
1937, antes que actuar sin sujeción a ley alguna sobre todo cuando, en el
silencio de la Ley Orgánica Municipal, la Ley Orgánica de Hacienda Nacional, no
obstante reconocer el principio de anualidad de los presupuestos, en su
artículo 182 prevé que “si para el 1° de julio no se hubiese sancionado el
Presupuesto del año económico que principia ese día, el Presupuesto anterior
continuará vigente hasta que el nuevo sea promulgado” (…)
La especie de que el Gobernador, en defecto de la
Ordenanza sobre Presupuesto Municipal, ha debido ocurrir al Consejo, según
opina el Síndico “para que autorizara una erogación extraordinaria que le
permitiera de momento cubrir los gastos de su administración”, no es medio que
asuma una pureza jurídica irreprochable, porque si no existía para el
Gobernador una norma legal que lo autorizara a efectuar tales erogaciones,
tampoco la había para el Concejo en el propio caso sin sujeción a la misma
disciplina del Presupuesto; en virtud de lo cual, habiendo una ley
contemplativa de igual materia en el régimen administrativo nacional, era sin
duda alguna el caso de efectuar una aplicación analógica e esta ley, y, en
consecuencia, ante un Presupuesto ya anulado por la Corte en su citado fallo de
1938, lo lógico y lo racional era ajustarse al Presupuesto Municipal que había
regido los sueldos y los gastos del año retropróximo.
De lo anterior, avistamos que los inicios de la evolución
jurisprudencial de nuestra materia están enmarcados en una etapa que podríamos denominar de acercamiento tímido y marginal,
cuestión que se corresponde con análogo carácter de las normas constitucionales
y legales que le son coetáneas. Así, en el caso que nos ocupa, dada la
anulación del Presupuesto Municipal de 1938 por parte de la Corte Federal y de
Casación, el Gobernador del Distrito Federal debió someter el pago de sus
empleados y los gastos de los diversos servicios municipales al presupuesto
aprobado en el año anterior para que, al evitar alguna actuación sin sujeción a
la Ley, se garantice la correcta erogación de los sueldos de los empleados
públicos conforme la Ley de Presupuesto.
En lo que atañe al tratamiento jurisprudencial posterior,
tenemos robustas razones para abducir, que este no habrá de variar en lo
sustantivo. Con todo, la tesis del acceso público a la escala de sueldos y
salarios de los funcionarios y empleados públicos nunca fue de recibo en el
periodo que venimos de concretar y, como enseguida demostraremos, tampoco lo
será en el posterior. No en vano, el único modo de brindar un giro copernicano
a este status quo, es a través de una filigrana jurídico-política
que determine con amplia y concertada certeza los extremos fundamentales que
han de componer nuestro asunto, aunado a la puesta en marcha de una nueva
praxis jurídico-política fundamentada en el principio de transparencia,
fenómenos que ni separada ni concomitantemente han hecho parte del trajinar
público nacional, tanto en materia de doctrina como de jurisprudencia.
De allí que, en primer lugar, tenemos que, como muy tenue
acercamiento, la referencia a los sueldos y salarios de los funcionarios y
empleados públicos, se entronca básicamente en las Leyes de Presupuesto
correspondientes. Sin embargo, seguidamente germina una nueva etapa de corte
involutivo que propende a resaltar y reivindicar una práctica jurídico-política
basada en la científicamente denominada razón de estado como problemática
enquistada no solamente en el ámbito doméstico, sino también en una maltrecha e
hipnotizante experiencia continental. Así, a modo ejemplificativo, conviene
analizar el contenido de la sentencia número 745 de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, recaída sobre el expediente número 09-1003 en
fecha 15 de julio de 2010 con ponencia de la magistrada Carmen Zuleta de
Merchán, del modo siguiente:
Se trata de una acción de amparo constitucional interpuesta
por la negativa de otorgar oportuna y adecuada respuesta a la solicitud
formulada por la Asociación Civil Espacio Público en fecha 13 de noviembre de
2008 y ratificada el 10 de febrero de 2009, atinente al salario base y otras
erogaciones del Contralor General de la República y del resto del personal bajo
su dependencia. Dicha petición, fue negada por la Dirección de Recursos Humanos
de la Contraloría General de la República, motivado a que la información
solicitada estaría incluida en el derecho a la intimidad de los funcionarios y
excedería el ámbito objetivo de potestades y funciones otorgadas por el sistema
jurídico, premisa que según los accionantes no cumpliría con el criterio de
adecuación constitucional.
Para la Sala, la acción de amparo constitucional es
admisible a tenor de la existencia de un interés constitucional superior al
interés particular del accionante. A su vez, este último justifica su ejercicio
como vía idónea, por la inexistencia de otra vía ordinara para la reparación de
los derechos invocados como infringidos, aunado a la necesaria publicidad de
los recursos que los funcionarios públicos administren, incluyendo los sueldos
que devenguen, pues ellos al estar al servicio de los ciudadanos y percibir
remuneraciones deducidas del pago de los tributos, han de llevar a cabo una
gestión cónsona con los principios de transparencia y rendición de cuentas.
Finalmente, argumenta que todo lo anterior al escapar a su esfera privada,
permite concluir que la pretensión deducida en sede administrativa no viola el
derecho a la intimidad.
Según las premisas invocadas en la sentencia, se encontraría
en discusión el derecho a la oportuna y adecuada respuesta en colisión con el derecho a la información y el derecho a la
intimidad de los funcionarios públicos. De hecho, puntualiza que el verdadero
punto álgido del conflicto en ciernes estaría en establecer los límites de los
prenombrados derechos.
En referencia al primero de ellos, la obligación de la
Administración no es satisfacer la pretensión del Administrado, sino dar
respuesta específica, oportuna en tiempo (no inoficiosa) o indicar las razones
por las que no se resuelve. En razón de ello, su premisa fundamental sería que,
aunque no necesariamente deba
emitirse un pronunciamiento favorable, este si debe ser motivado o congruente
con las circunstancias y la solicitud planteada. Desde esta perspectiva, el
Oficio N° 01-04-217 del 13 de febrero de 2009, emanado de la Dirección de
Recursos Humanos de la Contraloría General de la República, al indicar que la
solicitud realizada comportaba una invasión a la esfera privada de los
funcionarios públicos que excede el ámbito objetivo de potestades y facultades
otorgadas por el sistema jurídico, proveyó y motivó satisfactoriamente la
misma.
Seguidamente, estima indudable que el derecho a la
información está legitimado por el principio de transparencia en la gestión
pública, establecido expresamente en el artículo 141 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela. Aún así, ello no
debe ser óbice para olvidar sus límites
externos según el artículo 143 eiusdem, motivado
por la inexistencia de derechos absolutos. En razón de ello, establece con
carácter vinculante que en ausencia de ley expresa y para salvaguardar el
ejercicio del derecho fundamental a la información, el solicitante de la misma
debe necesariamente manifestar, en forma expresa, las razones por las cuales la
requiere, amén de argumentar que su magnitud es proporcional a la utilización
pretendida.
Adicionalmente, la protección del derecho constitucional a
la vida privada es reconocida, en principio, sin distinción alguna en el marco
de los derechos de la personalidad. Empero, su dificultad radica en determinar
el modo en que puede resultar lesionado o invadir otro derecho. Para
enfrentarla, la doctrina constitucional ha acudido a la teoría alemana de las
esferas: el centro más cercano al individuo se relaciona con el secreto, la
periferia con la individualidad de la persona y entre ambas está una intermedia
que atiene a la intimidad como factores al margen de la injerencia de terceros.
La mencionada tesis, aunque tiene sus detractores, es la más difundida para
explicar la articulación del derecho a la intimidad con el derecho a la
información que compete a los funcionarios públicos.
Para más abundamiento, el ámbito laboral del funcionario
público no invalida que este pueda ejercer todo un elenco de derechos
constitucionales específicos como, por ejemplo, el derecho a la vida privada,
intimidad, libertad de expresión, libertad de religión y el libre desarrollo de
la personalidad. En esta línea, y sólo que en estos casos habrá de superarse el
test de constitucionalidad consistente en la ponderación de dicho ejercicio con
criterios de proporcionalidad, adecuación, pertinencia y necesidad. De ello, se
deduce con claridad que los datos de ingresos y remuneraciones de un particular
forman parte de su intimidad.
En Venezuela, no existe ninguna ley general que obligue a la
publicidad de los salarios de los funcionarios del Estado, en general y, del
gobierno, en particular, como si sucede en otros países como los Estados Unidos
de Norteamérica o Canadá. En nuestro país, sin embargo, la información sobre
las remuneraciones de los funcionarios públicos, se indica de manera global en
las partidas presupuestarias que se incluyen dentro de la Ley de Presupuesto o
en los Manuales de Cargos y Salarios, pero sin distinción del funcionario
concreto al que le corresponde una determinada remuneración, toda vez que tal
información pertenecería al ámbito íntimo de cada individuo.
Para mayor ilustración, el carácter reservado de la
Declaración del Impuesto sobre la Renta o la Declaración de Bienes que los
funcionarios públicos realizan ante la Contraloría General de la República,
corroboraría que la información objeto de análisis no es de difusión pública al
pertenecer a la esfera privada o de intimidad de los funcionarios públicos.
Ello es así, porque incluso en la doctrina norteamericana actual, se sustenta
una concepción activa de la privacidad, según la cual se reconoce el control y
disposición de cuándo, quién y para qué se accede a la información personal
(derecho a controlar la información acerca de sí mismo). En consecuencia, es al
funcionario a quien le corresponde decidir discrecionalmente si autoriza el
acceso a la información sobre sí mismo.
Con relación al alegado interés público que, de por si entraña el salario de un funcionario público como título
validante a la invasión de su derecho constitucional a
la intimidad, la Sala aclara que aun cuando en el caso concreto se invocó el
interés de proteger la participación ciudadana en la gestión pública, la parte
accionante no acredita la manera en que la información solicitada sería de
utilidad para la participación ciudadana en favor de la transparencia de la
gestión pública. En otras palabras, observa que no existiría título legítimo
para tolerar la invasión en el derecho a la intimidad del Contralor General de
la República y el resto de los funcionarios adscritos al órgano contralor. En
fin, para la Sala no luce proporcional la magnitud de la información solicitada
en contraste con la finalidad perseguida.
Con todo, la Sala concluye que no existió lesión a ningún
derecho constitucional de la Asociación Civil Espacio Público, lo cual motiva
la improcedencia in limine litis de
la acción de amparo constitucional interpuesta contra la Contraloría General de
la República Bolivariana de Venezuela.
Por otra parte, la sentencia reseñada presenta el voto
disidente del Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz, el cual se dirigiría a
revelar la falsedad de la premisa según la cual el salario de los funcionarios
públicos al ser un dato que, por pertenecer a su intimidad, estaría
indefectiblemente protegido constitucionalmente. Así, su naturaleza sería
pública y no íntima por el principio de transparencia en el ejercicio de la función
pública contenido en el artículo 141 de nuestra Carta Magna. En este orden de ideas,
deja sentado que lo solicitado, salvo por obvias razones referidas al caso del
Contralor General de la República, no se contrajo a la identidad de los
funcionarios con la consiguiente invasión a su intimidad, sino simplemente a la
solicitud de su escala de sueldos.
Adicionalmente, resalta el magistrado disidente que se ha
anquilosado una tendencia mundial
según la cual los datos que pretendía obtener la demandante se han incluido
dentro de la información considerada pública. De esa manera, ello constituye un
indicador de transparencia y un medio para el ejercicio pleno de la contraloría
social protagónica y corresponsable, cuestión que se erige como derecho de los
venezolanos en un sistema democrático. Siendo ello así, en Venezuela tenemos a
la vanguardia el artículo 25 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública del Estado Bolivariano de Miranda, publicada en Gaceta
Estadal número 0244 de fecha 9 de octubre de 2009, situación que converge con
regulaciones similares en Canadá, Chile, México y Estados Unidos de América.
Para más abundamiento, destaca la sentencia de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica número 2852 de
fecha 22 de agosto de 2008, recaída sobre el expediente número
08-010536-0007-CO, en la cual resalta la importancia definitoria del principio
de transparencia administrativa para la gestión pública. Así, en razón del
carácter trascendental de semejante aserto, la Procuraduría General de la
República de la mencionada nación centroamericana habría emitido un
pronunciamiento análogo al precitado, al cual añade el documento de la
organización Open Society Justice
Initiative, en calidad de amicus curiae en el caso Defensoría del Pueblo
contra Municipalidad de San Lorenzo por Acción de Inconstitucionalidad ante la
Corte Suprema de Justicia de Paraguay.
Para terminar, delató que, conforme a los argumentos
plasmados, la acción de amparo constitucional ha debido declararse con lugar[23].
De esta última y poco estimulante sentencia, tenemos que la
información de los sueldos del Contralor General de la República y los
funcionarios bajo su dependencia y, en general, de todos los funcionarios
públicos no es del dominio público al ser una invasión a la esfera de su
intimidad. Así, como conclusión vinculante subraya que el solicitante de una
información debe expresar de forma clara las razones del requerimiento, amén de
la proporcionalidad entre la magnitud de tal información y la utilización pretendida,
elementos no satisfechos en concreto al no haberse acreditado la utilidad de la
información solicitada para promover la participación ciudadana y la
transparencia de la gestión pública. Es, en consecuencia, que no revela título
legítimo para tolerar una invasión del derecho a la intimidad.
Sin embargo, según el voto salvado que hacemos nuestro,
resulta absolutamente intolerable que el salario de los funcionarios públicos
se considere parte de su derecho a la intimidad y que, a causa de su ejercicio,
deba ser constitucionalmente protegido. Desde esta línea, destaca que una
premisa semejante contrariaría una tendencia mundial a la consagración de la
publicidad de los salarios de los funcionarios públicos como indicador de
transparencia y medio para ejercer plenamente una contraloría social protagónica
y corresponsable. Con todo, recalca de manera lapidaria que lo solicitado no se
dirige a la revelación de la identidad de los funcionarios lo cual, en efecto,
comportaría una invasión de su legítimo derecho a la intimidad, sino más bien a
la simple solicitud de una escala de sueldos.
De modo analítico, debe fijarse que el argumento nodal de la
sentencia analizada padece de una contradicción pragmática fundamental. Así,
resulta a las claras que no se percata que cuando el accionante invoca la
utilidad pública de la información solicitada para delinear la participación
ciudadana en aras de la transparencia de la gestión pública,[24]
reseña implícitamente una modalidad para su ejecución. Siendo, pues, que como
la materialización ese principio, requiere una amplia gama de herramientas, es
dable afirmar que todos aquellos mecanismos científicos que permitan la
eficacia y eficiencia del control de la gestión pública, salvo irracionalidad
manifiesta, cuestión que no se observa, ostentan una legalidad y legitimidad
jurídica irreprochable. En suma, es antidemocrático sostener, por esa vía, la
falta de acreditación de utilidad de la información peticionada.
Como acotación final, vale señalar que, además de lo ya
plasmado, nuestro Máximo Tribunal, hasta la fecha del cierre de la presente
investigación, no ha emitido sentencia alguna que refiera directamente al tema
del mismo, presumiblemente, en primer lugar, porque se juzga inútil incoar una
acción con similar objeto y causa y, en segundo lugar, porque ha sido
suficientemente larga la historia del mantenimiento del criterio contrario a
que le sea aportada al solicitante la información deseada[25].
Para concluir el presente epígrafe, creemos inerrantemente
notable que, en nuestro país, no ha existido aún jurisprudencia sobre el tema
del acceso público a la escala de sueldos y salarios de los funcionarios y
empleados públicos. Semejante afirmación, se explica en el hecho de que no se
puede llamar jurisprudencia a simples aproximaciones timoratas y asistémicas, pese a que, en algún sentido, y de momento, se
tenga como base legal el artículo 24 la Ley Orgánica de Emolumentos, Pensiones
y Jubilaciones de los Altos Funcionarios y Altas Funcionarias del Poder Público.
Por este motivo, esta disposición normativa ha de fungir como factor modulante
de pronunciamientos jurisdiccionales específicos, aunque dificultados
claramente por un status quo reivindicante de una vetusta razón de Estado, responsable
del constante irrespeto a los derechos humanos.
En este sentido, necesario es recordar que sólo se puede
denominar jurisprudencia, en puridad jurídica, al conjunto de decisiones de los
órganos judiciales que resuelven de manera pacífica y reiterada un determinado
asunto jurídico sometido a su consideración[26]
Siendo ello así, se subraya con meridiana claridad que la senda jurisprudencial
del tema que nos ocupa sólo puede fraguarse al calor de una férrea voluntad de
todos los Poderes del Estado. Este ejercicio, llevará a configurar todos y cada
uno de los presupuestos y condiciones que posibiliten una aprehensión integral
del mismo, a fin de mantener un criterio uniformemente sostenido en el tiempo
dentro del quehacer jurídico venezolano.
De ello, se desprende que nuestro asunto, debe alumbrar su
solución desde un punto de vista marcadamente constitucional, siguiendo el
patrón de las nuevas teorías en boga en Alemania, Italia, España y Francia
respecto a la renovación y reimpulso de la Ciencia del Derecho Administrativo,
aunado a la reiterada la importancia de la labor jurisdiccional para el derecho
moderno. De otra manera, conformará un obstáculo de hondo calado, la
pervivencia e insistencia en criterios jurisdiccionales que, como los expuestos,
sean un factor peligroso e implosionante del
entramado teórico-práctico que sustenta el Derecho Administrativo Venezolano.
Entonces, es imprescindible propender, por todos los medios adecuados, a la
adaptación de los desarrollos renovadores del Derecho Administrativo Clásico y,
con ello, a la realidad venezolana específica e integralmente considerada.
Para finalizar, debemos disertar, brevemente, sobre las
modalidades a través de las cuales, en nuestra opinión, el acceso público a la
escala de sueldos y salarios de los funcionarios y empleados públicos
contribuiría, en nuestro país, a transitar la imperiosa y muy retrasada reforma
del Derecho Administrativo, con una visión fundamentalmente jurisprudencial,
como componente capital para el devenir del Estado. De esta manera,
esquematizaremos una serie de premisas, con carácter no taxativo, que han de tomarse
en cuenta para que esta agenda reconstructiva cuente con los instrumentos
fundamentales para cumplir eficaz y eficientemente su tarea. Con todo, estas
nuevas modalidades estructurales relacionadas con el tema que nos compete se
manifiestan:
(i) Profundizando la lucha contra todo fenómeno de
corrupción al exhibir un efecto espejo que, en una medida nada desdeñable, ha
de contribuir junto con otras medidas de corte regenerativo del aspecto
ontológico del ser humano en el marco de su dignidad inalienable. Esto hace
recalcar e internalizar la importancia que tiene, no sólo para el Estado sino
para cada uno de los ciudadanos, la actuación incuestionablemente proba de la
Administración Pública. El Derecho Administrativo, forzosamente debería ser entendido
como el derecho de la construcción de la conciencia ciudadana, orientada al
logro del desarrollo humano no ideologizado que permita, desde un enfoque
transdisciplinar, dar una mejor respuesta a las grandes preguntas
ontológico-existenciales del ser humano.
(ii) Remodelando el aspecto
simbólico que, consciente o inconscientemente, tiene el ciudadano respecto al
ejercicio y utilidad del Poder en general, vista la claridad en relación a una
larga colección de ingentes aspectos negativos que cortocircuitan los encomiables
esfuerzos que distintos sectores sociales han realizado por brindar una
convivencia pacífica que permita el desarrollo pleno de los ideales más
profundos del ser humano. A la sazón de lo dicho, huelga una urgente
reconciliación pragmática del ciudadano, no solamente con el Poder
epistémicamente considerado, sino con los detentadores circunstanciales del
mismo. En efecto, y de lo contrario, asistiríamos a una insosteniblemente
extrema desconfianza mutua, caracterizada por una altísima peligrosidad
anulatoria de la dignidad humana, en general, y de la ciudadanía, en
particular.
(iii) Contribuyendo a crear una
sólida y detallada consciencia ciudadana, circunscrita a la importancia
práctica del funcionario y empleado público para el logro, paulatinamente
estratégico, del desarrollo sustentable. Por ese camino, tenemos que si por
motivaciones varias, concretadas en un manejo hegemónico y autoritario de las
relaciones sociales, el funcionario público venezolano ha sido visto
modélicamente como ineficiente, corrupto, sin suficiente espíritu de trabajo y
sacrificio, amén de depositario paradigmático de la llamada viveza criolla, se
estipula una verdadera urgencia de virar diametralmente este status quo. El objetivo fundamental de esta nueva mentalidad es labrar un
aliado en la lucha eficaz y eficiente por estándares de desarrollo adecuados a
la centralidad del ser humano y su infranqueable dignidad.
(iv) Ejemplificando la necesidad
de promover una creatividad científica en el diseño de amplios controles
orgánicos y funcionales sobre los funcionarios y empleados públicos como factor
ineludible para posicionar el principio de dignidad humana en el núcleo del
análisis jurídico mundial. De modo tal, un aspecto fundamental de esos
controles es excluir la arbitrariedad administrativa que ampara, dentro del
quehacer estatal, terribles violaciones a los derechos más sagrados de la
persona. Por ello, al no existir esta suerte de controles o ser
desconcertantemente inoperativos, el Poder muta de manera sigilosa, a fin de
desequilibrar la posición jurídico-política del ciudadano por la neutralización
constante de sus necesidades y reclamos, situación que requiere una
revitalización práctica constante del ejercicio de la ciudadanía.
(v) Evidenciando que sólo con una constante inclusión de las
más variopintas iniciativas ciudadanas dentro de la gestión pública, mediante
crecientes e incuestionables mecanismos de participación establecidos en el
ordenamiento jurídico, se puede sustentar sustancial y metodológicamente el
equilibrio entre las potestades públicas y los derechos humanos de los
ciudadanos. Así, su tarea esencial, estribaría en generar un reajuste cotidiano
de nuestra ciencia, capaz de propiciar un diálogo constructivo entre los más
diversos actores interesados en el Derecho Administrativo. El núcleo duro de
este diálogo, debe ser la preocupación continua y activa por el mejor futuro
del ius-administrativismo, que tenga como premisa
necesaria y suficiente, la centralidad de la dignidad ser humano como valor,
principio y fin estatal de inquebrantable e insustituible protección.
(vi) Reconociendo desde todas y cada una de las esferas del
poder, en sentido amplísimo, que una conciencia ciudadana robusta, es el pilar
esencial que dinamiza, profundiza y perpetúa este proceso de reforma. Con todo,
es menester considerar que este denso y fatigoso proceso, requiere
ineludiblemente de herramientas teórico-practicas con la suficiente elasticidad
y lustre, como para soportar los diversos embates transdisciplinares que le
sean propuestos desde una realidad crecientemente compleja. Nos referimos a una
elasticidad y lustre tal que, en el marco de la permanencia y dinamismo de las
instituciones sociales, sepa discernir los elementos que, en las distintas
instituciones sociales, promueven, sin lugar a dudas, la dignidad humana, y
cuáles, a tenor de diversos sesgos cognitivos y falacias, la rechazan diciendo
promoverla.
(vii) Reduciendo, progresivamente,
el conflictualismo social generado por intereses
individuales o de grupo, en diametral oposición al bienestar objetivo y experienciado del todo social. Esta reducción progresiva,
debe manifestarse gracias a que, potencialmente se pondrá de relieve, el
espejismo que representan semejantes luchas de poder, y que es falso el
principio según el cual la mayor ganancia para uno, significa, de suyo, la
mayor pérdida para otro, siendo lo cierto que individuo y sociedad forman parte
de un mismo engranaje de una máquina llamada humanidad, y que, las pérdidas y
ganancias de uno, se reflejan cualitativamente, en cualquier componente del
otro, provocando una falla sistémica que redundará en su capacidad de acción
futura. En fin, sin la ayuda de un accionar renovado, difícilmente será posible
el logro del anhelado desarrollo humano y social sustentable.
(viii) Contribuyendo a diseñar
modelos instruccionales útiles para repensar y rehacer una dinámica estructural
en la que el individuo y la sociedad se impliquen mutuamente. Así, ninguno, por
sí mismo, o por razones irracionales, debe prevalecer sobre el otro o, todo lo
más, pueda existir una prevalencia alternada, de uno sobre otro, desde que ello
sea aconsejado, únicamente, por razones estratégicas para proveer al respeto
irrestricto de la dignidad humana objetivamente considerada. De tal manera, el
aprendizaje generado socialmente, puede permear significativamente, en los más
diversos estratos sociales y, en esa forma, no solamente se categorizarán y funcionalizarán los aprendizajes alcanzados, sino que se
generará una alianza estratégica sólida y permanente entre individuo y
sociedad, que libre de la infundada sospecha mutua y rehabilite la plenitud de
sus potencialidades.
(ix) Haciendo surgir un amplio aeréopago para detectar, en modo dialogal, aquellos ámbitos
concretos en que la dignidad humana, objetivamente considerada, está siendo
amenazada o está por amenazarse. Consecuencia de ello, ha de posicionarse, sin
retardo, la proposición de cursos de acción detalladamente diseñados, para
abordar y solucionar integralmente, los problemas detectados. Empero, vista la
complejidad del fenómeno humano a abordar, es imprescindible que este conjunto
de medidas no detenga allí su accionar, sino que, por lo contrario,
concomitante a la detección y proposición, se añada también adecuados métodos y
estrategias para la evaluación de la ejecución de las distintas propuestas, en
términos de su eficacia y eficiencia para mejorar la calidad de la dignidad
humana garantizada, amén del posible rediseño y reimpulso de las propuestas
originales.
(x) Incluyendo en el debate todos y cada uno de los
discursos disolventes de las narrativas socialmente reflejadas en la tarea de
propender al refrescamiento constante y necesario del Derecho Administrativo.
Sin embargo, ello ha de significar simplemente inclusión en el debate, y no
acogida, así sea parcial, de las ideas defendidas, puesto que todas y cada una
de esas ideas, por más populares que parezcan, deberán pasar por el tamiz de su
capacidad de defender la dignidad humana objetivamente considerada, sin
mediación de presiones ideológicas de ninguna naturaleza. Así, no tendrá otras
herramientas fuera del profuso razonamiento y la búsqueda del cubrimiento, sin
sacrificio alguno, de todas y cada una de las necesidades que posibiliten un
desarrollo humano y social sustentable. Tal será su manera de acoger o
rechazar, total o parcialmente las propuestas esgrimidas.
Todo lo anterior, junto con elementos de profundización y
reagrupamiento fenoménico, que habrán de adjuntarse a medida que se
identifiquen, relacionen, validen, analicen y reposicionen dificultades
teórico-prácticas en la irrefutable exigencia de refrescamiento del modelo
clásico del Derecho Administrativo, genera una nueva visión que coadyuvará a
impulsar la reconstrucción del Derecho Administrativo Venezolano. Todo este
organizado conjunto, compondrá una panoplia funcional de ineluctables
consecuencias, esencialmente prácticas que, en lo adelante, deberían ser objeto
profuso de investigación científica.
Por fin, debemos aclarar que, si bien es cierto que el
acceso público a la escala de sueldos y salarios de los funcionarios y
empleados públicos no entraña panacea constitucional alguna, no es menos cierto
que, es un embrión sistematizante, que abrirá la
puerta a muchas otras acciones que, como intentamos demostrar, tocarán
directamente la muy necesitada reforma del Derecho Administrativo Clásico. En
este contexto, sólo una visión jurisprudencial, garantizará más probablemente
la adecuada y compleja dinamización de un tema que requiere constante y
diligente materialización y actualización. Consecuencialmente, también es claro
que tal metodología, de ninguna manera, desplegará sus bondades de modo
automático, sino que se requiere un compromiso colectivo tal que comprenda que
aplicar la verdadera dignidad humana debe trascender cualquier ideología.
De todo lo expuesto, es factible concluir que la inclusión
del acceso a la escala de sueldos y salarios de los funcionarios y empleados
públicos dentro del catálogo de derechos fundamentales se erige como una de las encrucijadas más determinantes de
la renovación de la ciencia del Derecho Administrativo Venezolano. Después
de todo, vislumbra una fórmula jurídico-política, de carácter expansivo, que
propende de forma efectiva y eficiente a reconfigurar, a la luz de un espectro
democrático, la tristemente célebre razón de Estado, la cual ha mellado
intensamente la cotidianidad del conglomerado social como lo conocemos. Así, el
conjunto de nuestros esfuerzos para ilustrar esta nueva praxis, han de procurar
la exaltación, sin ambages, de la dignidad del ser humano.
Como consecuencia directa de lo expuesto, se nos impone
recomendar una reforma constitucional específicamente dirigida a la inclusión
expresa del derecho de acceso a la escala de sueldos y salarios de los
funcionarios y empleados públicos. En este contexto, su trascendencia, por
antonomasia, para el contexto histórico y cultural venezolano, aconseja su
firme y definitiva inserción no sólo en cualquier texto de rango legal o
sublegal, sino en la propia Constitución. Desde allí, retroalimentada desde la
cláusula del Estado de Derecho, funcionalizará
aquellos pilares fundamentales que han de aclimatar un patrón manifiesto y
circunstanciado de desarrollo sustentable a través de la efectividad social de
su texto.
Siendo ello así, desde una mera perspectiva descriptiva,
este derecho no deberá entenderse como ilimitado, sino que razonablemente
convendrá imponerle sólo aquellos límites
tolerables en una sociedad democrática, según estándares internacionales
favorables de ius cogens o de derecho
blando. Para más abundamiento, tal aserto resulta ampliamente significativo, en
atención a que tales restricciones nunca habrán de ser reflejo de una
omnicomprensiva Seguridad de Estado o de cualquier criterio genérico de oportunidad.
En todo caso, sus excepciones deberán correlacionar casos estrictamente
delimitados en todos sus extremos, de modo de no avalar una indudablemente
ilícita arbitrariedad administrativa, que perpetúe un pernicioso ostracismo en
la gestión pública venezolana.
En síntesis, haciendo gala de la famosa frase atribuida a
Louis Brandeis, juez de la Corte Suprema de los
Estados Unidos de 1916 a 1939, conforme a la cual la luz del sol es el mejor
desinfectante, proponemos el siguiente texto como componente de la reforma
constitucional planteada, para ser incluido ya sea en capítulo referente a los
derechos civiles o en la sección atinente a la Administración Pública:
El Estado garantiza el acceso público en cualquier
circunstancia, modalidad y condición a la escala de sueldos y salarios de los
funcionarios y empleados públicos, siempre que se respeten los estándares
internacionales objetivos, generalmente aceptados en el concierto de las
naciones democráticas.
Queda prohibido que alguna persona investida o no
de autoridad fundamente la prohibición para su ejercicio en razones genéricas
de seguridad de Estado o cualquier otro criterio de oportunidad inespecífico e
inmotivado, sobre todo, si la información solicitada se refiere a presuntas y
ampliamente fundadas violaciones de derechos humanos o busque su prevención o
pretenda evitar su violación.
El Estado facilita, en todo momento, salvo las
excepciones legítimamente establecidas en el ordenamiento jurídico, el
ejercicio célere, transparente e integral de este derecho, sin que pueda servir
de excusa órdenes superiores para impedir el debido cumplimiento de cualquiera
de estas condiciones.
El Estado reconoce que cualquier modalidad y grado
de violación a este derecho, constituye un acto de corrupción indemnizable del
órgano o ente administrativo correspondiente, susceptible de ser sancionado a
tenor del artículo 25 de esta Constitución.
Parágrafo Primero.- Una Ley Orgánica establecerá
las modalidades y condiciones específicas para el ejercicio de este derecho,
así como sus límites y garantías conforme a esta Constitución.
* Abogado cum
laude egresado de la Universidad Católica Andrés Bello.
[1] Sobre la pertinencia general de una
discusión científica relativa a las diversas concepciones del simbolismo,
aunado a los diversos significados y utilidad que se le puede atribuir y la
síntesis de una muy resaltante perspectiva psico-sociológica de este asunto, el
sociólogo Marc Barbeta Viñas, apunta lo siguiente: “[…] Si convenimos en decir
que todo fenómeno social es, al menos en una de sus dimensiones, un fenómeno
también simbólico, de producción de sentido, la cuestión del simbolismo seguirá
siendo relevante para las ciencias sociales en general, y para la sociología en
particular; de ahí que la discusión sobre su concepción sea pertinente. // Se
ha hecho patente la diversidad de papeles que juegan los símbolos. Los símbolos
significan la realidad social, la organizan, la orientan y clasifican los
pensamientos y las acciones. Sirven para que sujetos y grupos se comuniquen,
expresen su identidad (a veces más íntima) y se cohesionen. Esto se recoge en
gran diversidad de fenómenos sociales, desde la religión y el arte hasta los
nuevos símbolos del consumo y de la vida cotidiana […]”. “[Con todo, es
importante subrayar] una [novedosa] visión propiamente psicosociológica del
simbolismo, donde símbolo y universo simbólico constituyen un espacio de
mediación y síntesis entre los niveles personal –con los componentes libidinal
[para el psicoanálisis se refiere a la energía que canaliza la pulsión sexual]
y cognitivo– y sociocultural –con los componentes material, interaccional y
semiótico–, en un marco histórico concreto. […]”. “[Así] las relaciones
interpersonales, con sus correlatos afectivos más o menos conflictivos, se
ubican ya en el núcleo del proceso de simbolización. El desarrollo de los polos
emocional y lógico-formal introduce al sujeto, de forma paulatina y dentro de
marcos sociales específicos, a los símbolos lingüísticos […]”.Vid. BARBETA V.
Marc: El símbolo da qué pensar: esbozo para una teoría psicosociológica del
simbolismo. Perspectiva cognitivo-afectiva, discurso e interpretación. Revista
Sociológica, Volumen.30, Número 85, mayo/agosto 2015, Ciudad de México.
Disponible en:
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0187-01732015000200006
De esto, precisamos que el análisis que ocupará las líneas subsiguientes,
partirá de una forzosa e ineludiblemente tentadora introducción impregnada de
una visión transdisciplinar de nuestro asunto, cuestión que tras el estudio
eminentemente jurídico que habremos de realizar y, por fuerza de sus
incidencias eminentemente prácticas, será inevitable que en futuras
investigaciones se retome más profusamente dicha perspectiva transdiciplinar,
mediante un enfoque directamente relacionado con la lucha contra cualquier
forma de corrupción administrativa, aunque ello no ha de ser óbice para perder
de vista que cualquier otra orientación científica que amplíe nuestra
comprensión del mismo, tendrá que ser tomada en cuenta por la comunidad
científica, toda vez que formará parte del diseño de un programa de
investigación integral.
[2] Cfr. BARNES, Javier. El derecho administrativo como el verdadero derecho de la sociedad:
desafíos y consecuencias para el siglo XXI. Revista Digital de la
Asociación Argentina de Derecho Administrativo, Santa Fe, N° 1, Págs. 43-75,
ene/jun. 2016. Disponible en: https://bibliotecavirtual.unl.edu.ar/ojs/index.php/raada/article/download/6063/9005
Transformaciones (científicas) del Derecho Administrativo: Historia y Retos del
Derecho Administrativo Contemporáneo. Editorial Derecho Global. Serie
Roja “Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo. Sevilla, 2011.
Disponible en:
http://es.globallawpress.org/wp-content/uploads/Transformaciones-cient%C3%ADficas-del-Derecho-Administrativo.-Historia-y-retos-del-Derecho-Administrativo-contempor%C3%A1neo.pdf
[3] Es por esta razón que el jurista español
Manuel Aragón Reyes, observa lo siguiente: “¨[…] para la teoría de la Constitución el control no debe considerarse
como una categoría puramente instrumental. Sencillamente porque ello
significaría incurrir en el viejo sofisma schmittianno que consiste en separar
los medios de los fines para reificar los medios o instrumentalizar los fines
de acuerdo con las conveniencias del poder o de los juristas a su servicio. O,
dicho con otras palabras, porque ello sería partir de un concepto de
Constitución que contiene, en sí mismo, el principio de su propia destrucción.
Para una teoría constitucional adecuada a la única Constitución “normativa”
posible, que es la Constitución democrática, el control es el elemento que, al
poner en conexión precisamente el doble carácter instrumental y legitimador de
la Constitución, impide que ambos caracteres puedan disociarse. El control pasa
a ser así un elemento inseparable de a Constitución, del concepto mismo de
Constitución. Cuando no hay control, no ocurre sólo que la Constitución vea
debilitadas o anuladas sus garantías, o que se haga difícil o imposible su
“realización”; ocurre, simplemente, que no hay Constitución […]” (Vid.
REYES, Manuel A.: Constitución y control
del poder. Introducción a una teoría constitucional del control. Editorial
Universidad Externado de Colombia, 1999. Págs. 53-54).
[4] Vid. entre otros
trabajos de gran calado: SCHMIDT-AßMAN, Eberhard: La Teoría General del Derecho Administrativo como sistema. Objeto y
fundamentos de la construcción sistemática. Instituto Nacional de
Administración Pública. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A.,
Madrid, 2003; El concepto de la
constitucionalización del derecho administrativo. Traducción de Mónica
Liliana Ibagón Ibagón. Págs. 22-38. En: La Constitucionalización del Derecho
Administrativo. XV Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo.
Universidad Externado de Colombia.
[5] Vid. entre
otros: The Age of Administrative Reforms.
En: Governing Europe. Oxford University Press, 2003. Editores Jack Hayward,
Amand Menon, Part II: Public Administration, Chapter 8; Il diritto amministrativo: storia e prospettive. Ediciones Giuffrè.
Págs. 584; La globalización jurídica,
Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A., Madrid, 2006.
[6] Vid. además de las fuentes citadas en la
nota al pie número 2, las siguientes: Innovación
y reforma en el Derecho Administrativo, 2.0. Segunda Edición Ampliada.
Primera Impresión. Editorial Derecho Global. Colección: Pensamiento. Serie:
Blanca, 2013; Las transformaciones del
Derecho Administrativo contemporáneo y el control judicial de la Administración
Pública, 2013. Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Disponible en:
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3282/19.pdf; Breve historia del derecho administrativo y
notas sobre los modelos para el análisis comparado. Congreso Internacional
de Derecho Administrativo, Universidad de Puerto Rico, Escuela de Derecho de la
Universidad de Puerto Rico, 2015; Derecho
Administrativo y sistema de fuentes: la insuficiencia de la perspectiva
tradicional. Revista Mexicana Staum Rei romanae de Derecho Administrativo.
N° 6, 2011.
[7] Vid. entre otros: La sociedad del conocimiento y la Administración Pública. Revista
de Derecho de la Universidad de Montevideo. Año X (2011) N° 19 Pág. 85-91.
Disponible en:
http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/10/DERECHO-19.pdf; La Administración Pública en Iberoamérica.
Revista "Cuadernos Manuel Giménez Abad". N° 2, 2011. Págs. 98-105.
Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4047888 ; El derecho administrativo global: un derecho
principal. Revista Andaluza de Administración Pública, N° 76, Sevilla,
enero-abril (2010), Págs. 15-68. Disponible en:
http://www.juntadeandalucia.es/institutodeadministracionpublica/aplicaciones/boletin/publico/Boletin39/Articulos_39/derecho_administrativo_global.pdf;
El Derecho Administrativo en el siglo XXI.
Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, N° 13, 2009, págs.
627-644. Disponible en:
http://ruc.udc.es/dspace/bitstream/handle/2183/7520/AD_13_art_28.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[8] Vid. entre otros: Administración Pública para la Democracia. Anuario da Facultade de
Dereito da Universidade da Coruña, N° 11, 2007, Págs. 493-506. Disponible en:
http://ruc.udc.es/dspace/bitstream/handle/2183/2530/AD-11-31.pdf?sequence=1&isAllowed=y
;Una aproximación al derecho
administrativo global. Editorial Derecho Global,
Sevilla, 2011; Derecho Administrativo
Revisado. Editorial Andavira Editora. Colección Ciencia y Pensamiento
Juridico. Estudios y Análisis Jurídicos. Santiago de Compostela, 2016.
[9] Vid. entre otros de sus trabajos: Les grandes mutations du droit administratif.
Conferencia dictada en el ciclo organizado por la Escuela Doctoral de la
Facultad de Derecho de Grenoble, en fecha 15 de febrero de 2011.
[10] Vid. entre otros: Le Droit Administratif entre Science Administrative et Droit
Constitutionnel. Centre Universitaire de Recherches Administratives et
Politiques de Picardie. Le droit administratif en mutation. Paris, Francia.
PUF, Págs. 11-40. Disponible en:
www.u-picardie.fr/curapp-revues/root/31/jacques_chevallier2.pdf_4a028e63cb69e/jacques_chevallier2.pdf
[11] Esta formación ha de
conseguir una progresiva superación formal y material de los vetustos esquemas
del Derecho Administrativo Clásico, que de modo particular y concreto no se
ajusten a un análisis y síntesis integral de la problemática social contemporánea
directa o indirectamente involucrada en este novedoso abordaje científico de
nuestra disciplina.
No se trata de desarmar en su totalidad aquellos instrumentos del Derecho Administrativo Clásico que han servido de
pilares del Derecho Administrativo hasta nuestros días, sino más bien de
actualizar a fondo sus instituciones y categorías, aunado a la estructuración
sistemáticamente coherente y creativa de soluciones asiduamente revisables a
los amplios cuestionamientos sociales que forzosamente debe afrontar. Es así,
como urge la inclusión teórico-práctica de las nuevas realidades
jurídico-administrativas como el denominado Derecho Administrativo Global o
Internacional.
[12] Con ello queremos
significar que tal relación, contrariamente a intentar componer una estructura
de teorización y aplicación piramidal o por grados, únicamente aprovechable a
plenitud en el ámbito pedagógico, aunque modestamente también en el terreno interpretativo,
corresponde con una interacción integrativa, permanente y funcional de todos y
cada uno de los principios constitucionales que pudiesen coadyuvar en el
esclarecimiento individual de cada una de las controversias prácticas
suscitadas entre los ciudadanos y el Poder Público, amén de aquellas que se
desenvuelven en torno a las diversas ramas del Poder Público. Por ello, es que
todo lo anterior, en principio, recibe su armonioso metalenguaje en la célere y
estricta garantía de la totalidad de los derechos ciudadanos, en orden a la
acuciosa y pormenorizada manifestación del principio de dignidad humana.
[13] En tal sentido, obligatoriamente se debe
tener en cuenta que, para propender a la eficacia y eficiencia de una actividad
administrativa realmente humana, es necesario dotar ontológicamente de
contenido a este trinomio, desde la consideración seria y juiciosa de todas y
cada una de las necesidades que posibiliten un desarrollo humano y social
sustentable y que, circunstancialmente se ven contextualizados -no
esencializadas- por determinados elementos históricos y culturales. En suma, su
puesta en marcha, en ningún caso, podrá contradecir la determinación
científicamente hecha, para un cierto lugar y tiempo, salvo que, por el mismo
procedimiento, se llegue a una consideración parcial o totalmente distinta,
siempre bajo la consideración infranqueable de la dignidad humana objetivamente
considerada.
[14] Esto sería consecuencia de que: “…la
transparencia tiene un valor destacable sin duda como objetivo que
indirectamente favorece la igualdad de las posiciones jurídicas de la
ciudadanía ante los poderes públicos; sería el vehículo idóneo que permite neutralizar,
mediante su visualización, aquellas prácticas clientelares que representan la
antítesis de lo que debe ser un Estado de derecho. De este modo, la
transparencia informativa se alinea con los dispositivos que este último
proporciona en la lucha contra la corrupción, entendida como un fenómeno
poliédrico y transversal que afecta de manera global a las entidades que operan
desde y con la esfera de lo público…” (Vid. RUIZ-RICO RUIZ, Gerardo: La
dimensión constitucional del principio de transparencia y el derecho de
información activa. Revista De Derecho Político, 1(110), Págs. 47–78.
Disponible en: https://doi.org/10.5944/rdp.110.2021.3032).
[15] Debemos precisar que el presente epígrafe se
basará en el análisis de las disposiciones constitucionales pertinentes a lo
largo de nuestra historia. Así, el texto íntegro de todas las Constituciones
referidas se encuentra disponible en: http://siembradelpoderpopular.blogspot.com/2008/06/constitucin-poltica-del-estado-de.html
[16] Es necesario anotar muy brevemente que,
preferimos utilizar la expresión “moralidad pública” motivado a que: En primer
lugar, los términos “ética” y “moral” observan, si bien se mira, un mismo
tronco epistémico y gnoseológico, esto es, la búsqueda y puesta en práctica del
mejor comportamiento humano, elementos mutuamente implicantes y, por tanto,
indisociables si no se quiere hacer nugatorio su objetivo y, por ello, es claro
que la distinción de estos términos es, teórica y pragmáticamente inoperante e inconsecuente,
si se analiza la cuestión desde principios lógicos, aplicados a la lingüística,
sobre todo, el hecho de que sería francamente confuso, y de cientificidad
dudosa, aplicar dos términos claros y distintos, a la misma realidad que, en
todo caso, pueden recibir matices distintos pero, ello no sería óbice para que
continúen siendo como dos caras de la misma moneda, siendo, en consecuencia,
que se violaría, en todo caso, el principio de certeza y economía del lenguaje.
Seguidamente, habremos de percatarnos que como la búsqueda y puesta en práctica
del mejor comportamiento humano, solamente puede ser verdaderamente coherente,
indisociable, real y constante, si parte de la más profunda interioridad del
ser y, desde la misma principialística, que llamaremos nuclear, ir ordenando
todas las realidades en las que el hombre se desenvuelve, ciertamente tal idea
sólo se puede materializar desde el vocablo “moral”, si consideramos todos los
argumentos semánticos, históricos y lógicos principales. (Vid., por todos ORTIZ
M., Gustavo: Sobre la distinción entre
ética y moral. Isonomía Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, N° 45,
octubre, 2016, Págs. 113-139. Instituto Tecnológico Autónomo de México,
Distrito Federal, México. Disponible en http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=363648284005).
Sin embargo, es bueno aclarar que, si bien es cierto que las realidades humanas
pueden requerir principialísticas secundarias o particulares, no es menos
cierto que estas no pueden ni necesitan negar, explícita o implícitamente, la
principialística nuclear y/o dotar de autonomía el estudio de ambas, a riesgo
de introducir una innecesaria confusión científica, ya sea explícita o
implícita, en la que nos encontramos hoy en día, si juzgamos por una simple
lectura de cualquier muestra de artículos científicos sobre la materia.
Finalmente, esto debe ser superlativamente cierto si se considera el tema
general en que se puede insertar el presente artículo: la lucha efectiva y
eficaz contra la corrupción. En efecto, su cada vez más necesaria operatividad
real, sólo puede ir de la mano de, entre otros constructos teórico-prácticos
transdisciplinares, un coherente, claro y distinto uso funcional del lenguaje
que posibilite las múltiples y necesarias herramientas prácticas a ser
aplicadas en cada caso concreto, lo que no implica, evidentemente, que estas no
puedan ser compartidas en diferentes supuestos.
[17] Para los propósitos panorámicos del presente
estudio, consideramos útil reseñar el contenido de esta ley, aunque mediante la
sentencia número 686 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, recaída sobre el expediente 17-0341 en fecha 14 de agosto de 2017 con
ponencia del magistrado Juan José Mendoza Jover., declaró su: “NULIDAD ABSOLUTA
por razones de inconstitucionalidad”, en razón de que “no puede pasar por alto
[la Sala Constitucional] que el texto normativo tantas veces referido cercenó
el derecho correspondiente a la recompensa por antigüedad en el servicio
prestado por las máximas autoridades, situación por la cual este Máximo
Tribunal conforme al criterio establecido en sentencia n.° 518, del 1° de junio
de 2000, (caso: Alejandro Romero), fija los efectos del fallo anulatorio ex tunc, es decir, hacia el pasado
respecto del reconocimiento de este derecho constitucional”.
[18] Vid. Decreto N° 1.423
mediante el cual se dictó el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de
Simplificación de Trámites Administrativos, publicado en Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 6.149 Extraordinario de fecha 18 de
noviembre de 2014.
[19] Ello debido a que, el autor no pudo obtener,
pese a las múltiples diligencias, alguna información o explicación sobre su
incierto destino.
[20] La razón de tal
aserto se verifica, en última instancia, en el instituto jurídico-político de
la soberanía. Con todo, el artículo 5 de nuestra Carta Magna, precisa que esta
reside intransferiblemente en
el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista en la Constitución
y en la Ley, e indirectamente por intermedio del sufragio y los órganos que
ejercen el Poder Público. En consecuencia, el
Poder Legislativo como el mayor reflejo del devenir democrático del Estado
moderno, está ontológicamente llamado a acrecentar la efectividad y eficacia de
los presupuestos y mecanismos que permitan la mejor ponderación de los
intereses ontológicos, individuales, grupales, sociales y globales en juego.
Así, la efectividad y eficacia de una actividad ponderativa de esclarecimiento
diferenciado de una problemática social creciente, se ha de analizar en torno a
la responsabilidad de los actores sociales implicados en dicho proceso. Dicha
responsabilidad, de carácter integral, comporta todos aquellos elementos que consciente
o inconscientemente coadyuvan a formar la conciencia ciudadana de la Nación, de
modo que, cada uno de los integrantes del todo social conozcan y se comprometan
en la ejecutabilidad, concreción, impulso y seguimiento de una estrategia
concertada de desarrollo sustentable. Tal entramado de proposiciones y
determinaciones teórico-prácticas, se deben hallar ineluctablemente en el
tuétano de la cotidianidad del imaginario colectivo, modelador de una nueva
idiosincrasia ciudadana y de la motorización estratégica de una gran variedad
de iniciativas que, en orden a la formación de una nueva praxis
transdisciplinar, cuyo punto focal sea el acercamiento del Poder al ciudadano a
través de la modernización del Estado, reposicione y fortalezca el inaplazable
e ineludible esfuerzo por la caracterización prolija del principio de dignidad humana. Con todo, sólo si se
tiene en cuenta la portentosa responsabilidad público-privada que ostentan, en paridad de condiciones, tanto los
detentadores de alguna cuota de Poder, en cualquiera de sus amplias
manifestaciones, como el complejo relacional de individuos implicados en el
ejercicio activo y transparente de su propia ciudadanía, el cual se dirige a
engranar un efectivo y eficiente mecanismo no sólo para exigir y materializar
un abanico creciente de derechos, sino también para incentivar, organizar y
sistematizar el cumplimiento estricto, consciente y, en lo posible, no coactivo
del cúmulo de deberes ciudadanos y, visto que tal concepción integra una
compleja y necesaria dinámica social, se explica la inobjetable centralidad del
Poder Legislativo para el progreso democrático, a través de su indeleble
vocación dinamizadora del cumplimiento riguroso de las obligaciones del Poder
Público, en beneficio de la calidad de vida de la colectividad.
[21] Informe íntegro disponible en:
https://espaciopublico.ong/wp-content/uploads/2022/01/AIP_2021.pdf
[22] Memoria 1949, Tomo 1°, págs. 531 y 532.
Consultada en el Resumen de las Decisiones de la Corte Federal y de Casación en
Sala Política y Administrativa de 1940-1951, págs. 138 y 139, editado por el
Ministerio de Relaciones Interiores, Caracas, Imprenta Nacional, 1954.
[23] La sentencia aquí reseñada, fue sólo la punta
de iceberg de otra serie que, con peticiones distintas a la escala de sueldos y
salarios de los funcionarios y empleados públicos, expuso una pléyade de
motivaciones fútiles para negar el derecho a la petición de información pública
de manera eficaz y eficiente. (Vid. Responsabilidad
del Poder Judicial en el desmantelamiento del derecho de petición y el acceso a
la información pública.” Informe publicado por la organización no
gubernamental “Acceso a la Justicia. Observatorio Venezolano de la Justicia”
para el año 2017. Disponible en:
https://accesoalajusticia.org/wp-content/uploads/2017/08/informe.pdf
[24] En tal sentido, el jurista alemán Eberhard
Schmidt-Aßman profundiza tal afirmación al señalar que: “[…] La información, la
audiencia y los esfuerzos por alcanzar acuerdos, son formas de actuar
razonables desde una perspectiva político-administrativa que, a menudo, le han
sido impuestas al Ejecutivo por la ley. De hecho, nadie discute que la
participación de los interesados a través de estos instrumentos supone un
estilo de administrar abierto, transparente y conforme así con el Estado de
Derecho y la democracia […] La comunicación a la que nos estamos refiriendo no
se agota en la posibilidad de expresar el propio punto de vista en un
determinado momento del procedimiento de decisión que se tramita bajo la
dirección de la Administración. La insuficiencia de esta concepción estrecha de
la participación se demuestra en los procedimientos administrativos complejos
porque en ellos no se trata de defender posiciones jurídicas fijas y, como tal,
aislables, sino de aclarar estructuras abiertas de intereses […]”. “[…] Esta
idea de contribución a la configuración de la decisión considera mejor las
posibilidades de influencia de terceros en aquellos supuestos en los que se
trata de concretar, reduciendo la discrecionalidad, los supuestos de hecho
previstos en las leyes, como, por ejemplo, en la definición de la política de
planeamiento o de los servicios sociales. Esta participación configuradora
puede mejorar la legitimidad objetiva-material democrática, ya que contribuye a
completar las decisiones que el Parlamento había dejado abiertas. Por otra
parte, este tipo de participación puede convertirse en un elemento de
legitimidad institucional […] lo que se aprecia en la participación de los
representantes de ciertos intereses afectados en comisiones y consejos.
Pudiendo pensarse en una evolución hacia una organización cooperativa
respaldada por la legitimidad autónoma de determinados ámbitos de funciones.
Sin embargo, la necesidad de que el Estado asegure la legitimidad, que está
generalmente garantizada por la ley, debe llevar a que se evite que los
procedimientos correspondientes caigan bajo la presión unilateral de los
intereses particulares […]” Vid. SCHMIDT-AßMAN, Eberhard: La Teoría General del Derecho Administrativo como sistema. Objeto y
fundamentos de la construcción sistemática. Instituto Nacional de
Administración Pública. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A.,
Madrid, 2003. Capítulo Segundo: Estado de
Derecho y Democracia como opciones constitucionales. Págs. 120-121.
[25] Vid. 21.
[26] En tal sentido, consideramos que un
acercamiento preliminar al tema de la jurisprudencia puede venir de la mano de,
por ejemplo, la siguiente fuente: SHIELE M., Carolina: La jurisprudencia como fuente del derecho: El papel de la
jurisprudencia. Monografía presentada para aprobar el curso tic Fundamentos
Teóricos de la Ciencia del Derecho, dictado por el Dr. Profesor Alejandro
Veryara Blanco, dentro del Programa de Doctorado en Derecho impartido por la
Pontificia Universidad Católica de Chile, en el primer semestre académico del
año 2008. Disponible en: http://www.ubo.cl/icsyc/wp-content/uploads/2011/09/13-Schiele.pdf
. Se trata de un artículo en el que, a fin de cuentas, concluye que la
jurisprudencia puede definirse como: “…el conjunto de resoluciones de los
tribunales superiores de justicia, que son los llamados a unificar el derecho a
través de la dictación de sus sentencias…“. Sin embargo, valga sólo anotar
brevemente –por no ser parte directa de nuestro asunto- que nos resulta
discutible la posibilidad de restringir sólo a los máximos tribunales de
justicia la posibilidad de crear jurisprudencia. De ese modo, valga solamente
con poner por caso, el supuesto en que, bajo las reglas procedimentales de un
cierto sistema jurídico, lo tribunales inferiores declaran definitivamente
firme una sentencia dictada por él mismo, que establezca un criterio concreto.
Pues bien, si en varias sentencias ocurre lo mismo, sosteniendo idéntico
criterio, y sin revocatoria implícita del mismo, mediante escrutinio judicial de
otras sentencias dictadas por ese mismo tribunal, hecho por parte de sus
tribunales superiores: ¿no es esto jurisprudencia implícita que sirve de guía
decisoria a esos mismos tribunales superiores aun sin cita expresa? Y, en todo
caso: Cuando se considera establecida una tendencia jurisprudencial que parte
del supuesto indicado, ¿acaso esa tendencia jurisprudencial en potencia o
implícita, no partió de los tribunales inferiores y, lo único que hacen los
superiores es ponerla de relieve, haciéndola utilizable para el foro?