Dorelys A. Rada Longa*
RDF, N° 30
(2020): 7-15
Resumen: El artículo comenta el régimen jurídico de los
funcionarios públicos y lo compara con el tratamiento que la legislación y la
jurisprudencia les da a los profesionales contratados por la Administración
Pública y el personal obrero, alertando sobre la actual laboralización de la
función pública venezolana.
Palabras clave:
Derecho laboral; Eficiencia; Función pública.
Summary: The article discusses the legal regime of civil
servants and compares it with the treatment that legislation and jurisprudence
give to professionals hired by the public administration and to workers,
warning of the current laborization of the Venezuelan public service.
Key words: Labor law;
Efficiency; Civil service.
Sumario: Introducción. 1. La función pública en Venezuela. 2. Tipos de funcionarios
públicos. 3. La laboralización de la función pública. 4. Situación de la función pública en Venezuela. 5. Impacto de la función
pública en la gestión pública. Conclusiones.
Mientras, la gestión
pública es el resultado de la acción de las administraciones públicas. Es el
conjunto de actividades y tareas que realizan los gobiernos en aras de dar
cumplimiento con los fines del Estado, a fin de satisfacer las necesidades
públicas de los ciudadanos, y esto lo hace a través del diseño e implementación
de políticas públicas.
Por otro lado, se
entiende por función pública el régimen
jurídico de las relaciones entre el Estado, así como también a las personas
naturales a través de las cuales este desarrolla sus actividades,
presta servicios y ejerce sus potestades, que le han sido asignadas por la Constitución
y las leyes, encaminados a cumplir los fines estatales. En el presente trabajo,
abordaremos a la función pública desde el segundo punto de vista, es decir, la
función pública entendida como el talento humano, el personal que ejecuta las
actividades que le son propias a la Administración, contribuyendo de esta
manera a lograr sus fines.
Ahora bien, para el
cumplimiento de sus fines, el Estado precisa de una mezcla de las nociones
antes expresadas: Administración Pública, que es el conjunto de instituciones
destinadas a lograr fines públicos; gestión pública, que no es más que el
resultado de la acción estatal; función pública, que es quienes realizan esa
acción; y políticas públicas, que son mecanismos empleados para satisfacer las
necesidades y que van a regir el eje de acción del funcionario público apegadas
a las funciones del cargo que desempeña.
El presente ensayo
consiste en abordar de forma breve pero concisa, la situación actual de los
funcionarios públicos en la Administración Pública Venezolana, tomando en
cuenta el marco legal que lo regula, los tipos funcionarios que comprenden
nuestro ordenamiento jurídico, la laboralización de la función pública, la
situación de la función pública en Venezuela y el impacto de la función pública
en gestión pública.
En Venezuela, la función
pública se refiere al conjunto de personas o recursos humanos puestos al
servicio de las instituciones que conforman la Administración Pública, con la
finalidad de cumplir las funciones inherentes al cargo para el cual fueron
designados, y de esta manera colaborar en la consecución de los fines
gubernamentales y por vía de consecuencia en la satisfacción de necesidades
públicas.
En este sentido, el
régimen de los funcionarios públicos se encuentra regulado por los siguientes
instrumentos jurídicos normativos:
En primer lugar,
por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que en su
articulado prevé lo siguiente:
Artículo 144. La ley establecerá el
Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso,
traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la
Administración Pública, y proveerán su incorporación a la seguridad social.
La ley determinará las funciones y
requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas
para ejercer sus cargos.
Asimismo, también
establece la naturaleza de los cargos, la forma de ingreso y lo relativo a los
ascensos en su articulado, de la siguiente manera:
Artículo 146. Los cargos de los órganos
de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas,
los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que
determine la Ley.
El ingreso de los funcionarios públicos
y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público,
fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia.
El ascenso estará sometido a métodos
científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión o
retiro será de acuerdo con su desempeño.
En segundo lugar,
encontramos a la Ley Especial que regula la materia, la Ley del Estatuto de la
Función Pública, estableciendo lo siguiente:
Artículo 1. La presente Ley regirá las
relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y
las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales (…).
Artículo 4. El Presidente o Presidenta
de la República ejercerá la dirección de la función pública en el Poder
Ejecutivo Nacional.
Los gobernadores o gobernadoras y
alcaldes o alcaldesas ejercerán la dirección de la función pública en los
estados y municipio. En los institutos autónomos, sean éstos nacionales,
estadales o municipales, la ejercerán sus máximos órganos de dirección.
Artículo 7. El organismo responsable de
la planificación del desarrollo de la función pública en los órganos de la
Administración Pública Nacional será el Ministerio de Planificación y
Desarrollo (…).
En tercer lugar,
encontramos el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que rige
las disposiciones aplicables al empleo público, siempre y cuando no
contravengan a lo dispuesto en la Ley Especial que rige la materia, entendiendo
que el Reglamento de la Ley del Estatuto de la Función Pública aún no ha sido
dictado:
Artículo 47. Se considera en servicio
activo al funcionario que ejerza el cargo del cual es titular, o que se
encuentre en comisión de. servido, traslado, permiso o licencia, o en período
de disponibilidad.
Artículo 121. Se entenderá por concurso
la oposición de méritos entre los aspirantes a ocupar un cargo bajo condiciones
uniformes que garanticen la objetividad.
Artículo 125. El examen consiste en el
conjunto de pruebas a las cuales se somete un aspirante a fin de determinar su
idoneidad.
Artículo 146. Los funcionarios de
carrera tienen derecho al ascenso sobre la base de méritos (…).
Artículo 147. Se considera ascenso la
designación de un funcionario para una Clase de Cargo de grado superior.
Y, por último, la
Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, que rige el proceso
social del trabajo cuando se trata de trabajadores y trabajadoras contratados
al servicio de la Administración Pública, así como de los obreros y obreras al
servicio de los mismos, pudiendo ser aplicada supletoriamente al empleo público
cuando se presenten situaciones que no regule la Ley Especial y el Reglamento,
o a los fines de lograr una mejor compresión de las situaciones:
Artículo 6. Los funcionarios públicos y
funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales se regirán por las
normas sobre la función pública en todo lo relativo a su ingreso, ascenso,
traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad,
jubilaciones, pensiones, régimen jurisdiccional, y por los beneficios acordados
por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos (…).
La Constitución en
su artículo 146 prevé que los cargos de la Administración Pública son de carrera,
por regla general, entendiéndose por estos aquellos que son ejercidos por
personas naturales que desempeñan funciones dentro de las instituciones del
Estado, habiendo previamente ganado un concurso público y superado el período
de prueba, en virtud de nombramiento, prestando servicios de carácter
remunerado y permanente, fundamentándose en los principios de honestidad,
idoneidad, eficiencia, eficacia y transparencia.
Es pertinente
destacar, en virtud de lo antes mencionado que, la Constitución es muy clara al
establecer la única clasificación o tipología de cargos públicos, son los de carrera,
exceptuando de los mismos, a los cargos de elección popular, los de libre
nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras
al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley,
dando a entender que la única vía de ingreso a la Administración Pública es a
través de concurso público, como funcionario de carrera, teniendo en cuenta que
los servidores públicos de libre y nombramiento y remoción son otra categoría
de trabajadores y por ende no sujetos a la disposiciones que rigen la función
pública. Sin embargo, la Ley del Estatuto de la Función Pública establece en su
artículo 19 en franca contravención con la Carta Magna que: “Los funcionarios o
funcionarias de la Administración Pública serán de carrera o de libre
nombramiento y remoción”.
En la práctica, se
estila regirse únicamente por el artículo 19, otorgándole la categoría de
funcionarios a ambos, dejando de lado a la disposición constitucional, que por
el principio de jerarquía de las leyes es superior a la ley especial, en lugar
de proponer e incentivar los cambios o reformas previstas en nuestro
ordenamiento jurídico en caso de que se considere como necesaria, imperiosa y
definitoria la clasificación establecida en la Ley.
Antes de abordar el
tema de la laboralización de la función pública, es pertinente hacer una breve
mención a la diferenciación existente entre el derecho funcionarial y derecho
laboral, a tal efecto, se entiende por derecho funcionarial, a la rama del derecho
administrativo, que se encarga del estudio del régimen aplicable a los
funcionarios públicos, mientras que, el derecho laboral, es la rama del derecho
que se encarga del estudios de las relaciones del trabajo, aplicable al régimen
de los contratados y obreros.
Ahora bien, el
fenómeno de laboralización de la función pública implica y consiste en el
arribo del derecho del trabajo a través de sus instituciones, en la
preponderancia del derecho del trabajo o derecho laboral sobre el derecho
funcionarial.
En tal sentido, de
acuerdo a lo antes expresado, Venezuela se rige por un régimen de empleo
público basado en la figura del funcionario público por regla general,
disciplina que es estudiada por el derecho funcionarial, de conformidad con lo
establecido en nuestra Carta Magna y demás disposiciones de rango legal y sub
legal, mientras el derecho laboral rige las relaciones de trabajo, aplicable a
los casos de contratos laborales y obreros y obreras, haciendo ambas
disciplinas y regímenes de empleo una conjunción perfecta cuando se trata de
cumplir con los fines del Estado, a través de la prestación de sus servicios,
siempre teniendo en cuenta que la figura de los contratados será aplicable sólo
y únicamente de forma excepcional, tal y como lo establece la Constitución en
su artículo 146 y refuerza la Ley del Estatuto de la Función Pública en el
artículo 37 y 39, que rezan:
Artículo 37. Sólo podrá procederse por
la vía del contrato en aquellos casos en que se requiera personal altamente
calificado para realizar tareas específicas y por tiempo determinado (…).
Artículo 39. En ningún caso el contrato
podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública.
Sin embargo, en la
actualidad en nuestro país vemos como la excepción se ha vuelto regla y la
regla excepción, cuando encontramos instituciones públicas llenas de
contratados y ausencia de funcionarios, en virtud de la falta de concursos
públicos para optar a cargos dentro de la Administración, esto ha traído como
consecuencia, la anulación del derecho funcionarial y sus disposiciones,
poniendo en boga al derecho laboral, al punto de hacerles creer a los
ciudadanos que lo normal es la vía contractual, cercenándole de esta manera sus
derechos y aspiraciones, todo ello motivado a políticas implementadas por
quienes ostentan el poder durante los últimos años, que giran en torno a la
contratación de personal de forma masiva, sin tomar en cuenta la disponibilidad
de la Administración, sólo con el propósito de buscar seguidores.
En nuestro país
actualmente, la función pública ha descendido de nivel, y esto se debe a la
falta de valorización de lo público, a la falta de disposición para entender la
gestión de lo público, los gobernantes se han olvidado de la integralidad del
servicio público, se han olvidado que éste no sólo se basa en la satisfacción
de necesidades, sino que ellas, requieren de un trabajo grupal e integral, en
donde juega parte fundamental e importante el talento humano que forma parte de
las instituciones, marginándolos y poniéndolos de lado, al punto de llegar casi
a desaparecer la figura del funcionario público, situación está que se debe en
gran medida al proceso de descomposición social y crisis que estamos viviendo
debido a la mala y duradera gestión de los gobernantes. En este sentido, la
situación actual de los funcionarios públicos es la siguiente:
(i) Falta de
concursos públicos: tal y como se expresó en líneas anteriores, hay un auge
de laboralización del derecho funcionarial, esto se debe a varias razones:
politización de la gestión pública, resentimiento social creado inculcado hacia
las personas que se preparan, política encaminada a comprar votos para
contiendas electorales y a la realización de concursos públicos de ingreso
fraudulentos y donde se le da preferencia grupos, descalificando o no tomando
en cuenta a las personas que méritos para ello.
(ii) Abarrotamiento
de las instituciones: los órganos y entes que integran la Administración
Pública en la actualidad, en virtud del repunte de los contratos como mecanismo
(ilegal) de ingreso a la función pública, no se dan abasto.
(iii) Bajos
salarios: para aquellos que aún permanecen en la función pública o los que
han logrado ingresar, sucede que producto de la crisis multifactorial que
vivimos, impide un aumento o establecimiento adecuado y justo de los salarios.
(iv) Falta de
meritocracia: este aspecto se basa en dos aristas, por un lado, la falta de
mérito para el ascenso y permanencia del personal fijo, así como la falta de
mérito en la selección del personal a ingresar, vedada por la parcialidad e
inclinación hacia grupos de la sociedad, dejando de lado la objetividad.
(v) Falta de
alternabilidad en el poder: esto impide ver cambios positivos en la función
pública, ocasionando parálisis y estancamiento en los funcionarios públicos, y
por vía de consecuencia en la prestación de servicios públicos y cumplimiento
de metas gubernamentales.
(vi) Falta de
liderazgo, gerencia y dirección: esto se debe a la falta de buenos jefes,
de personas comprometidas que sepan y quieran liderar equipos, que desempeñen
sus funciones teniendo en cuenta como primordial el bien de la institución.
(vii) Falta de
incentivos y motivación: está situación se encuentra relacionada con la
falta de designación y nombramientos de buenos gerentes, que impulsen cambios
organizativos que permitan mantener motivado al personal, donde se valoren sus
aportes, opiniones y trabajo.
(viii) Politización
de la función pública: debido a la marcada política implementada
consistente en la selección, contratación e ingreso de personas para cumplir
tareas políticas, de proselitismo por sobre las funciones inherentes al cargo,
ocasionándoles grandes gastos al país por concepto de empleo.
(ix) Ausencia de
compromiso, identificación y sentido de pertenencia: esto se debe por un lado,
a la desmotivación en que se encuentran los trabajadores producto de la crisis
institucional, y por el otro, que las personas que ingresan al no ser las más
idóneas no valoran la oportunidad dada.
(x) Dificultad
para satisfacer las necesidades públicas: la falta de selección de personal
capacitado, trae como consecuencia el incumplimiento de los fines del Estado,
ya que es el funcionario público parte fundamental en la consecución de los
fines institucionales. Lo que quiere decir, que, si no se tienen buenos
empleados, muy difícilmente podrá cumplírsele a la sociedad con sus demandas
sociales, objetivo principal y único de todo gobierno (satisfacer las
necesidades públicos, a través de la implementación de políticas públicas, que
son ejecutadas por los servidores públicos mediante el cumplimiento de sus
funciones).
la gestión pública
se encarga de desempeñar todas las tareas que representen un apoyo
administrativo para el Estado, colaborando de esta manera en el proceso de
elaboración y ejecución de proyectos de aplicación de políticas públicas; así
como también participando en el proceso de desarrollo, ejecución y
administración de aquellos programas destinados al mejoramiento del sector
público; a fin de participar activamente en la implementación de nuevas
técnicas de gestión, evaluación y control de las tareas administrativas.
asimismo, la
gestión pública va encaminada a satisfacer un conjunto de principios, procesos
y herramientas orientadores de las decisiones y acción públicas hacia la mejora
de variables del desarrollo, constituye una alternativa de interés para todos
los involucrados en política y gestión pública, así como para la ciudadanía.
El talento humano,
servidores públicos o funcionarios públicos son el eje esencial en la
prestación de servicios públicos y cumplimiento de la misión gubernamental a la
par de la voluntad política de los gobernantes, ya que son estos los que
permiten con su trabajo y cumpliendo con sus funciones, la edificación de las
instituciones, cara visible de los gobiernos y el lugar a donde acuden los
particulares para proponer, exigir y demandar el cumplimiento de una necesidad
de carácter público.
Es el talento
humano el que permite que las instituciones, y organizaciones en general,
obtengan mejores resultados y cumplan todas sus metas de una manera más
sencilla, lo que implica que el éxito de los gobiernos va a depender en gran
manera del personal con que trabaje, un personal mediocre conlleva a una
gestión mediocre, mientras que un personal capacitado y preocupado, conllevará
a una gestión de éxito.
Los líderes de las
instituciones públicas, así como también los responsables políticos deben saber
crear equipos de alto desempeño, motivarlos y dirigirlos. Un buen líder se
distingue por dirigir a largo plazo, saber escuchar, motivar a sus empleados,
transmitir ideas de manera efectiva y resolver conflictos grupales e
interpersonales con prontitud y profundidad.
Para que exista una
buena gestión pública, deben existir buenos funcionarios que desempeñen sus
funciones y se encarguen de aportar y hacer crecer a las instituciones con su
trabajo, ganas y disposición, junto con la voluntad de los gobernantes
destinada a querer lograr sus metas, sólo así podrá el Estado lograr sus fines
y el bienestar social.
Lo más recomendable
para el logro de las metas institucionales, es recapacitar sobre el accionar
del gobierno e implementar cambios que permitan subsanar e innovar en la
implementación de estrategias.
Actualmente, vemos
como países regionales, han logrado grandes cambios, desde que decidieron tomar
un nuevo rumbo en la gestión pública, un rumbo encaminado a lograr resultados y
mejorar los servicios públicos de los ciudadanos, basándose en los principios
del buen gobierno, gestión pública para resultados, gobierno abierto y el
gobierno electrónico, apoyándose en experiencias de países vecinos y con los
organismos internacionales, tales como: el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), la Organización
de Estados Americanos (OEA), el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), entre otros. Entre algunos de los países tenemos: Colombia, Perú,
Chile, Panamá y Ecuador, que han cambiado la brecha de sus administraciones de
negativas a positivas o en proceso de cambio, y todo ello, por la resolución y
concientización del problema por parte de sus gobernantes.
La función pública no
es más que el conjunto de personas naturales o físicas que habiendo ganado un
concurso público de ingreso, desempeñan funciones para la Administración
Pública, a cambio de una remuneración en dinero.
La Administración
Pública venezolana se encuentra pasando en este momento por una crisis
institucional, producto de la falta de disposición para gobernar y gerenciar lo
público por parte del gobierno, crisis que ha ocasionado una irregular
satisfacción de la necesidad del empleo público, irregular porque hay muchas
personas empleadas pero bajo la siguiente condición: algunas bajo el régimen
especial de contratos y otras bajo el régimen del empleo público pero carentes
de conocimientos, experticia y experiencia necesaria para cumplir con los
objetivos del cargo.
Esta situación
afecta directamente a los ciudadanos, ya que la satisfacción de sus necesidades
y demandas se ven cada vez más mermadas e irresolutas, trayendo como
consecuencia afectación al desarrollo del país, mayor crisis y problemas
sociales, y por ende mayor ingobernabilidad e inestabilidad política y social.