Eleomar del Valle Pérez González*
Resumen: El presente trabajo aborda el sistema de clasificación de cargos en la
Administración Pública, haciendo un recorrido por su evolución histórica;
descripción de los instrumentos básicos de administración del sistema de
clasificación de cargos que permita realizar un análisis de su implementación
en los distintos niveles territoriales y en los distintos servidores de la
Administración Pública, con la finalidad de desentrañar el valor jurídico de
éstos y proponer algunas recomendaciones de mejora.
Palabras clave: Cargo; Clasificación de cargos, Competencias.
Summary: This paper
deals with the system of classification of positions in the Public
Administration, taking a tour of its historical evolution; description of the
basic instruments of administration of the system of classification of charges
that allows an analysis of its implementation at the different territorial
levels and on the different servers of the Public Administration, in order to
unravel the legal value of these and propose some recommendations of
improvement.
Key words: Position; Classification of charges, Competitions.
Sumario: Introducción. 1. Aproximación a conceptos básicos
relacionados con los instrumentos básicos para la administración del sistema de
clasificación de cargos en la administración pública venezolana. 2. Evolución histórica de los instrumentos
básicos para la administración del sistema de clasificación de cargos en la
administración pública venezolana. 3. Instrumentos básicos para la administración
del sistema de clasificación de cargos en la administración pública venezolana.
3.1. Manual descriptivo de clases de cargos. 3.2. Registro de
información de cargo. 3.3. Registro de asignación de cargo. Reflexiones finales.
El sistema de administración de personal
del sector público en nuestro país a lo largo de la historia no ha tenido
profundas variaciones, pues casi todos los gobiernos han adelantado algún tipo
de reforma con el propósito de mejorar la gestión del Estado, pero la Administración
Pública lamentablemente ha sido la gran ausente en esos planes. Ello, debido
fundamentalmente a que el empleo público ha sido utilizado tradicionalmente con
fines clientelares para garantizar la lealtad política de los partidarios, en
consecuencia Venezuela hoy por hoy, no sólo carece de un verdadero sistema de
servicio público, sino que su Administración Pública ha experimentado un
sensible deterioro desde los primeros períodos de la era democrática hasta el
presente, lo que resulta poco alentador si se acepta que la eficacia del
gobierno depende, al menos parcialmente, de la calidad de la Administración Pública
responsable de implementar sus políticas. Sin embargo, en la actualidad, se han
venido desarrollando varios intentos de reconstrucción de la capacidad de
gestión estatal e institucional para abordar los graves problemas de
gobernabilidad, lo que es natural, pues responde a la inevitable adaptación de
las tendencias actuales de cambio, a las particularidades de cada institución,
partiendo de la idea que se tiene del Estado y de la Administración en cada
momento de la evolución del sistema social, ya que ésta constituye una parte
del todo, que representa a la vez una organización, un complejo sistema que necesita
ordenar y dirigir la actividad de su talento humano para el cumplimiento de sus
fines, por lo que requiere dotarse de unos instrumentos adecuados para
racionalizar la organización del trabajo y mejorar su productividad, que de
acuerdo a la legislación nacional vigente son el Manual Descriptivo de Clases
de Cargos, el Manual Descriptivo de
Competencias Genéricas de Cargos de Carrera de la Administración Pública Nacional,
el Registro de Información de Cargos, el Registro de Asignación de Cargos, el
Registro Nacional de Funcionarios Públicos, el Registro de Elegibles, las
Planillas de Evaluación de desempeño y los más recientes Planes de Personal,
enfocando nuestro estudio a los instrumentos del Sistema de Clasificación de
Cargos para desentrañar su valor jurídico más allá de su importancia como
instrumentos de gestión del recurso humano para el cumplimento de las tareas de
la Administración Pública, esto mediante el análisis de un conjunto de términos
claves que nos facilite una mejor compresión del tema y nos sirva de abreboca para
adentrarnos en el devenir histórico de este sistema de administración de
personal, culminando con la descripción detallada de sus instrumentos básicos
que permita realizar un análisis de su implementación y proponer algunas
recomendaciones de mejora.
Al
momento de abordar el tema sobre el sistema de clasificación de cargo, es menester
utilizar una serie de términos claves que deben ser definidos en el sentido con
el que se utilizarán dentro del presente opúsculo, con el fin de estar de
acuerdo sobre el lenguaje que se empleará en la exposición de las ideas y
propuestas. Ellos son:
(i) Cargo. El cargo es el eje
fundamental alrededor del cual convergen los demás subsistemas de administración
de recursos humanos, conformado por un conjunto de funciones, actividades, o
tareas que debe realizar un funcionario para alcanzar un objetivo
organizacional, lo que exige una serie de requisitos de carácter educativo,
experiencia, habilidades, destrezas y actitudes a su ocupante. El número total
de cargos en una organización equivale al número de empleados más los puestos
vacantes[1].
(ii) Sistema de administración
de personal. Es el conjunto de normas, procesos y procedimientos
sistemáticamente ordenados, que permiten la aplicación de las disposiciones en
materia de administración pública de personal, el cual incluye la planificación
de recursos humanos, procesos de reclutamiento, selección, ingreso, inducción,
capacitación y desarrollo, planificación de carreras, evaluación de méritos,
ascensos, traslados, transferencia, valoración y clasificación de cargos,
escala de sueldos, permisos y licencias, régimen disciplinario y normas para el
retiro[2].
(iii) Clasificación
de cargos. Es el conjunto de procesos articulados y concatenados que
la gerencia de recursos humanos desarrolla con el propósito de ordenar los
cargos en atención a su importancia organizativa, posición que ocupan,
funciones y responsabilidades que le corresponden. Clasificar es integrar puestos
de valoración similar y el desarrollo de la carrera.
(iv) Manual descriptivo
de clases de cargos. Es un instrumento técnico complejo mediante el
cual se realiza la ordenación del personal de una organización y se precisan también
los requisitos exigidos para el desempeño de cada puesto de trabajo[3].
(v) Manual descriptivo de clases de cargos
por competencias. Es el instrumento que permite el ordenamiento de
la estructura de cargos de acuerdo con los objetivos de la organización,
sirviendo como guía en las funciones, control adecuado de las actividades que
se desarrollan, permitiendo conocer y aclarar los objetivos y políticas
aplicables, las técnicas, métodos y sistemas para el desarrollo de las
funciones de la institución. Define los conocimientos, habilidades, destrezas
actitudes y aptitudes que debe poseer un trabajador para desempeñarse
idóneamente en un cargo[4].
(vi) Registro de información de cargo. Es
un instrumento diseñado para obtener la información necesaria que se requiere
en el estableciente de parámetros que permitan la estandarización de la
descripción integral de los cargos de una organización, con la finalidad de
determinar el objetivo, las funciones, el perfil (educación y experiencia) y
las competencias (conocimientos, habilidades y destrezas) y por ende optimizar
el procedimiento de reclutamiento y selección de personal.
(vii) Registro de asignación
de cargos. Es un instrumento técnico administrativo, que facilitan
una adecuada administración y control del sistema de clasificación, remuneración
y ubicación del personal[5].
Referirse
al proceso histórico venezolano relativo a la administración del personal de la
Administración Pública, exige hacer un recorrido por los antecedentes
normativos más relevantes, no sin antes señalar que anteriormente en materia
legislativa los funcionarios públicos se encontraban totalmente desatendidos,
sus derechos podían ser desconocidos, su estatus modificado o eliminado sin
ninguna contemplación, sin embargo, de una manera paulatina fueron apareciendo
regulaciones que afectaban su situación como la Ley de Responsabilidad, que
data de fecha 30-06-1905, la cual fue sustituida por la Ley de Responsabilidad
de los Empleados Públicos de fecha 11-06-1912. El 29-05-1927 se dictó la Ley de
Juramento, sustituida el 03-08-1945 por otra de igual nombre. El 13-06-1928 se
promulgó la Ley de Pensiones. La Ley del Trabajo de 1936 amparaba a los
funcionarios públicos, con excepción de los cuerpos armados, no obstante en su reforma
de fecha 04-04-1945, excluyó en su artículo 6 a las autoridades, funcionarios y
empleados públicos de la aplicación de la legislación laboral. A pesar de todo,
es a partir de 1945 cuando de una manera clara se plantea la voluntad de
tecnificar las labores del funcionariado. En efecto la Carta Magna de 1947 en
su artículo 90 disponía que un estatuto regiría las relaciones de los
funcionarios con el Estado. En dicho estatuto deberían establecerse normas de
ingreso, de ascenso, de traslado, de suspensión y de retiro en la
Administración, lo efímero de la vigencia del Texto Constitucional y del
régimen político que la aprobara, así como el periodo político que se abrió a
partir de 1948 hasta el 23-01-1958, del gobierno militar de Marcos Pérez
Jiménez, no propiciaron el ejercicio de una función púbica tecnificada, en
consecuencia el sector público venezolano careció de un sistema de
administración de personal y de una legislación de aplicación generalizada para
el conjunto de los funcionarios al servicio del Estado, durante un periodo
prolongado, pues en efecto la Constitución de 1953 eliminó la disposición
constitucional de 1947.
No
fue sino hasta 1958, tras la caída del General Marcos Pérez Jiménez, que se
inicia el proceso de reforma administrativa, como consecuencia de las transformaciones
político-sociales ocurridas, revistiendo con cierto criterio técnico, el
enfoque y análisis de la materia funcionarial dentro del contexto global de la
necesaria reforma institucional del Estado, la cual tiene su certificado
de nacimiento en el Informe Herbert Emmerich,
preparado para la Administración de Asistencia Técnica de la ONU, de quien
recibimos apoyo internacional junto con la empresa norteamericana J.I. Jacobs,
consultora en Administración Pública, para explorar las posibilidades de
mejoras en la Administración Pública Nacional. Poco después por Decreto N° 287
de fecha 27-06-1958, se creó la Comisión de Administración Pública (CAP), organismo
llamado a sentar la política y bases legales de la reforma administrativa. La
Comisión de Administración Pública inmediatamente después de su creación,
elaboró un proyecto de Ley de Servicio Civil y propuso la creación de una Oficina
Central de Personal (OCP), que se encargaría de concluir los estudios
referentes a la administración de personal del sector público, e iniciar la
implantación de los sistemas con relación a la carrera administrativa; no
obstante, estos planteamientos tropezaron con una cantidad de obstáculos
políticos e institucionales que frenaron su aprobación, hasta que en 1960 se
promulgó un Reglamento de Administración de Personal para los Servidores del
Gobierno Nacional, según Decreto N° 394, publicado en la Gaceta Oficial N°
26.406 del 14 de noviembre del referido año, mediante el cual comenzó a
organizarse un sistema de personal y constituye el antecedente inmediato y
directo de la Ley de Carrera Administrativa[6],
en donde se recogen las instituciones fundamentales de la misma, incorporando
en sus artículo 19° y 20° un sistema de clasificación de cargos y remuneración.
Es
de esta manera como a partir del año 1960 comienza a formularse las primeras
normas de personal y se le asigna a la referida Comisión la elaboración del Manual
Descriptivo de Clase de Cargo[7].
En junio de 1961 la proyectada Oficina Central de Personal comenzó a ejercer “oficialmente”
sus funciones y en ese mismo año fue sancionada una nueva Constitución Nacional
que exhortó al legislador a establecer la carrera administrativa de los
funcionarios públicos de la Administración Nacional y proveer su incorporación al
Sistema de Seguridad Social. Esta Oficina de la Comisión de Administración Pública
trabajó en la estructuración de una serie de sistemas y que han venido
aplicándose paulatinamente. Fue uno de ellos el Sistema de Clasificación de
Cargos, que requirió de varios años de elaboración, y es válido para toda la
Administración Pública Nacional a partir de 1964. Se ha venido gradualmente
poniendo en ejecución a través de la adopción del primer Manual de Clases de
Cargos, particularmente en las leyes de presupuesto, donde todos los gastos de
personal han estado conformes con la clasificación que rige respecto de las
diversas clases de cargos, por lo que se hizo necesaria su reformulación y
revisión constante, ya que la Administración Pública creció y necesitó mayor
cantidad de personal en todas sus áreas y con ello las exigencias para ocupar
cualquiera de sus cargos.
Posteriormente
por Decreto N° 28 del 09-04-1969, la CAP fue adscrita a la Oficina Central de
Coordinación y Planificación (CORDIPLAN). El Decreto N° 103 del 23-07-1969 pone
en vigencia el Reglamento de la CAP, en el cual se precisan sus objetivos y
posibilidades. El 13-08-1969, cuando se promulgó el Decreto N° 120, y se
produce la nueva reforma educativa que para el subsector medio de la educación en
Venezuela, vino a constituir la creación y la implementación del ciclo
diversificado y para nivel superior, el surgimiento de carreras técnicas; se
promueve la implementación de una nueva clasificación de clases de cargos, dada
a la inexistente relación entre los requisitos que la Administración Pública le
exige a las personas que acuden en busca de trabajo y la imposibilidad de
ubicarlos en el cargo correspondiente a sus conocimientos; reestructuraciones
que tienen una vinculación directa con el establecimiento de la democracia representativa
y con el desarrollo económico moderno, estructurado bajo la influencia de la
actividad petrolera como base principal de la economía venezolana. El Decreto N°
141 del 17-09-1969 crea los Consejos de Reforma Administrativa y las Oficinas
Coordinadoras de Reforma Administrativa. El 13-05-1970 se dicta la instrucción
RA-1 del Presidente de la República, sobre los lineamientos generales de la
Reforma Administrativa en la Administración Pública Nacional[8].
Ahora
bien, debemos ubicarnos nuevamente en el año 1960, cuando la CAP introduce ante
las Cámaras Legislativas un proyecto de Ley de Carrera Administrativa, aprobado
en primera discusión en la cámara de Diputados y pasa a ser discutido en la
Comisión de Asuntos Sociales.
En 1967
se reinicia la discusión con las modificaciones planteadas por la Comisión,
pero se suspende al ser introducido un nuevo proyecto, el cual se empieza a
discutir el 08-06-1970, sancionado por el Senado el 29-06-1970. El 25-08-1970
las cámaras sancionan el proyecto, que es promulgado el 03-09-1970 y publicado
en la Gaceta Oficial N° 1.428 del 04-09-1970, oportunidad en que adquirió autonomía
la Oficina Central de Personal y así dejó de pertenecer a un órgano asesor,
como lo es la Comisión de Administración Pública, para a su vez convertirse en
un órgano ejecutivo, con la finalidad de llevar a cabo la aplicación de la
nueva Ley de Carrera Administrativa por mando de su artículo 8, el cual
expresa:
Artículo 8. Se
crea la Oficina Central de Personal dependiente del Presidente de la República
y a cargo de un Director Ejecutivo, de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República. Esta Oficina Central de Personal tendrá también un
Directorio integrado por el Director Ejecutivo, quien lo presidirá; un Director
y su suplente, elegidos por las Cámaras Legislativas Nacionales en sesión
conjunta; un Director y su suplente escogidos por el Presidente de la República
de una terna que le presentará la Confederación de Trabajadores de Venezuela o,
en su defecto, la Central Sindical Nacional que afilie a la mayoría de los
trabajadores organizados del país, en consulta con la Unión Nacional de Empleados
Públicos o, en su defecto, con la organización sindical que agrupe a la mayoría
de los empleados públicos.
En
efecto, esta Ley viene a ser la culminación de un largo proceso de implantación
de un sistema racional de administración de personal; aparte que le confiere
carácter formal al mismo, toda vez, que el sistema de administración de
personal venía funcionando a través de la práctica y la costumbre
administrativa, como por ejemplo el sistema de clasificación de cargos que se
aplicaba y el Manual de Clases de Cargos que regía para ese entonces, el cual
era un Manual que nunca se adoptó por ningún acto formal del estado; fue
adoptado por la costumbre y parcialmente por el control que ejerció el
Ministerio de Hacienda, al exigir la presentación de los proyectos de
presupuesto de personal de acuerdo a la clase de cargo en él determinado, como
por la propia Comisión de Administración Pública a través de los mecanismo de
registro y control[9].
En 1974,
con el cambio del gobierno, el proceso de reforma se reestructura, en
consecuencia pierde vigencia la CAP y se crea por Decreto N° 11 del 22-03-1974 publicado
en Gaceta Oficial N° 30.358 de la misma fecha la Comisión ad-honorem
para el Estudio de la Reforma Integral de la Administración Pública, de los
Institutos Autónomos y de las Empresas del Estado (CRIAP).
Como
bien se señaló anteriormente, en el año 1969
se dio inicio a las reformas educativas ante la insuficiencia de disponibilidad
de personal calificado (técnico medio o superior) para cubrir la nuevas exigencias
de la economía del país ante el proceso de industrialización, situación que
introduce modificaciones en diversos sectores, especialmente en la
Administración Pública, en donde dichos cambios marcaron la pauta para la renovación
de la clasificación de cargos, por tal motivo para los años setenta la Oficina
Central de Personal, se vio en la necesidad de realizar un estudio para
reformular todo ese subsistema de administración de personal, llevando a cabo dos
diagnósticos a través de las unidades de reclutamiento y selección[10], uno
para el año de 1977 y otro en el año 1979. En ambos análisis se tomaron
diversos organismos como muestra, a través de los cuales se determinó la
pérdida de vigencia del Manual Descriptivo de Clases de Cargo, al no tomar en cuenta
los nuevos programas de nivel medio dentro del grado de formación exigido para
algunos cargos, lo que se tradujo en la exclusión total de la evaluación de
requisitos mínimos como criterio para la selección del personal, incumpliéndose
con los pasos técnicos y recomendables para este proceso.
Como
resultado de lo anterior, la Oficina Central de Personal se aboca en una serie
de actividades que se realizaron a nivel central, institucional, sectorial y
regional en materia de reclutamiento y selección para todos los organismos de
la Administración Pública, es así como en ese momento histórico, se diseñó un
formato que incluye aspectos políticos, jurídicos y tecnológicos, se elaboró y
se presentó el plan operativo para su implementación y se llevó a discusión con
la finalidad de obtener un cuerpo de recomendaciones para el ajuste del modelo
y la puesta en marcha. Dicho formato se denomina Registro de Información de
Cargo (RIC) el cual estaba dividido en varias secciones, algunas de los cuales
hacían referencia a la solicitud de los datos básicos de identificación del
funcionario, los datos del cargo como denominación, horario, ubicación
administrativa y geográfica, tareas, equipos utilizados, responsabilidad financiera,
la supervisión recibida y ejercida, nivel de educación, antigüedad y requisitos
mínimos, entre otros. Dicho registro vino a cumplir con dos objetivos fundamentales,
en principio realizar un análisis dinámico de la realidad concreta en materia
educativa, que permitiera ejecutar una revisión de los niveles educativos del
personal y de los elementos encontrados a través de los diagnósticos, como es
la ausencia de un modelo técnico para la selección del personal; y en segundo
lugar la adopción de una estrategia metodológica acorde con la situación educativa,
en este caso, la técnica escogida fue la del análisis de cargo, con la que se
pudo obtener información detallada de los mismos, a través de dos procesos importantes:
la descripción del cargo con el que se recogió información sobre el trabajo diario
de cada funcionario, el orden de importancia de cada tarea, la interdependencia
entre ellas, el porcentaje de tiempo requerido para la ejecución de cada una,
los métodos utilizados y el porqué de la realización de dicho trabajo; así como
también la especificación del cargo que permitió recopilar detalles sobre las
exigencias planteadas para ese momento en los diversos cargos, determinadas por
factores como habilidades, responsabilidades y condiciones de trabajo.
Durante
todo este proceso, paralelamente surgieron cambios a nivel legislativo, puesto
que la Ley de Carrera Administrativa fue modificada en dos oportunidades,
siendo su última reforma el 13-05-1975, a través de Decreto-Ley N° 914
publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 1.745 del 23-05-1975. De esta ley
se puede decir que estaba inspirada en la doctrina estatutaria. En efecto,
establecía un estatuto del funcionario público en general, puesto que no solo
consagraba la carrera administrativa, de ahí, lo inadecuado de su denominación,
al no responder íntegramente a su contenido. La Ley recogía los aspectos
principales de los sistemas de estructura cerrada que se caracterizan por la
existencia de cuerpos de funcionarios con vocación permanente hacia un
determinado tipo de funciones, regidos por un estatuto administrativo de
derecho público que confiere derechos, deberes y garantías distintas a las que
goza el funcionario público no titularizado y a los del derecho laboral común;
pero al mismo tiempo incorporaba otros propios de los sistemas de estructura
abierta, tales como la clasificación de cargo. En tal sentido, se puede afirmar
que durante sus más de 30 años de vigencia, en la práctica prevaleció un
sistema mixto con elementos propios de ambos esquemas. Esta Ley tuvo una gran
vocación reglamentaria, con reglamentos parciales, los cuales a menudo eran
contradictorios y derogatorios unos de otros, por lo que se promulgó el
Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa a través de Decreto N°
1378 del 15-01-1982, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 2.905 del
18 de enero de ese mismo año, instrumento que dio sustento normativo al Registro
de Información de Cargo y al Registro de Asignación de Cargo en sus artículos
171 y 172 respectivamente, así mismo hace mención del Manual Descriptivo de
Cargos, referencia que no realiza la Ley de Carrera Administrativa; conjuntamente
con dicha publicación se dio a conocer el Decreto N° 1379 del 15-01-1982, a
través del cual se puso en vigencia una nueva clasificación de clases de
cargos, posteriormente por orden de este decreto, la Oficina Central de
Personal dicta el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, con las atribuciones
y deberes inherentes a cada clase de cargo, de conformidad con el registro
oficial de especificaciones de clases de cargos llevado por ésta oficina. Este
Manual fue publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.089 de fecha 02-02-1983,
todo ello dentro de una concepción desarrollista tecnocratizante
de la Educación, un estancamiento en la economía debido a la reducción de la
inversión petrolera y descenso de otros sectores económicos. En materia
educativa se había configurado la transformación del sistema y con la
aprobación de la Ley Orgánica de Educación[11]
se implementa el sistema educativo con una escuela básica, un ciclo
diversificado y profesional.
En 1984
se crea la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), para
examinar la reforma del estado venezolano y su sistema político,
en virtud de la crisis económica que imperaba en la época, imponiendo la
necesidad de reducir el personal de la Administración Pública. En el año 1985 aumenta
el descontento por el creciente desempleo, por lo que se busca realizar cambios
en la estructura del empleo directo de los organismos públicos y de los
criterios de selección tanto de los proyectos de inversión como de su personal,
es así como la Oficina Central de Personal, en su carácter de rector del
Sistema de Personal de la Administración Pública Nacional, es la responsable de
la elaboración y ejecución del proyecto de Análisis y Registro de Cargos,
denominado ARCAP, mediante el cual se propone producir un diagnóstico de la
situación de los funcionarios al servicio del Estado, como insumo para una
reforma administrativa con la finalidad de actualizar el Manual Descriptivo de
Cargos, reformular partidas presupuestarias de personal y suministrar los datos
obtenidos a la Comisión de Reforma de la Administración Pública, para tales
fines, ésta Oficina diseño dos formularios: (i) Forma ARCAP-1 “Análisis
y Registro de Cargos en la Administración Pública Nacional, en el mismo se recoge
la información concerniente al funcionario, el cargo, la remuneración, el
horario de trabajo, datos complementarios, este formulario va a servir para
sincerar la partida presupuestaria. (ii) Forma
ARCAP-2 “Registro de Información de Cargo”, el mismo se refiere a la
información necesaria para actualizar el Manual Descriptivo de Clases de Cargo.
Todo este proyecto se pone en marcha enmarcado dentro de una económica de
deterioro, en donde la debilidad del mercado petrolero a nivel mundial durará
por lo menos cuatro a seis años[12].
En 1989,
la COPRE presentó su propuesta de reforma administrativa. Dicha propuesta
respondía a un diagnóstico estratégico que señalaba la existencia de dos
disfunciones básicas en la administración pública: la sobre-politización
que conllevó a un funcionamiento de la administración basado en la lealtad y la
sumisión y no en el principio del mérito; y el centralismo, que desencadenó en
la pérdida de gobernabilidad y la indefensión del ciudadano ante un gobierno
ineficaz y no auditable, sin embargo, lamentablemente estas propuestas
avanzaron muy poco por la crisis política que enfrentó el país, con excepción
del proceso de descentralización que se inició en diciembre de 1989 con la elección
directa de los gobernadores y alcaldes. [13]
En 1990
la Oficina Central de Personal dio inicio a la elaboración de un nuevo Manual
Descriptivo de Clase de Cargo, contando con el apoyo de funcionarios afectados
por la evolución de los cargos, así como también con la valiosa colaboración de
especialistas en las áreas analizadas, con la finalidad de actualizar el manual
existente para la época, adaptándolo a los cambios tecnológicos, educativos, sociales
y a los cambios producidos por la propia dinámica de la función pública. El
estudio exigió la revisión de 1.387 clases de cargos, destacándose la
eliminación de 249 clases no utilizadas en los organismos de la Administración
Pública Nacional y la modificación de 157 por actualización, enriquecimiento de
sus actividades y elevación de requisitos mínimos de educación. Dicho
instrumento entró en rigor mediante la promulgación del Decreto N° 193 de fecha
27-05-1994, publicado en la Gaceta Oficial N° 4.728 Extraordinario de la misma
fecha. La descripción de los cargos que contuvo este manual, hizo énfasis en la
titulación, la experiencia y otros méritos formales de los funcionarios.
Difícilmente
se puede afirmar que éstas llegaron a definir las competencias clave para el
éxito en el desempeño del cargo. Aunque existió cierta flexibilidad para adaptar
los perfiles a las especificidades de cada organización, la tendencia fue
aplicar los perfiles generales. Donde sí existió mayor amplitud, fue en la
descripción de las tareas, ya que las contenidas en el manual fueron solamente
de tipo ilustrativo[14].
En 1994
se llevó a cabo una nueva reforma del Manual, basada en la modificación del
grado y contenido de un grupo de clases de cargo, que fue promulgado mediante
Decreto 446 del 06-12-1994 , publicado en Gaceta Oficial N° 35.605 del 8 de
diciembre de ese mismo año. En 1999 se reformó por última ocasión el Reglamento
General de la Ley de Carrera Administrativa mediante Decreto N° 3.209 del 07-01-1999,
publicado en Gaceta Oficial N° 36.630 del 27-01-1999, el cual, al no estar
derogado expresamente por un instrumento actual, continúa vigente en cuanto no
colide con las disposiciones de la legislación que rige la materia en el
presente. El 14-10-1999 se crea el Ministerio de Planificación y Desarrollo el
cual resulta de la fusión de la Oficina Central de Personal y la Oficina
Central de Coordinación y Planificación (CORDIPLAN), a través de Decreto con
Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central publicada en Gaceta
Oficial N° 36.775, de fecha 30-08-1999,
quien sería el organismo responsable del desarrollo de la función pública en
los órganos de la Administración Pública Nacional, a través del Viceministerio de Planificación
y Desarrollo Institucional (VIPLADIN). Asimismo, el 30-12-1999 fue
publicada en Gaceta Oficial N° 36.860, la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela que estableció una variación en relación con el
régimen de los funcionarios públicos, al preverse los principios para el
establecimiento de un Estatuto de la Función Pública más que para la Carrera
Administrativa como lo establecía la Constitución de 1961 y en el primer aparte
de su artículo 144 establece “La ley determinará las funciones y requisitos que
deben cumplir los funcionarios públicos y funcionarias públicas para ejercer
sus cargos”, el cual constituye el fundamento constitucional del sistema de
clasificación de cargos de la Administración Pública.
El
29-06-2001 mediante Decreto N° 1359, publicado en Gaceta Oficial N° 37.296 del 03-10-2001,
nuevamente fue modificado el Manual Descriptivo de Clases de Cargos mediante el
cual se establecen las denominaciones de clases de cargos aplicables a los
funcionarios públicos adscritos al Instituto Nacional de Geología y Minería
(INGEOMIN), ante la necesidad de personal altamente capacitado de esta
Institución. En el 2002 por mandato constitucional se dictó la Ley del Estatuto
de la Función Pública, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana
N° 37.522 de fecha 06 de septiembre de ese mismo año. Los cambios más importantes
introducidos por esta Ley respecto a la Ley de Carrera Administrativa en
materia de gestión de recursos humanos, son los siguientes: (i) el
Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD) es el organismo responsable del desarrollo
de la función pública en los órganos de la Administración Pública Nacional; (ii) introduce la figura de los Planes de Personal como
instrumentos que integran los programas que desarrollarán los órganos y entes
de la Administración para la utilización del recurso humano, tomando en cuenta
los objetivos institucionales, la disponibilidad presupuestaria y las
directrices que emanen de los órganos de gestión de la función pública.
En
términos generales podemos afirmar que este instrumento introduce disposiciones
que corrigen algunas de las deficiencias de la Ley de Carrera Administrativa, sin
embargo esto no implica una transformación en la concepción de la gestión de
recursos humanos en Venezuela, ejemplo de ello, es que no impone un sistema de
clases de cargos para el personal administrativo y de apoyo, propuesta
impulsada por algunos expertos que no encuentran justificación para la vigencia
del régimen de carrera en esos niveles[15].
El
30-09-2004 mediante Decreto N° 3153, publicado en Gaceta Oficial N° 38.054 del
29 de octubre de ese mismo año, se llevó a cabo otra actualización al Manual propuesta
por Ministerio de Salud y Desarrollo Social ante el aumento del nivel educativo
de sus funcionarios públicos de la serie de Inspección de Salud Pública y por
variación sustancial de las tareas. El 26-11-2007 son incorporados al referido
Manual los cargos de Especialistas en Turismo I, II, III mediante Decreto N°
5.706, publicado en Gaceta Oficial N° 38.818 de la misma fecha.
Actualmente
existe un nuevo Manual Descriptivo de Cargos para la Administración
Pública Nacional, el cual fue publicado en el 2008 mediante Decreto N° 6 055 de
fecha 29 de abril de ese mismo año , Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 38.921 de fecha 30-04-2008, el cual derogó todas disposiciones
legales y técnicas referentes a los sistemas de clasificación de cargos con
excepción del Decreto N° 5.706 del 2007 relativo a las especialidades de turismo
que continúa vigente. Este manual realiza una conversión de los grados
contenidos en el manual anterior, pasando de 26 grados a solo 8. Aparte de una
nueva clasificación de los cargos se incorporó al sistema de clasificación de
cargos, como en los planes de desarrollo de carrera y evaluación del desempeño,
“la gestión por competencias”, la cual debería alinear el desarrollo
profesional de las personas con la planificación estratégica de la
organización, partiendo de un modelo de gerencia en el que se evalúan las
competencias para cada perfil de cargo, favoreciendo el desarrollo de éstas, y
el crecimiento profesional de los funcionarios, dictándose el Manual Descriptivo
de Competencias Genéricas de Cargos de Carrera de la Administración Pública
Nacional, mediante Resolución 42 de fecha 05-05-2008, emanada del Ministerio
del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo (actualmente denominado
Ministerio del Poder Popular para la Planificación) publicada en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.924 de fecha 06-05-2008.
El
18-02-2015 mediante Decreto
N°1.612 sobre la Organización de la Administración Pública Nacional, publicado
en Gaceta Oficial Extraordinaria N°6.173 de la misma fecha, se determina entre
otros aspectos, las unidades administrativas de apoyo de los Ministerios Populares,
entre las cuales se encuentra la Oficina de Gestión Humana, con el rango de Dirección
General, encargada de la administración de personal de los ministerios y estas
estarán reguladas por el respectivo reglamento orgánico decretado por el
Presidente de la República en Consejos de Ministros.
En
el 2016 el Vicepresidente sectorial de Planificación anunció la creación de
la Oficina Central de Gestión Humana de la Administración Pública Nacional, la
cual se encargará del seguimiento en la aplicación de las políticas de recursos
humanos de todos los ministerios y los entes descentralizados y promoverá la
organización de una base de datos de los servidores públicos, asimismo se
constituirá una Red de Oficinas de Gestión Humana de la Administración Pública
Nacional, la cual dependerá del Ministerio de Planificación y trabajará de la
mano con la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), adscrita al Ministerio de
Finanzas; pasando a ser la segunda oficina rectora a nivel central, sin
embargo, actualmente continua en su proceso de instauración, funcionando no
oficialmente, al no existir instrumento jurídico que regularice su
funcionamiento, siendo la Dirección General de Seguimiento y Evaluación de la
Función Pública, adscripta al despacho del Viceministerio para la Planificación
Social e Institucional del Ministerio del Poder Popular para la Planificación,
el equivalente hoy en día de la extinta Oficina Central de Personal[16].
El Ministerio del Poder Popular de Planificación (MPPP),
como anteriormente se mencionó, es el órgano rector de la función pública en
los órganos de la Administración Pública Nacional, actualmente está adscrito a
la Vicepresidencia de Planificación con competencias referentes a la
planificación estratégica, política, económica y territorial del Gobierno
Venezolano, este ha sufrido diversas modificaciones desde su creación, las
cuales se pueden discriminar cronológicamente de la siguiente manera: 1999-2006
MPD: Creación del Ministerio de Planificación y Desarrollo; 2006-2010
MPPPD: Cambia de nombre a Ministerio del Poder Popular para la
Planificación y Desarrollo. Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.586, Decreto N° 5103;
2010-2013 MPPPF: Creación del Ministerio del Poder Popular de
Planificación y Finanzas producto de la fusión del Ministerio del Poder Popular
para Planificación y Desarrollo con el Ministerio del Poder Popular de Economía
y Finanzas. Decreto N° 7.187. Gaceta Oficial N° 39.358; 2013 MPPP:
Supresión del Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas,
creándose los Ministerios del Poder Popular de Planificación y Ministerio del
Poder Popular de Finanzas. Decreto N° 1, Gaceta Oficial N° 40.151.
Después
de realizar un recorrido histórico por la evolución del sistema de administración
de personal en el sector público de nuestro país, en la Administración Pública de Venezuela, se utiliza una
serie de instrumentos para la administración del sistema de clasificación de
cargos, como son el Registro de información de cargo, el registro de asignación
de cargos y el manual descriptivo de clase de cargos[17].
Este
instrumento contiene el sistema de clasificación, el cual es la base del
subsistema de organización del trabajo de los órganos y entes de la
Administración Pública y se encuentra regulado desde el artículo 46 al artículo
53, del Capítulo III de la
Clasificación de Cargos, Título V sobre el Sistema de Administración de
Personal de la Ley del Estatuto de la Función Pública y subsidiariamente desde
el artículo 157 al artículo 170 de la Sección Primera, del Sistema de
Clasificación de Cargos, Capítulo IV, de los Sistemas de Clasificación y
de Remuneración de Cargos, Título IV, del
Sistema de Administración de Personal, Segunda Parte de la
Administración de Personal y del Reingreso a la Administración Pública Nacional del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa. Igualmente se
encuentra regulado por lo dispuesto en los actos sublegales
contentivos del Manual Descriptivo de Clases de Cargos de Carrera[18] y del Manual Descriptivo de Competencias
Genéricas de Cargos de Carrera de la Administración Pública Nacional[19].
El
manual contiene las especificaciones oficiales de las clases de cargos de la Administración
Pública de que se trate, en lo que respecta a la denominación, código y grado
en la escala general de sueldos, requisitos mínimos generales para su desempeño
y descripción, a título enunciativo, de las atribuciones y deberes
generales inherentes a su ejercicio, profesión o carrera específicas requerida
por el cargo, por lo que constituye una guía o patrón con el cual debe
compararse la información referente a cada cargo objeto de estudio, obtenida
por el formulario denominado Registro
de Información de Cargo, a los fines de ubicarlo con respecto a los demás
de la organización, determinar su importancia relativa y en consecuencia asignarle
la denominación y el nivel correspondiente.
El
Manual está dividido por grupos de cargos por categorías de personal. Estos
grupos se subdividen en áreas ocupacionales o del conocimiento, las áreas a su
vez en sub-áreas por afinidad de la profesión o carrera y las sub-áreas en profesiones
o carreras específicas.
En
el artículo 46 de la Ley in comento[20]
se expresa que se entiende por cargo el cual es tal: “la unidad básica que
expresa la división del trabajo en cada unidad organizativa”. El cargo
comprende “las atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades y
obligaciones específicas con una interrelación tal, que puedan ser cumplidas
por una persona en una jornada ordinaria de trabajo”.
El
cargo es entonces una esfera de competencias, atribuciones, deberes y derechos
dentro de una organización.
En primer lugar hallamos las clases,
que consiste en el agrupamiento, bajo una denominación y grado común, en
la escala general de sueldos, de todos aquellos cargos sustancialmente
similares en cuanto al objeto de prestación del servicio, su nivel de
complejidad, dificultad, deberes y responsabilidades para cuyo ejercicio se
requiere los mismos requisitos mínimos generales (art. 47 LEFP).
Es decir la clasificación de cargos se hará
conformidad con la naturaleza del cargo y la similitud que se presenten los
unos con los otros, lo cual se hará en atención con un análogo sueldo o
remuneración[21].
Según
el Manual de Descripción de Cargos, emanado por la ya inexistente Oficina
Central de Personal de Venezuela se define la clase de cargo como:
Es el
agrupamiento, bajo una denominación y grado común, en la escala general de
sueldos, de todos aquellos cargos sustancialmente similares en cuanto al objeto
de la prestación de servicio, su nivel de complejidad y dificultad para cuyo
ejercicio se requieren los mismos requisitos.
La clase de
cargo está descrita mediante una especificación, la cual está constituida
básicamente por la denominación de la clase; características del trabajo;
tareas típicas; requisitos mínimos exigidos de educación y experiencia y
conocimientos, habilidades y destrezas[22].
En
la siguiente tabla se visualiza la clase o grupo de cargos supeditada a una denominación
genérica y grado en la escala de sueldos, con indicación del requisito mínimo
de educación y experiencia:
Tabla N° 1
|
VALOR BÁSICO |
BACHILLERES (B) |
||
|
CLASES |
GRADOS |
EDUCACIÓN |
EXPERIENCIA |
|
BI |
1 |
Bachiller |
0 a 4 años |
|
BII |
2 |
Bachiller |
5 a 7años |
|
BIII |
3 |
Bachiller |
8 años y más |
|
VALOR BÁSICO |
TÉCNICOS SUPERIORES UNIVERSITARIOS (TS) |
||
|
CLASES |
GRADOS |
EDUCACIÓN |
EXPERIENCIA |
|
TI |
4 |
Técnico Superior |
0 a 4 años |
|
TII |
5 |
Técnico Superior |
5 años y más |
|
VALOR BÁSICO |
PROFESIONALES UNIVERSITARIOS (PU) |
||
|
CLASES |
GRADOS |
EDUCACIÓN |
EXPERIENCIA |
|
PI |
6 |
Profesional Universitario |
0 a 4 años |
|
PII |
7 |
Profesional Universitario |
5 a 7años |
|
PIII |
8 |
Profesional Universitario |
8 años y más |
Fuente: Boletín del Ministerio del
Poder Popular Para la Planificación. Nuevo sistema de clasificación y
remuneración de cargos. Decreto N° 6054 y Decreto N° 6.055 Caracas, 01-05-2008.
En segundo
lugar, las series se basan en el agrupamiento en orden ascendente de las clases
de cargos sustancialmente similares en cuanto al objeto de la prestación de
servicio, pero diferentes en niveles de complejidad e importancia de los
deberes y responsabilidades (art. 48 LEFP).
Esto
se refiere a que el nivel de selección de cargo se hará de conformidad con la
dificultad para realizar la labor en la prestación del servicio, también es
denominada familia de cargos[23].
La
serie determina la línea de ascenso del funcionario, pues si éste se encuentra
en la serie de Secretario (I, II y II), aunque tenga título de Abogado, no
podrá tener un ascenso en condiciones normales, para Abogado I, porque no se
encuentra dentro de la serie del cargo que pretende, tendría que optar a
concurso público del sistema de mérito y/o ascenso.
A
continuación podremos visualizar en la siguiente tabla la agrupación de cargos
por la serie Arquitectura:
Tabla N°2
|
SERIE |
DENOMINACIÓN
ESPECÍFICA |
DENOMINACIÓN
GENÉRICA |
ÁREA
OCUPACIONAL |
|
ARQUITECTURA |
MAQUETISTA I |
BACHILLER I |
1.0.00.00 |
|
ARQUITECTO I |
PROFESIONAL I |
3.2.05.01-3.2.06.01 3.2.06.02 |
|
|
ARQUITECTO II |
PROFESIONAL II |
3.2.05.01- 3.2.06.01 3.2.06.02 |
|
|
ARQUITECTO III |
PROFESIONAL III |
3.2.05.01- 3.2.06.01 3.2.06.02 |
|
|
ARQUITECTO PAISAJISTA I |
PROFESIONAL I |
3.2.05.01 -3.2.06.01 3.2.06.02 |
|
|
ARQUITECTO PAISAJISTA II |
PROFESIONAL II |
3.2.05.01 -3.2.06.01 3.2.06.02 |
|
|
ARQUITECTO PAISAJISTA III |
PROFESIONAL III |
3.2.05.01-3.2.06.01 3.2.06.02 |
Fuente: Manual Descriptivo de
Competencias Genéricas del Ministerio del Poder Popular para la Defensa. 2016.
Está
constituido por el agrupamiento de cargos en clases definidas. Cada clase
deberá ser descrita mediante una especificación oficial que deberá ser
recogidas en el Manual Descriptivo y que incluirá:
(i) Denominación, código y grado en la escala
general de sueldos. La denominación de clase no es más que el nombre
oficial que se le asigna al cargo, expresando así su formalidad; los cargos de
carrera de la estructura de la Administración Pública, tienen una denominación genérica, la cual permite
homogenizar los sistema de clasificación y remuneración de las mismas, entre
ésta tenemos las siguientes: Bachilleres (B) BIII BII BI, Técnicos Superiores (TS)
TS II TSI y Profesionales Universitarios (PU) PIII PII PI.
Sin
embargo, de acuerdo con las unidades administrativas que conforman la estructura
del órgano y las tareas propias que la persona que ostenta un cargo deberá
realizar, en función a los requisitos y las competencias para su óptimo
desempeño, los cargos tendrán diferenciaciones en sus denominaciones. Para
poder realizar una distinción entre cada cargo de acuerdo a sus funciones y a
la ubicación administrativa a la que está adscrito, es necesario identificarlo
con una denominación específica propia de la Institución, que
responden a la razón de ser de la misma de acuerdo a las áreas ocupacionales de
conocimiento codificadas en el Sistema de Clasificación de Cargos que rige la
carrera funcionarial de la Administración Pública, las cuales son las
siguientes: ciencia básicas, ingeniería arquitectura y tecnología, ciencias del
agro y del mar, ciencias de la salud, ciencias de la educación, ciencias
sociales, humanidades letras y artes y ciencias y artes militares[24].
Por otra parte, el grado viene
siendo el nivel de remuneración a la clase de cargo en la escala general de
sueldos, también se le denomina nivel; el Sistema de Clasificación de Cargo de
la Administración Pública Nacional establece en la actualidad 8 grados y 7
rangos de sueldos, cuya escala de sueldo vigente aplicable se ilustra a
continuación:
Tabla N°3
|
GRUPOS O
CLASES DE CARGO |
NIVELES O
RANGO DE SUELO MENSUAL |
|||||||
|
I |
II |
III |
IV |
V |
VI |
VII |
||
|
PERSONAL ADMINISTRATIVO O BACHILLERES |
||||||||
|
BI |
40.000 |
40.400 |
40.800 |
41.200 |
41.600 |
42.000 |
42.400 |
|
|
BII |
44.800 |
45.200 |
45.600 |
46.000 |
46.400 |
46.800 |
47.200 |
|
|
BII |
49.600 |
50.000 |
50.400 |
50.800 |
51.200 |
51.600 |
52.000 |
|
|
PERSONAL TÉCNICO SUPERIOR UNIVERSITARIO |
||||||||
|
TI |
54.400 |
54.800 |
55.200 |
55.600 |
56.000 |
56.400 |
56.800 |
|
|
TII |
59.200 |
59.600 |
60.000 |
60.400 |
60.800 |
61.200 |
61.600 |
|
|
PERSONAL PROFESIONALUNIVERSITARIO |
||||||||
|
PI |
64.000 |
64.400 |
64.800 |
65.200 |
65.600 |
66.000 |
66.400 |
|
|
PII |
68.800 |
69.200 |
69.600 |
70.000 |
70.400 |
70.800 |
71.200 |
|
|
PIII |
73.600 |
74.000 |
74.400 |
74.800 |
75.200 |
75.600 |
76.000 |
|
Fuente: Decreto Presidencial 3.830,
publicado en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.452 de fecha 25-04-2019
El código no es más que la expresión
numérica que identifica el cargo en sí. Su lectura se realiza de izquierda a
derecha. Cada uno de los dígitos del Código representa un elemento que se
explican a continuación:
Tabla N°4
|
|
Ejemplo de
Código: 3.2.03.03 |
||
|
1er Dígito. |
Denominación
Genérica |
3 |
Profesionales
Universitarios. |
|
2do Dígito. |
Área Ocupacional
o del Conocimiento. |
2 |
Ingeniería
Arquitectura y Tecnología. |
|
3er Dígito |
Sub-área por
afinidad de la profesión o carrera. |
03 |
Computación. |
|
4to Dígito |
|||
|
5to Dígito |
Profesión o
carrera específicas requerida por el cargo. |
03 |
Ingeniera en
Computación. |
|
6to Dígito |
|||
Fuente: Manual Descriptivo de Competencias
Genéricas del Ministerio del Poder Popular para la Defensa. 2016.
(ii) Descripción de características del trabajo y tareas
típicas. El Sistema de Clasificación de cargos debe contener una
enunciación de las atribuciones, deberes y responsabilidades generales propias
a cada cargo, es decir, características del trabajo y tareas típicas, considerando
tareas específicas que constituyan pequeños eslabones para la consecución de
los objetivos y metas inherentes a cada cargo y que por ende contribuyan al
desarrollo organizacional.
Las tareas deben ser valoradas conforme al
método de “Graduación” o grado de relevancia: Alto, Medio o Mínimo descrito en
el Manual Descriptivo de Competencias
Genéricas del 2008 ut supra.
(iii) Indicación de
los requisitos mínimos exigidos. La ocupación y desempeño del cargo
implica la reunión de una serie de requisitos necesarios de educación, experiencia,
conocimientos, habilidades y destrezas para el desempeño de la clase de cargo.
(iv) Otros elementos
importantes. En el sistema de clasificación de cargo se puede
realizar la indicación de otros elementos que se consideren importantes y se
encuentren amparados por los reglamentos respectivos, como por ejemplo las
competencias conductuales, específicas o institucionales del Manual Descriptivo de Competencias Genéricas
previamente señalado (art. 49 LEFP)[25].
Las
denominaciones de clases de cargos, su ordenación, especificaciones y la
indicación de aquellos que sean de carrera, serán decididas por el Presidente
de la República mediante Decreto adoptado en Consejo de Ministros para que
tenga plena validez, y todas las denominaciones que sean aprobadas mediante
Decreto serán de obligatorio cumplimiento y entran a formar parte del
presupuesto anual, de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley Orgánica
de Régimen Presupuestario (art. 54 Ley Orgánica de Régimen Presupuestario)[26],
correspondiendo al Ministerio del Poder Popular para Economía y Finanzas
incorporarlas al presupuesto anual, con la finalidad de ser incluidas en la Ley
de Presupuesto para el Ejercicio Económico Financiero Anual. Igualmente serán
de uso obligatorio en los demás actos y documentos oficiales, sin perjuicio del
uso de la terminología empleada para designar, en la respectiva jerarquía, los
cargos de jefatura o de carácter supervisorio (art. 50 LEFP)[27].
Los
órganos o entes de la Administración Pública Nacional podrán proponer al
Ministerio del Poder Popular para la Planificación, cambios o modificaciones
que estimen conveniente introducir en el sistema de clasificación de cargos.
Dicho Ministerio deberá estudiar si la proposición corresponde a necesidades
reales de los servicios y emitirá su dictamen, dentro de los noventa días
siguientes a la fecha de recibo de la solicitud (art. 51 LEFP y 160 RGLCA).
Una
vez aprobadas dichas modificaciones por el Ministerio con competencia en
Planificación, deberán ser sometidos por el Ministerio con competencia en
Finanzas, a la consideración de la Asamblea Nacional, y enviados a la
Contraloría General de la República (art. 50 Ley Orgánica de Régimen
Presupuestario).
La
especificación oficial de las clases de cargos en la Administración Pública Nacional
se publicará en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, con
la denominación de manual descriptivo de clases de cargos. Igualmente se
registrarán y publicarán sus modificaciones (art. 52 LEFP).
Antes
de adentrarnos en el presente punto, es indispensable hacer un paréntesis y
traer a colación el dilema que en la actualidad existe en la doctrina nacional en
cuanto el ámbito de aplicación territorial de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, dado a que hoy por hoy se evidencia la confrontación de dos posiciones
en este aspecto. La primera posición afirma que la Ley aplica a todos los
funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales, quedando derogadas
las respectivas leyes estadales y ordenanzas municipales en materia de personal
anteriores a la antedicha Ley, dicho criterio se fundamenta en la
interpretación que del artículo constitucional 144 hace este grupo, al
considerar que la mencionada norma establece el Estatuto Funcionarial para toda
la Administración Pública, toda vez que el artículo no limita su ámbito de
aplicación a la Administración Federal. Además señala que por su ubicación en
el Título IV del Poder Público de la vigente Constitución, ratifica la
intención del constituyentista de establecer un único
estatuto de la función pública para todos los niveles territoriales del Poder
Público. Por su parte, la segunda posición considera que la Ley del Estatuto de
la Función Pública se aplica supletoriamente en los estados y municipios, en
consecuencia las leyes estadales y la ordenanzas municipales continúan vigente,
en el sentido de que el citado artículo 144 no reserva a la ley nacional la regulación
del estatuto de todos los funcionarios de la Administración Pública, pues solo
se refiere a la ley, como sí sucede
expresamente con el último aparte del artículo 147 de la Constitución Nacional,
el cual prevé que la ley nacional
establecerá el régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios
públicos nacionales, estadales y municipales; por tal razón considerar que la
Ley del Estatuto de la Función Pública imposibilita el ejerció de la potestades
legislativas estadales y municipales en materia de recursos humanos, implica
una violación de la autonomía que gozan los estados y municipios.
Por
nuestra parte, compartimos la primera posición, en cuanto a la uniformidad del
estatuto para todos los funcionarios de los diversos entes territoriales de la
función pública tomando en cuenta como criterio histórico de interpretación, los
argumentos que pone en relieve sobre el asunto Jesús Caballero Ortiz en su
artículo Bases Constitucionales del Derecho de la Función Pública[28],
en donde señala que tanto en las discusiones de la Asamblea Nacional
Constituyente del citado artículo 144 de la Constitución vigente, como en las
discusiones en la Asamblea Nacional de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, se dejó claro que la intención era establecer un estatuto que regulara
en forma global al funcionario público al servicio de la Administración
Pública, independientemente del nivel territorial en el cual pueda encontrarse
ubicado[29].
Todo ello sin que se entrañe una violación de la autonomía de los estados y
municipios, toda vez que los artículos 164 y 178 de la Constitución Nacional vigente,
sobre las competencias de los estados y municipios respectivamente, nada
menciona sobre la atribución de dictar un estatuto de los funcionarios
públicos, en consecuencia, la autonomía de estos entes territoriales se limita
a las materias que han sido atribuidas constitucionalmente. Por otro lado,
adoptando una posición, si se puede decir ecléctica, consideramos que estos
entes territoriales pueden dictar normas sobre el régimen de personal
respetando los principios de la ley nacional, tomando ésta como ley de base
bajo la interpretación del artículo 165 de la Constitución sobre las
competencias concurrentes, por lo que cabe es dictar leyes de desarrollo para precisar
la forma de aplicación de los distintos sistemas de la función pública en base
a las peculiaridades propias del ámbito estadal y
municipal. No obstante, el profesor Jesús Caballero Ortiz, yéndose a los
extremos, presentó ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, demanda de nulidad parcial por razones de inconstitucionalidad de los
artículos 56 letra “h”, 95 cardinal 12, y 78 de la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal de 2005[30],
que fue declarada con lugar por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia mediante sentencia de fecha 29-01-2013, Magistrado Arcadio Delgado
Rosales, anulando toda posibilidad de legislar en materia funcionarial a los municipios[31].
En
lo tocante a la materia del sistema de clasificación de cargo, nos encontramos igualmente
con la confusión de competencias, motivado a la manera en que se encuentra
redactado el artículo 50 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual
señala que la aprobación en todo lo relativo a los cargos le corresponde al “Presidente
de la República”, he allí donde nace la confusión; por un lado la Ley prevé en
su artículo 4, aparte único, que los gobernadores y alcaldes ejercerán la
dirección de la función pública en los estados y municipios, y en su artículo
5, numerales 3 y 4, señala que la gestión de la función pública corresponde a
los gobernadores y alcaldes, y partiendo de estos artículos la Ley comienza a
indicar de manera específica, en qué casos corresponde a los diferentes niveles
territoriales las mismas atribuciones designadas a la Administración Pública
Nacional, como sucede en el artículo 9, en relación al registro nacional de
funcionarios público, el cual establece en su parágrafo único, que en los
estados y municipios el órgano o ente encargado de la planificación y
desarrollo de la correspondiente entidad territorial tendrá las mismas
competencias que el Ministerio en materia de Planificación, así como también en
el artículo 10 se establece que las oficinas de recursos humanos de los estados
y municipios, tendrán las mismas competencias que las oficinas de recursos
humanos nacionales, respecto al órgano o ente encargado de la planificación y
desarrollo en su territorio; y así va la norma discriminando una serie de supuestos
traslativos de competencia, sin embargo, cuando regula la materia de
clasificación de cargo, atribuye solo al Presidente de la República la
aprobación de las mismas, y por la redacción pareciera que se las atribuye de manera
exclusiva como máxima autoridad en materia funcionarial, por lo que existe
criterios encontrados, hay unos que consideran que efectivamente le corresponde
al gobernador y al alcalde, como directores de la función pública en el estado
y en el municipio, respectivamente, aprobar la denominación de clase de cargo y
el Manual Descriptivo de Clases de Cargos, en la entidad territorial correspondiente;
valen para los que acogen éste criterio las mismas consideraciones en lo que
respecta al artículo 52 de la Ley referente a la publicación de dicho
instrumento, la cual ha de ser realizada en la gaceta oficial respectiva tal
como afirma Rosibel Grisanti De Montero[32].
Por otro lado, la corriente doctrinal que justifica la existencia de un estatuto
general para todos los entes territoriales, señala que la directrices en
relación a esta materia puede ser impuesta por el Presidente de la República a
los demás niveles territoriales, criterio que compartimos, en razón de que es
un instrumento sumamente técnico, cuyo elemento de poder discrecional es mínimo,
puesto que su aplicación para desfavorecer o favorecer a un determinado sector es
prácticamente nulo, además que no hay que caer en un autonomismo, que puede
ocasionar una enredada telaraña de regímenes de personal, aunado a ello, la
tendencia mundial es la propensión hacía un sistema integrado para el manejo
del recurso humano dependiente de la Administración Pública, por lo que se recomienda
mantener el esquema de dependencia de la Administración Pública Centralizada y
estandarizar los procedimientos de manejo del personal en cada una de las
gobernaciones y alcaldías, con lo que se evitaría la proliferación de
directrices de manejo de personal en cada una de las dependencias
gubernamentales y municipales; situación que incide en la estabilidad del
recurso humano y por ende en su rendimiento laboral[33].
Sin
embargo, actualmente, no existe un criterio unificado del asunto, pues dicho
planteamiento no ha sido elevado a la Sala Constitucional para su interpretación,
por lo que observamos Manuales Descriptivos de Cargo dictados por los estados y
municipios, ejemplo de ellos son los Manuales dictados por la Gobernación de
Carabobo y la Alcaldía de Valencia[34],
los cuales fueron publicados en sus gacetas oficiales correspondientes.
En todo
caso y en resumen, el procedimiento es el siguiente: 1° órganos de recursos
humanos de la administración pública nacional, regional y municipal elaboran el
Manual y someten ante los niveles superiores y al Ministerio en materia de
Planificación. 2° Ministerio en materia de Planificación, revisa y aprueba. Y 3°
Presidente de la República publica en Gaceta Oficial mediante Decreto.
Por
lo que se refiere a los cargos de alto nivel y de confianza, se exige que en los
respectivos reglamentos orgánicos de los órganos o entes de la Administración
Pública Nacional, se indique cuáles sean éstos. Se estipula además que los perfiles
de las personas que deban ocupar los cargos de alto nivel, deberán ser
establecidos en el Reglamento de la Ley (art. 53 LEFP)[35].
Tal
como ocurre en los casos del artículo 51 y 52 nada se dice en relación con las
administraciones estadales y municipales. Sin embargo, el artículo 53 de la Ley
denota una circunstancia particular, en el sentido que pareciera que la
designación de personas en los cargos de alto nivel y de confianza no es
enteramente libre, por cuanto el perfil de esta persona a ser designada, se
establece en un instrumento normativo como es el Reglamento que se dicte para
tal efecto. Por ende no es enteramente discrecional la designación de estos
funcionarios, ya que necesariamente se debe atender lo estipulado en el
artículo 20 y 21 de la Ley. En la parte final del artículo 20 se detallan los
cargos de alto nivel, de manera taxativa en numeral doce, en razón de la
jerarquía y su ubicación en la estructura organizacional, éstos tienen carácter
de dirección política, planifican, programan, orientan y dirigen la actividad
gubernamental en un momento determinado. Se trata de funcionarios que en la
estructura orgánica de la Administración, su actividad es de dirección, cabe
destacar que la inclusión de los registradores y notarios, obedecen más a
oportunismo político que a valoraciones de política general del Estado[36].
En cuanto a los cargos de confianza, su determinación depende de las funciones
que desempeña de forma principal o de la cercanía con los funcionarios que
ejercen funciones de poder y toma de decisiones, por lo que se debe tomar en
consideración lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley a la hora de catalogar
un cargo como de confianza, la cual los define como “aquéllos cuyas funciones
requieren un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas
autoridades de la Administración Pública, de los viceministros o viceministras,
de los directores o directoras generales y de los directores o directoras o sus
equivalentes”. También se clasifican como cargos de confianza “aquéllos cuyas
funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado, de
fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros y
fronteras, sin perjuicio de lo establecido en la ley”.
Es de
esta forma como la misma Ley estipula los cargos que pueden ocupar los
funcionarios de libre nombramiento y remoción ya que los cargos de carrera
están limitados a los funcionarios de carrera, siendo el legislador en este
caso bastante restrictivo a los fines de evitar que, lo que ha de considerarse
como excepción, termine siendo la regla[37];
en consecuencia cualquier funcionario público será considerado de libre
nombramiento y remoción cuando se desempeñe en uno de los cargos señalados en
el artículo 20 de la Ley o cuando las funciones que realice se correspondan con
lo descrito en el artículo 21 de la misma. Sin embargo, ésta determinación no
se deriva únicamente de la disposición legal respectiva, pues ha sido criterio
constante y reiterado de la jurisprudencia de los Tribunales de la República
con competencia funcionarial, en aras de preservar el principio de estabilidad
de la función pública, que en los casos que sea un hecho controvertido la naturaleza
de un cargo considerado como libre nombramiento y remoción por la
Administración, deba probarse el nivel que ocupe en la estructura
administrativa o la funciones inherentes al mismo, según sea el caso. En este
sentido, la calificación de un cargo como de libre nombramiento o remoción, no
se trata de una circunstancia arbitraria, pese a esto, se puede observar que
ciertos órganos o entes de la Administración han considerado de forma desmedida
a un grupo de funcionarios como de libre remoción, sin hacer análisis de tales
circunstancias, pretendiendo enervar la carrera, por lo que la jurisprudencia
una vez más ha puesto las cosas en su lugar, estableciendo que no basta el
oficio de notificación de la remoción o retiro con la calificación de un funcionario
como de libre nombramiento y remoción, sino que la Administración tiene la
carga procesal de aportar durante el debate judicial, en el caso de los cargos
de alto nivel, el organigrama estructural del organismo o ente recurrido, donde
se compruebe la jerarquía del cargo dentro del organismo y en los casos de los
cargos de confianza, el respectivo Registro de Información del Cargo y /o el
Manual Descriptivo de Clases de Cargos del organismo, a los fines de corroborar
el efectivo cumplimiento de funciones de confianza por parte del titular del
cargo declarado como de libre nombramiento y remoción[38].
Al respecto, es imperioso destacar que la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia ha establecido que estos documentos, son los medios por
excelencia para corroborar tales funciones[39].
Igualmente debe acompañarse con otros medios probatorios, como por ejemplo un
informe firmado por el funcionario, debido a que en la actualidad es muy común
detentar un cargo pero ejercer otras funciones no inherentes al mismo, pues una
cosa son las funciones que contemple el manual y otra las que realmente ejerza
el funcionario, que pueden coincidir o ser distintas.
Ahora
bien, es posible que un funcionario de carrera, que ingreso a la Administración
Pública mediante concurso público, le toque ocupar un cargo de alto nivel o de
confianza, en este caso pueden ser removidos del cargo por ser de libre
nombramiento y remoción, pero no pueden ser retirados del servicio y, en
consecuencia la Administración debe reubicarlo en un cargo de carrera de igual
nivel al que tenía en el momento de separarse del mismo, si el cargo estuviera
vacante. Si una vez vencido el lapso de disponibilidad, que es de un mes, no
hubiese sido posible la reubicación del funcionario, éste será retirado, previa
la cancelación de sus prestaciones sociales, conforme a la Ley, e incorporado
al registro de elegibles para aquellos cargos para los cuales llene los requisitos
(art. 76 LEFP).
Los
funcionarios de elección popular son ante todo funcionarios públicos, y van a
ocupar un cargo público, sólo que este cargo público no está descrito en los
Manuales Descriptivos de Cargo; pero si lo está en la ley, en el reglamento, en
la ordenanza o en cualquier otra norma que lo prevea.
Los
contratados no pueden ingresar a cargos contemplados en el Manual Descriptivo
de Cargos, por cuanto la Constitución rechaza tal desempeño, aunado a ello la
Ley del Estatuto de la Función pública en su artículo 37 establece la
prohibición de contratar personal para desempeñar funciones correspondientes a
los cargos previstos en la ley, las contracciones que se realicen debe ser solo
para personal altamente técnico y profesional, cuyas funciones no estén encuadradas
en las que están señaladas como propias de los cargos clasificados en dicho
manual.
Tales
trabajadores no pueden optar a los cargos descritos en el Manual Descriptivo de
Clases de Cargo de la Administración, porque dichos cargos implican el
desempeño en forma predominante de labores materiales y no intelectuales, que
determinan su clasificación, dichos servidores cuentan con sus propios
instrumentos de clasificación[40].
El RIC
es un instrumento técnico, en donde las oficinas de personal de cada organismo
deberán registrar las descripciones de todos los cargos. Los originales de
estos registros deberán constituir un archivo ordenado por unidades
administrativas (art. 171 RGLAC).
Éste
instrumento técnico-administrativo consiste en un formulario que se divide en
varias secciones, que contiene los datos básicos de identificación del
funcionario, los datos del cargo como denominación, horario, ubicación
administrativa y geográfica, tareas, equipos utilizados, responsabilidad
financiera, la supervisión recibida y ejercida, nivel de educación, antigüedad
y requisitos mínimos, entre otros, es considerado como el documento por excelencia
para demostrar cuáles son las funciones desempeñadas por el funcionario en los
casos que esté controvertido la naturaleza del cargo de confianza, ya que dicho
documento especifica todas las tareas que el funcionario realiza así como el
orden de preponderancia en que las efectúa[41].
Este
formulario debe ser levantado al momento del análisis de un cargo cuando se
está estructurando la organización de una institución, el cual proporciona los
insumos para la elaboración del manual descriptivo de clases de cargo, ya que
es una herramienta que permite recolectar toda la información pertinente sobre
un cargo, para luego diseñar la descripción genérica de tareas del mismo. Igualmente
se debe levantar cuando exista un cambio de denominación o clasificación del cargo,
con su debida justificación.
Cuando
es creado un nuevo Manual descriptivo de clases de cargos, y necesita ser
implementado en una organización, este instrumento es manejado conjuntamente
con el manual, a los fines de ubicar
al personal de acuerdo a las funciones que ejerce y el perfil exigido.
A la
hora de aplicar este formulario, no es recomendable que sean autoadministrados,
sino aplicarlo de manera asistida con un personal preparado para ello, pues se
requiere clara comprensión del contenido del instrumento para su aplicación y para
el logro de los objetivos que se persiguen con él.
Igualmente
debe ser utilizado en la asignación de un cargo con la finalidad de informar a
la persona de sus responsabilidades y obligaciones.
En
los análisis de cargos, para determinar si un cargo equivale a otro, también se
utiliza este instrumento, pues es necesario leer y analizar las tareas,
funciones de los cargos contenidos en el Manual, con las tareas del cargo o
Registro de Información de Cargos (RIC) que se necesite equivaler a fin de
definir si sólo se difiere en la denominación del cargo y sus contenidos son
semejantes[42]
Es un instrumento básico de control
sobre la administración de los Sistemas de Clasificación y Remuneración de
Cargos, deberá ser llevado por las oficinas de recursos humanos de cada organismo
y debe contener lo siguiente: las denominaciones de los cargos, ordenados en
forma tal que reflejen la estructura organizativa de cada organismo; el código
de clasificación de cada cargo; el grado que le corresponda a cada cargo en la
escala general de sueldos; la identificación y número de la cédula de identidad
de los funcionarios; el sueldo mínimo inicial asignado a cada cargo; las
compensaciones y las demás prestaciones pecuniarias fijas de otra índole
asignadas a los funcionarios; el monto de las compensaciones presupuestadas y
no asignadas, registrado globalmente (arts. 172 y 173 RGLAC).
El
Registro de Asignación de Cargos (RAC) igualmente refleja el número de plazas vacantes,
movimientos internos por ascenso, clasificación de cargos (apoyo administrativo,
técnicos superiores y profesionales) jubilaciones a ejecutar, personal
contratado. En la realidad se realiza técnicamente de obligatorio cumplimiento,
en vista que si no está aprobado por la máxima autoridad de dirección del
órgano no tendrían los soportes y detalles del personal a incorporar al Plan de
Recursos Humanos (Plan de Personal) a someter al presupuesto anual.
Éstos
denotan una gran importancia a nivel de presupuestos, pues no podrá pagarse
sueldos mínimos iniciales, compensaciones, asignaciones, ni otras prestaciones
pecuniarias fijas que no aparezcan en el respectivo Registro de Asignación de Cargos
aprobado por el Ministerio con competencia en materia de Planificación,
motivado a que estos registros son la base para la actualización de las
respectivas nóminas de pago, junto con los planes de personal (arts. 174 y 179
RGLAC).
Las Oficinas de Gestión humana deben notificar
al Ministerio de Planificación todo movimiento de personal que implique
modificaciones en el Registro de Asignación de Cargos, y dicho movimiento debe
realizarse de conformidad con las disposiciones legales para que puedan tener
validez (art. 175 RGLAC).
Todos
los entes y organismos sujetos a la Ley del Estatuto de la Función Pública
deberán someter al Ministerio en materia de Planificación, toda modificación
que estime necesaria introducir en sus Registros de Asignación de Cargos, a los
fines de la elaboración del proyecto de presupuesto.
El
Ministerios hará las observaciones correspondientes y en caso de no ser aceptadas
serán sometidas al Presidente de la República en Consejo de Ministros, asimismo
el Ministerio de Planificación remitirá al Ministerio en materia de Finanzas, los
Registros de Asignación de Cargos, quien también debe dar su aprobación para su
incorporación en el proyecto de presupuesto (arts. 176 y 177 RGLAC).
Los
organismos sujetos a la Ley enviarán al Ministerio en materia de Planificación,
dentro de los quince días siguientes al inicio de cada ejercicio fiscal, los Registros
de Asignación de Cargos elaborados de conformidad con los presupuestos
aprobados, señalando los ajustes y rectificaciones de los mismos, para que con
dichos registros, el Ministerio en materia de Planificación lleve y mantenga el
Registro Nacional de Asignación de Cargos. Asimismo este Ministerio es quien describe
lo que estos registros deben contener (art. 178 RGLAC).
Otros aspectos importantes que se deben
resaltar de este instrumento son los siguientes: (i) el RAC registra la
estructura de sueldos vigentes del presupuesto en ejercicio, conjuntamente con
la estructura de sueldos presupuestados para el año fiscal siguiente; (ii) establece una comparación entre la estructura y
títulos de cargos del presupuesto en ejercicio con los del presupuesto del año
siguiente; (iii) registra el incremento o la
disminución en términos monetarios, para el anteproyecto de presupuesto del
próximo año; (iv) es el instrumento usado por
el Ministerio en materia de Finanzas para elaborar el Anteproyecto de
presupuesto presentado ante la Asamblea Nacional; (v) es el instrumento
usado para elaborar la ordenación de los pagos, la nómina de pagos y los
informes a la contraloría general de la República.
En
cuanto a su estructura, el registro consta de varias casillas y columnas, donde
se recoge información sobre la ubicación geográfica, la ubicación administrativa,
tipo de nombramiento, código de nómina, datos del funcionario, denominación de la
clase, el grado, entre otros elementos, existen organismos donde se encuentra
sistematizado, mientras que otros lo llevan a través de una simple hoja de
Excel[43].
Ahora
bien, visto cada uno de los instrumentos básicos de la administración del
Sistema de Clasificación de Cargos previstos en nuestra legislación, es posible
identificar su valor e importancia no solo como instrumento de gestión, sino
desde el punto de vista jurídico, las cuales podemos esbozar de la siguiente
manera:
Un Manual
descriptivo de clases de cargo bien elaborado e implementado puede cumplir con
los siguientes objetivos: (i) facilita la comprensión de los objetivos,
políticas, estructuras y funciones de cada área integrante de una organización;
(ii) permite definir las funciones y
responsabilidades de cada unidad administrativa; (iii)
asegura y facilita al funcionario la información necesaria para realizar
las funciones que les han sido encomendadas y lograr la uniformidad en los
procedimientos de trabajo y la eficiencia y calidad esperada en los servicios. No
obstante, se puede observar en la práctica la falta de divulgación de estos
instrumentos, por lo que muchos de los funcionarios desconocen sus atribuciones,
deberes y responsabilidades, ya que inclusive al momento de incorporarse al
cargo, ni siquiera se les informa de las mismas, violentándosele su derecho a
ser informados; (iv) facilita el sistema de
selección y reclutamiento de nuevos funcionarios públicos y proporciona los
lineamientos necesarios para el desempeño de sus atribuciones; (v) permite
constituir una base para el análisis posterior del trabajo y el mejoramiento de
los sistemas y procedimientos; (vi) sirve de base para el adiestramiento
y capacitación del personal[44];
(vii) sirve de apoyo y guía en los procesos de
ascenso, transferencia y otros movimientos de personal; (viii)
sirve de patrón a los supervisores para asegurar la objetividad en la
evaluación del personal bajo su responsabilidad; (ix)
permite determinar la responsabilidad de cada cargo y su relación con los
demás integrantes de la organización, sirviendo de apoyo jurídico para el
ingreso o sanción de un funcionario.
Sobre
esto último es importante traer a colación lo descrito por el Profesor Manuel
Rojas Pérez referente a la causal de destitución contenida en el numeral 4
artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública sobre la
desobediencia, quien señala:
…la obediencia
que deben los funcionarios públicos a sus superiores encuentra un límite
objetivo en la ley: las especificaciones del respectivo cargo, esto es, el conjunto
de obligaciones, responsabilidades y tareas típicas de una clase de cargo
determinado, las cuales aparecen enumeradas o descritas en el Manual
Descriptivo de Cargos. Por tal razón el subordinado estará obligado a obedecer
al superior sólo (sic) si la orden esta (sic) relacionada
directamente con las especificaciones del cargo.
…
La destitución
por esta causal solo podrá realizarse si la orden u ordenes (sic) impartidas
estaban dentro de las competencias naturales del funcionario, ya que de lo
contrario, sería una orden ilegal, lo cual el funcionario está materialmente
imposibilitado de cumplir[45].
En
efecto, el funcionario superior puede dar órdenes al inferior, pero dichas órdenes
deben estar enmarcadas dentro de las competencias del funcionario.
Así
mismo, este instrumento reviste importancia a la hora de sancionar con la
destitución a un funcionario público de conformidad con la causal contenida en
el numeral 2 del mismo artículo, por el incumpliendo reiterado de los deberes
inherentes al cargo o funciones encomendadas, en relación a esto señala
expresamente Rojas que:
En efecto, no
podría señalarse como incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al
cargo cuando a un funcionario determinado se le ha recargado de más trabajo que
a otros de su misma jerarquía. En ese sentido, debe realizarse un estudio
global de las funciones del funcionario en relación con los demás; de igual
manera debe sopesar [se] la cantidad de trabajo, y la complejidad del mismo, ya
que tampoco podría decirse que hay incumplimiento cuando al funcionario se le
han encargado los casos más difíciles, por lo que requiere de mayor tiempo para
su estudio[46].
En
tal sentido es el Manual objeto de estudio, el instrumento idóneo para realizar
el análisis global de dichas funciones, permitiendo controlar la cantidad de
trabajo realizado por el funcionario al delimitar su ámbito de actuación y así evitar
los abusos.
Adicionalmente,
el manual (x) sirve de fuente de información para todo aquel que desee
conocer cuál es el límite establecido entre un cargo y otro; (xi) es la
prueba reina junto con el Registro de Información de cargos y el registro de
Asignación de Cargos para determinar las funciones de un cargo de confianza; (xii) el Registro de Información de Cargo proporciona
los insumos para la elaboración del Manual in
comento, así como también permite ubicar al personal de acuerdo a las funciones
que ejerce y el perfil exigido, implementado conjuntamente con el manual; y (xiii) los Registros de Asignación de Cargo son la base
para la actualización de las respectivas nóminas de pago, junto con los planes
de personal y es empleado para la elaboración de los presupuestos de los
organismos[47].
El punto de partida de cualquier propuesta
de cambio del sistema de clasificación de clases de cargos en el sector público
venezolano tiene que ser la mejora sustantiva de los sistemas de información
del personal. Sin ese requisito, es imposible contar con un subsistema de
planificación adecuado que permita adoptar políticas coherentes en el resto de
los subsistemas. Sin sistemas de información de personal efectivos tampoco es
posible alcanzar un grado de flexibilidad mínimo que haga viable la movilidad
del recurso humano al interior de cada organización y entre organizaciones del
sector público.
El sistema de información debe llevarse de
manera sistematizada en todos los organismos de la Administración Pública, sobre
todo el registro de asignación de cargo, el cual debe estar concebido de forma
tal que haga posible su manejo desconcentrado, seguro y eficaz; esto implica
que cada organismo, hasta el más pequeño de la Administración Pública pueda
alimentar directamente su base datos y mantenerla “actualizada”, utilizarla
siempre que sea necesario y permitir algunas consultas por parte de los
funcionarios; en relación a los manuales debe invertirse tiempo, esfuerzo y
recursos para su constante difusión y actualización. Igualmente es fundamental
reducir el alcance de los cargos de libre nombramiento y remoción. Estos deben
limitarse a la alta dirección de las organizaciones públicas, sin afectar a los
cuadros medios. De este modo, se está preservando además el régimen de carrera
de los funcionarios.
Finalmente se recomienda hacer el mayor de
los esfuerzos para producir un buen Reglamento de la Ley del Estatuto de la
Función Pública. Dicho Reglamento debe prever todos los detalles relacionados
con el sistema de clasificación de cargos y remuneración, no previstos en la
Ley.
* Abogada. Cursante de la Especialización en Derecho Administrativo de la
Universidad Central de Venezuela.
[1] OFICINA
DE GESTIÓN HUMANA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA DEFENSA. Lineamientos que
complementan las bases y baremos que regirán los concursos públicos para
ingresos , sistema de méritos y ascenso del personal de empleados, obreros y
contratados del Ministerio del Poder Popular para la Defensa, durante el
ejercicio fiscal 2017. https://www.mindefensa.gob.ve/mindefensa/wp-content/uploads/2019/03/LINEAMIENTOS.pdf
[2] GRISANTI
DE MONTERO, ROSIBEL. “Las peculiaridades del régimen jurídico de los
funcionarios públicos en el ámbito estadal y municipal” en El Régimen
jurídico de la función pública en Venezuela. Libro Homenaje a Hildegard de
Sanso. Tomo II. 3° ed. FUNEDA. Caracas, 2005, p. 56.
[3] SANCHEZ
MORÓN, MIGUEL. Derecho de la función pública. Editorial Tecnos. Madrid, 1996,
p. 105.
[4] OFICINA
DE GESTIÓN HUMANA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA DEFENSA.
Lineamientos de los sistemas de mérito, ascenso y concurso público de ingreso
2019.
[5] DE
PEDRO FERNANDEZ, ANTONIO. Derecho de la función pública. La experiencia
venezolana. Editores Hermanos Vadell. Caracas, 2006, pp. 72-74.
[6] Gaceta Oficial N°
1.428 del 04-09-1970.
[7] BREWER-CARIAS,
ALLAN. “Reforma administrativa y desarrollo económico y social en Venezuela”. Revista
Internacional de Ciencias Administrativas de Bruselas. N° 1. Instituto
Internacional de Ciencias Administrativas. 1970. Disponible en: http://allanbrewercarias.net/Content/449725d9-f1cb-474b-8ab2-41efb849fea7/Content/II.3.9.pdf
DE PEDRO FERNANDEZ, ANTONIO. Ob. cit., pp. 76-79. HERNÁNDEZ, LAURA. “Reforma educativa
y la clasificación de cargos de la Administración Pública” Trabajo especial de
grado. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1986, pp. 7-14.
[8] Ibid.
[9] BREWER-CARIAS,
ALLAN. “El estatuto del funcionario público en la ley de carrera administrativa”.
Comisión de Administración Pública. Oficina de Información. Caracas, 1971.
Disponible en: http://allanbrewercarias.com/biblioteca-virtual/el-estatuto-del-funcionario-publico-en-la-ley-de-carrera-administrativa/.
DE PEDRO FERNANDEZ, ANTONIO. Ob. Cit., pp. 80-83.
[10] ÁLVAREZ,
CARMEN. “Profesionalización de la Administración Pública Venezolana” en Anuario
N° 29, UCV, 2006, http://servicio.bc.uc.edu.ve/derecho/revista/idc29/art6.pdf GONZÁLEZ
DE PACHECO, ROSA AMELIA. “La pieza olvidada de las reformas: la gestión de los
recursos humanos en el sector público”.
UCAB, Caracas, 2008, pp. 523-528.
http://biblioteca2.ucab.edu.ve/iies/bases/iies/texto/GONZALEZ_RS_2008.PDF.
HERNÁNDEZ, LAURA. Ob. Cit., p. 206.
[11] Gaceta Oficial N°
2.635 del 28-07-1980.
[12] HERNÁNDEZ,
LAURA. Ob. Cit., pp. 220-224
[13] DE
PACHECO, ROSA AMELIA. Ob. Cit.
[14] OFICINA
CENTRAL DE PERSONAL. “Manual Descriptivo de Clases de Cargos. Caracas,
Venezuela”. 1994. https://es.slideshare.net/javierguerra31/manual-descriptivo-de-clases-de-cargos
[15] DE
PACHECO, ROSA AMELIA. Ob. Cit.
[16] En http://www.ine.gov.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=901%3Aoficina-central-de-gestion-humana-garantizara-proteccion-de-los-servidores-publicos&catid=118%3Ainstitucionales&Itemid=6
[17] SÁNCHEZ
MORÓN, MIGUEL. Ob. Cit., pp. 91 y 103.
[18] Gaceta Oficial N° 38.921 de 30-04-2008.
[19] Gaceta Oficial N° 38.924 de 06-05-2008.
[20] Gaceta Oficial N°
37.522 de 06-09-2002.
[21] BRICEÑO
VIVAS, Gustavo, BRACHO DOS SANTOS, JOAQUIN, “Ley del Estatuto de la Función
Pública”, Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2005, p. 108.
[22] OFICINA
CENTRAL DE PERSONAL. Ob. Cit. GONZÁLEZ DÍAZ, MIGUEL. “Diseño de un manual
descriptivo de cargos para el personal administrativo y obrero del Instituto
Universitario de Tecnología y Administración industrial IUTA. Sede Tequendama”.
Trabajo especial de Grado. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2004.
[23] BRICEÑO
VIVAS, GUSTAVO. BRACHO DOS SANTOS, JOAQUIN. Ob. Cit., p. 108
[24] Gaceta Oficial N° 38.924 de 06-05-2008.
[25] MINISTERIO
DEL PODER POPULAR PARA LA DEFENSA. Manual Descriptivo de Competencias Genéricas
2016. GONZÁLEZ DÍAZ, MIGUEL. Ob. Cit., pp. 41-42. DE PEDRO FERNANDEZ ANTONIO.
Ob. Cit., pp. 145-146.
[26] Gaceta Oficial N° 36.916 del 22-03-2000.
[27] BRICEÑO
VIVAS, GUSTAVO, BRACHO DOS SANTOS, JOAQUIN, Ob. Cit, pp. 66-67.
[28] CABALLERO
ORTÍZ, JESÚS, “Bases constitucionales del derecho de la función pública” en Revista
de Derecho Constitucional N° 5. Editorial Sherwood. Caracas, 2001, p. 23.
[29] GRISANTI
DE MONTERO, ROSIBEL. Ob. Cit., pp. 47-71.
[30] Gaceta Oficial N° 38.204 de 08-06-2005.
[31] CARRILLO
ARTILES, CARLOS LUIS. “La amputación de las potestades normativas del Municipio
en materia de Función Pública, por vía legislativa y jurisprudencial en
Venezuela”. Libro Estudios de Derecho Municipal en Homenaje al profesor
Fortunato González Cruz. Mérida. 2015, pp. 3-6, http://www.carrilloartiles.com/wp-content/uploads/De-la-amputaci%C3%B3n-de-las-potestades-normativas-del-Municipio-en-materia-de-Funci%C3%B3n-P%C3%BAblica-en-Venezuela-2.pdf
[32] CARRILLO
ARTILES, CARLOS LUIS. Ob. Cit., pp. 1-14. GRISANTI DE MONTERO, ROSIBEL. Ob. Cit.,
p. 62.
[33] ÁLVAREZ
DOMÍNGUEZ, CARMEN. “Enfoque de la administración del recurso humano del sector
público a raíz del proceso de descentralización (caso Gobernación del Estado
Carabobo en el período comprendido entre 1989 y 2004)”. Universidad de Carabobo,
pp. 76-77, http://servicio.bc.uc.edu.ve/derecho/revista/cuestloc6/art2.pdf
[34] Gaceta
Oficial del Estado Carabobo. Extraordinaria N° 4110 de 10-07-2012, https://studylib.es/doc/6010963/manual-descriptivo-de-clases-de-cargos-de-la-administraci...
Gaceta Municipal Extraordinaria de Valencia del 16-07-2012
https://www.slideshare.net/JosGregorioAraujoCas/decreto-035-12-manual-de-clases-de-cargos-julio2012
[35] DE
PEDRO FERNANDEZ, ANTONIO. Ob. Cit., p. 146.
[36] DE
PEDRO FERNÁNDEZ, ANTONIO. “Comentarios a la Ley del Estatuto de la Función
Pública”. 2° ed. Editores Hermanos Vadell. Caracas. 2005, p. 46.
[37] SILVA
BOCANEY, JOSÉ GREGORIO. “La estabilidad del funcionario público de carrera en
Venezuela. Particular referencia acerca de la estabilidad en el Ministerio
Público”. Revista de Derecho Funcionarial N° 24. FUNEDA y CIDEP. Caracas, 2019, pp. 29-30.
[38] RODRÍGUEZ,
KRYSTAL. ROJAS PÉREZ, MANUEL. “Compilación jurisprudencial en materia de
función pública. Enero-agosto 2013”. En Revista de Derecho Funcionarial N°
8-9. FUNEDA. Caracas, 2013, pp. 65-66.
[39] Tribunal
Supremo de Justifica. Sala Constitucional. Sentencia N° 712 de 17-06-2015 (Contraloría del estado Portuguesa) Magistrado
Ponente: Gladys María Gutiérrez Alvarado Disponible en: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/junio/178600-712-17615-2015-15-0479.HTML
[40] RONDÓN
DE SANSÓ, HILDEGARD. “La situación jurídica de los contratados del sector
público, a la luz de la Constitución del 99”. En El Régimen jurídico de la
Función Pública en Venezuela. Libro homenaje a Hildegard de Sanso. Tomo II.
3° ed. FUNEDA. Caracas, 2005, pp. 35-37.
[41] HERNÁNDEZ,
LAURA. Ob. Cit., p. 214.
[42] OFINCINA
DE GESTIÓN HUMANA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA DEFENSA. Lineamientos que
complementan las bases y baremos que regirán los concursos públicos para
ingresos , sistema de méritos y ascenso del personal de empleados, obreros y
contratados del Ministerio del Poder Popular para la Defensa, durante el ejercicio
fiscal 2017, https://www.mindefensa.gob.ve/mindefensa/wp-content/uploads/2019/03/LINEAMIENTOS.pdf
[43] BONILLA,
JOUSE.URQUIJO JOSÉ. “La remuneración del trabajo. Manual para la gestión de
sueldos y salarios”. Estudios sobre Relaciones Industriales y Laborales.
UCAB, Caracas, 2008, pp. 255-259.
[44] SÁNCHEZ
ARMAS, MARIELA. “Propuesta de un manual de descripción de cargos para la
Organización Petrocanarias de Venezuela. C.A”. Trabajo especial de grado.
Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2001, pp. 33 y35.
[45] ROJAS
PÉREZ, MANUEL. “Notas sobre derecho de
la función pública”. FUNEDA, Caracas, 2011, p. 132.
[46] Id., p.
123.
[47] MONTILLA,
MARÍA. MARTÍNEZ LUZMELIS. “Propuesta de un manual descriptivo de cargos para el
Centro de Experimentación de Recursos Instruccionales de la Escuela de
Educación de la Universidad Central de Venezuela”. Trabajo especial de grado.
Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1995, p. 16.