José Ignacio Hernández G.*
Resumen: El incremento de tareas a cargo de las Administraciones Públicas en el
Derecho Administrativo transformador de América Latina ha elevado las
exigencias en torno al cumplimiento de los principios de eficiencia,
eficiencia, transparencia y participación ciudadana, de conformidad con los
estándares de la buena administración. La pandemia de la COVID-19 aumentó esas
tareas, y con ello, incentivó nuevas demandas a favor de la calidad de la
actividad administrativa. En este contexto, la transformación digital de las
Administraciones Pública es una técnica fundamental a los fines de apalancar el
cumplimiento de los estándares de la buena administración. Pero esa
transformación solo es posible a través de los empleados públicos y la promoción
de su talento digital. En tal sentido, el Derecho Administrativo de la función
pública, aun cuando cuenta con instituciones que favorecen la formación y
preservación del talento digital, también contiene otras instituciones que
limitan ese talento y con ello, debilitan la capacidad de las Administraciones
Públicas para la gestión digital de su actividad administrativa.
Palabras clave: Administración electrónica; Procedimientos electrónicos;
Empleo público; inteligencia artificial.
Summary: The increase
of the Public Administrations’ tasks in the transformative Administrative Law
of Latin America has raised the demands around fulfilling the principles of
efficiency, efficiency, transparency, and citizen participation, following the
good administration standards. The COVID-19 pandemic has increased those tasks,
and with it, has boosted new demands to improve the quality of the
administrative action. In this context, the digital transformation of Public
Administrations is a fundamental technique to leverage compliance with good
administration standards. But that transformation is only possible through
public officials and the promotion of their digital talent. In this sense, the
Administrative Law has institutions that favor the training and preservation of
officials' digital talent. But at the same time, has institutions that limit
this talent and thereby weaken the capacity of Public Administrations for
digital management.
Key words: Electronic administration; Electronic procedures; Public
officials; Artificial intelligence.
Sumario: Introducción. 1. La transformación digital de las administraciones públicas y los
estándares de la buena administración. 1.1. Breve aproximación al
marco jurídico de la transformación digital de las Administraciones Públicas en
América Latina. 1.2. La transformación digital, los estándares de
la buena administración y los empleados públicos. 2. La reforma
administrativa para cerrar la brecha entre transformación digital y empleo
público: lecciones de la postpandemia. 2.1. El avance de la
transformación digital durante la pandemia: algunas lecciones y ejemplos. 2.2. Propuestas de reforma administrativa para cerrar la brecha entre
transformación digital y empleo público. Conclusiones.
El
Banco Interamericano de Desarrollo ha publicado recientemente un estudio sobre
la transformación digital de las Administraciones Públicas y su incidencia en
el empleo público[1].
El estudio comienza recordando cómo la pandemia de la COVID-19 forzó a acelerar
el uso de las tecnologías de la información y la comunicación (TICs) por las Administraciones Públicas, en un cambio que
hoy luce más bien permanente. La complejidad de las tareas que las
Administraciones Públicas tendrán que asumir en la postpandemia aconseja acudir
a las TICs como instrumentos para promover los
principios de eficiencia y eficacia. Todo ello requiere, en todo caso, de
empleados públicos debidamente capacitados para prestar servicios a través de
estas tecnologías.
Este
es, precisamente, el punto neurálgico del estudio del Banco. Existe, en tal
sentido, una clara correlación entre transformación digital y empleo público:
el uso de las TICs facilita la gestión del recurso
humano, mientras que los empleados precisan acudir a tales tecnologías para
cumplir con los estándares de la buena administración. Empero, no siempre los
empleados públicos están debidamente preparados para interactuar con las TICs, todo lo cual supone una importante limitación para la
transformación digital de las Administraciones Públicas.
Este
breve ensayo parte de esta conclusión para reflexionar sobre cómo el Derecho
Administrativo en América Latina podría contribuir a cerrar la brecha entre la
transformación digital y los empleados públicos, o en otros términos, como el
Derecho Administrativo podría crear condiciones propicias para que los
empleados públicos cuenten con capacidades adecuadas para promover esta
transformación.
Para
ello, el presente artículo se divide en dos partes. La primera presenta el
marco teórico general de la transformación digital en las Administraciones
Públicas desde el Derecho Administrativo Interamericano y los principios del
empleo público. La segunda parte esboza las propuestas de reforma administrativa
llamadas a cerrar la brecha entre transformación digital y empleo público de
acuerdo con el diagnóstico del Banco Interamericano de Desarrollo, destacando
la experiencia durante la pandemia.
El
Derecho Administrativo, en permanente transformación, se ha venido adaptando al
uso extendido de las TICs, en lo que puede englobarse
como “Administración electrónica”. Esto implica transformar las formas de
actuación basadas en documentos tangibles, por formas de actuaciones basadas en
documentos electrónicos (intangibles)[2].
Para ese propósito, el Derecho Administrativo en América Latina ha incluido al
procedimiento administrativo electrónico en las Leyes que regulan el
procedimiento administrativo y, en general, en las Leyes que desarrollan
principios básicos de la buena administración, como eficacia, eficiencia y
transparencia.
Con
lo cual, el uso de las TICs es claramente
instrumental, en el sentido que ellas facilitan a las Administraciones Públicas
cumplir con su carácter vicarial, esto es, promover el servicio de los
ciudadanos a través de los estándares de la buena administración. Esto resulta
especialmente útil visto el creciente y complejo cúmulo de tareas que el
Derecho Administrativo en América Latina ha venido asumiendo para la
transformación del orden socioeconómico y la promoción del desarrollo
inclusivo, en el marco del ordenamiento jurídico interamericano.
El
avance de las TICs ha impactado al Derecho
Administrativo en la medida en que las Administraciones Públicas han asumido
formas electrónicas o digitales de actuación. De esa manera, desde la teoría
general del Derecho Administrativo, las TICs se enmarcan
en el llamado Derecho Administrativo Formal, esto es, la forma de la
actividad administrativa. Frente al peso histórico que ha tenido las formas
tangibles en la actividad administrativa, cada vez con mayor frecuencia ha
venido emergiendo la forma electrónica o digital. La Administración
electrónica, por ende, responde a las formas de la actividad administrativa, no
a su contenido[3].
Por
lo anterior, las TICs inciden de manera especial
sobre el procedimiento administrativo. De esa manera, los actos concatenados a
través de los cuales las Administraciones Públicas llevan a cabo su actividad
con cada vez más frecuencia se expresan por medios electrónicos, en lo que
puede ser calificado como procedimiento administrativo electrónico[4].
En todo caso, debe tenerse en cuenta que las formas electrónicas tienen, para
las Administraciones Públicas, un claro fin instrumental.
Así,
las TICs facilitan el cumplimiento de los principios
generales del Derecho Administrativos basados en los estándares de la buena
administración. Principios tales y como la eficiencia, eficacia, transparencia,
rendición de cuentas y participación ciudadana, pueden alcanzarse mejor a
través de formas electrónicas, tanto más ante el complejo cúmulo de tareas que
las Administraciones Públicas deben atender en el marco del Estado social de
Derecho. En especial, las TICs facilitan la
interacción entre los ciudadanos y las Administraciones Públicas, favoreciendo
la cercanía de las Administraciones Públicas, no ya de manera física, sino de
manera digital[5].
La centralidad del ciudadano cobra realce en el marco de las TICs, en la medida en que éstas facilitan la interacción
digital más allá de barreras físicas. Cabe aquí recordar que el elemento
característico de los estándares de la buena administración es que el proceso
de toma de decisiones responde a la valoración y conciliación de diversos
intereses en juego, todo lo cual propende a fortalecer la calidad de la actividad
administrativa[6].
En tanto las TICs facilitan la interacción personal,
ellas favorecen este proceso de conciliación de intereses contrapuestos. Tal y
como se afirma en la Carta Iberoamericana de los derechos y deberes de los
ciudadanos frente a la Administración, de 2013[7]:
“Las Autoridades deberán impulsar de oficio los procedimientos y procurarán
usar las TICS a los efectos de que los procedimientos se tramiten con
diligencia y sin dilaciones injustificadas de acuerdo con los enunciados de la
Carta iberoamericana del Gobierno Electrónico”.
Asimismo,
las TICs crean condiciones propicias para fortalecer
la capacidad de las Administraciones Públicas de procesar información y así,
adoptar decisiones de mayor calidad. Esto último ha resultado determinante en
los procedimientos licitatorios, o de procura, que apoyados en las TICs fortalecen principios cardinales como la igualdad,
publicidad y competencia. Sin las restricciones que imponen la interacción
personal por métodos físicos, los procedimientos electrónicos de contrataciones
públicas crean condiciones favorables para fortalecer la calidad de la
adjudicación de contratos públicos[8].
La
relación entre información y TICs es especialmente
relevante desde el principio de transparencia y las políticas para combatir la
corrupción. La mejor herramienta al servicio de la transparencia son las TICs, en tanto ellas reducen los costos asociados a la
publicación y procesamiento de información relacionada con la gestión del
patrimonio público. De allí que la Convención Inter-Americana contra la
Corrupción realza el principio de transparencia, todo lo cual exige
apoyarse de las TICs[9].
La
relevancia de las TICs quedó resumida en la Carta
Iberoamericana de Gobierno Electrónico, de 2007, en cuatro puntos. Así, en primer
lugar, las TICs facilitan el principio de
participación ciudadana, al reducir los costos de la interacción de los
ciudadanos con las Administraciones Públicas, todo lo cual otorga un nuevo
sentido a las técnicas de organización administrativa orientadas a acercar a
las Administraciones Públicas a los ciudadanos. Además, y en segundo lugar,
las TICs crean condiciones favorables para
incrementar la calidad de la actividad administrativa en sintonía con los
estándares de la buena administración, todo lo cual –y en tercer lugar–
favorece la gobernanza democrática de las Administraciones Públicas.
Finalmente, y en cuarto lugar, las TICs
facilitan el procesamiento de información en beneficio del conocimiento social.
En
consonancia con lo anterior, ha sido fundamental el impulso dado por la Red
de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe (Red GEALC), tal y
como fue ratificado por la Asamblea General de la Organización de Estados
Americanos, en Resolución 2.931 de 27-06-2019, intitulada “Fortalecimiento
de la democracia. Gobierno digital, abierto y transparente”. Así, la Red
GEALC tiende a fortalecer la implementación del Gobierno Electrónico en América
Latina[10],
fortaleciendo de esa manera las ventajas del procedimiento administrativo
electrónico, como ha destacado el Banco Interamericano de Desarrollo[11].
Todo lo anterior supone adecuar las Administraciones Públicas a las TICs a los fines de fortalecer el cumplimiento de los
estándares de la buena administración. Esto es, que es necesario promover la
transformación digital de las Administraciones Públicas, tal y como ha quedado
regulado en las Leyes de procedimiento administrativo de América Latina en lo
que respecta al principio de eficacia[12].
Ahora
bien, hemos señalado que la utilidad de las TICs es
especialmente relevante para la gestión de las complejas tareas del Derecho
Constitucional transformador en América Latina. El constitucionalismo
transformador requiere, así, de Administraciones Públicas que desde la
centralidad del ciudadano puedan remover los obstáculos que impiden promover el
desarrollo inclusivo, tal y como se desprende de los artículos 3, 4 y 11 de la
Carta Democrática Interamericana, y en general, del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos (SIDH)[13].
Los principios del Derecho Constitucional transformador y del SIDH se concretizan
a través del Derecho Administrativo, en lo que hemos denominado el Derecho
Administrativo Interamericano, orientado a la promoción del bien común
desde los estándares de la buena administración[14].
Así,
el Derecho Administrativo Interamericano parte de la aproximación, desde el
Derecho Comparado, de los principios generales de Derecho Administrativo en
América Latina a través del prisma del SIDH[15].
En tal sentido, uno de los principios del SIDH es la formulación del derecho a
la democracia como un parámetro de interpretación del corpus iuris interamericano
apalancado en la Carta Democrática Interamericana, que promueve la calidad
de la actividad administrativa y, con ello, el cumplimiento de los estándares
de la buena administración. El Departamento de Gestión Pública efectiva de la
Organización de Estados Americanos, precisamente, ha venido promoviendo el uso
de las TICs como medio para fortalecer la calidad de
las Administraciones Públicas[16].
Para
el Derecho Administrativo Interamericano, las TICs
suponen una herramienta útil que facilita el cumplimiento de complejas tareas
administrativas bajo los señalados estándares. La transformación digital, en el
Derecho Administrativo Interamericano, es por ello un componente fundamental de
las reformas administrativas orientadas a fortalecer la calidad de la actividad
administrativa. Pero esa transformación digital solo es posible en el marco del
principio de legalidad, que rige también al Derecho Administrativo formal. Por
ende, el uso de los procedimientos administrativos electrónicos debe contar con
la correspondiente cobertura legal, lo que justifica la revisión y adecuación
de las Leyes de procedimiento administrativo de la región que, sin perjuicio de
su adecuación a los tiempos actuales, siguen mostrando una dependencia
importante a las formas escritas tradicionales.
En
tal sentido, conviene diferenciar la simplificación de trámites de la
digitalización de trámites. Lo primero alude a la revisión de los
procedimientos administrativos –en especial, de acuerdo con la práctica
administrativa– a los fines de promover su eficiencia y eficacia. Esta revisión
requiere el rediseño de los trámites para suprimir aquellos que no responden a
los señalados principios, todo ello con el propósito de agilizar los
procedimientos administrativos. Una de las técnicas para esa simplificación es,
precisamente, la sustitución de trámites tangibles por trámites digitales. Bajo
esta perspectiva, la digitalización es una de las técnicas a través de las
cuales se implementa la simplificación de trámites administrativos[17].
Esta
acotación es importante, pues en la práctica no siempre la digitalización de
los trámites se asocia a su simplificación. Así, trámites ineficientes, que
recargan innecesariamente de tareas a las Administraciones y a los ciudadanos,
no mejorarán simplemente por adoptar formas digitales. Con ello solo se logrará
pasar de la ineficiencia de trámites personales y escritos a la ineficiencia de
tramites digitales. Por lo anterior, la digitalización de procedimientos
administrativos, como parte de políticas de simplificación de trámites, debe
pasar por el rediseño de los trámites[18].
Pero
además, la digitalización de trámites administrativos es, en sí misma, una
técnica al servicio de los principios de eficiencia, eficacia, transparencia y
participación ciudadana. Entendemos la digitalización de trámites administrativos
la sustitución de los trámites tangibles por trámites electrónicos o digitales.
Esta sustitución va más allá del diseño de los trámites, en el sentido que
incide en la forma de la actividad administrativa, todo lo cual impacta en la
organización administrativa, en la medida en que abarca la sustitución de
figuras subjetivas basadas en procedimientos basados en documentos tangibles,
por figuras subjetivas digitales[19].
Además, la digitalización de los procedimientos administrativos también se extiende
al proceso de toma de decisiones, que puede ser sustituido por trámites
electrónicos que permitan adoptar decisiones de manera automatizada, por medio
de la tecnología de la información y el procesamiento de macrodatos[20].
Ahora
bien, sin perjuicio de sus bondades, también es preciso tomar en cuenta las
limitaciones de las TICs, pues éstas podrán favorecer
los estándares de la buena administración en la medida en que los ciudadanos
tengan acceso equitativo a esas tecnologías, y en especial, a la Internet. Si
ese acceso no es adecuado, las TICs no serán
instrumentos de inclusión sino de exclusión, tanto más si consideramos las
brechas tecnológicas en la región, asociadas a la desigualdad imperante. Bajo
este panorama, el uso generalizado de las TICs no
solo puede degenerar en la exclusión de ciudadanos sin acceso a servicios de
telecomunicaciones, sino que además, puede derivar en tratos regresivos y
discriminatorios. En todo caso, no se trata solo de garantizar el acceso
equitativo a servicios de telecomunicaciones: es preciso además promover, en
los ciudadanos, una cultura digital, especialmente para vencer la resistencia
que, ante fallas de información, genera el uso de medios digitales[21].
Como resultado de todo lo anterior, los beneficios de los trámites digitales
son recibidos principalmente por los sectores que más se beneficien de la
actividad de las Administraciones Públicas, todo lo cual amenaza con agravar
los efectos de la desigualdad[22].
En
resumen, las TICs responden a la adecuación digital
de la forma del Derecho Administrativo, lo que facilita el cumplimiento de los
estándares de la buena administración, al reducirse los costos de interacción
con los ciudadanos. Bajo esta perspectiva, las TICs
fortalecen la eficiencia en el procesamiento de información así como la
transparencia, todo lo cual justifica adecuar las Leyes de procedimiento
administrativo a las formas electrónicas. Empero, el cumplimiento a los
estándares de la buena administración requiere de una adecuada oferta de servicios
de telecomunicaciones y del acceso equitativo de los ciudadanos a esos
servicios, todo lo cual supone una limitación importante en América Latina,
vista la brecha tecnológica existente.
Las
Administraciones Públicas requieren de capacidad adecuada para usar las TICs. En tal sentido, la capacidad de las Administraciones
Públicas mide su aptitud de emplear formas electrónicas en su actividad, lo que
depende de varias condiciones, que pueden distinguirse entre recursos
financieros y no-financieros. Los recursos financieros aluden al gasto público
necesario para implementar la transformación tecnológica de las
Administraciones Públicas. Los recursos no-financieros, por su parte, engloban
los medios a través de los cuales las Administraciones Públicas pueden emplear
las TICs. Sin duda, el recurso no-financiero más
importante es el empleado público.
El
Derecho Administrativo ha desarrollado la teoría general del empleo público
como un medio instrumental para asegurar el cumplimiento de los principios de
la actividad administrativa y, más recientemente, los estándares de la buena
administrativa. En suma, las Administraciones Públicas actúan a través de
empleados públicos, con lo cual, Administraciones Públicas de calidad requieren
empleados públicos de calidad. Por ello, los principios generales del Derecho
Administrativo se han traducido en un régimen jurídico especial del empleo llamado
a salvaguardar la objetividad, imparcialidad y capacidad de los empleados
públicos, todo lo cual se traduce en reglas de empleo especiales, en lo que
respecta al ingreso, ascenso y egreso[23].
La
proyección de los principios generales del Derecho Administrativo sobre el
empleo público puede comprenderse mejor a través de los principios de
continuidad, regularidad y mutabilidad. Por influencia de la doctrina francesa
del servicio público, el Derecho Administrativo en América Latina fue
concebido, hacia mediados del siglo pasado, como el Derecho de los servicios
públicos que debían prestarse con regularidad, continuidad y mutabilidad, esto
es, bajo estándares homogéneos (regularidad), sin interrupciones injustificadas
(continuidad) y adaptándose a las necesidades sociales cambiantes
(mutabilidad). Estos principios del servicio público se llevaron al empleo
público, de forma tal que el régimen jurídico-administrativo del empleo público
se orientó a asegurar que los empleados prestasen sus servicios de manera
regular, continúa y ajustados a las cambiantes necesidades. Por ello, la
relación de empleo público se sustrajo del régimen general laboral, en tanto
éste no aporta instituciones especialmente llamadas a garantizar estos tres
principios[24].
La Carta
Iberoamericana de la Función Pública, de 2003 resumió todos estos
principios al señalar que:
Para la consecución de un mejor Estado, instrumento
indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función
pública es una condición necesaria. Se entiende por tal la garantía de posesión
por los servidores públicos de una serie de atributos como el mérito, la
capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función,
la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de
la democracia.
De
esa manera, como resume la Carta, los principios generales del empleo público
se orientan a “garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el
marco de una administración pública profesional y eficaz, al servicio del interés
general”, todo lo cual “exige determinadas regulaciones específicas del empleo público,
diferentes de las que rigen el trabajo ordinario por cuenta ajena”.
Precisamente, así como los principios generales del Derecho Administrativo se
han proyectado en el régimen jurídico del empleo público, el uso de las TICs por el Derecho Administrativo también se proyecta
sobre los empleados públicos, quienes son los que, en definitiva, deberán
prestar servicios por medios electrónicos. La transformación digital de las
Administraciones Públicas, por ello, no se agota en el procedimiento
administrativo, en tanto alcanza también la transformación del empleo público
para dotarlo de capacidad suficiente para prestar servicios a través de medios
digitales[25].
No
se trata de una tarea sencilla. El uso de las TICs
requiere desarrollar destrezas especiales, y en particular, requiere formar y
desarrollar una cultura digital, lo que supone superar la tradicional
concepción burocrática de la actividad administrativa basada en interminables
procedimientos tangibles. Como resumió Carlos Rangel[26]:
Todavía hoy perduran en Latinoamérica y lastran su desarrollo
económico actitudes y situaciones que obstruyen la actividad económica privada
conducida de buena fe, y a la vez estimulan y premian a los negociantes
inescrupulosos, a los traficantes de influencias, a los sobornadores de
funcionarios públicos y defraudadores del fisco. Y frente a esto la reacción
espontánea del gobernante heredero de la tradición mercantilista hispánica será
aumentar los controles, las restricciones, las fiscalizaciones, sin advertir
que no hay ninguna razón para que haya menor proporción de gente sobornable
entre los contralores que entre los controlados, de manera que con cada nuevo
trámite, con cada nueva restricción crecen las probabilidades de corrupción y
disminuyen las posibilidades de desenvolverse los ciudadanos sin recurrir a
expedientes extraordinarios, aun para las gestiones más corrientemente
necesarias, y con mucha razón para los asuntos que implican inversión de dinero
y expectativa de beneficio. El funcionario venal tendrá interés positivo en la
multiplicación de requisitos, licencias de exportación y de importación,
permisos especiales para todo menos para respirar y ver el paisaje. Estas obstrucciones
van a ser, cada una, la ocasión de una oferta o una solicitud de soborno. Y el
funcionario honesto tendrá tendencia a la vacilación, cuando no a la parálisis,
por temor a que su buena disposición hacia tal o cual proyecto sea interpretada
como producto de alguna oscura transacción.
Sin
funcionarios públicos con conocimientos adecuados a la transformación digital,
la implementación de las TICs no podrá beneficiar a
los estándares de la buena administración. De allí la importancia que debe
tener, en la formación de empleados públicos, la formación de destrezas para el
manejo de las TICs. Además, y así como es preciso
atender las fallas de información que pueden obstruir el uso de las TICs por los ciudadanos, es también necesario atender las
fallas que pueden generar desconfianza en los empleados públicos respecto del
uso de estas tecnologías. Con la cual, la formación no debe limitarse solo a
transferir conocimientos digitales, sino lo que es más complejo, promover la
formación de una cultura digital en los empleados públicos.
Tal
y como Porrúa et al. han concluido en el reciente estudio del Banco
Interamericano de Desarrollo sobre la transformación digital y el empleo
público, para “avanzar en la transformación digital, es imprescindible contar
con profesionales capaces de entender, diseñar e implementar las tecnologías
necesarias”. Empero, en la región “hay una escasez de profesionales digitales
cualificados”, todo lo cual permite anticipar que la adaptación de los empleados
públicos que requiere la transformación digital de las Administraciones
Públicas se enfrentará a obstáculos, en especial, por la resistencia al cambio
por parte de los empleados[27].
Esta
resistencia puede ser mayor si se considera que la transformación digital puede
favorecer el desplazamiento del rol de los empleados públicos en el proceso de
toma de decisiones, por la introducción de instrumentos de inteligencia
artificial. La inteligencia artificial presupone procedimientos electrónicos
que permiten procesar información de manera automatizada. La “automatización”
de la actividad administrativa, con la consecuente reducción de la incidencia
de los empleados públicos en el proceso de toma de decisiones, no es una
novedad para el Derecho Administrativo. Antes por el contrario, las Leyes de
procedimiento administrativo han reconocido la posibilidad de dictar “actos
administrativos en masa”, en los cuales el proceso de toma de decisiones no
responde al análisis casuístico llevado a cabo por el empleado público[28].
Las TICs y la inteligencia artificial, en todo caso,
han ampliado notablemente las posibilidades de procedimientos administrativos
en los cuales la decisión de las Administraciones Públicas –expresada mediante
actos administrativos- -responde a la implementación de algoritmos, con lo
cual, rol del empleado público se lleva del análisis casuístico del caso
concreto, al diseño de algoritmos que permitan procesar información y adoptar
decisiones[29].
La
interacción entre las TICs y la inteligencia artificial
puede crear obstáculos adicionales en cuanto a la resistencia de los empleados
públicos frente a la transformación digital. De nuevo citando a Porrúa et
al., esta resistencia “puede provenir del personal permanente encargado de
las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) de las instituciones
públicas, que pueden percibir que su formación puede quedar desactualizada y
desconocen si van a tener acceso a capacitación adicional”. Pero en especial,
la mayor resistencia podría estar en el personal de menor nivel jerárquico “que
con mayor proporción desempeñan roles que pueden experimentar más cambios a
raíz de la transformación digital”, en parte, por el uso de la inteligencia
artificial[30].
Esto último es fundamental pues la transformación digital, como señalan Roseth et al., podría tener un efecto disruptivo
sobre la función pública, por modificaciones de cargo y eliminaciones de tareas,
y eventualmente de cargos[31].
Como
vimos, el Derecho Administrativo en América Latina otorga cobertura legal adecuada
para impulsar la transformación digital, tanto desde la perspectiva de las
Leyes de procedimiento administrativo como del marco jurídico general de los
empleados públicos: la transformación digital facilita la implementación de los
estándares de la buena administración y, por ende, crea condiciones favorables
para incrementar la calidad de los empleados públicos. Empero, la
implementación práctica de los principios generales de Derecho Administrativo
en América Latina que propenden a la transformación digital del empleo público,
como ha concluido el Banco Interamericano de Desarrollo, se enfrenta a
obstáculos derivados de las fallas de capacidad de las Administraciones
Públicas, y en especial, la posible resistencia a tal transformación digital por
parte de los empleados, todo lo cual puede generar un efecto disruptivo[32].
El
enfoque del Derecho Administrativo en América Latina tiende a ser formal, esto
es, anclado principalmente en el contenido de las Leyes administrativas, como
en especial sucede con las Leyes de procedimiento administrativo. Pero es
necesario ampliar esa visión para incorporar también las características dentro
de las cuales esas Leyes o instituciones formales son aplicadas, pues esas
características pueden determinar fallas en la implementación de tales Leyes administrativas,
lo que dará lugar a una brecha de capacidad entre al ámbito de iure y el
ámbito de facto. Esto es relevante en la región pues, como se ha
observado, las instituciones formales –como las Leyes administrativas– tienden
a ser frágiles, en el sentido que su implementación suele estar marcada por
fallas[33].
En el caso de la transformación digital, las restricciones principales no
parecen estar en las Leyes –que por el contrario, fomentan tal transformación–
sino en la implementación del marco jurídico de la transformación digital por
los empleados públicos. Como veremos en la siguiente parte, la pandemia de la
COVID-19 demostró la pertinencia de atender a estas limitaciones informales.
La
pandemia de la COVID-19 impactó adversamente en las relaciones personales
presenciales, todo lo cual afectó el funcionamiento de las Administraciones
Públicas. En tal sentido, ese impacto adverso fue ocasionado por la incertidumbre
generada por la pandemia –que inhibió la interacción personal– pero también por
las medidas de confinamiento. De ello resulta que las Administraciones Públicas
no solo han cumplido un rol activo imponiendo medidas de confinamiento, sino
además, ellas han tenido un rol pasivo, en tanto estas medidas han efecto el
servicio presencial a los ciudadanos. De allí que para cumplir con los
principios de continuidad, regularidad y mutabilidad, las Administraciones Públicas
se vieron forzadas a acelerar la implantación de las TICs,
no solo para la gestión de las técnicas de la actividad administrativa con los
ciudadanos (actividad externa) sino también para la propia gestión administrativa
de recursos (actividad interna).
La pandemia
de la COVID-19 demuestra cómo crisis pueden generar incentivos para promover la
acción colectiva hacia la transformación de las Administraciones Públicas, en
este caso, por medio de la transformación digital. Pero esta experiencia
igualmente demostró las brechas que existen para avanzar en esa transformación,
brechas que son parte de la fragilidad de las Administraciones Públicas en
América Latina. Por ello, el Derecho Administrativo debe tomar en cuenta esas
brechas para implementar programas de reforma orientados a fortalecer la
capacidad de los empleados públicos para avanzar en la transformación digital.
La
pandemia de la COVID-19 reforzó el uso de las TICs
por tres razones que conviene resumir, con ejemplos referidos al uso de medios
digitales por las Administraciones Públicas en América Latina de acuerdo con su
impacto en el empleo público.
De
esa manera, y en primer lugar, las medidas de confinamiento redujeron la
interacción personal con los ciudadanos, lo que forzó a adoptar procedimientos
digitales para que las Administraciones Públicas pudiesen servir a los
ciudadanos. Ello forzó a que la actuación de los ciudadanos en los
procedimientos administrativos fuese implementada principalmente por medios
digitales, evitando así la interacción y, con ello, reduciendo los riesgos de
contacto[34].
Además,
y en segundo lugar, la pandemia afectó también la prestación de
servicios presenciales por los empleados públicos, lo cual llevó a adoptar
técnicas de “teletrabajo” en el empleo público. El Derecho Administrativo, de
manera tradicional, se ha basado en el empleo público presencial para realzar
el principio de continuidad y regularidad de la actividad administrativa: para
que la actividad administrativa sea continua, los empleados públicos deben
estar en sus puestos de trabajo. De allí que el régimen jurídico-administrativo
del empleo público suele incorporar reglas relacionadas con la asistencia a los
puestos de trabajo y el cumplimiento del horario. Pero como los servicios
presenciales fueron severamente limitados por las medidas de confinamiento –salvo
en los servicios considerados esenciales– las Administraciones Públicas
debieron ajustar su actividad interna de empleo público mediante el uso de las TICs, todo lo cual facilitó la prestación de servicios a
distancia[35].
Finalmente,
y en tercer lugar, las TICs han resultado de
especial importancia para el procesamiento de información, la implementación
del principio de transparencia, y la instrumentalización de políticas de
comunicación.
Distintos
ejemplos en América Latina permiten ilustrar la importancia que han tenido las TICs. Así, países de la región se han valido de las TICs para apalancar el principio de transparencia y
así, compensar la desconfianza ciudadana derivada de los regímenes de excepción
que, al amparo de los estados de emergencia, llevaron a simplificar los
procedimientos de control sobre el gasto público[36].
De igual manera, la pandemia aceleró la simplificación de trámites y reforma
hacia los trámites digitales, como sucedió en Colombia, país que avanzó en
la digitalización de trámites e interoperabilidad, incluso, para la gestión de
la actividad prestacional orientada a paliar la caída de ingresos[37].
Asimismo, otros países –como Ecuador– dictaron medidas de fomento para
asegurar el acceso a servicios de telecomunicaciones y así, garantizar la
efectividad de la actividad administrativa por medio de las TICs[38].
Otro
ejemplo interesante en la región fue el uso de las TICs
para implementar técnicas de intervención administrativa apalancadas en la inteligencia
artificial, en especial, para implementar políticas de comunicación
orientadas a reforzar la adherencia voluntaria a las buenas prácticas sanitarias[39].
De esa manera, diversos países de la región, como Uruguay, implementaron chatbots para reforzar la comunicación asertiva con los
ciudadanos por medio del uso de las TICs[40].
Medidas similares se implementaron en Panamá[41]
y Argentina[42].
Esto
último realzó la conexión entre las TICs y la psicología
conductual aplicada a la actividad administrativa. De esa manera, la
conducta de los ciudadanos está influenciada por atajos y sesgos cognitivos[43],
que las Administraciones Públicas deben tomar en cuenta para fomentar conductas
deseadas de cara al bien común[44].
Así, durante la pandemia, las TICs fueron empleadas
para incidir en la conducta de los ciudadanos a partir de estos atajos y
sesgos, fomentando con ello la adherencia voluntaria a las buenas prácticas sanitarias
y reduciendo la necesidad de técnicas coactivas de intervención[45].
Uno de los ejemplos a los cuales se ha referido la Red GEALC, es México, país
que implementó servicios digitales administrativos basados en la inteligencia
artificial para fomentar el cumplimiento de las buenas prácticas sanitarias[46].
Finalmente,
cabe mencionar el impacto de las TICs en la promoción
de procedimientos de licitación electrónica[47],
en especial, a los fines de compensar el impacto negativo que la simplificación
de los procedimientos de contratación generó sobre la transparencia de acuerdo
con la Red Interamericana de Compras Gubernamentales, “RICG”[48].
Países como Argentina se valieron de las TICs para
reformar la transparencia en procedimientos licitatorios electrónicos que se
ajustaron a la simplificación de las contrataciones públicas[49].
Lo
notable de estos ejemplos es la rapidez con la cual las Administraciones
Públicas se adaptaron a la transformación digital para responder a la
disrupción ocasionada por la pandemia. Ello sin duda fue un elemento decisivo
para avanzar en la transformación digital pero, por el otro lado, impidió que
tal transformación fuese resultado de la construcción de las capacidades estatales
necesarias, en especial, desde la perspectiva de los empleados públicos[50].
Con
lo cual, el reto actual consiste en aprovechar esta experiencia para que el uso
de las TICs y los avances en la transformación
digital no sean solo medidas coyunturales frente a la pandemia, sino que pasen
a ser elementos estructurales de las Administraciones Públicas en la postpandemia.
Esto pasa por fortalecer la capacidad de las Administraciones Públicas a los
fines de la implementación de las TICs y, en
especial, fortalecer la capacidad de los empleados públicos, de acuerdo con lo
que planteamos en la sección anterior[51].
La
implementación de las TICs y la transformación
digital requiere de adecuadas capacidades estatales. Ya vimos cómo el marco
jurídico supranacional y nacional en América Latina fomentan el uso de las TICs en el contexto de los estándares de la buena
administración. Con lo cual, y salvo aspectos muy específicos que escapan de
este estudio, la transformación digital de las Administraciones Públicas no responde
tanto a una reforma institucional (esto es, reformas del régimen
jurídico-administrativo), sino al diagnóstico de las fallas de capacidad
estatal que limitan la efectiva implementación de ese régimen jurídico[52].
Dentro
de esas fallas encontramos la inadecuación de los empleados públicos para la
transformación digital, tal y como explicamos en la sección anterior. Con lo
cual, para que la transformación digital de las Administraciones Públicas pase
a ser un componente estructural, y no meramente coyuntural, es necesario
fortalecer la capacidad de los empleados públicos para implementar y adecuarse
a esa transformación digital. Como Roseth et al.
han señalado, en la comentada publicación del Banco Interamericano de Derechos
Humanos[53]:
“Impulsar la transformación digital requiere profesionales altamente
capacitados para tareas que abarcan desde la conceptualización macro de los
cambios tecnológicos, normativos y organizativos hasta el diseño detallado y la
implementación de las herramientas digitales necesarios para dicha
transformación”.
La
capacidad de los empleados públicos para la promoción de la transformación
digital en el doble sentido indicado –actividad externa y actividad interna– es
denominada “talento digital”. En tal sentido, la promoción de tal talento
requiere la adopción de varias políticas en el seno de las Administraciones
Públicas, a saber, (i) fortalecer los mecanismos de atracción y
retención del talento digital especializado; (ii)
invertir en la capacitación digital masiva; (iii)
crear mecanismos que atiendan las posibles disrupciones, y (iv) promover la coordinación entre la gestión de
recursos humanos y la gestión fiscal[54].
Tomando
en cuenta lo anterior, y desde la perspectiva del régimen jurídico-administrativo
del empleo público, observamos que existen oportunidades y obstáculos para la
implementación de esas cuatro propuestas.
En
cuanto a las oportunidades, la existencia de un régimen estatutario que regula
el acceso, ascenso y egreso de la carrera administrativa con base en méritos,
facilita la inclusión de los conocimientos asociados a la transformación
digital como un parámetro de evaluación, en especial, de cara al acceso y
ascenso. En cuanto a lo primero, las Administraciones Públicas pueden apoyarse
en las reglas de acceso a los fines de incluir, en los baremos de evaluación,
criterios relacionados con el talento digital. De igual manera, las reglas
sobre formación de empleados públicos asociada al ascenso, facilita la
formación del talento digital. Como se observa, el régimen estatutario de la
función pública favorece la ejecución de políticas públicas orientadas a formar
el talento digital.
Hay
que aclarar, en todo caso, que un adecuado marco jurídico no es suficiente para
promover el talento digital. Así, hay otras características que afectan la
formación del talento digital en las Administraciones Públicas, tales y como la
falta de profesionales calificados y limitaciones fiscales, que restringen
tanto la inversión pública en la transformación digital como la remuneración
para retener a los empleados calificados. De acuerdo con el Índice de
Desarrollo del Servicio Civil –que mide la calidad del sistema de empleo
público de acuerdo con los principios sistematizados en la Carta– la región ha
venido mejorando progresivamente la calidad del servicio civil, pasando de un
puntaje promedio de 29,68 en 2004, a un puntaje promedio de 43,57 en 2019. Con
todo, es posible identificar fallas de capacidad estatal en la gestión del
empleo público, que pueden debilitar la implementación de los sistemas de
ingreso, formación y ascenso basados en el talento digital[55].
Ahora
bien, el régimen jurídico-administrativo del empleo público también genera
obstáculos para la promoción del talento digital de los empleados públicos. Siguiendo
las conclusiones de Roseth et al., pasamos a
enumerar las principales fallas existentes, con propuestas de soluciones desde
el Derecho Administrativo[56]:
En primer
lugar, la regulación jurídico-administrativa del empleo público responde a la evolución
del Derecho Administrativo de la función pública durante el siglo pasado, y por
ello, no se ajusta a las exigencias de la transformación digital, en especial,
pues la clasificación estatutaria de los cargos públicos suele no tomar en cuenta
el talento digital. Al respecto, debe observarse que el talento digital debe
ser transversal a todos los cargos, pero de acuerdo con el principio de
especialidad, es recomendable crear figuras subjetivas específicamente orientadas
a la gestión del recurso humano desde la perspectiva del talento digital[57].
Por ello, la regulación administrativa del empleo público debería revisar la
clasificación de los cargos a los fines de adecuarla a las exigencias del
talento digital.
Como
se observa, esto último se relaciona con la digitalización de los
procedimientos administrativos, que es una figura distinta a la simplificación.
Como vimos, tal digitalización abarca (i) la sustitución de
procedimientos y figuras subjetivas basadas en trámites tangibles, por procedimientos
y figuras subjetivas digitales, y (ii) la
sustitución del proceso de toma de decisiones por los empleados, por el proceso
de toma de decisiones automatizadas por medio de la inteligencia artificial. Es
por ello que, como se explicó, la digitalización del procedimiento
administrativo puede implicar la supresión de ciertos cargos, en la medida en
que el proceso de toma de decisiones se simplifique e incluso, se sustituya por
el uso de técnicas de inteligencia artificial, todo lo cual puede generar efectos
disruptivos[58].
En segundo
lugar, en tanto el talento digital debe ser transversal, la planificación del
empleo público debería incluir metas en cuanto a la formación en el talento
digital. Así, el régimen estatutario de la función pública se basa en la gestión
planificada de la gestión del recurso humano en las Administraciones Públicas,
lo que facilita la inclusión de competencias digitales en tal planificación.
Empero, en la práctica, la planificación de la función pública suele no
incorporar este elemento[59].
Por ello, la gestión de los empleados públicos, por medio de la planificación
de tal recurso, debe incluir la variable del talento digital.
En tercer
lugar, la fragilidad del servicio civil y las fallas en la implementación
de planes de formación, pueden atenderse por medio den alianzas
público-privadas. Como las Administraciones Públicas presentan fallas en el
talento digital, ellas tampoco cuentan con competencias para la formación en el
talento digital. Esta genera una paradoja común en las políticas públicas de
desarrollo, esto es, los problemas que los Gobiernos enfrentan para fortalecer
su capacidad, siendo que las fallas de capacidad estatal les impiden
implementar políticas de fortalecimiento institucional. Es por lo anterior que
las fallas de capacidad estatal pueden suplirse mediante acuerdos
público-privados, en concreto, asignando al sector privado la formación del
talento digital[60].
Las
alianzas público-privadas, desde esta perspectiva, no tienen como propósito
transferir actividades de las Administraciones Públicas al sector privado (privatización)
sino permitir la adecuada gestión de tareas que las Administraciones Públicas,
con su limitada capacidad, no pueden cumplir. En este caso, las fallas en el
talento digital pueden paliarse por medio de alianzas público-privadas de
formación de ese talento.
La
heterogeneidad de la organización administrativa –en cuarto lugar– crea
obstáculos adicionales. Así, y dejando a salvo la casuística de cada país, la
organización de empleo público parte de la organización de las Administraciones
Públicas en dos grandes grupos, a saber, la Administración Pública Central y la
Administración Pública Descentralizada. Las reglas de carrera administrativa
tienden a aplicar al primero grupo, pero no en el segundo. Además, la
Administración Pública Descentralizada incluye a entes con forma de Derecho
Privado –empresas públicas– cuyo régimen de personal se rige preponderantemente
por el Derecho Laboral[61].
Esa dispersión impide la planificación homogénea –o central– del empleo público
y, por ende, limita la implementación de políticas orientadas a promover el
acceso y ascenso basados en el talento digital.
Desde
los estándares de la buena administración, y más allá del régimen jurídico de
Derecho Privado aplicable, debe observarse que los empleados de la
Administración Pública Descentralizada deben ser considerados empleados
públicos, en tanto ellos también han de orientar su actividad al servicio
efectivo de los ciudadanos. Con lo cual, la incorporación del talento digital
dentro de las capacidades de los empleados públicos, debe regir también a
aquellos al servicio de entes administrativos descentralizados, incluso, bajo
formas de Derecho Privado[62].
En quinto
lugar, el régimen de carrera administrativa deriva en un marco jurídico muy
rígido que no se adopta a la contratación de terceros o tercerización. De
hecho, como regla, los cargos de la Administración Pública deben ser cargos de
carrera, todo lo cual limita el alcance que los empleados contratados, o sea,
aquellos que no ingresan mediante concurso de carrera. Tales restricciones, en
suma, limitan la posibilidad de contratar a terceros con capacidades digitales.
Por ello, el Derecho Administrativo puede introducir reglas más flexibles para
la contratación de terceros que pueden compensar las fallas de capacidad en
talento digital y promover la formación de los empleados públicos en el talento
digital.
La
flexibilización del régimen jurídico del empleo público para facilitar la
formación del talento digital forma parte de un reto mayor del Derecho
Administrativo, orientado a adecuar el régimen jurídico tradicional de la
carrera administrativa a la “nueva gestión pública”, basada en la introducción
de principios de la función pública orientados a incentivos para la eficiencia
y eficacia, esto es, orientados la gestión por resultados[63].
Esta propuesta, se advierte, no implica el desmontaje del régimen jurídico de
la función pública ni la “privatización” de la función pública. Como
explicamos, el carácter vicarial de las Administraciones Públicas en el
contexto de los estándares de la buena administración exige reglas jurídicas
especiales relacionadas al acceso, ascenso y egreso a la función pública,
incluso, respecto de entes descentralizados con forma de Derecho Privado. En tanto
todas las Administraciones Públicas deben orientarse al servicio efectivo de
los ciudadanos, todos los empleados del sector público deben también orientarse
a ese fin. Empero, este objetivo no es incompatible con la flexibilización de
las reglas de acceso, ascenso y egreso, en especial, admitiendo la
tercerización de ciertas actividades, a los fines de fortalecer la capacidad de
brindad servicios digitales y fortalecer la formación digital de los empleados[64].
El
incremento de tareas a cargo de las Administraciones Públicas en el Derecho
Administrativo transformador de América Latina, ha elevado las exigencias en
torno al cumplimiento de los principios de eficiencia, eficiencia,
transparencia y participación ciudadana, de conformidad con los estándares de
la buena administración. La pandemia de la COVID-19 ha contribuido a tal
incremento y con ello, ha creado nuevas demandas para incrementar la calidad de
la actividad administrativa. En este contexto, la transformación digital de las
Administraciones Pública es una técnica fundamental a los fines de apalancar el
cumplimiento de los estándares de la buena administración. Pero esa
transformación solo es posible a través de los empleados públicos y la
promoción de su talento digital. En tal sentido, el Derecho Administrativo de
la función pública, aun cuando cuenta con instituciones que favorecen la
formación y preservación del talento digital, también contiene otras
instituciones que limitan ese talento y con ello, debilitan la capacidad de las
Administraciones Públicas para la gestión digital de su actividad administrativa.
Las
fallas en el talento digital de los empleados públicos repercuten negativamente
en la capacidad de las Administraciones Públicas y pueden determinar su
fragilidad, esto es, las fallas en la capacidad que limitan las tareas que
efectivamente pueden ser cumplidas, todo lo cual se traduce en la brecha entre
el ámbito de tareas que deben ser cumplidas según el Derecho Administrativo
(ámbito de iure), y las tareas que efectivamente pueden ser
implementadas (ámbito de facto). Por lo tanto, para fortalecer la capacidad
de las Administraciones Públicas, entre otras políticas, es preciso fortalecer
el talento digital de los empleados públicos.
Pero
la formación del talento, y en general, la reconstrucción de la capacidad de
las Administraciones Públicas, no es una tarea de corto plazo[65].
La pandemia, sin embargo, al reducir la interacción personal, forzó a las
Administraciones Públicas en América Latina a acelerar la transformación digital
a los fines de preservar la continuidad de la actividad administrativa. Este es
un buen ejemplo de cómo crisis severas generan condiciones propicias que
incentivan la acción colectiva: quizás si las interrupciones causadas por la
pandemia, la región no habría logrado avanzar en la transformación digital como
lo hizo durante el 2020. Ahora el reto consiste en llevar este avance
coyuntural a un avance estructural, en el cual las Administraciones Públicas
logren consolidar en la transformación digital a través de la formación y
retención del talento digital de los empleados públicos.
Desde
el Derecho Administrativo Interamericano, se observa que hay condiciones que
favorecen y desfavorecen la transformación digital del empleo público. La
existencia de regulaciones administrativas que regulan el acceso, ascenso y
egreso a la carrera administrativa facilitan que el talento digital sea una de
las variables evaluadas en la gestión de la función pública. Pero al mismo
tiempo, el régimen jurídico-administrativo del empleo público presenta cinco
obstáculos importantes, a saber, (i) la inadecuación del régimen
jurídico de la función pública a la digitalización de la actividad
administrativa; (ii) fallas en la
planificación integral del empleo público orientado a la transformación
digital; (iii) fallas en la capacidad de las
Administraciones Públicas para gestionar su actividad por medio de empleados
públicos con talento digital y para la formación de esos empleados; (iv) la heterogeneidad de las Administraciones Públicas
y la existencia de normas de empleo público preponderantemente basadas en el
Derecho Laboral, y (v) la rigidez del régimen jurídico de la función pública
que limita la contratación de terceros o tercerización.
Tomando
en cuenta lo anterior, las reformas del Derecho Administrativo en América
Latina orientadas a atender estos obstáculos serían los siguientes (i)
la reforma del régimen jurídico de la función pública orientado a la
digitalización de procedimientos y figuras subjetivas (ii)
la formulación de políticas de planificación de empleo público que incluyan la
variable relacionada al talento digital, y que en especial diseñen medidas
paliativas frente a las disrupciones que la transformación digital puede
ocasionar; (iii) alianzas público-privadas que
compensen las fallas en la capacidad de las Administraciones Públicas; (iv) la formulación de reglas de común aplicación a
todos los empleados públicos basadas en el talento digital, incluyendo aquellos
al servicio de entes administrativos descentralizados y (v) la inclusión
de regímenes flexibles de empleo público que, salvaguardando los principios
relacionados con la objetividad e imparcialidad, facilitan la tercerización de
ciertas actividades para fortalecer la capacidad digital de las Administraciones
Públicas.
* Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Católica Andrés
Bello. Profesor Invitado, Universidad Castilla-La Mancha, Pontificia
Universidad Católica Madre y Maestra, Universidad Taskent. Fellow, Harvard
Kennedy School.
[1] Porrúa,
Miguel, at al., Transformación digital y empleo público. El futuro del
trabajo del Gobierno, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C.,
2021.
[2] La
verdadera transformación no opera en el ámbito de la escritura, pues la
Administración Electrónica actúa a través de documentos electrónicos (la
transformación, respecto de la escritura, sería la oralidad). Por ello, hemos
preferido distinguir entre la actividad administrativa respaldada en documentos
tangibles y aquella respaldada en documentos electrónicos, que son intangibles
(pues el medio que incorpora al documento electrónico no es, como tal, el
documento). Tampoco lo relevante es el carácter presencial de la interacción
con los ciudadanos, pues éstos pueden ejercer derechos a la distancia, por ejemplo,
mediante el uso del correo. Lo distintivo es la forma de la actividad
administrativa, que sea apoya de las TICs, las cuales comprenden los equipos,
programas informáticos, infraestructuras, y en general, recursos para la
creación, procesamiento, transmisión y difusión de información, como voz,
datos, textos y videos. Como se observa, el uso de estos recursos no es del
todo novedoso, pues las Administraciones Públicas se han apoyado de manera
tradicional en tales medios, por ejemplo, mediante el teléfono. Sin duda, la
transformación más relevante en este sentido ha sido la Internet y su uso por
las Administraciones Públicas.
[3] Las
formas de la actividad administrativa, así reflejadas en las Leyes de
procedimiento administrativo, se han basado tradicionalmente en documentos
tangibles, como el expediente administrativo. Las TICs promueven la sustitución
de esas formas tangibles por formas electrónicas o digitales, lo que da lugar
al “expediente administrativo electrónico”. Véase en general a Alfonzo, Juan,
“La simplificación de trámites administrativos y el uso de las tecnologías de
la información y las comunicaciones”, en Transformación digital,
modernización e innovación en la Administración Pública. Con ocasión a los 25
años de FUNEDA, FUNEDA y CIDEP, Caracas, 2019, pp. 23 y ss.; Criado,
Ignacio, “Gobierno electrónico en Latinoamérica. Aproximación desde una
perspectiva intergubernamental”, en Revista Chilena de Administración
Pública N° 14, Universidad de Chile, 2009, pp. 9 y ss.; Delpiazzo, Carlos,
“Las nuevas telecomunicaciones y el tránsito de la administración prestacional
a la administración electrónica”, en Anuario da Faculta de Dereito da
Universida de da Coruña N° 11, La Coruña, 2007, pp. 177 y ss., y Martín,
Isaac, “Introducción. La reforma de la administración electrónica: hacia una
auténtica innovación administrativa”, en La reforma de la administración
electrónica. Una oportunidad para la innovación desde el Derecho, INAP,
Madrid, 2017, pp. 7 y ss.
[4] Véase
por ejemplo a Martínez Gutiérrez, Rubén, “El procedimiento administrativo
electrónico en los ordenamientos peruano y español”, en Revista de Derecho
Administrativo N° 9, Lima, 2010, pp. 95 y ss. El procedimiento
administrativo electrónico, por ende, es aquél basado en documentos administrativos
electrónicos, esto es, los contenidos en formato eléctrico que registran la
forma de la actividad administrativa. Por ello, otra manera de enfocar este
tema es a través de la gestión electrónica del procedimiento administrativo
(Martín Delgado, Isaac, “La gestión electrónica del procedimiento
administrativo”, en Cuadernos de derecho local N° 21, Madrid, 2009, pp.
84 y ss.).
[5] Esto
permite recordar que, sin perjuicio de la importancia del procedimiento
electrónico, las TICs inciden sobre toda la actividad administrativa, incluso,
la actividad administrativa prestacional, promoviendo el acceso a bienes y
servicios ofrecidos por la Administración a través de medios electrónicos. Vid.
Martín Delgado, Isaac, “El acceso electrónico a los servicios públicos: hacia
un modelo de Administración Digital auténticamente innovador”, en
Quadra-Salcedo, Tomás de, et al., Sociedad Digital y Derecho,
Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2018, pp. 179 y ss.
[6] Delpiazzo,
Carlos, “La buena administración como imperativo ético para administradores y
administrados”, en Revista de Derecho, Segunda época. Año 9, N° 10,
Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Uruguay, 2014, pp. 41 y ss.
[7] Sobre
la Carta, véanse los estudios contenidos en la obra colectiva en Rodríguez-Arana
Muñoz, Jaime y Hernández G., José Ignacio (coordinadores), Estudios sobre la
buena administración en Iberoamérica, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2017.
[8] Delpiazzo,
Carlos, “Contratación pública electrónica en Europa y América Latina”, en Revista
de la Facultad de Derecho N° 66, Pontificia Universidad Católica del Perú,
2011, pp. 147 y ss.
[9] Por
ejemplo, de la Red Iberoamericana de Compras Gubernamentales (RICG),
véase “Ahorros derivados de la introducción de TICs en las Compras Gubernamentales:
metodología y estudio de los casos de Paraguay y Uruguay”, de 2011, consultado
en:
http://ricg.org/es/publicaciones/ahorros-derivados-de-la-introduccion-de-tics-en-las-compras-gubernamentales-metodologia-y-estudio-de-los-casos-de-paraguay-y-uruguay/
[10] Red
Gealc. Cinco años de apoyo al e-gobierno en América Latina y El Caribe, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 2010. Cabe advertir que,
conceptualmente, se han señalado diferencias entre las expresiones “Gobierno
electrónico” y “Administraciones electrónica”. Sin perjuicio de tal discusión,
este trabajo asume como sinónimo ambas expresiones.
[11] Roseth,
Benjamín, et al., “El potencial (desaprovechado) del Gobierno Digital
para la prestación de trámites”, en Roseth, Benjamin et al. (coordinadores)
El fin del trámite eterno: ciudadanos, burocracia y gobierno digital,
Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 2019, pp. 100 y ss.
[12] Brewer-Carías,
Allan, Principios del procedimiento administrativo en América Latina, Ediciones
Olejnik, Santiago de Chile, 2020, pp. 90 y ss.
[13] En
general, vid. Von Bogdandy, Armin, “Ius Constitutionale Commune en América Latina: una mirada a un
constitucionalismo transformador”, en Revista Derecho del Estado N° 34, Bogotá, 2015, pp. 3 y ss.
[14] Jinesta,
Ernesto, “La construcción de un Derecho Administrativo común interamericano, reformulación
de las fuentes del Derecho Administrativo con la constitucionalizarían del
Derecho Internacional de los derechos humanos”, Revista Iberoamericana de
Derecho Público y Administrativo, Año 11, N° 11, Costa Rica, 2011, pp. 112
y ss.
[15] Hernández
G., José Ignacio, “El Derecho Administrativo Interamericano en el Siglo XXI y
la postpandemia”, 2021. La expresión “Derecho Administrativo Interamericano”
solo pretende facilitar, metodológicamente, la comprensión de la interacción
entre el SIDH y el Derecho Administrativo Comparado en América Latina. Tomando
en cuenta la supremacía del corpus iuris interamericano, el Derecho
Administrativo Interamericano parte de la sistematización de los principios
generales de Derecho Administrativo integrados al corpus. En el caso del
uso de las TICs, la interacción parte del llamado “derecho a la democracia”,
que en realidad, como ha concluido la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
es más bien un parámetro de interpretación de la regulación sobre derechos
humanos (sentencia de 05-08-2008, caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, excepción preliminar,
fondo, reparaciones y costas, Serie C N° 82, párrafos 221 y 222).
[16] Véase:
http://portal.oas.org/Portal/Sector/SAP/DptodeModernizacióndelEstadoyGobernabilidad/NPA/SobreProgramadeeGobierno/tabid/811/language/es-CO/default.aspx
[17] Rodríguez,
Armando, “Reflexiones sobre el procedimiento administrativo y la simplificación
de trámites en Venezuela”, en Visión actual de los procedimientos
administrativos. III Congreso de Derecho Administrativo, Editorial Jurídica
Venezolana y Centro de Adiestramiento Jurídico (CAJO), Caracas, 2011.
[18] Es importante
insistir que, en sentido estricto, el procedimiento administrativo electrónico
solo incide en la forma, no en el diseño de los procedimientos. Por ello,
procedimientos ineficientes, que recargan innecesariamente de tareas a los
ciudadanos y a las Administraciones Públicas, serán igualmente ineficientes si
son conducidos por medios electrónicos. Por ello, la simplificación del
procedimiento administrativo no alude solo a la forma electrónica, sino al
diseño del procedimiento. Venezuela es un ejemplo de cómo las formas
electrónicas pueden emplearse en procedimientos administrativos contrarios a
los estándares de la buena administración. Véase nuestro estudio Hernández G.,
José Ignacio “La Administración electrónica, la destrucción de los mecanismos de
mercado y la corrupción en Venezuela”, en Transformación
digital, modernización e innovación en la Administración Pública. Con ocasión a
los 25 años de FUNEDA, cit.
[19] Belandria,
José Rafael, “Organización administrativa para la ordenación de la Administración
Pública telemática”, en Revista Venezolana de Legislación y Jurisprudencia
N° 7, Caracas, 2016, pp. 457 y ss.
[20] Sin
perjuicio de lo señalado más adelante, vid. Finckl, Michèle
“Automated Decision-Making and Administrative Law”, Max Planck Institute for
Innovation and Competition Research Paper No. 19-10, 2019.
[21] Oszlak,
Óscar, Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública,
Red de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe – Red GEALC, Washington,
D.C., 2013, p. 23. Como se concluye: “desigualdades regionales en el acceso a
Internet, débil cultura digital, bajos niveles de confianza en la seguridad
tecnológica y jurídica de las transacciones en línea, se combinan con bajos
niveles de conciencia pública sobre las posibilidades de participación
ciudadana en la vida política”.
[22] Roseth,
Benjamín, et al., “El potencial (desaprovechado) del Gobierno Digital
para la prestación de trámites”, cit., pp. 100 y ss. Como se concluye “sin
embargo, el uso del canal digital aún es incipiente en la región: solamente el
7% de las personas realizó su último trámite al menos parcialmente en línea, y
un 4% efectuó su último trámite en línea de principio a fin”. En sentido
concordante, se ha observado que los países de la región han realizado esfuerzos
por promover la Administración electrónica, pero cerca de la mitad de los
hogares no cuenta con acceso a internet (E-Government Survey 2020. Digital
Government in the Decade of Action for Sustainable Development,
Organization de las Naciones Unidas, Nueva York, 2020, p. 78). Tomado
de: https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un
[23] El
enfoque tradicional del Derecho Administrativo, se basa en reglas jurídicas que
rigen, de manera reglada, el ingreso, ascenso y egreso de los funcionarios, en
lo que se conoce como “carrera administrativa” (Arroyo, Luis, La carrera
administrativa de los funcionarios públicos, Tirant Lo Blanch, Valencia,
1995, pp. 81 y ss.). Las Leyes suelen abordar esta materia a través de la
regulación de la carrera administrativa, del servicio civil o del estatuto de
la función pública. En Bolivia, por ejemplo, la Ley N° 2.027 regula el
“estatuto del funcionario público”, a través de la definición de reglas
objetivas que aplican a los servidores de las Administraciones Públicas. Al
margen de las diferencias en cuanto al contenido de la regulación de la función
pública, puede señalarse que el elemento común es la protección del mérito de
los empleados públicos, como condición necesaria para asegurar la calidad de la
actividad administrativa. Por ello, ese objetivo justifica la creación de un
régimen estatutario en el cual, como regla, el ingreso, ascenso y egreso
responda a condiciones regladas de mérito, todo lo cual limita figuras tales y
como contrataciones temporales y funcionarios de libre nombramiento y remoción.
Como ha concluido la Corte Constitucional de Colombia, la Constitución prefiere
“el sistema de carrera para la provisión de los cargos del Estado (…) como una
manera de asegurar que el mérito sea el criterio preponderante para el ingreso
y ascenso en los empleos públicos. En ese orden de ideas, se intenta garantizar
la objetividad en la selección, de acuerdo con el puntaje con que se califiquen
los conocimientos, la aptitud y la experiencia del aspirante” (sentencia número
T-1224/01 de 23-11-2001).
[24] La
sustracción del Derecho Laboral tiende a ser, en todo caso, relativa. Por un
lado, el Derecho Laboral puede aplicar de manera supletoria, en todo aquello
que no colida con el régimen jurídico-administrativo de empleo público. Además,
ciertos empleados de las Administraciones Públicas suelen regirse,
preponderantemente, por el Derecho Laboral, en especial, en dos categorías: (i)
quienes no participan directamente en el ejercicio de la función administrativa,
lo que suele englobarse en la categoría de “empleados y obreros” y (ii) quienes
prestan servicios a entes descentralizados con forma de Derecho Privado, como
las empresas del Estado. Por ello, también se ha empleado la expresión “Derecho
Administrativo Laboral” (Younes Moreno, Diego, Derecho Administrativo
Laboral: Función Pública, Editorial Temis, Bogotá, pp. 13 y ss.).
[25] En
otros términos, y empleando una distinción conocida del Derecho Administrativo,
las TICs resultan relevantes no solo para la actividad administrativa frente a
los ciudadanos (actividad externa) sino también para la actividad dentro de la
propia Administración (la actividad interna). Luego, el régimen
jurídico-administrativo del empleo público también debe ajustarse a las formas
electrónicas.
[26] Del
Buen Salvaje Al Buen Revolucionario: Mitos y Realidades de América Latina,
Monte Ávila Editores, Caracas, 1976, p. 138.
[27] Porrúa,
Miguel, et al. “¿Están preparados los Gobiernos de América Latina y el
Caribe para el Futuro del trabajo?, en Transformación digital y empleo público. El futuro del trabajo del
Gobierno, cit., pp. 31 y 32.
[28] Sobre
la incidencia de la inteligencia artificial en el Derecho Administrativo, vid.:
Cerrillo i Martínez, Agustí, “El impacto de la inteligencia artificial en el
Derecho Administrativo ¿nuevos conceptos para nuevas realidades técnicas?”, en Revista
General de Derecho Administrativo N° 50, Madrid, 2019, así como Ponce Solé,
Juli, “Inteligencia artificial, Derecho administrativo y reserva de humanidad:
algoritmos y procedimiento administrativo debido tecnológico”, en Revista
General de Derecho Administrativo N° 50, Iustel, Madrid, 2019.
[29] Esto
plantea el problema de determinar el tratamiento jurídico que los algoritmos
deben tener en el Derecho Administrativo. En tanto los algoritmos son reglas
para la toma de decisiones, se ha propuesto equipararlo a los reglamentos, en
especial, para garantizar el principio de transparencia y participación
ciudadana. Vid.: Boix, Andrés, “Los algoritmos son Reglamentos”, en Revista
de Derecho Público: Teoría y Método Vol. 1, Marcial Pons Ediciones
Jurídicas y Sociales, Madrid, 2020 pp. 223 y ss.
[30] Porrúa,
Miguel, et al. “¿Están preparados los Gobiernos de América Latina y el Caribe
para el Futuro del trabajo?, cit., p. 32.
[31] Roseth,
Benjamín, et al., “¿Cómo gestionar las disrupciones laborales que la
transformación digital genera para los funcionarios existentes?, en Transformación digital y empleo público. El
futuro del trabajo del Gobierno, cit., p. 178.
[32] Aun cuando el uso de procedimientos
electrónicos debe ser optativo para el ciudadano, el Derecho Administrativo
suele imponer su uso a los empleados públicos, como parte de los deberes que
éstos deben atender en el marco del régimen jurídico estatutario. Pero ese deber
legal nada dice sobre la efectiva implementación de los procedimientos
electrónicos.
[33] Brinks, Daniel et al., Understanding
Institutional Weakness. Power and design in Latin American institutions,
Cambridge Elements. Political and Society in Latin America, Cambridge
University Press, Cambridge, 2019, pp. 11 y ss.
[34] Farías,
Pedro, “Servicios públicos a distancia: Lo que nos enseñó la pandemia”, 29-04-2020,
en Gobernarte. Ideas innovadoras para mejores gobiernos, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C., tomado de:
https://blogs.iadb.org/administracion-publica/es/entrega-de-servicios-publicos-a-distancia-lecciones-que-la-pandemia-desvela/
[35] Organización
de Naciones Unidas, -Government Survey 2020. Digital Government in
the Decade of Action for Sustainable Development, Nueva York, 2020, p.
78. Tomado de:
https://publicadministration.un.org/egovkb/Portals/egovkb/Documents/un
[36] Cruz
Vieyra, Juan y Cohn-Lois, Anniete, “Los canales digitales en la gestión del
COVID-19: El caso de República Dominicana”, Gobernarte. Ideas innovadoras
para mejores gobiernos, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington,
D.C., 04-06-2000, en: https://blogs.iadb.org/administracion-publica/es/los-canales-digitales-en-la-gestion-del-covid-19-el-caso-de-republica-dominicana/
[37] “La
pandemia ha acelerado digitalización de trámites en Colombia”, Dinero, 21-08-2021,
en: https://www.dinero.com/empresas/articulo/procesos-digitales-han-crecido-en-medio-de-la-pandemia-en-colombia/296614
[38] En
Ecuador, el Ministerio de Telecomunicaciones y de la Sociedad de la Información
informó, el pasado 26-05-2020, sobre la aprobación del Acuerdo Ministerial
012-2020 “que incluye varias directrices para implementar mecanismos emergentes
en telecomunicaciones, para asegurar la calidad, mejorar la cobertura y el
acceso a las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en 369
parroquias priorizadas, durante el estado de emergencia sanitaria”. En tal
sentido, se anunciaron medidas para promover la oferta de servicios de
telecomunicaciones, como la “asignación temporal de espectro para empresas de
telecomunicaciones por 12 meses, que comprende el otorgamiento temporal de
bandas móviles, para mejorar la capacidad y calidad del servicio”, política a
cargo de la Agencia de Regulación y Control de las Telecomunicaciones
(ARCOTEL), así como la “simplificación de trámites para el otorgamiento de
títulos habilitantes para los pequeños proveedores de servicios de internet en
369 parroquias priorizadas” (https://www.telecomunicaciones.gob.ec/el-mintel-promueve-mas-acciones-para-la-transformacion-digital-por-el-covid-19/).
[39] González,
Natalia y Pombo, Cristina, ¿Cómo puede la inteligencia artificial ayudar en
una pandemia?, Documento para discusión número IDB-DP-00764, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., abril de 2020.
[40] Tomado de: https://www.gub.uy/ministerio-salud-publica/politicas-y-gestion/informacion-sobre-aplicacion-coronavirus
[41] Véase:
https://innovacion.gob.pa/plataforma-virtual-rosa-amplia-sus-servicios-en-el-area-de-salud-mental/
[42] Tomado
de:
https://www.argentina.gob.ar/noticias/sumamos-whatsapp-ante-la-emergencia-sanitaria
[43] Thaler, Richard y Sunstein, Cass, Nudge, Penguin
Books, Londres, 2018, pp. 14 y ss.
[44] Ponce
Solé, Juli, “Derecho Administrativo, ciencias conductuales y nudging en la
gestión pública”, en Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones
Públicas N° 15, Instituto Vasco de Administración Púbica, San Sebastián,
2018, pp. 8 y ss.
[45] Martínez,
Deborah, et al., La economía del comportamiento puede ayudar a
combatir el coronavirus, Resumen de Políticas N° IDB-PB-334, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., 2020, pp. 19 y ss. Véase
también, de Martínez, Deborah, et al., Cómo comunicar mejor en
tiempos de COVID-19. Una guía práctica, Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington D.C., 2020.
[46] “¿Cómo funciona el chat con Susana
Distancia?”, 22-04-2020, en: http://www.redgealc.org/contenido-general/noticias/como-funciona-el-chat-con-susana-distancia/
[47] Public Procurement and Infrastructure Governance:
Initial policy responses to the Coronavirus (COVID-19) crisis, OECD, 30-06-2020,
tomado de: http://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/public-procurement-and-infrastructure-governance-initial-policy-responses-to-the-coronavirus-covid-19-crisis-c0ab0a96/
[48] Tomado
de http://ricg.org/es/seccion-especial/
[49] “Procedimiento especial para Compras y
Contrataciones del Estado”, tomado de: https://www.argentina.gob.ar/jefatura/innovacion-publica/acciones coronavirus/compras-y-contrataciones-del-estado
[50] Sobre
la fragilidad de las Administraciones Públicas de cara a la transformación
digital, véase a Porrúa, Miguel, “La Agenda Digital en América
Latina: Un avance a distintas velocidades”, 14-02-2019, en Gobernarte. Ideas
innovadoras para mejores gobiernos Banco Interamericano de Desarrollo,
Washington, D.C., tomado de:
https://blogs.iadb.org/administracion-publica/es/la-agenda-de-gobierno-digital-en-america-latina/
[51] De
acuerdo con Porrúa et al. “la pandemia del COVID-19
impuso repentinamente la necesidad de trabajar, prestar servicios y comunicarse
con los ciudadanos de forma remota. Esta obligación de hacer todo a distancia
se sumó a las presiones preexistentes por la transformación digital provenientes
de las crecientes demandas ciudadanas de más y mejores servicios y a las
presiones fiscales que exigen a los gobiernos hacer un uso más eficiente de los
recursos públicos” (“¿Están preparados los Gobiernos de América Latina y el
Caribe para el Futuro del trabajo?”, cit., p. 29).
[52] La
capacidad estatal mide la aptitud de los Estados de cumplir efectivamente con
sus cometidos, lo que abarca cuatro elementos, a saber, recursos financieros,
infraestructura, empleados públicos y organización, y que pueden reagruparse en
recursos financieros y no-financieros. Las fallas de capacidad estatal miden
las limitaciones o imperfecciones en esos elementos, las cuales reducen la
aptitud de los Estados de cumplir con los cometidos. Estas fallas responden a
muchos factores, y pueden relacionarse con problemas en el sector privado –como
los partidos políticos– o en el sector público, abarcando todas las ramas del
Poder Público. Empero, las fallas con mayor incidencia son las que impactan a
las Administraciones Públicas, en tanto a éstas corresponde la gestión concreta
de los cometidos públicos. Las fallas de capacidad estatal determinan, de esa
manera, la fragilidad del Estado, debido a su incapacidad para dar cumplimiento
a todos los cometidos, de lo cual resultarán cometidos que no pueden ser
atendidos directamente por el Estado. Las fallas en la capacidad de las
Administraciones Pública dan lugar a lo que hemos denominado el “Derecho
Administrativo fallido”. Para ello, nos remitimos a nuestro trabajo Hernández
G., José Ignacio, “Capacidad estatal, emergencias complejas y derechos
sociales”, en Constitucionalismo transformador, inclusión y derechos
sociales, Editora JusPodium, Salvador, 2019, pp. 681 y ss.
[53] Roseth, Benjamin, et at., “¿Cómo conseguir el
talento necesario para impulsar la transformación digital?”, en Transformación digital y empleo público. El
futuro del trabajo del Gobierno,
cit., p. 65.
[54] “Resumen
ejecutivo”, en Transformación digital y empleo público. El futuro del
trabajo del Gobierno, cit., pp. 21 y ss.
[55] Véase
en general, Cortázar, Juan Carlos, et al., Al servicio
del ciudadano: una década de reformas del servicio civil en América Latina
(2004-13), Banco Interamericano de Desarrollo, Washington. D.C., 2014, pp.
3 y ss. El Índice puede consultarse en:
https://mydata.iadb.org/Reform-Modernization-of-the-State/Civil-Service-Development-Index/ddw5-db4y
[56] Roseth,
Benjamin, et al., “¿Cómo conseguir el talento necesario para impulsar la
transformación digital?”, pp. 84 y ss.
[57] Como
es el caso de la Agencia de Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y
del Conocimiento (AGESIC) en Uruguay (https://www.gub.uy/agencia-gobierno-electronico-sociedad-informacion-conocimiento/).
Véase a Roseth, Benjamin, et al., “¿Cómo conseguir el talento necesario para
impulsar la transformación digital?”, cit., pp. 115 y ss.
[58] La posible
sustitución de cargos y tareas como resultado de la transformación digital,
crea incentivos para la resistencia al cambio por parte de los empleados
públicos. Vid. Roseth, Benjamín, ¿Cómo gestionar las disrupciones laborales que
la transformación digital genera para los funcionarios existentes?, en Transformación
digital y empleo público. El futuro del trabajo del Gobierno, cit., pp. 177
y ss.
[59] De
acuerdo con Roseth et al., la encuesta sobre transformación digital y
empleo público en América Latina y el Caribe indica que el 52% de los
encuestados declararon la existencia de políticas de planeación orientadas al
talento digital, todo lo cual demuestra que existen importantes oportunidades
de mejora en este sentido (p. 91).
[60] Roseth et
al. mencionan varios ejemplos de acuerdos público-privados para la
formación del talento digital (pp. 98 y ss.).
[61] Sobre
esta clasificación, en general, véase a Brewer-Carías, Allan, Tratado de
Derecho Administrativo. Volumen III. La Administración Pública, Editorial
Jurídica Venezolana, Caracas, 2013, pp. 13 y ss.
[62] Cada
ordenamiento jurídico establece su propio concepto de empleado público, pero en
un sentido restringido, la expresión suele limitarse a los funcionarios de
carrera al servicio de la Administración Pública Central. Desde los estándares
de la buena administración, sin embargo, quienes trabajan para la
Administración Pública Descentralizada también deben ser considerados como
empleados públicos, en la medida en que ello crea condiciones favorables a la
objetividad de la actividad administrativa, incluso, en entes descentralizados
con forma de Derecho Privado.
[63] Kaufmann,
Jorge, et al., Construyendo gobiernos efectivos: logros y retos de la
gestión pública para resultados en América Latina y el Caribe, cit.
[64] Como
se ha observado “existen diferentes formas de vincular al talento digital más
allá de las opciones habituales de contratación de consultores o servidores
públicos de carrera” (Porrúa, Miguel et al., “Recomendaciones para abordar
los desafíos de capital humano que conlleva la transformación digital de los
Gobiernos”, en Transformación
digital y empleo público. El futuro del trabajo del Gobierno, cit.,
p. 225).
[65] La
adquisición de conocimientos es un proceso lento, que requiere actividades
adecuadas de estudio y práctica. Véase en general a Gladwell, Malcolm. Outliers:
The Story of Success, Little, Brown and Company, Boston, 2013, pp. 33 y ss.