Alejandro E. Carrasco Carrasco*
Resumen: El artículo repasa qué se entiende por antigüedad y continuidad para luego
precisar cómo la primera incide en diversos aspectos de la función pública (entre
ellos: las prestaciones sociales, vacaciones, jubilaciones y pensiones), por lo
que debe ser correctamente comprendida y computada a fin de evitar decisiones que
vulneren los derechos patrimoniales de los funcionarios públicos.
Palabras clave: Función pública; Antigüedad; Jubilación.
Summary: The article
reviews what is meant by antiquity and continuity to then specify how the
former affects various aspects of the public function (among them: social
benefits, vacations, retirement and pensions) and, therefore, it must be
correctly understood and computed in order to avoid decisions that violate the
patrimonial rights of public officials.
Key words: Public function; Antiquity; Retirement.
Sumario: Introducción. 1. Delimitación y precisiones terminológicas. 2. La antigüedad de servicio como fundamento único para el cálculo de los
derechos socioeconómicos de los empleados y trabajadores públicos. 3. Efectos de la antigüedad. 3.1. Prestaciones sociales. 3.2. Vacaciones. 3.3. Bonificación de fin de año. 3.4. Jubilaciones y pensiones. 3.5. Primas por antigüedad. 3.6. Ascensos. 4. Determinación y medios de prueba de la
antigüedad. Conclusiones.
Para
el Constituyente de 1999, tuvo especial importancia privilegiar a la función
pública, considerando que la eficiencia y eficacia de su ejercicio redunda en
la satisfacción de las demandas de la sociedad venezolana. Por ello, la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela[1]
consagra la creación del estatuto de la función pública mediante ley, en la
cual se regula el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los
funcionarios de la Administración Pública y provee su incorporación a la
seguridad social. En el marco de estas prescripciones desarrolladas por la ley,
se genera el espacio adecuado para tutelar los derechos propios de los
trabajadores, funcionarios o empleados públicos y, además, también por ley
nacional, prescribe la Carta Magna el régimen de jubilaciones y prestaciones a
todos los niveles.
En
este contexto, la misma Constitución de la República Bolivariana de Venezuela
consagra en sus artículos 90 y 92 el derecho que tienen los trabadores y
trabajadoras a vacaciones remuneradas y a prestaciones sociales que les
recompensen la antigüedad en el servicio y los amparen en caso de cesantía.
En
el caso de las prestaciones sociales, tal noción debe adminicularse con la
antigüedad del funcionario o tiempo de servicio prestado en cualquier organismo
Público Nacional y con las consecuencias que se derivan de que dicha prestación
sea continua o interrumpida para el disfrute de otros beneficios o derechos como
las vacaciones, bonificaciones, ascensos, jubilaciones, pensiones, percepción
de primas o cualquier otra asignación pecuniaria que devengue el funcionario en
el ejercicio del cargo.
Cabe
precisar, que la referencia que la Ley del Estatuto de la Función Pública hace
a la Ley Orgánica del Trabajo es tan sólo indicativa, puesto que en el sector
público habrá que atender siempre a las modalidades propias de la relación que
vincula al funcionario con la Administración.
El
artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública[2]
dispone que los funcionarios públicos “gozarán de los mismos beneficios contemplados
en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en la Ley Orgánica
del Trabajo y su Reglamento, en lo atinente a la prestación de antigüedad y
condiciones para su percepción”, lo cual supone que existen ciertos derechos de
los funcionarios que deben ser considerados atendiendo a la naturaleza del
trabajo como hecho social y no a la naturaleza de quien lo desempeñe, sin perjuicio
de que al mismo tiempo coexistan modalidades y especificidades distintas.
Así,
la Exposición de Motivos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica
del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras[3]
justifica que:
…con la entrada en vigor de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, en 1999, se produce un salto cualitativo de enorme
importancia en la concepción doctrinaria del derecho laboral, a partir del
reconocimiento del trabajo, al igual que la educación, como “procesos
fundamentales” para alcanzar los fines esenciales del Estado (CRBV, artículo
3°).
Por
otra parte, el artículo 6 del citado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, dispone que los
funcionarios públicos nacionales, estadales y municipales se regirán por las
normas sobre la función pública en todo lo relativo a su ingreso, ascenso,
traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad,
jubilaciones, pensiones, régimen jurisdiccional, y por los beneficios acordados
por esa Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos y, añade, que el
tiempo desempeñado en la administración pública nacional, estadal y municipal,
centralizada y descentralizada, será considerado para todos los efectos legales
y contractuales como tiempo de servicio efectivamente prestado y computado a la
antigüedad.
Con
este preámbulo, intentamos ubicarnos en el escenario deseado. Las líneas que
siguen, pretenden determinar los aspectos atinentes a la antigüedad y la
continuidad del servicio que sirve de fundamento para el efectivo ejercicio de
los derechos económicos del trabajador, funcionario o empleado público y
contribuir a resolver algunos de los problemas que se presentan en la forma de
acreditarlos.
Se conoce como antigüedad la cualidad de antiguo. La palabra antiguo es de origen latín, antiquĭtas que significa antiguo. La antigüedad alude
al tiempo de servicio acumulado por el funcionario, empleado o trabajador en el
ejercicio de determinado cargo o puesto de trabajo. La Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en sentencia del 24-05-1979, con ponencia de la
Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas, estableció “como concepto genérico de
antigüedad, la suma de los lapsos de servicio prestados por el empleado
continua o ininterrumpidamente en cargos anteriores en cualesquiera organismos
públicos: nacionales, estadales o municipales”[4].
Este concepto fue
reproducido en Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la entonces
Corte Suprema de Justicia en fecha 24-04-1980, publicada en la Gaceta Oficial
Extraordinario N° 2.611 del 07-05-1980, con Ponencia de la misma Magistrada
Josefina Calcaño de Temeltas, con un añadido, cuando afirmó que por antigüedad debe
entenderse “el cómputo del tiempo de servicio prestado por el funcionario, en
cargos anteriores, continua o ininterrumpidamente, a organismos públicos
nacionales, estatales o municipales, en cualesquiera de las ramas ejecutiva,
legislativa o judicial”[5].
La
antigüedad así definida entonces, comienza a desarrollarse por el trabajador o
el funcionario público desde el primer día que presta servicios en una
institución, incluso durante el periodo de prueba, o si ha enlazado varios
contratos diferentes o convertido un contrato a otra modalidad.
En función de lo
indicado, resulta conveniente establecer una distinción entre la antigüedad de
la relación de empleo público, de la antigüedad de la relación laboral del
sector privado.
Así, en la
relación de empleo público, el funcionario se encuentra vinculado a la Administración
Pública, entendida ésta como el Estado como único patrono, independientemente
del órgano, ente, rama del Poder Público o nivel político territorial al cual
pertenezca, de modo que la antigüedad en el sector público debe entenderse como
la permanencia al servicio del Estado, comprendida como un todo orgánico, que
ha de ser reconocida sin distingos acerca de todos los lapsos servidos por el
funcionario, ininterrumpidos o no, en cualquier organismo público.
Dicho
argumento tiene su fundamento, en la protección de la antigüedad como
institución, dada la circunstancia que el trabajo prestado en distintos
organismos es computable, porque en definitiva, la función pública es una sola,
lo cual es determinante para la antigüedad como generadora de derechos
patrimoniales a favor del funcionario o empleado público.
En cambio, en la
antigüedad de la relación laboral propia del sector privado, el trabajador se
encuentra vinculado a un patrono regulado por un estatuto particular y propio
que responde a la satisfacción de intereses particulares, con lo cual resulta
que el tiempo de servicio prestado en cada oportunidad en que se extinga un
nexo de trabajo, termina su cómputo de la antigüedad y al iniciar otro vínculo
de trabajo, comienza nuevamente a calcularse su cuantía o medida sin
reconocerse la que hubiere acumulado con anterioridad, por tanto, la antigüedad
será una por cada tiempo de permanencia o servicio a cada patrono.
El argumento
anterior tiene su fundamento, en cuanto que en el campo laboral privado, el
trabajo prestado para uno y otro patrono no puede sumarse a los efectos de su
antigüedad.
No
obstante, aun cuando las normas que regulan la relación laboral o estatutaria
son diferentes, el tiempo laborado en la Administración Pública es el mismo,
independientemente que sea desarrollada en órganos o entes centralizados o descentralizados.
Con relación a la continuidad, dicho vocablo emana del latín continuitas,
que puede explicarse como la cualidad de no ser interrumpido. En este sentido,
por continuidad nos
referimos a la permanencia de un trabajador, funcionario o empleado público en
una relación jurídica por un espacio de tiempo determinado. Ello implica
el reconocimiento o no de una situación como constante e inalterada.
Es
oportuno aclarar, que el concepto de “continuidad” que esbozamos, guarda
distancia con el del “principio de continuidad administrativa”, conforme al
cual, en líneas generales, la prestación de servicio, como quiera que involucra
intereses colectivos, no debe ser suspendida, hasta tanto no sea nombrada,
constituida, electa, la persona que ha de seguir prestándolo y cuya interpretación
efectuó la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N°
2 de fecha 09-01-2013, en el expediente N° 12-1358, al decidir respecto del
alcance y contenido del artículo 231 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela. La expresión “continuidad” a la que se alude, se refiere
al caso en que el trabajador, funcionario o empleado público ingrese
inmediatamente, en forma continuada, sin ruptura en la continuidad, o transcurrido
un tiempo, en otra institución pública, para tomar en cuenta el tiempo de
servicio acumulado a los efectos de determinar su antigüedad para el disfrute o
beneficio de una prestación económica.
La
solución de continuidad, para los efectos del reconocimiento de determinadas prestaciones,
se refiere al hecho de la desvinculación del servicio del trabajador,
funcionario o empleado público por un tiempo determinado, antes de volverse a
vincular en una relación de trabajo o empleo público. Así, la desvinculación
del servicio no es jurídicamente relevante si el funcionario público se retira
de él y vuelve a vincularse inmediatamente o dentro de determinado plazo. En
consecuencia, si una norma dispone para el reconocimiento de una determinada prestación,
que la desvinculación del servicio durante un tiempo determinado no constituye
solución de continuidad, ello significa que, para su reconocimiento, se pueden
sumar el tiempo servido antes de la desvinculación y con posterioridad al nuevo
ingreso. Así, la no solución de continuidad se presenta, cuando una persona
termina su vínculo de servicio con una entidad del Estado y empieza inmediatamente
una nueva relación jurídica de empleo con otra entidad pública o en un término
o plazo breve previsto en la norma.
Esta
situación es particularmente relevante, en el caso de que el pase de un
organismo a otro por un trabajador, funcionario o empleado público se efectúe
en forma inmediata, sin ruptura en la continuidad y supone el cómputo del
tiempo de servicio prestado anteriormente, pues se asume que no ha existido una
ruptura definitiva en la relación de empleo existente.
Resulta
oportuno añadir además, que en los casos en que ocurran traslados y
transferencias de un trabajador, funcionario o empleado público, se mantiene la
continuidad del servicio a los efectos de que nazca el derecho y disfrute de
las vacaciones, por cuanto que los lapsos de vacaciones de los trabajadores, funcionarios
o empleados públicos deben ser contados sin tomar en cuenta que el tiempo de la
prestación de servicios se cumpla en una dependencia diferente a aquella en la
cual los inició, por cuanto que el requisito determinante de esos lapsos no es
el sitio donde el servicio se cumpla, sino la vigencia del vínculo jurídico
(relación de empleo público) que une al funcionario con la Administración
Pública, en sentido amplio, ya que hay un verdadero carácter de continuidad
entre un cargo y otro.
El
régimen jurídico preponderante aplicable a los entes descentralizados
funcionalmente con forma de derecho privado, es el de derecho común, por tanto,
a los trabajadores de las Fundaciones y las Empresas del Estado, como entes de
la Administración Pública Descentralizada Funcionalmente, en sus relaciones de
empleo público, se les aplica preferentemente, el Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras.
Asimismo,
el régimen jurídico preponderante aplicable a los empleados o funcionarios de
los órganos de la Administración Pública Central y descentralizada
funcionalmente con forma de derecho público (Institutos Autónomos), en sus
relaciones de empleo público, es la Ley del Estatuto de la Función Pública. De
otra parte, el marco jurídico aplicable en órganos y entes de las otras ramas
del Poder Público o denominados “autónomos” o dotados de “autonomía funcional”,
como sucede con los funcionarios de la Asamblea Nacional, del Tribunal Supremo
de Justicia, del Consejo Nacional Electoral, del Ministerio Público, de la
Contraloría General de la República, de la Defensoría del Pueblo, o el Banco
Central de Venezuela, en principio, es la Ley del Estatuto de la Función
Pública y subsidiariamente, sus estatutos funcionariales o especiales.
Ahora
bien, lo que intentamos mostrar es que, tanto los entes donde se aplica el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores
y las Trabajadoras, como los órganos y entes donde se aplica la Ley del Estatuto
de la Función Pública o los estatutos funcionariales u orgánicos propios, todos
tienen en común que la antigüedad del servicio prestado que sirve de fundamento
para calcular los beneficios socioeconómicos que le corresponden a sus
trabajadores, funcionarios o empleados es la misma y una sola, ya sea de forma
ininterrumpida o bien sea que los años de servicio sean discontinuos.
En este
sentido, la antigüedad que debe ser reconocida y que ha de computarse a todo
trabajador, funcionario o empleado público está conformado por la suma de todos
los años de servicios prestados en cualquier organismo público, en forma
ininterrumpida o no, en el entendido que ha de considerarse a todos los
organismos de la Administración Pública como formando parte de un todo (que
hemos llamado el Estado).
Dicho
argumento tiene su fundamento, en la protección de la antigüedad como
institución, la cual es determinante para otras instituciones que al igual que
ella, generan derechos patrimoniales a favor del trabajador funcionario o
empleado, de modo que en el asunto bajo estudio, no podría limitarse el
reconocimiento de la antigüedad derivado del tiempo de servicio prestado en instituciones
del Estado para el cálculo de determinadas prestaciones, como por ejemplo, el
beneficio de las vacaciones o para el derecho a la jubilación únicamente y no
considerarlo para hacer efectivo otro tipo de prestaciones, como por ejemplo,
el pago de primas de antigüedad u otras compensaciones de carácter pecuniario, ya
que de limitarse, se estaría creando una restricción que carecería de validez.
Asimismo,
aun cuando determinados estatutos puedan establecer limitaciones que excluyan o
no reconozcan el tiempo de servicio prestado en determinadas instituciones, para
el disfrute de determinada prestación o beneficio, sostenemos que ello ha de
reputarse nulo y debe procederse a computar la antigüedad del trabajador,
funcionario o empleado íntegramente, utilizando como base el reconocimiento de
los años de servicio laborados como funcionario, trabajador, obrero o
contratado en cualquier órgano o ente de la Administración Pública (Nacional,
Estadal, Distrital o Municipal), Central o Descentralizada funcionalmente, bien
con forma de derecho público o con forma de derecho privado.
Finalmente,
conviene indicar que el pago que corresponda al computarse la antigüedad
acumulada en instituciones públicas ha de corresponder siempre en forma
retroactiva desde la fecha de su ingreso a ese organismo o instituto. Ello así,
por cuanto su reconocimiento ha de producirse de inmediato, desde el momento en
que los trabajadores, funcionarios o empleados ingresen al organismo a
desempeñar funciones y se acredite el tiempo de servicio acumulado para ser
beneficiarios de las prestaciones socioeconómicas que se deriven de dicha antigüedad.
Las
prestaciones sociales son causadas, se deben y son exigibles en función del
término de la relación laboral, cualquiera que haya sido la razón para que
concluya. Para el cálculo de las prestaciones sociales debe tomarse en
consideración toda la antigüedad acumulada del trabajador, funcionario o
empleado en la Administración Pública. Así, cuando una persona ingrese a una
determinada institución pública y haya estado con anterioridad al servicio de
un organismo público, el tiempo transcurrido en los cargos anteriores será
considerado a los efectos de la antigüedad en el servicio. En efecto, la
antigüedad en el servicio será la base para el cálculo de las prestaciones
sociales sin diferencias si la prestación de servicio se realizó en organismos
públicos diferentes, o si la continuidad en el servicio fue interrumpida o no.
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 141 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, referido al Régimen de prestaciones sociales:
Todos los trabajadores y trabajadoras tienen derecho a
prestaciones sociales que les recompensen la antigüedad en el servicio y los
ampare en caso de cesantía. El régimen de prestaciones sociales regulado en la
presente Ley establece el pago de este derecho de forma proporcional al tiempo
de servicio, calculado con el último salario devengado por el trabajador o
trabajadora al finalizar la relación laboral, garantizando la intangibilidad y
progresividad de los derechos laborales. (…)
Cuando
el tiempo de servicio ya hubiere sido considerado como antigüedad para efectos
del pago de prestaciones sociales en alguna institución pública, lo percibido
por el trabajador, funcionario o empleado por ese concepto, será considerado
como un anticipo de prestaciones sociales.
Se
refiere a la prestación económica que percibe el trabajador, funcionario o
empleado público por acumular determinada antigüedad o cierto tiempo en la institución.
También alude a la situación en la que puede encontrarse el trabajador,
funcionario o empleado al momento de hacer uso del disfrute de su periodo
vacacional, concediéndose preferencia para elegirlas a quienes tengan mayor
antigüedad acumulada.
Para
el disfrute de este derecho, la antigüedad sirve de regla de cálculo para la
determinación del lapso vacacional que le corresponda al trabajador,
funcionario o empleado. Así, para que nazca el derecho a las vacaciones, se
requiere la prestación ininterrumpida del servicio durante un año. Una vez
transcurrido este lapso, puede hacerse efectivo el disfrute del periodo
vacacional.
Alude
al pago de cierta cantidad de dinero al trabajador, funcionario o empleado
público al final de cada año o ejercicio fiscal, tomando en cuenta para su
cálculo y pago, la antigüedad acumulada y no solo el salario base.
Para
que nazca este derecho, se requiere que haya habido una prestación efectiva de
servicios, la presencia del funcionario en su trabajo, esto es, que el tiempo
necesario para disfrutarlo, vaya acompañado de un trabajo efectivo del
beneficiario. En este caso, se requiere la prestación efectiva del servicio,
excluyendo entonces de su antigüedad, los periodos de inactividad.
Probablemente,
el valor más resaltante de la antigüedad acumulada del trabajador, funcionario
o empleado que pueda computarse, es a los efectos de obtener el beneficio de la
jubilación. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
Sentencia N° 1.392 de fecha 21-10-2014, ha definido la jubilación como:
…el reconocimiento de los años de trabajo prestados por una
persona a otra, en este caso a un órgano del Estado, para garantizar que en los
años en que declina su capacidad productiva, pueda seguir manteniendo una vida
digna, al garantizársele los ingresos que le permitan sufragar sus gastos
durante la vejez, luego de haber satisfecho el deber constitucional de trabajar
y cuando el beneficiario de esos servicios ha sido el Estado, debe honrar con
el derecho a la jubilación a los funcionarios que hayan cumplido con los
requisitos de edad y años de servicio público prestados, establecidos en la Ley.
Así,
el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Sobre el Régimen de Jubilaciones y
Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la Administración Pública
Nacional, Estadal y Municipal[6]
en su artículo 12 señala:
Antigüedad en el servicio para el cálculo
Artículo 12. La antigüedad en el servicio a ser tomada en
cuenta para el otorgamiento del beneficio de la jubilación será la que resulte
de computar los años de servicios prestados en forma ininterrumpida o no, en
órganos y entes de la Administración Pública. La fracción mayor de ocho (8)
meses se computará como un (1) año de servicio.
A los efectos de este artículo se tomará en cuenta el tiempo
de servicio prestado en la Administración Pública nacional, estadal o
municipal, como funcionario o funcionaria, obrero u obrera, contratado o
contratada, siempre que el número de horas de trabajo diario sea al menos igual
a la mitad de la jornada ordinaria del órgano o ente en el cual se prestó el
servicio.
En el caso que al trabajador o trabajadora se le compute el
tiempo laborado como obrero u obrera para el otorgamiento del beneficio de
jubilación, el mismo deberá cumplir con el número de cotizaciones previstas en
el Parágrafo Primero del artículo 8° de este Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley.
A
los efectos de este artículo, se toma en cuenta el tiempo de servicio prestado
como funcionario, obrero o como contratado, siempre que el número de horas de
trabajo diario sea al menos igual a la mitad de la jornada ordinaria del
organismo en el cual se prestó el servicio.
De
otra parte, el aludido Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Sobre el
Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de
la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal en su artículo 2,
respecto a su ámbito de aplicación, dispone:
Artículo 2. Quedan sometidos a la aplicación del presente
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley los órganos, entes, trabajadores y
trabajadoras de:
1. Los Ministerios del Poder Popular y demás órganos y entes
de la Administración Pública Nacional Centralizada de la República.
2. La Procuraduría General de la República.
3. El Distrito Capital y sus entes descentralizados.
4. Los órganos de los estados y sus entes descentralizados.
5. Los órganos de los municipios, los distritos
metropolitanos y sus entes descentralizados.
6. Los institutos públicos.
7. Las fundaciones del Estado.
8. Las personas jurídicas de derecho público, constituidas de
acuerdo a las normas de derecho privado, con forma de sociedades anónimas, donde
el Estado tenga una participación mayor al cincuenta por ciento (50%) del capital
social.
9. Los demás entes descentralizados de la Administración
Pública Nacional, de los estados y de los municipios.
Como
se puede inferir, el mismo Decreto Ley parece admitir o reconocer que hay
órganos dotados con autonomía funcional que escapan de su ámbito de aplicación.
En efecto, el artículo 3 de dicho Decreto referido a las excepciones establece
que:
Artículo 3. Quedan exceptuados de la aplicación del presente
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, los órganos y entes, trabajadores y
trabajadoras cuyo régimen de jubilación o pensión este consagrado en leyes
nacionales y las empresas del Estado y demás personas jurídicas de derecho
público constituidas de acuerdo o las normas de derecho privado que hayan
establecido sistemas de jubilación o de pensión en ejecución de dichas leyes.
En los casos anteriores deben ser contributivos y el patrono debe aportar, así
como sus trabajadores y trabajadoras deben contribuir, de acuerdo con lo
establecido en este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley. Estas cotizaciones
deben enterarse a la Tesorería de Seguridad Social.
Así,
consideramos que se ha interpretado erróneamente que los organismos no
enunciados en el mencionado artículo quedan excluidos del ámbito de su
aplicación, lo cual ha dado lugar a pensar que cualquier trabajador,
funcionario o empleado de otro de los organismos públicos que no se encuentren
enumerados en el citado artículo 2 del Decreto Ley, no puedan ser acreedores
del beneficio de la jubilación. Esta situación riñe con lo que supone la universalidad
de la seguridad social pregonada por la Carta Magna y no parece tener
fundamento. Por otra parte, también ha dado lugar a interpretar la necesidad
del establecimiento de regímenes especiales de jubilación, incluso, disponer
las jubilaciones y pensiones en contratos y convenciones colectivas de trabajo,
que sólo podrían determinarse a través de una ley nacional, conforme lo
establece el último aparte artículo 147 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, que establece que “(…) La ley nacional establecerá el
régimen de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos y
funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales”.
El citado
dispositivo constitucional, excluye la posibilidad que leyes estadales,
ordenanzas municipales o convenciones colectivas puedan establecer regímenes de
jubilación y contraviene lo establecido en la norma constitucional, que dispone
ese tema como de reserva legal, donde sólo la Asamblea Nacional puede legislar.
Por tanto, los estatutos de jubilaciones y pensiones de tales organismos
debieran emanar de la Asamblea Nacional como órgano legislativo competente para
legislar sobre la materia y no derivar de los propios organismos excluidos en
el aludido artículo 2 del mencionado Decreto Ley, a fin de preservar los
derechos a la igualdad y no discriminación en materia de seguridad social, en
lo que atañe al tiempo de servicio o antigüedad del trabajador, funcionario o
empleado.
Algunos
de esos estatutos de jubilaciones, han establecido sistemas de jubilación
distintos, considerando tiempos de servicio o antigüedad diferentes a la que
prevé el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Sobre el Régimen de Jubilaciones
y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la Administración Pública
Nacional, Estadal y Municipal; incluso, algunos de ellos prevén periodos de
tiempo de permanencia al servicio de esos organismos como condicionantes para
optar al beneficio de la jubilación, lo cual en nuestra opinión, rompe con la
noción afirmada precedentemente, que ha de considerarse a todos los organismos
de la Administración Pública, central y descentralizada, funcional y
territorial y de las demás ramas del Poder Público, como formando parte de un
todo llamado “Estado”. Tal situación, merece ser revisada, considerando el
valor superior de la seguridad social que garantice a todos, la no
discriminación, la igualdad, la justicia y la solidaridad.
Se
refiere a una cantidad de dinero que percibe el trabajador, funcionario o
empleado por acumular determinada antigüedad o cierto tiempo en la institución
donde presta servicios. Usualmente, cada institución la reconoce en las políticas
remunerativas de la misma (o en los contratos o convenios colectivos) y en las
que se indica como se computa y la cuantía que se recibe. Normalmente, se
pagan de forma progresiva, sumando por cada año un determinado porcentaje del
sueldo o salario o determinado monto. Se trata de un concepto que es
considerado como integrante del sueldo o salario integral que sirve de base
para otras prestaciones.
Se
refiere al reconocimiento de la antigüedad del trabajador, funcionario o
empleado público para los ascensos en los cargos o puestos de trabajo, así como
en la formación, los méritos y la organización de la institución. En un
determinado contrato o convenio colectivo puede venir descrito como se computa
la antigüedad para los ascensos.
Así
las cosas, la antigüedad del trabajador, funcionario o empleado es uno de los
elementos a considerar al momento de la promoción del mismo a un puesto o cargo
superior, de modo que podrá tener una opción preferente aquél que acumule un
tiempo de servicio mayor frente a otro, en igualdad de condiciones.
La
forma de acreditar el tiempo de servicio de los trabajadores, funcionarios o
empleados públicos usualmente se efectúa cuando se consignan ante las Oficinas
de Personal de los organismos donde prestan sus servicios, los documentos
producidos por las instituciones que sirven como medios de prueba para
demostrar el tiempo de servicio prestado. Ellos pueden ser, los antecedentes de
servicios, constancias de trabajo, contratos de trabajo, nombramientos,
comprobantes de pago de prestaciones sociales, movimientos de personal, actos
de suspensión, remoción o retiro del trabajador, funcionario o empleado, entre
otros.
Asimismo,
las Oficinas de Personal pueden proceder de oficio, a recabar los comprobantes
de la antigüedad ante los organismos donde el trabajador, funcionario o empleado
dice haber prestado sus servicios o ante la Contraloría General de la
República, del registro que se deriva de las declaraciones juradas de patrimonio,
de ser el caso.
De
otra parte, no existe impedimento jurídico alguno para que pueda comprobarse el
tiempo de servicio de un trabajador, funcionario o empleado mediante
justificativos de testigos evacuados en las Notarías Públicas como un medio
para comprobar la antigüedad, cuando existan circunstancias que justifiquen la
imposibilidad de comprobar la antigüedad por otros medios, tales como la
extinción o supresión de las instituciones públicas donde hayan prestado
servicios. Para ello, será suficiente que los testigos tengan una vinculación
especial con los hechos, como por ejemplo, haber sido compañero de trabajo en
el periodo de tiempo a probar, o supervisor, o de cualquier otra forma que
pueda demostrarlo.
Con
el presente ensayo aspiramos contribuir a solucionar algunas de las
dificultades que se plantean respecto a la antigüedad y la continuidad del
servicio del trabajador, funcionario o empleado, a fin de hacer valer sus
derechos en la relación de empleo público de carácter patrimonial o para el
derecho a la jubilación y pensión de los órganos y entes del Estado.
La
antigüedad y la continuidad del trabajador, funcionario o empleado público
generan derechos sociales de carácter económico y en el caso de la jubilación,
garantiza al beneficiario, ingresos suficientes para vivir con dignidad al
culminar su vida laboral.
Intentamos
explicar el tratamiento dado a la antigüedad y la continuidad en los órganos y
entes de la Administración Pública, Central y Descentralizada y de aquellos organismos
que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Sobre el Régimen de
Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores y las Trabajadoras de la
Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal, excluye de su aplicación
y como a partir de su autonomía funcional elaboran normas que regulan su propio
régimen de jubilaciones y pensiones distinto al marco general, que toma en
cuenta periodos de tiempo de servicio diferentes para otorgar la jubilación, lo
cual crea inseguridad jurídica.
Es
frecuente observar problemas en la determinación precisa de la antigüedad del
trabajador, funcionario o empleado por parte de las Oficinas de Personal de los
organismos públicos por causa de limitaciones derivadas de una normativa poco
explícita, de una escasa literatura jurídica que clarifique estos aspectos o de
interpretaciones restrictivas que desmejoran las condiciones de los
trabajadores, funcionarios o empleados y que les impide el ejercicio y disfrute
de sus derechos socioeconómicos por un erróneo o nulo reconocimiento del tiempo
de servicio prestado, que exige un tratamiento cuidadoso por parte de las
Oficinas de Gestión Humana a fin de evitar la arbitrariedad y coadyuvar a
propiciar un clima de bienestar de su talento humano.
* Abogado, Universidad Central
de Venezuela (1997). Máster en Acción
Política y Participación Ciudadana en el Estado de Derecho, Universidades
Francisco de Vitoria, Rey Juan Carlos, Miguel Hernández e Ilustre Colegio de
Abogados de Madrid, España (2003). Especialista
en Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela (2004).
Profesor por Concurso de Oposición de la asignatura Fundamentos de Derecho Público, Escuela de Administración y
Contaduría, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad Central de
Venezuela, hasta la presente
fecha.
[1] Gaceta
Oficial N° 5.908 Extraordinario del 19-02-2009.
[2] Gaceta
Oficial N° 37.522 del 06-09-2002.
[3] Gaceta
Oficial N° 6.076 Extraordinario del 07-05-2012.
[4] QUINTANA
MATOS, Armida, La Carrera Administrativa,
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1980, p. 440.
[5] RODRÍGUEZ
FALCÓN, Joaquín, Los derechos económicos
de los funcionarios públicos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1983,
p. 214.
[6] Gaceta
Oficial N° 6.156 Extraordinario del 19-11-2014.