RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL PERSONAL DE LAS UNIVERSIDADES NACIONALES,
CON ESPECIAL REFERENCIA A LA UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA
Marjorie Roció Maceira Ortega*
A mi Alma
Mater… La casa que vence la sombra
Resumen: El
artículo, con base en los conceptos de empleados y funcionarios públicos, repasa
el régimen del personal obrero, administrativo, directivo, docente y de
investigación de las universidades nacionales, con énfasis en el personal de la
Universidad Central de Venezuela.
Palabras clave: Función Pública; Universidades Nacionales; Personal
universitario.
Summary: The
article, based on the concepts of employees and public officials, reviews the
regime of the workers, administrative, managerial, teaching and research
personnel of the national universities, with emphasis on the personnel of the
Central University of Venezuela..
Key words: Public function; National Universities; University
staff.
Sumario: Introducción. 1.
Función pública, empleados y funcionarios públicos.
2. Breve reseña constitucional del tema que nos ocupa. 3. La Ley
del Estatuto de la Función Pública y la exclusión de los miembros del personal
directivo, académico, docente, administrativo y de investigación de las
universidades nacionales. 3.1. Las universidades. 3.2. Naturaleza
jurídica de las universidades nacionales y la denominada autonomía universitaria.
3.3. El personal universitario. 4. El régimen jurídico aplicable
al personal de la Universidad Central de Venezuela. 4.1. Personal
obrero. 4.2. Personal administrativo. 4.3. Personal directivo,
docente y de investigación. Conclusión.
Con la entrada en vigencia de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 se le otorga mayor importancia
al término de la función pública, entendida esta principalmente –como la han
venido definiendo nuestros órganos jurisdiccionales– como toda actividad
destinada a realizar los intereses del colectivo, que representa claro está el
inicio o la razón de ser de la prestación del servicio público que le
corresponde realizar a la Administración.
Pero para que esta función pueda
ser desempeñada a cabalidad por la Administración se necesita del factor
humano, representado por los empleados y funcionarios públicos quienes a su vez
requerirán de todo un marco normativo que regule de manera clara, objetiva y
previa las condiciones objetivas de empleo entre ellos y la Administración en
todas sus manifestaciones. Conforme a ello, en el texto constitucional se
previó que a través de una Ley se creara un Estatuto en el que debían constar los
deberes, derechos y responsabilidades de los empleados y funcionarios al
servicio de la Administración.
Para el año 2002 el legislador
patrio dio cumplimiento al mandato constitucional y se promulgó la Ley del
Estatuto de la Función Pública como un régimen estatutario general. Sin
embargo, en este texto legal se excluyó de su aplicación a unos funcionarios y
personal que cumplen funciones en distintos órganos de la Administración, como
fue el caso de los miembros del personal académico, docente, administrativo y
de investigación de las universidades nacionales.
Bajo esa situación resulta importante
entonces entrar a analizar el marco o régimen jurídico que le es aplicable al personal
que labora en las Universidades Nacionales, para lo que resultaría indispensable
revisar un poco las nociones relativas a las universidades en el marco del ordenamiento
jurídico venezolano, su naturaleza jurídica, así como la ubicación de estas dentro
de la estructura organizativa de la Administración.
Por otra parte, pero en el mismo
orden de ideas, se esbozarán algunas nociones con respecto a las normas
generales aplicables al personal universitario compuesto por los obreros, el
personal administrativo y el personal docente y de administración, para
finalmente entrar analizar el régimen jurídico aplicable al personal de la Universidad
Central de Venezuela, basado este principalmente en algunos textos legales,
convenciones colectivas y manual de normas procedimentales que se han producido
en el seno del Consejo Universitario de la Casa de Estudios.
1. Función
pública, empleados y funcionarios públicos
La administración pública refiere Sánchez Morón se encuentra compuesta por
un número importante de órganos y entes, dentro de los cuales existe una
cantidad de personas físicas que constituyen el denominado factor humano, que se distinguen en varios grupos[1].
Señala el citado autor que, por un
lado, se encuentran los elegidos
directa o indirectamente por los ciudadanos o que son designados por órganos con representatividad democrática, quienes
desempeñan sus cargos de manera temporal. Por otra parte, se encuentran los que
cumplen sus funciones a título de expertos,
en algunos órganos administrativos, generalmente colegiados y mayormente
consultivos.
Así mismo, destaca el autor en
referencia dentro de los grupos en los que se disgrega el factor humano de los
órganos y entes de la administración pública, los que prestan servicio por un breve tiempo, ante el cumplimiento de
deberes constitucionales y legales, tal sería el caso de los que prestan el servicio militar e incluso los voluntarios o cooperantes.
Sin embargo, afirma Sánchez Morón que la mayor parte de las
personas que trabajan al servicio de la administración lo hacen en el ejercicio
de su profesión u oficio, como trabajadores por cuenta ajena y con la
correspondiente retribución, y que este colectivo conforma lo que se denomina empleo público[2].
Refiere además el autor que hay empleados públicos que están vinculados
a la administración por un contrato de trabajo, quedando en consecuencia sus
relaciones laborales y profesionales regidas por las disposiciones
correspondientes al derecho laboral. No obstante, el auge de este grupo de
empleados públicos, la mayoría de ellos ingresa a la administración luego de
haber superado los requisitos previstos en las leyes respectivas y su relación
con la administración queda sometida a un régimen de derecho administrativo
distinto al del resto de los trabajadores, estos son los llamados funcionarios y citando expresamente a Sánchez
Morón: “el conjunto de que forman parte puede denominarse en sentido
subjetivo (…) la función pública”.
En este sentido, y como ya
adelantamos, la función pública ha sido definida por los tribunales venezolanos
como toda
actividad destinada a realizar los intereses del colectivo. Lo cual es por antonomasia la ratio de la
prestación del servicio
público llevada a cabo por la Administración Pública[3].
Ahora bien, para el ejercicio de la
función pública y con el objeto de fijar condiciones objetivas de empleo entre
quienes la ejercen y la administración debe contarse con un estatuto en el que se establezca todo lo
atinente a los deberes, derechos y responsabilidades, y de allí pues que se hable
de la existencia de una relación estatutaria.
2. Breve reseña
constitucional del tema que nos ocupa
Antes de la entrada en vigencia de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 fueron varios
los textos constitucionales que tuvo Venezuela, los cuales de una u otra manera
le dieron un tratamiento particular a la función pública, los empleados y los
funcionarios públicos.
Así en el denominado período de
democratización del Estado y de la sociedad venezolana conforme señala Brewer-Carías[4],
surgió la Constitución de 1947 con un desarrollo importante y amplio en lo
atinente a los derechos sociales, donde además se planteó la voluntad de
tecnificar las labores del funcionariado como menciona De Pedro Fernández[5].
En ese sentido, en el texto constitucional
de ese año se incluyó el artículo 90 que contenía la obligación del Estado de dictar
un estatuto que debía regir sus relaciones con los funcionarios y empleados públicos,
y que previera además las normas relativas al ingreso a la administración, de
ascenso, traslado, suspensión y retiro.
Sin embargo, esta voluntad de
tecnificar las labores del funcionariado no pudo concretarse ante el poco
tiempo de vigencia de la Constitución del año 1947, pues con la entrada en
vigencia del texto constitucional de 1953, esta norma quedó derogada.
Luego en la Constitución de 1961
caracterizado por ser un texto amplio y flexible, programático y general, de acuerdo a lo esbozado por Brewer-Carías[6],
en este se incluye por vez primera el término carrera administrativa, como la situación más deseable dentro del
ámbito del servicio público y como el elemento más importante a resaltar de este,
de allí que se consagrara en el artículo 122 la regulación de la carrera
administrativa por ley y mediante las normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los
empleados de la Administración Pública Nacional.
Pero no fue sino hasta el año 1970
cuando la denominada Comisión de Administración Pública generó un proyecto para
la Ley de Carrera Administrativa[7]
con la cual se quería lograr darle una profesionalización a las estructuras de
los funcionarios públicos y otorgarle mayor relevancia a la carrera administrativa,
que como bien se mencionó en el párrafo anterior era el elemento más importante
a resaltar del llamado servicio público, pues el ideal era que todos los
servidores, también llamados empleados o funcionarios públicos, fuesen elegidos
por un concurso no de credenciales, sino de conocimientos, en el que estos pudieran
demostrar sus saberes y que además garantizara la escogencia del más idóneo. Este
concurso de conocimientos le permitiría a la persona ser el titular de un cargo
y adquirir la respectiva estabilidad funcionarial, con la que se persigue garantizar
la protección de la función pública, o el servir de garantía para proteger el
servicio.
En tanto, para el año 1999 se
publica la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y en esta se
le otorga mayor importancia al término función
pública quedando en consecuencia la carrera
administrativa como uno de los elementos de esta.
En la Exposición de Motivos de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se plantea la función
pública bajo elementos que de una u otra manera ya se encontraban explanados en
las constituciones anteriores y que incluso habían sido desarrolladas mediante
algunos textos legales.
Sin embargo, se dispuso que
mediante ley se establecerá el Estatuto de la Función Pública, en el que debían
regularse lo atinente a las políticas en materia de recursos humanos, así como
la regulación concerniente al ingreso, ascenso, traslado, suspensión y
retiro de los funcionarios de la Administración Pública.
En ese mismo
orden, en la Exposición de Motivos del texto constitucional de 1999, se
determinó entre otras cosas que por vía legal se consagrarían las funciones y
los requisitos para el ejercicio de los cargos respectivos, en los
que se debía garantizar los niveles de idoneidad tanto profesional como ética de
las personas que ingresarán en la Administración Pública.
Aunado a
lo anterior, se dispuso como principio general que los cargos en la Administración
Pública son de carrera, salvo los de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y
obreros y, que el ingreso a la carrera administrativa será exclusivamente por
concurso público, con el objeto de garantizar la selección de los mejores desde
el punto de vista técnico, profesional y ético y de garantizar primariamente la
indemnidad de la Administración.
Conforme
a lo indicado en el párrafo que antecede, quedó expresamente previsto que no se podrá acceder a
la carrera administrativa por designaciones o contrataciones que obvien el
mecanismo del concurso público, ni sería posible adquirir la estabilidad por el
transcurso del tiempo en el ejercicio de algún cargo de carrera, destacándose
así mismo, que el ascenso estará subordinado a un sistema de evaluación por calificación
de méritos enlazada a una evaluación objetiva y a un programa de formación y
capacitación al cual deberá ser sometido el personal. Todos estos principios
debían ser desarrollados a través de ley para evitar justamente criterios
discrecionales en la toma de las decisiones vinculados a los aspectos
referidos.
Estas motivaciones quedaron
desarrolladas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
específicamente en el Título IV (del Poder Público), Capítulo I (De las
Disposiciones Fundamentales), Sección Tercera (De la Función Pública) artículos
144 y siguientes.
Posterior a la publicación de la
Constitución de 1999, y luego de un atropellado ejercicio normativo como señala
Carrillo Artiles[8]
para el año 2002 se publica la Ley del Estatuto de la Función Pública[9]
que rige las relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y las
administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, lo que
comprende como se prevé en su artículo 1 por una parte, lo relativo al sistema
de dirección y de gestión de la función pública y la articulación de las
carreras públicas y por la otra, el sistema de administración de personal con
todos los procesos inmersos en este sistema.
Sin embargo, la Ley del Estatuto de
la Función Pública tal y como lo había hecho en su oportunidad la derogada Ley
de Carrera Administrativa, dispuso en el mismo artículo 1 en su parágrafo único
las excepciones de su aplicación a determinados funcionarios que presten sus
servicios en otros entes u órganos de la Administración, es decir, no todos los
servidores públicos se regirían por este Estatuto, pues el mismo texto
constitucional diseñó la idea de que por Ley se determinará las distintas
clases estatutarias y que provendrán por reserva legal, lo cual implica que
sólo a través de una norma legal se dictarán los estatutos específicos dentro del
ámbito público, o en palabras de Angeli
Arab deberá procederse a la ordenación de la materia funcionarial de
tales entes por medio de otros instrumentos normativos en atención a lo
previsto en el artículo 2 eiusdem[10].
De esta manera la Ley del Estatuto
de la Función Pública de forma expresa excluyó de su ámbito de aplicación a los
siguientes funcionarios: los funcionarios al servicio del Poder Legislativo
Nacional, los funcionarios a que se refiere la Ley Orgánica del Servicio
Exterior, los funcionarios al servicio del Poder Judicial, los funcionarios al servicio
del Poder Ciudadano, los funcionarios al servicio del Poder Electoral, los
obreros al servicio de la Administración Pública, los funcionarios al servicio
de la Procuraduría General de la República, los funcionarios al servicio del
SENIAT y, los miembros del personal
directivo, académico, docente, administrativo y de investigación de las
universidades nacionales.
A diferencia de lo contemplado en
la Ley de Carrera Administrativa ya citada, la Ley del Estatuto de la Función
Pública excluyó de su aplicación no sólo a los miembros del personal académico,
docente y de investigación de las universidades nacionales, sino también al personal administrativo, a quienes por
vía jurisprudencial les era aplicable las disposiciones contenidas en la
derogada Ley de Carrera Administrativa, salvo que existiera en el ente
respectivo de un estatuto de personal propio como alude Angeli Ara[11].
Al haberse excluido del ámbito de
aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública a los miembros del
personal académico, docente, administrativo y de investigación de las
universidades nacionales, resulta importante entrar a analizar el marco o
régimen jurídico para el personal que labora en estas. A tal fin, es indispensable
revisar en primer término un poco la definición de las universidades dentro del ordenamiento jurídico venezolano, la
naturaleza jurídica de las universidades
nacionales y la ubicación de estas dentro de la estructura organizativa de
la administración.
3.1. Las universidades
Dentro del ordenamiento jurídico
venezolano las universidades se encuentran definidas principalmente en el Código
Civil venezolano[12]
en el artículo 19 numeral 2 como personas
jurídicas y por lo tanto, capaces de obligaciones y derechos.
Por su parte, en la Ley de
Universidades[13]
en los artículos 1 y 2 se específica que las universidades son, por una parte, una comunidad de intereses espirituales que reúne
a estudiantes y profesores en la tarea de buscar la verdad y afianzar los valores
trascendentales del hombre y por otra, que son instituciones al servicio de
la Nación y a ellas corresponde colaborar en la orientación
de la vida del país mediante su contribución doctrinaria en el
esclarecimiento de los problemas nacionales.
En el marco de esta enunciación, en
el artículo 8 de la ley, se tipifica
a las universidades en nacionales o privadas, que en el caso de las primeras, alcanzarán
su personalidad jurídica con la publicación del Decreto Ejecutivo que las crea
en la Gaceta Oficial[14]
y además gozarán de personalidad jurídica y patrimonio propio distinto e
independiente al Fisco Nacional que estará integrado por los bienes que les pertenezcan o que puedan adquirir por cualquier título legal de acuerdo al artículo 12 eiusdem.
3.2. Naturaleza jurídica de las universidades
nacionales y la denominada autonomía universitaria
Desde el punto de vista de la
naturaleza jurídica de las universidades nacionales, y su ubicación dentro de
la estructura organizativa de la administración, las posiciones doctrinarias nacionales
se han divido en dos grupos.
Por una parte, están los
doctrinarios que consideran a las universidades como unos establecimientos públicos
corporativos, entendiéndose como señala Martínez
Silva[15]
que el elemento corporativo hace referencia a la agrupación espontánea, en este
caso de profesores y estudiantes, con un interés común de conocimiento, que buscan satisfacer por encima del
propio interés personal y que no responde necesariamente a los intereses del
Ejecutivo, que es quien las crea.
Brewer-Carías[16] es uno de los principales defensores
de esta postura, y al respecto aclara
que las universidades nacionales se caracterizan por la presencia de un sustrato personal que da a estos entes un carácter
diferente al de simples dependencias administrativas descentralizadas y, que por la naturaleza de los fines que persiguen estos
entes se exige que los mismos estén dotados de autonomía.
Otro elemento que sustenta esta
tesis, es el relativo a la ausencia o escaza presencia de controles por parte
de la Administración Central, tal como señala Rondón
De Sansó[17].
Adicional a los elementos de
autonomía y la ausencia o escaza presencia de control por no estar adscritos a
ningún órgano de la Administración Central, lo cual no signifique que escapen a todo tipo de control por
parte del Estado, el cual lo ejerce, por medio del Consejo Nacional de
Universidades como lo
refiere Peña Solís[18],
se encuentra el hecho que las universidades a diferencia de las restantes personas jurídicas
públicas no territoriales, son creados por un instrumento de rango sublegal, de acuerdo al artículo 8 de la Ley de
Universidades ya citada.
En contraposición a la tesis de
considerar a las universidades como establecimientos públicos corporativos, se
encuentra la adoptada por doctrinarios venezolanos que conciben a las mismas
como institutos autónomos.
Sobre este particular, Sansó De Ramírez[19]
indica que parte de la doctrina representada por Antonio Moles Caubet y Eloy
Lares Martínez, consideran que las universidades nacionales pueden
catalogarse de institutos autónomos, por ser órganos que forman parte de la
Administración Pública Nacional, dotados de personalidad jurídica y patrimonio
propio y encargados de cumplir cometidos estatales. Esta última postura es la
adoptada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia[20].
Al respecto, considero que adoptar esta última
postura sería ir en contra de la naturaleza típica y propia de las
universidades que como bien define la propia Ley de Universidades fungen como
una comunidad de intereses que reúne a profesores y estudiantes, que como
instituciones están al servicio de la Nación y que además deben realizar una
función rectora en la educación, la cultura y la ciencia.
En refuerzo a lo precedente, debe
hacerse una especial mención en cuanto al elemento del cual se encuentran
investidas las universidades y es el relativo al de la autonomía y sobre el
cual hace referencia el citado autor Brewer-Carías
cuando enmarca a las universidades dentro de los llamados establecimientos
públicos corporativos.
Así las cosas, debe indicarse que
la autonomía universitaria adquirió un reconocimiento expreso en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 109[21].
Sin embargo, la misma ya se encontraba prevista en la Ley de Universidades del
año 1970, en su artículo 9 definiéndose claramente qué comprende este elemento,
a saber: la autonomía organizativa, académica,
administrativa, económica y financiera.
De acuerdo a lo expresado en el párrafo anterior,
la autonomía organizativa, según el
contenido del artículo 9 de la Ley de Universidades, hace alusión al
hecho que las universidades podrán dictar sus normas internas; lo cual implica
además la posibilidad de crear, modificar o eliminar los órganos que las
integran o simplemente podría afirmarse que se trata del poder de organizarse.
Este tipo de autonomía de acuerdo a
Moles Caubet[22]
se encuentra estrechamente ligada con la autonomía
normativa, que si bien no está prevista en el artículo 9 de la Ley de
Universidades encuentra su asidero en el artículo 109 constitucional, siendo la
misma definida por el autor como “la posibilidad de crear preceptos de Derecho
objetivo, válidos en el conjunto del Ordenamiento Jurídico
del Estado. Empero, como es obvio, la función normativa autónoma
está circunscrita a aquellas
materias que le han sido
especialmente asignadas”.
La autonomía normativa permitirá entonces
que las universidades puedan darse sus normas de gobierno, funcionamiento y la
administración de su patrimonio y como bien refiere Martínez[23]
podrán dictar su propio
ordenamiento jurídico de rango sublegal, que regule sus relaciones internas y
externas y que incluso servirán de
fundamento para reglar las relaciones del personal universitario con las
universidades como se verá más adelante.
Adicionalmente, las universidades
se encuentran investidas de la llamada autonomía
académica, que guarda relación
con la potestad de planificar,
organizar y realizar los programas de investigación, docentes y de extensión que fueren necesario para el cumplimiento de sus
fines. Cuentan además
las universidades con autonomía
administrativa para elegir y nombrar sus autoridades y
designar su personal docente, de investigación y
administrativo, basado
esta última en la libre gestión de los asuntos y bienes de las mismas. En
último lugar, el artículo 9 de la Ley en referencia, dispone la autonomía económica y
financiera de las
universidades, para organizar
y administrar su patrimonio.
De la norma constitucional, las
normas legales y las anotaciones doctrinarias esbozadas, puede afirmarse que
las universidades tienen la potestad de dictar normas bajo los parámetros
previstos en la Constitución, la Ley de Universidades y sus reglamentos[24],
para reglar sus relaciones con el personal universitario, pero
haciéndose especial énfasis en que las mismas no podrán dictar normas que sean
materia de reserva legal.
3.3. El personal universitario
El denominado personal
universitario se encuentra conformado por el personal obrero, personal directivo,
docente y de investigación y, el personal administrativo.
En el año 1984, bajo la ponencia
del Magistrado Pedro Miguel Reyes, la extinta Corte Primera de lo Contencioso
Administrativa[25]
estableció el criterio relativo para la regulación de las relaciones del
personal de las universidades nacionales.
En ese sentido, dispuso la Corte
que el personal obrero de las
universidades nacionales estaría sujeto a las normas contenidas en la Ley
Orgánica del Trabajo vigente para ese momento, de conformidad con lo expresado
en el artículo 6 de ese texto normativo y de acuerdo al artículo 5 numeral 6 de
la Ley de Carrera Administrativa.
Por otra parte, señaló la Corte que
el personal directivo, docente y de
investigación, estaba en expresamente excluido del ámbito de aplicación
de la Ley de Carrera Administrativa según se preveía en el artículo 5 numeral 5
de la referida ley, quedando en consecuencia regidos por las normas respectivas
de la Ley de Universidades de 1970.
En el caso del personal administrativo, en aquél momento y en
atención a lo que dispuso la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativa, este personal se encontraba dentro del marco normativo previsto
en la Ley de Carrera Administrativa, lo cual se fundamentó básicamente en el
hecho que al no estar expresamente exceptuados de la aplicación de la citada
ley y al tener las mismas características de los funcionarios públicos de
carrera quedaban en consecuencia sujetos al régimen jurídico consagrado en esa
Ley.
En la actualidad se puede hablar de
la misma clasificación del personal
universitario, pero se estima importante formular unas consideraciones
adicionales a lo expresado en su oportunidad por la extinta Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo en el año 1984, cuyo criterio fue ratificado por la
Corte Suprema de Justicia en el año 1994[26].
En primer término, el personal obrero de las universidades
nacionales, actualmente se rige por las disposiciones contenidas en la Ley
Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras[27],
el Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las
Trabajadoras[28]
y las Convenciones Colectivas[29]
(destinadas a mejorar las condiciones laborales previstas en la ley) que se
suscriban y de las cuales sean parte.
Así mismo, el personal obrero al igual que el
personal administrativo y docente de las universidades nacionales se regirá por
las pautas que dicte el Consejo Nacional de Universidades en determinadas
materias, que es un órgano dependiente del Ministerio con competencia en
materia de Educación Universitaria que se encarga entre otras cosas de asegurar
el cumplimiento de la Ley de Universidades, armonizar los planes docentes, culturales y científicos, y planificar el desarrollo de las universidades de acuerdo con las necesidades del país, conforme a lo preceptuado en el
artículo 18 de la Ley de Universidades.
En el mismo orden, el personal obrero igual que el personal docente y administrativo se regirá por los reglamentos que emanen del seno de los Consejos
Universitarios respectivos, que formulan en el marco de la autonomía
organizativa y normativa reconocida constitucional y legalmente y, además, se
regirán por las distintas disposiciones que en materias de seguros, escalafón, jubilaciones, pensiones,
despidos, así como todo lo relacionado con la asistencia y previsión social
dicten los Consejos Universitarios de acuerdo a las pautas o líneas que al
efecto emanen del Consejo Nacional de Universidades, en atención al artículo 26
numeral 18 de la Ley en referencia.
Con respecto al personal directivo, académico, docente y de
investigación de las universidades nacionales, como se refiere en el
artículo 1 parágrafo único de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estos
quedaron excluidos de la aplicación de la Ley, por tanto como fuere
desarrollado en su momento por la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo se regirán por lo que al respecto se establezca en la Ley de
Universidades, por las pautas que dicte el Consejo Nacional de Universidades, por
los reglamentos que emanen de los Consejos Universitarios, y por las Actas
Convenios y los Contratos Colectivos.
Mención especial debe realizarse con
respecto al personal administrativo de
las universidades nacionales luego de la entrada en vigencia de la Ley del
Estatuto de la Función Pública en el año 2002.
Así pues, tal y como se ha referido
en el desarrollo de este trabajo con la entrada en vigencia de la Ley en
referencia, no sólo se excluyó de la aplicación de ésta al personal directivo,
académico, docente y de investigación de las universidades nacionales, sino que
también quedó expresamente excluido el personal administrativo de las mismas.
El personal administrativo de las
universidades nacionales se encontraba amparado por las disposiciones de la Ley
de Carrera Administrativa, al considerarse que ellos tenían las mismas características
de un funcionario de carrera, y por cuanto estos ejercían la función pública al
brindar apoyo a la actividad académica que se desarrolla en las universidades y
que prestan estas últimas un servicio público esencial como lo es la educación, derecho humano y deber social fundamental desarrollado en el
artículo 102 de la Constitución venezolana vigente.
Esta situación, representó un
cambio sustancial en lo que hasta esa fecha se había estado observando con
respecto al personal administrativo de las universidades nacionales, pues los
mismos estaban quedando no sólo excluidos del ámbito de aplicación de la ley
estatutaria general sino además no contaban con una ley que les regulara, lo
cual a todas luces era una situación irregular, pues estos no podían quedar sin
una normativa expresa que establezca sus derechos, deberes, responsabilidades, faltas
y sanciones.
En virtud de lo anterior, en el mes
de octubre del año 2002 la Máxima Autoridad de la Universidad Central de
Venezuela solicitó a la Procuraduría General de la República su opinión en
cuanto al régimen aplicable al personal administrativo de esa Casa de Estudios,
pero especialmente con respecto al régimen disciplinario de estos.
Al respecto, la Gerencia General de
Asesoría Jurídica de la Procuraduría General de la República, en el mes de
diciembre del mismo año, emitió la opinión solicitada concluyendo expresamente
lo siguiente:
Dada la naturaleza y la misión
encomendada a las universidades nacionales, la Constitución y la ley le
reconocen autonomía a estos entes para establecer su propia normativa, en
aquellos aspectos previstos en el artículo 9 de la Ley de Universidades y,
siempre que no constituyan materia de expresa reserva legal.
La autonomía le permite a
los entes universitarios establecer normas secundarias aplicables a los
miembros del personal universitario, subordinadas a lo establecido en la Ley de
Universidades, Ley Orgánica del Trabajo y en la Ley del Estatuto de la Función
Pública, según sea el caso.
El personal administrativo
de las Universidades Nacionales está constituido por funcionarios públicos, en
virtud de la naturaleza funcionarial de la prestación de servicios a dichos
entes, de allí que, la exclusión contenida en el artículo 1 de la Ley del
Estatuto de la Función Pública, no es óbice para la aplicación supletoria del
régimen funcionarial general en materia disciplinaria en virtud de su expresa reserva
legal.
De la opinión emitida por la Procuraduría
General de la República se desprende claramente que el criterio de dicho órgano
es que dada que las Universidades Nacionales están constituidas por
funcionarios públicos en virtud de la naturaleza de la función que desarrollan,
a pesar de haber quedado excluidos expresamente de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, dicho régimen les era aplicable de manera supletoria, máxime
cuando a la autonomía de la cual se encuentras investidas las universidades sólo
les permite dictar normas de rango sub legal.
En este mismo contexto, el 28-01-2003
el Consejo Nacional de Universidades en sesión extraordinaria y en el marco de
las competencias que se le atribuyen en la Ley de Universidades, procedió a la
aprobación de una normativa general que serviría de marco referencial para
regular al personal administrativo de las universidades nacionales, la cual debía
ser ejecutada por los respectivos Consejos Universitarios.
Sin embargo, nótese que la salida
aportada por el Consejo Nacional de Universidades, no solventó como señala Yánez Díaz[30]
la situación que se estaba presentando con el personal administrativo de las
universidades nacionales, toda
vez que la potestad atribuida por la Ley de Universidades a
las máximas autoridades de estas es de rango sublegal, es decir, las mismas sólo podrían en el marco
de su autonomía normativa regular o reglamentar aquellas materias que le han
sido especialmente asignadas por Ley y la materia de la función pública como se ha venido analizando
en este trabajo debe ser reglada a través de Ley por ser materia de reserva
legal.
4. El régimen jurídico
aplicable al personal de la Universidad Central de Venezuela
Tomando en consideración la
información contenida en el Manual de Organización de la Universidad Central de
Venezuela[31]
puede afirmarse que la Universidad desde su creación es núcleo importante del
desarrollo de la vida intelectual venezolana, su papel en el país es esencial y
constituye una referencia fundamental para la compresión de los procesos de
transformacion de la sociedad venezolana.
La Universidad Central de Venezuela
cuenta de acuerdo a la información contenida en el Manual antes identificado
con 11 Facultades, 54 Escuelas, 45 Institutos de Investigación, 40 Centros de
Investigación, 12 Estaciones Experimentales, 380 Postgrados, 220 Especializaciones,
116 Maestrías y 44 Doctorados. En esa misma línea en el Manual se hace
referencia al papel rector que ha tenido la Universidad Central de Venezuela en
el quehacer académico de la Nación y de su contribución en la formación de los
profesionales del país.
El rol desempeñado por la
Universidad Central de Venezuela en la sociedad venezolana se mantiene a pesar
de las situaciones presupuestarias y políticas que han intentado enturbiar la
visión de la Universidad de ser el centro de referencia nacional e
internacional en la formación del talento humano necesario y en la generación,
gestión y difusión del conocimiento. No puede caber la menor duda que ha sido
el producto del esfuerzo mancomunado entre los estudiantes y el personal
docente y de investigación, administrativo y obrero que la compone.
En este trabajo corresponde pues
analizar el régimen jurídico aplicable a ese factor humano que presta sus
servicios a la Universidad Central de Venezuela, a saber: personal obrero,
personal administrativo y personal docente y de investigación.
4.1. Personal obrero
En primer lugar se debe indicar que
el artículo 6 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las
Trabajadoras, expresamente establece lo siguiente:
Artículo 6. Los trabajadores y trabajadoras al servicio de la Administración Pública, los
funcionarios públicos y funcionarias públicas nacionales, estadales y
municipales se regirán por las normas sobre la función pública en todo lo
relativo a su ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de
remuneración, estabilidad, jubilaciones, pensiones, régimen jurisdiccional, y
por los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos
ordenamientos.
Los funcionarios públicos y
funcionarias públicas que desempeñen cargos de carrera, tendrán derecho a la
negociación colectiva, a la solución pacífica de los conflictos y a ejercer el
derecho a la huelga, de conformidad con lo previsto en esta Ley, en cuanto sea
compatible con la naturaleza de los servicios que prestan y con las exigencias
de la Administración Pública.
Los trabajadores
contratados y las trabajadoras contratadas al servicio de la Administración
Pública Nacional, Estadal y Municipal, centralizada y descentralizada, se
regirán por las normas contenidas en esta Ley, la de Seguridad Social y su
contrato de trabajo.
Los
obreros y obreras al servicio de los órganos y entes públicos nacionales,
estadales y municipales, centralizados y descentralizados, estarán amparados y
amparadas por las disposiciones de esta Ley y la de Seguridad Social. El tiempo desempeñado
en la administración pública nacional, estadal y municipal, centralizada y descentralizada, será considerado para todos los
efectos legales y contractuales como tiempo de servicio efectivamente prestado
y computado a la antigüedad. (Destacado agregado).
De la norma legal antes transcrita
se desprende que todo el personal obrero que preste sus servicios a los órganos
y entes de la administración se regirán en todo lo atinente a su relación
laboral, esto es, ingreso, vacaciones, suspensión, terminación de la relación
laboral, entre otros ítems, por las normas contenidas en la ley orgánica
laboral, su reglamento y los contratos colectivos respectivos.
Ahora bien, en el marco de la
investigación realizada para la elaboración de este trabajo se encontraron
algunos instrumentos que han sido dictados por el Consejo Universitario y otras
dependencias de la Universidad Central de Venezuela, con fundamento en la autonomía
normativa de la cual están investidos, que complementan el régimen jurídico
aplicable para el caso del personal obrero de esta Casa de Estudios.
Así por ejemplo, está el Manual Descriptivo de Cargos del Personal
Obrero Sector Universitario, emanado del Consejo Nacional de Universidades
y vigente a partir del 01-07-1997, que se trata de un instrumento técnico
administrativo, contentivo de las especificaciones de cada uno de los cargos
para el personal obrero de las Universidades Nacionales, y que aporta en cada
descripción del cargo la siguiente información: título del cargo, código,
grado, objetivo general, tareas, dificultad del trabajo, ámbito de actuación y
perfil del cargo. Este Manual además contiene los cargos vigentes en las
Universidades Nacionales de acuerdo a las necesidades y estructuras propias de
las instituciones.
Con el fin de asegurar la
aplicación del Manual antes mencionado, la Universidad Central de Venezuela diseñó
una Guía para la realización de la Línea
de promoción/ingreso-aviso de oferta vacante universitario del personal obrero
que aspira ingresar o puede ser promovido en esta Casa de Estudios,
informada a las dependencias correspondientes el día 08-06-2017, a través de la
Circular 35-DAP-09-2017.
Así mismo, debe destacarse la
existencia de un Instructivo para evaluar
el período de prueba del personal administrativo (apoyo, técnico y profesional)
y obrero que aspire ingresar a la
Universidad Central de Venezuela, que fue informado a las distintas dependencias
de la Universidad a través de la Circular 35 DAP-021-2016 del 27-06-2016. De la
revisión de este documento, se observa que el mismo se encuentra fundamentado
en el contenido del artículo 43 de la Ley del Estatuto de la Función Pública,
referido al período de prueba que debe cumplir la persona seleccionada por
concurso; los artículos 141 al 145 del Reglamento de la Ley de Carrera
Administrativa[32]
atinente igualmente al período de prueba, la cláusula 9 del Acuerdo entre la
Universidad Central de Venezuela y la Asociación de Empleados Administrativos
de la UCV (AEA) hoy Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Universidad
Central de Venezuela (SINATRA) y el artículo 87 numeral 1 de la Ley Orgánica del
Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras.
De este instructivo se evidencia el
establecimiento de las condiciones que deberá considerar el supervisor
inmediato con respecto al personal obrero que será evaluado, cuyo lapso de
evaluación no excederá de treinta días hábiles considerando las disposiciones
laborales vigentes, específicamente el artículo 42 de la Ley Orgánica en
materia laboral.
Por otra parte está el Manual de normas y procedimientos para los
movimientos de personal en la Universidad Central de Venezuela, aprobado
por el Consejo Universitario en la Sesión Ordinaria del 25-01-2017. Este
instrumento busca establecer
definiciones y procedimientos básicos que orienten a las Facultades y
Dependencias Centrales sobre las actividades que deben desarrollar para la
tramitación de los movimientos de personal correspondientes al personal
docente, profesional, administrativo, técnico, de servicio, obrero y vigilante de la Universidad
Central de Venezuela.
Básicamente en este se prevé los
procesos desde el ingreso hasta el egreso del personal, pasando por los
trámites en caso de reincorporación, cambio en el cargo, ascenso, variación
salarial, reingreso, permisos, traslado, anulación, egreso, jubilación,
suspensión de la jubilación, pensión y cese de la pensión.
De igual manera, la Universidad Central
de Venezuela cuenta con el Manual de procesos
para el seguimiento y egresos del
personal de la Universidad Central de Venezuela, aprobado en sesión
ordinaria del 20-06-2018 por el Consejo Universitario, dirigido igualmente para
los trámites que se deben seguir con el personal docente, profesional, administrativo, técnico, de
servicio, obrero y vigilante de la
universidad, especialmente para: la conformación del expediente y seguimiento del expediente
del personal jubilable de la universidad, conformación y
seguimiento del desarrollo de carrera del personal de la institución, elaboración
del dictamen
de jubilación o pensión por incapacidad del personal, declaración jurada de
patrimonio público, procedimiento para la solicitud de fe de vida del
personal jubilado y pensionado por incapacidad y sobrevivencia,
procedimiento para la emisión de documentos, entre otros
trámites.
Finalmente,
habida cuenta lo expuesto en cuanto a que este tipo de personal se encuentra
igualmente regido por los Convenios Colectivos que se suscriban, a título
enunciativo y no taxativo pueden mencionarse alguno de ellos, a saber: Contrato
Colectivo de Trabajo suscrito entre la Universidad Central de Venezuela y el
Sindicato de Obreros de las Facultades de Ciencias Veterinarias, Ingeniería,
Agronomía y OBE, en el estado Aragua; el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre la Universidad
Central de Venezuela y el Sindicato de Obreros de la Conservación y
Mantenimiento de la zona de la Universidad Central de Venezuela, en San Nicolás,
Distrito Guanare, estado Portuguesa; el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre la
Universidad Central de Venezuela y el Sindicato de Obreros del Comedor
Estudiantil de la Universidad Central de Venezuela; y el Contrato
Colectivo de Trabajo suscrito entre la Universidad Central de Venezuela y el
Sindicato de Obreros al Servicio de la Universidad Central de Venezuela en el
Distrito Federal y estado Miranda.
4.2. Personal administrativo
Con
respecto al personal administrativo, recordemos
que en el punto de este trabajo donde se esbozaba lo relativo al personal
administrativo de las universidades nacionales se explicó suficientemente que
estos habían quedado excluidos expresamente de la aplicación de la Ley del
Estatuto de la Función Pública, ante lo cual el mismo Rector de la Universidad
Central de Venezuela se dirigió a la Procuraduría General de la República con
el objeto de obtener la opinión de esta en cuanto a cuál debería ser el régimen
jurídico aplicable para este personal, especialmente en lo relativo al régimen
disciplinario, que concluyó sobre la aplicación del régimen estatutario general
para el personal administrativo de las universidades nacionales.
A la
fecha de elaboración de este trabajo a este personal se le sigue aplicando
preponderantemente las disposiciones contenidas en la Ley del Estatuto de la
Función Pública, sin que exista como tal un instrumento donde de manera
uniforme y objetiva se establezcan las condiciones de su relación con la
Universidad y donde se garanticen además las disposiciones constitucionales en
materia de función pública.
Este
tratamiento es totalmente verificable a través de las distintas decisiones que
han emitido los tribunales contenciosos venezolanos en juicios seguidos por el personal
administrativo contra la Universidad Central de Venezuela. Tal sería el caso del
Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial decidido por el Juzgado
Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha
28-05-2014 contra el acto
administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución N° 007-2006,
de fecha 26-07-2006, dictado por la Directora de Recursos Humanos de la Universidad
Central de Venezuela, mediante el cual se destituye al ciudadano Luis Sánchez del cargo Médico General I, cursante en el
Expediente N° 06-1703 de la nomenclatura del Juzgado.
Del
procedimiento, se observa justamente
como la causa fue sustanciada haciendo referencia a las disposiciones legales
relacionadas con la Ley del Estatuto de la Función Pública, señalando entre
otras cosas expresamente lo que a continuación se transcribe:
En este sentido, si bien es
cierto la Universidad Central de Venezuela tiene la autoridad para llevar a
cabo procedimientos disciplinarios en virtud de una averiguación que gira en
torno a una causal de destitución, no es menos cierto que la misma deberá
realizarlo de conformidad con las normas que establecen lo relativo al retiro
de un funcionario, esto es en atención a lo establecido en la Ley del Estatuto
de la Función Pública.
Del mismo
modo, para el personal administrativo hay una serie de instrumentos que se han
ido gestando en el seno del Consejo Universitario de la Universidad Central de
Venezuela que sirven de complemento a lo que sería el régimen aplicable a este
tipo de personal, entre ellos: el Manual Descriptivo de Clases de Cargo para el
Personal Administrativo cuya última reforma data del año 2018 y se culminó con
el objeto de poder cumplir con las disposiciones contenidas en la Convención
Colectiva Única de Trabajadores y Trabajadoras del Sector Universitario años
2015-2016 y 2017-2018, especialmente con las relativas a las Tablas de Salarios
para los Trabajadores Universitarios Administrativos, información esta contenida
en la Circular N° 35-DAP-011-19 del 06-05-2019.
Igualmente,
le son aplicables a este personal otros instrumentos que fueron descritos
cuando se desarrolló el punto del personal obrero de la Institución, entre
ellos: el instructivo
para evaluar el período de prueba del personal administrativo (apoyo, técnico y
profesional) y obrero que aspire ingresar a la Universidad Central de Venezuela
y el manual de normas y procedimientos para los movimientos de personal en la Universidad
Central de Venezuela.
Así mismo, cuenta la Universidad
Central de Venezuela con un Manual de Normas y Procedimientos de Administración
de Personal[33]
con el cual se busca regular trámites relativos a la certificación de la fecha
de ingreso del personal, evaluación de credenciales, designación de cargos
jerárquicos, libre nombramiento y remoción, la promoción del personal
administrativo, los concursos internos para este personal, concurso abierto,
concurso público, entre otros trámites.
Finalmente,
al igual que el personal obrero, el personal administrativo de la Universidad
Central de Venezuela se encuentra amparado por una serie de contratos
colectivos, siendo la más reciente la citada Convención Colectiva Única de
Trabajadores y Trabajadoras del Sector Universitario correspondiente al año
2017-2018.
4.3. Personal directivo, docente y de investigación
En relación al personal directivo, docente y de
investigación de la
Universidad Central de Venezuela, el régimen jurídico aplicable es el previsto
principalmente en la Ley de Universidades, las pautas que dicte el Consejo
Nacional de Universidades, los reglamentos que dicte el Consejo Universitario, las
Actas Convenios y los Contratos Colectivos.
En ese sentido, debe mencionarse
que la Universidad Central de Venezuela goza de un Reglamento a través del cual
se regulan las actividades de los miembros del personal docente y de
investigación de la Universidad, este es el denominado Reglamento de Personal
Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela de fecha 21-10-2014[34].
En este instrumento normativo se establece
que la forma a través de la cual se podrá ingresar como miembro ordinario del
personal docente y de investigación será por concurso, por incorporación de miembros del personal ordinario de otras
Universidades o por reincorporación de profesores que hubieran dejado de ser
miembros del personal ordinario de la Universidad Central de Venezuela.
Se refiere en este caso el
reglamento a la posibilidad de ingreso por concurso de oposición sólo para
aquellos cargos que demanden una dedicación permanente, y cuya apertura
corresponde a los Consejos de Facultad. De igual manera el Reglamento establece
en sus artículos 12 y siguientes las normas con respecto a los Jurados de los
Concursos: debe tratarse de profesores
de reconocida competencia en la materia respectiva, miembros ordinarios o jubilados del personal docente y de investigación de la respectiva
Facultad, de otras Facultades o Universidades o Centros de Investigación
Superior de reconocido prestigio.
Ahora bien, para el caso de los exámenes para los
concursos de oposición para instructores, la evaluación de los aspirantes consistirá en
un examen con una prueba escrita y una oral,
pudiendo establecerse la realización de pruebas adicionales cuyas bases se
notificarán a los aspirantes en su debida oportunidad y, además, si fuere el
caso se hará una evaluación de las credenciales del aspirante. Una vez
realizadas las pruebas respectivas y analizadas las credenciales el jurador
emitirá el respectivo veredicto.
Por otra parte, se prevén una serie
de condiciones y requisitos para los concursos en categorías de Asistente, Agregado, Asociado o Titular,
cuya evaluación consistirá en tres evaluaciones públicas, realizadas en dos
ejercicios orales y la evaluación de las credenciales respectivas. Finalizado
todo este proceso, se realizará el veredicto respectivo, previéndose en el artículo
42 del Reglamento tres situaciones para aquellas personas que no obtengan la
calificación mínima aprobatoria para los aspirantes a ingresar por escalafones
superiores a saber:
1. Si el aspirante está
contratado por la UCV, sea cual sea su escalafón administrativo, y no obtiene
la calificación mínima (según lo establecido en el artículo 40 de este
reglamento) no podrá renovársele el contrato a su vencimiento, ni podrá
inscribirse en un concurso promovido por la misma Cátedra, Departamento o
Instituto, hasta que haya transcurrido un lapso de cinco (5) años contados a
partir de la fecha del vencimiento del respectivo contrato.
2. Si el aspirante es miembro
ordinario del personal docente y de investigación de la UCV en escalafón
diferente al que es objeto del concurso, y no obtiene la calificación mínima
(según lo establecido en el artículo 40 de este reglamento) no podrá
inscribirse en un concurso promovido por la Cátedra, Departamento o Instituto,
por un lapso de cinco (5) años.
3. Si el aspirante no
pertenece al personal docente y de investigación de la UCV, y no obtiene la
calificación mínima, (según lo establecido en el artículo 40 de este reglamento)
no podrá inscribirse en un concurso promovido por la misma Cátedra,
Departamento o Instituto, ni ser contratado para ocupar cargos como miembro especial
del personal docente y de investigación de la UCV durante un lapso de cinco (5)
años.
En el Reglamento además se regula
un proceso de formación y capacitación en docencia para los instructores a quien se le asignará un tutor responsable, y cuando haya vencido
ese proceso de formación se realizará una prueba consistente en una Clase
Magistral y un Trabajo de Ascenso, siendo que si el veredicto dado a esas
evaluaciones fuese “insuficiente”, el instructor será removido de su cargo, sin
un procedimiento disciplinario de acuerdo a lo previsto en el Reglamento, lo
cual pareciera desvirtuar el principio de debido proceso consagrado en el texto
constitucional que debe aplicarse en todo procedimientos judicial y administrativo.
En este mismo orden de ideas, el
Reglamento contempla un capítulo para el Régimen de Ubicación y Ascenso, para
lo cual el Consejo Universitario contará con una Comisión Clasificadora Central
que se encargará de asesorar con respecto a la clasificación del personal
docente y de investigación.
En la
materia de ascensos en el escalafón universitario, se prevé que los miembros
ordinarios del personal docente y de investigación se ubicarán y ascenderán en el escalafón de
acuerdo a sus credenciales o méritos científicos y sus años de servicio. Siendo que, para que se pueda ascender
de una categoría a otra en el escalafón la persona deberá cumplir el tiempo establecido por la ley en cada escalafón, la presentación de un informe que
dé cuenta de las credenciales de mérito y un Trabajo de Ascenso.
Vale la pena destacar de este
Reglamento el régimen de incompatibilidades, especialmente el esbozado en el artículo
124 del Reglamento donde se señala
expresamente que las
funciones de profesor a dedicación exclusiva de la Universidad Central de Venezuela
son incompatibles con el ejercicio de cualquier otro cargo remunerado, dentro o
fuera de la Universidad.
De la misma manera el citado
Reglamento regula en un capítulo aparte el régimen relativo a las licencia o
permisos que pueden ser otorgados a los miembros ordinarios del personal
docente y de investigación de la Universidad y un capítulo atinente a las medidas
disciplinarias que pueden ser aplicadas a los miembros del personal docente, las cuales deben ser sustanciadas y
decididas de acuerdo a lo preceptuado por la Ley de Universidades y el
Reglamento.
Finalmente, al igual que para el
personal obrero y administrativo, el Consejo Universitario de la Universidad
Central de Venezuela, ha dictado una serie de manuales que son empleados por
las dependencias competentes como complemento del régimen jurídico aplicable también
al personal docente y de investigación, tal sería el caso de los citados Manuales
de Normas y Procedimientos para los Movimientos de Personal en la Universidad
Central de Venezuela y el de Procesos para el Seguimiento y Egresos del
Personal de la Universidad Central de Venezuela.
De las páginas que preceden a estas
conclusiones puede visualizarse a grandes rasgos como se ha ido constituyendo el
régimen jurídico aplicable para el personal de las universidades nacionales y
especialmente el de la Universidad Central de Venezuela.
Son pocos los entes y órganos de la
administración que alcanzan una clasificación tan diversa y a su vez tan
distinta del personal, como ocurre con las universidades, las cuales como ya se
observó se encuentran dotadas de un recurso humano agrupados en personal obrero,
personal administrativo y el personal docente y de investigación.
Esta diversidad ha ocasionado
justamente que exista todo un universo de normas aplicables al personal de la
Universidad, las cuales si bien en una primera instancia parten de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela por una parte, luego de la Ley
Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras para el caso del
personal obrero, la Ley del Estatuto de la Función Pública para el personal
administrativo y la Ley de Universidades en cuanto al personal docente y de
investigación, luego se tiene que el Consejo Nacional de Universidades puede dictar
pautas generales para ser aplicadas por los Consejos Universitarios, que
también a su vez en el marco de la autonomía normativa de la cual se encuentran
investidos establecen reglamentos dirigidos al personal que labora en la institución,
y además se van suscribiendo una cantidad importante de Actas Convenios y de
Convenios Colectivos que vienen a sumar más normativas aplicables a este
personal, que en este último caso no puede caber la menor duda que han sido
contribución en las mejoras de las condiciones del personal universitario, pero
que al final todo este elenco normativo disgregado pudiese crear inseguridad
jurídica.
Aunado a lo anterior, parece
inverosímil que desde el año 2002 cuando de manera expresa se excluyó del
ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto de la Función a la fecha, es decir,
diecinueve años después, la situación del personal administrativo no haya cambiado
y se le siga aplicando el estatuto general cuando el ideal sería que los mismos
contaran con su normativa respectiva, por lo cual se impone la sanción de tal
norma.
Sin pensar además sobre la situación
que se presenta con el tan maltratado personal docente y de investigación,
quienes si bien cuentan con un Reglamento que regule sus condiciones laborales
que en el caso de la Universidad Central de Venezuela el último fue dictado por
el Consejo Universitario en el año 2014, resulta realmente asombroso que aún se
encuentren al amparo de la Ley de Universidades de 1970, un texto normativo con
casi 50 años de vigencia, que bajo una opinión formulada desde la absoluta
deferencia y enaltecimiento por todo lo que con ella se alcanzó, no es menos
cierto que los tiempos políticos y sociales en el país han cambiado, lo que
supondría entonces que el marco regulatorio de las Universidades, también debe cambiar,
para ir justamente a la par de los cambios que se imponen en la sociedad
venezolana, máxime si se tiene en cuenta el rol tan importante que las universidades
juegan en el desarrollo de la sociedad, y en el caso de la Venezuela actual, en
su recuperación.
En conclusión, no existe duda en
cuanto a que hay unas cuantas tareas pendientes para con las universidades y
con el personal universitario en general, quienes aún ante las constantes
embestidas de las cuáles han sido objeto allí han permanecido, una de esas
tareas sería pues la posibilidad de brindarles un régimen jurídico concentrado
en un mismo texto normativo, en el cual de manera clara, expresa, precisa y
objetiva, se reglen todo lo correspondiente a la relación que estos mantienen
con la Universidad, donde de manera inteligible se desarrolle los temas sobre
el personal que conciernen al ingreso, permanencia, ascensos, formación
permanente, situaciones administrativas, entre otros.
* Abogado
de la Universidad Central de Venezuela (2003). Especialista en Derecho Procesal
por la Universidad Católica Andrés Bellos (2013).
[1] Miguel Sánchez Morón,
Derecho de la Función Pública, Editorial Tecnos, Madrid, 1996.
[2] Ibid., p. 18.
[3] Sala Político
Administrativa del TSJ, sentencia N°
943 del 15-05-2001.
[4] Allan Brewer-Carías,
Historia Constitucional de Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana,
Caracas, 2013, p. 449. Indica el autor que “El cuarto de los grandes
ciclos históricos en la evolución política del país, comenzó, así, con la Revolución de Octubre de
1945, que llevó al partido Acción Democrática
al poder, iniciándose el proceso de democratización no sólo del Estado sino de la sociedad venezolana y que originó el
sistema político de Estado democrático
centralizado de Partidos que predominó durante toda la segunda mitad del siglo XX”.
[5] Antonio de Pedro
Fernández, Comentarios a la Ley del Estatuto de la Función Pública, 2°
ed., Vadell Hermanos Editores, Valencia-Caracas, 2004, p. 23.
[6] Brewer-Carías, ob. cit.,
p. 459.
[7] Publicada en Gaceta Oficial N° 1.745 Extraordinario
de 23-05-1975.
[8] Carlos Luis Carrillo
Artiles, “La reorbitación de los deberes y derechos de los funcionarios
públicos en la Ley del Estatuto de la Función Pública”, El régimen jurídico
de la Función Pública en Venezuela, v. I, FUNEDA, Caracas, 2003.
[9] Gaceta Oficial
N° 37.522 de 06-09-2002.
[10] Juan Angeli Arab. “Excepciones
al Ámbito de Aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública”, El
régimen jurídico de la Función Pública en Venezuela, v. II, FUNEDA, Caracas,
2003, p. 80.
[11] Ibid., p. 101.
[12] Publicado en Gaceta
Oficial N° 2.990 Extraordinario de 26-07-1982.
[13] Publicada en Gaceta
Oficial N° 1429 Extraordinario de 08-09-1970.
[14] “Artículo 8. Las
Universidades son Nacionales o Privadas. Las Universidades Nacionales adquirirán personalidad jurídica con
la publicación en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela del Decreto del Ejecutivo Nacional por
el cual se crean. Las Universidades Privadas requieren para su funcionamiento la
autorización del Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 173, 174,175 y 176 de la
presente Ley”.
[15] Moisés
Martínez Silva, “Universidades nacionales autónomas en la organización administrativa venezolana. Especial consideración a su naturaleza jurídica”, Anuario de la
Especialización de Derecho Administrativo de la Universidad Central de
Venezuela. Año 2016, CIDEP y CEP-FCJP-UCV,
Caracas, 2017.
[16] Allan Brewer-Carías, Principios del régimen jurídico de la organización
administrativa venezolana, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1994.
[17] Hildegard Rondón de Sansó, Teoría general de la actividad administrativa, Ediciones Liber,
Caracas, 2000.
[18] José Peña Solís, Manual de Derecho Administrativo, v. II, 3° reimp.,
Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2008.
[19] Beatrice Sansó de Ramírez, “La organización
administrativa y la nueva Ley del Estatuto de la Función Pública”, El
régimen jurídico de la Función Pública en Venezuela, v. II, FUNEDA,
Caracas, 2003.
[20] Sentencia N° 1312 de 13-06-2000 (Caso: Nelson Macquhae vs. UCV). “Sin embargo, a pesar de la imposibilidad de su asimilación existencial, las Universidades participan de
la naturaleza de los Institutos Autónomos en cuanto a sus componentes estructurales, tales como personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto
e independiente del Fisco Nacional, y por tratarse de instituciones al servicio de la Nación (artículo 2 de la Ley de Universidades), forman
parte de la Administración Pública Nacional, y por ende, los intereses y
recursos que manejan o disponen, interesa en definitiva a la Nación, y por tanto,
por participar de las notas principales de aquéllos Institutos, y por los
intereses fundamentales nacionales que representan, se justifica, que a los fines
de su protección jurisdiccional, se les extienda el fuero contencioso administrativo
de que disfrutan los Institutos tradicionales, en el sentido de que sólo pueden las Universidades ser demandadas ante los
Tribunales Contenciosos Administrativos”.
[21] “Artículo 109. El Estado
reconocerá la autonomía universitaria como principio y jerarquía que permite a
los profesores, profesoras, estudiantes, egresados y egresadas de su comunidad
dedicarse a la búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica,
humanística y tecnológica, para beneficio espiritual y
material de la Nación. Las universidades autónomas se darán sus normas de
gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio bajo el
control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la
autonomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y actualizar los
programas de investigación, docencia y extensión. Se establece la
inviolabilidad del recinto universitario. Las universidades nacionales experimentales
alcanzarán su autonomía de conformidad con la ley”.
[22] Antonio Moles Caubet,
“El concepto de autonomía universitaria”, Estudios de Derecho, IDP-FCJP-UCV,
Caracas, 1997, p. 257.
[23] Martínez Silva, ob. cit.,
p. 29.
[24] Publicados en
Gaceta Oficial N° 28.262 de 01-09-1967 y N° 29.559 de 01-09-1971.
[25] Sentencia de 24-05-1984 (Caso: Oscar González vs.
Universidad del Zulia).
[26] Sentencia de 02-08-1994 (Caso: José Quintero vs.
Universidad del Zulia).
[27] Publicada en Gaceta Oficial N° 6.076
Extraordinario de 07-05-2012.
[28] Gaceta Oficial N° 40.157 de 30-04-2013.
[29] La convención
colectiva de trabajo es aquella que se celebra entre uno o varios sindicatos o
federaciones o confederaciones sindicales de trabajadores, de una parte, y uno
o varios patronos o sindicatos o asociaciones de patronos, de la otra, para
establecer las condiciones conforme a las cuales se debe prestar el trabajo y
los derechos y obligaciones que corresponden a cada una de las partes.
[30] Mariela Yánez Díaz, “Régimen
jurídico del personal administrativo de las universidades nacionales”, Anuario
N° 28, Universidad de Carabobo, Carabobo, 2005, p. 247.
[31] Aprobado por
el Consejo Universitario en Sesión Ordinaria de 20-07-2016, p. 29.
[32] Publicado en Gaceta Oficial N° 36.630 de 27-01-1999.
[33] Aprobado por el Consejo
Universitario en Sesión Ordinaria del 27-04-2016.
[34] Aprobado por el Consejo Universitario en
Sesión del 29-10-2014, según Resolución N° 314.