Alonso Macías Luís*
Resumen: El
presente ensayo tiene como objetivo analizar el incumplimiento de las normas
básicas de actuación de los servidores públicos en materia de derechos humanos
como un supuesto para la determinación de la responsabilidad disciplinaria de
los funcionarios públicos y policiales, realizando un estudio de las normas
constitucionales que rigen la responsabilidad individual por desviación, abuso
de poder, y violación de los derechos consagrados en el texto fundamental y los
tipos de sanciones establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública y
el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función Policial
aplicables al caso del incumplimiento del decreto contentivo de las normas de actuación.
Palabras clave: Función Pública; Derechos Humanos; Destitución;
Responsabilidad.
Summary: The purpose
of this essay is to analyze the non-compliance with the basic rules of action
of public servants in the field of human rights as an assumption for
determining the disciplinary responsibility of public and police officials,
conducting a study of the constitutional rules that govern individual
responsibility for deviation, abuse of power, and violation of the rights
enshrined in the fundamental text and the types of sanctions established in the
Law on the Statute of Public Function and the Decree with Rank, Value and Force
of Law of the Statute of the Police Function applicable to the case of
non-compliance with the decree containing the rules of action.
Key words: Public function; Human rights; Dismissal;
Responsibility.
Sumario: 1. Breve consideraciones sobre los derechos humanos en la
Constitución de la República y su relación con el ejercicio de la función
pública. 2. Contexto previo a la
promulgación de las Normas Básicas de Actuación de los Servidores Públicos en
Materia de Derechos Humanos. 3. Las
Normas Básicas de Actuación de los Servidores Públicos en Materia de Derechos
Humanos. 3.1. Noción de servidores
públicos. 3.2. Finalidad de las normas.
3.3. Actuación en materia de
derechos humanos. 4. La
responsabilidad disciplinaria en la Ley del Estatuto de la Función Pública y en
el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función
Policial. 4.1. Tipos de sanciones
disciplinarias. 4.2. Sanciones
dependiendo del grado de las faltas estipuladas en el Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función Policial. 5. El incumplimiento de las Normas Básicas de los Servidores
Públicos en Materia de Derechos Humanos como causal de destitución. Conclusiones.
La Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela[1],
contiene una amplia regulación respecto a los derechos humanos, mucho más
extensa que la establecida en la derogada Constitución de 1961.
Dentro de la parte dogmática del texto
constitucional, encontramos la regulación de los derechos humanos de primera,
segunda y tercera generación, en el contenido de las normas correspondientes a
los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, educativos, culturales y
ambientales.
Especial referencia merece el capítulo VIII,
del título III, contentivo de los artículos 119 al 126, correspondiente a los
derechos de los pueblos indígenas que significaron un avance enorme con
relación al texto constitucional derogado que en modo alguno hacía mención de
estos derechos.
Particular alusión merece el contenido del
artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el
cual estipula: “Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o
menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y
los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten
incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin
que les sirvan de excusa órdenes superiores”.
Según lo dispuesto en la norma constitucional,
los funcionarios públicos que violen o menoscaben los derechos humanos incurren
en responsabilidad dependiendo de la gravedad de la violación a los derechos
fundamentales que realicen, pudiendo está ser de naturaleza penal, cuando
cometan un delito o falta; civil, la obligación de indemnizar a las víctimas de
violaciones a los derechos fundamentales garantizados por la Constitución y los
tratados, pactos y convenciones sobre derechos humanos suscritos y ratificados
por la República; y, administrativa, dentro de la cual se incluye la
disciplinaria, correspondiéndole a la máxima autoridad del órgano o ente
público realizar el procedimiento administrativo de destitución conforme lo
dispone la ley.
El contenido del artículo antes citado,
reviste especial importancia con relación a la responsabilidad disciplinaria y
en general con el régimen de la función pública, en virtud que de la simple
lectura de la norma se deduce claramente que los funcionarios públicos incurren
en este tipo de responsabilidad cuando dicten un acto que viole o menoscabe los
derechos humanos.
De igual forma, el artículo 139 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela adquiere valor en materia
de responsabilidad disciplinaria por cuanto el mismo dispone: “El ejercicio del
Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o desviación de
poder o por violación de esta Constitución o de la ley”.
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia interpretó el contenido de este artículo mediante la sentencia N°
1581, de fecha 12-07-2005, en el siguiente sentido: “… el Estado despliega sus
múltiples actividades a través de sus órganos, los cuales, en virtud de la ley,
se encuentran investidos de potestades públicas que son ejercidas por personas
naturales (funcionarios públicos), quienes responden individualmente por los ilícitos
que llegasen a cometer en el ejercicio de sus cargos. Así, la responsabilidad
que acarrea el ejercicio de la función pública puede ser civil, penal,
administrativa y disciplinaria”[2].
La interpretación realizada por la Sala
Constitucional, no hace más que confirmar el contenido del artículo 139 de la
Constitución de 1999, al disponer que los funcionarios públicos responden
individualmente por los ilícitos que llegasen a cometer, pudiendo ser esa
responsabilidad civil, penal, administrativa y disciplinaria.
Ahora bien, la Constitución como un todo
orgánico debe ser interpretada de forma concatenada, por ello la mención a los
funcionarios públicos que realiza el fallo de la Sala Constitucional y el
artículo 25 de la carta fundamental, encuentra asidero dentro del título IV, capítulo
I, sección tercera del mismo texto, correspondiente a la función pública,
normas estas que con su implantación dieron un giro con relación al antiguo
régimen establecido en la derogada Constitución de 1961, y por supuesto durante
la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa.
El primer cambio estipulado dentro del
ordenamiento jurídico constitucional es el referido a la importancia de un
estatuto de la función pública que regule las normas sobre el ingreso, ascenso,
traslado, suspensión y retiro de los funcionarios públicos al servicio de la
Administración Pública.
Esta disposición constitucional se
materializó con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función
Pública[3],
la cual vino a regular todos los aspectos inherentes a dicha función incluyendo
dentro de su articulado las normas referentes a la responsabilidad
disciplinaria, los procedimientos administrativos para hacer efectiva dicha
responsabilidad y el proceso contencioso administrativo funcionarial que sirve
para anular aquellos actos dictados por la Administración Pública que contengan
vicios de nulidad, así como, el conocimiento de las vías de hecho y las
abstenciones en materia funcionarial.
Dicha norma jurídica también define
claramente que son los funcionarios públicos en su artículo 3 al disponer que:
“… será toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la
autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública
remunerada, con carácter permanente”.
Así mismo, el artículo 145 del texto
constitucional venezolano trajo consigo la ratificación del principio por el
cual los funcionarios públicos están al servicio del Estado y no de parcialidad
política alguna. Dicha disposición encontraba su fundamento dentro del contenido
del artículo 122 de la Constitución de 1961.
El constituyente del año 1999 precisó en la
redacción del artículo 145 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, que el nombramiento o remoción no puede estar determinado por la
afiliación u orientación política[4].
Un cambio fundamental con relación al régimen
constitucional del texto del año 1961, es la mención estatuida en la norma
relativa a que los cargos de los órganos de la Administración Pública son de
carrera, previendo de manera expresa la excepción en cuanto a los cargos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y los
obreros al servicio de la Administración. Es decir, que la ampliación del
ámbito del funcionario de carrera es la regla general que determina la norma
constitucional y por el contrario la excepción son los cargos de elección
popular, libre nombramiento y remoción, así como, los contratados y obreros de
la Administración[5].
El referido artículo en su parte in fine, confiere rango constitucional a
los concursos públicos, situación está que no encontraba regulación dentro del
texto constitucional derogado, pero sí tenían una previsión dentro del artículo
35 de la extinta Ley de Carrera Administrativa.
Sobre el particular Brewer-Carías señala: “La
consecuencia del principio de carrera es que el ingreso de los funcionarios
públicos a los cargos de carrera deben realizarse mediante concurso público,
fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia”[6].
Es menester acotar que, sin importar la
categoría de funcionario público que sea, todos pueden incurrir en
responsabilidad individual cuando mediante un acto, un hecho u omisión
violenten los derechos humanos de cualquier generación consagrados en la
Constitución de la República como en los tratados, pactos y convenciones
suscritos y ratificados por la República.
Desde la entrada en vigencia de la Ley
Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional en el año
2009[7],
las normas básicas de actuación encuentran asidero legal dentro del
ordenamiento jurídico, en vista que el artículo 65 de dicha ley las regula de
la siguiente manera:
Son
normas básicas de actuación de los funcionarios y funcionarias de los cuerpos
de policía y demás órganos y entes que excepcionalmente ejerzan funciones del
servicio de policía:
1.
Respetar y proteger la dignidad humana, defender y promover los derechos humanos
de todas las personas, sin discriminación por motivos de origen étnico, sexo,
religión, nacionalidad, idioma, opinión política, posición económica o de
cualquier otra índole.
2.
Servir a la comunidad y proteger a todas las personas contra actos ilegales,
con respeto y cumpliendo los deberes que les imponen la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y demás leyes.
3.
Ejercer el servicio de policía con ética, imparcialidad, legalidad,
transparencia, proporcionalidad y humanidad.
4.
Valorar e incentivar la honestidad y en consecuencia, denunciar cualquier acto
de corrupción que conozcan en la prestación del servicio de policía.
5.
Observar en toda actuación un trato correcto y esmerado en sus relaciones con
las personas, a quienes procurarán proteger y auxiliar en las circunstancias
que fuesen requeridas.
6.
Velar por el disfrute del derecho a reunión y del derecho a manifestar pública
y pacíficamente, conforme a los principios de respeto a la dignidad,
tolerancia, cooperación, intervención oportuna, proporcional y necesaria.
7.
Respetar la integridad física de todas las personas y bajo ninguna
circunstancia infligir, instigar o tolerar ningún acto arbitrario, ilegal,
discriminatorio o de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes,
que entrañen violencia física, psicológica y moral, en cumplimiento del
carácter absoluto del derecho a la integridad física, psíquica y moral
garantizado constitucionalmente.
8.
Ejercer el servicio de policía utilizando los mecanismos y medios pertinentes y
ajustados a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela para la
preservación de la paz y la garantía de la seguridad individual y colectiva.
9.
Extremar las precauciones, cuando la actuación policial esté dirigida hacia los
niños, niñas y adolescentes, así como hacia los adultos y adultas mayores y las
personas con discapacidad, para garantizar su seguridad e integridad física,
psíquica y moral.
10.
Abstenerse de ejecutar órdenes que comporten la práctica de acciones u
omisiones ilícitas o que sean lesivas o menoscaben los derechos humanos
garantizados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela o en
los tratados internacionales sobre la materia, y oponerse a toda violación de
derechos humanos que conozcan.
11.
Denunciar violaciones a los derechos humanos que conozcan o frente a los cuales
haya indicio de que se van a producir.
12.
Asegurar plena protección de la salud e integridad de las personas bajo
custodia, adoptando las medidas inmediatas para proporcionar atención médica.
Se colige de lo anterior que las normas están
enmarcadas a la actuación policial realizada por los funcionarios prestos a ese
servicio, y no van dirigidas en modo alguno a otras categorías de servidores
públicos bien sean estos de carrera, libre nombramiento y remoción, contratados
o de elección popular, regulados por la Ley del Estatuto de la Función Pública
o por otra norma estatutaria especial.
También, se deduce del contenido del artículo
65 de la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional,
que no todas las normas de actuación van dirigidas a proteger y garantizar la
efectiva vigencia de los derechos humanos.
Sin embargo, a pesar de la existencia de esas
normas básicas de actuación contenidas en una ley de carácter orgánico que
regula la organización y funcionamiento de un servicio público esencial
prestado únicamente por el Estado como lo es el de policía, en los años
posteriores a su publicación el accionar de los funcionarios policiales
adscritos a los distintos cuerpos de policía ha sido violatorio de los derechos
humanos consagrados en la Constitución de 1999 y en los tratados
internacionales que regulan la materia.
En tal sentido, el Informe Anual del 2014,
elaborado por la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos (CIDH)[8],
reflejó la grave situación en relación a estos, en específico por el control de
las manifestaciones populares producto del descontento generalizado por la
situación política, económica y social de ese entonces. El aparte 381 del mencionado
informe estipula lo siguiente:
381.
En relación con las detenciones de manifestantes, la CIDH ha sido informada
sobre un supuesto contexto de “detenciones masivas” y un alto número de
detenciones que se habrían llevado a cabo sin orden judicial, con falta de
presentación oportuna ante una autoridad judicial, y con el supuesto
impedimento de contacto inicial con abogados y familiares. La Comisión también
recibió información que indica que varias de las detenciones se realizaron en
un contexto en el cual agentes de la fuerza pública realizaron supuestos
allanamientos ilegales y arbitrarios en la búsqueda de personas supuestamente
involucradas en las protestas, y se denunció una supuesta práctica de
“imputaciones genéricas” de delitos a personas que eran detenidas de forma
grupal y sin que existiera una descripción individualizada de la conducta que
presuntamente acarrearía su responsabilidad penal. (Cursivas nuestras).
Cabe recordar que dentro de los derechos
humanos consagrados en la Constitución de 1999, encontramos la inviolabilidad
del hogar doméstico, el cual solamente podrá ser allanado mediante orden
judicial para impedir la perpetración de un delito o para cumplir las
decisiones dictadas por los tribunales, en consecuencia, los funcionarios actuantes
siempre deberán respetar la dignidad de la personas involucradas en el hecho.
Por lo tanto, en el contexto de las
manifestaciones del año 2014, los funcionarios de los distintos cuerpos
policiales del Estado incumplieron con sus obligaciones inherentes a la
protección de los derechos humanos consagradas en el texto constitucional, así
como, con las normas de actuación consagradas en el citado artículo 65 de la
Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional, teniendo
como indefectible consecuencia que los funcionarios actuantes en esos
allanamientos ilegales señalados en el informe de la Comisión se encuentren
dentro del supuesto jurídico contenido en el artículo 139 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela, es decir, tienen una responsabilidad
individual penal, civil, administrativa y disciplinaria pudiendo ser
destituidos del ejercicio de la función pública.
A pesar de esa apreciación, no existen cifras
oficiales emitidas por el Cuerpo de Policía Nacional en relación con las
actuaciones que en materia disciplinaria debió emprender dicho organismo en
contra de los funcionarios actuantes por la violación de los derechos humanos
durante las manifestaciones acaecidas en el año 2014.
Las únicas cifras existentes fueron aportadas
por el Ministerio Público el 05-05-2014 a la Comisión Interamericana de los
Derechos Humanos, reflejadas en el aparte 383 del informe anual emitido ese
año, en la cual solo señaló sobre la responsabilidad penal que: “había iniciado
142 investigaciones por ‘presunta vulneración de derechos por parte de
funcionarios policiales’ (139 por ‘trato cruel’, ‘2 casos por homicidio
consumado’, y 1 caso de tortura). El Estado informó que por estos hechos, 17
funcionarios se encontraban privados de libertad, 3 con medida sustitutiva de
libertad y 5 con ‘órdenes de aprehensión por ejecutar’”.
La conducta de los 142 funcionarios
policiales referidos en la información aportada por el Ministerio Público a la
Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, encuadra en las causales de
destitución establecidas en los numerales 2, 6 y 9 del artículo 97 de la Ley
del Estatuto de la Función Policial[9],
vigente para la fecha de la ocurrencia de los hechos, reformada posteriormente
mediante ley habilitante en el año 2015[10],
teniendo como circunstancia agravante el haber actuado mediante un plan que
manifiesta una modalidad operativa, es decir, realizando allanamientos sin
orden judicial, infringiendo tratos crueles y torturas en contra de los
presuntos manifestantes, según lo dispone el numeral 1 del artículo 99 de la
mencionada norma estatutaria.
Sin embargo, no existe certeza sobre si a
esos funcionarios policiales les fue aplicada la medida disciplinaria de
destitución por parte del cuerpo policial respectivo, esta incertidumbre se
deriva de la ausencia absoluta de informes de gestión que reflejen la
aplicación de las normas en materia funcionarial.
La situación de los derechos humanos no
mejoró para los años siguientes. En el Informe Anual del 2015, la Comisión
Interamericana de los Derechos Humanos, nuevamente detectó unaviolación a los
derechos fundamentales por parte de los funcionarios públicos prestos al
servicio policial, en tal sentido, la Comisión destaca en los apartes 33 y 34,
lo siguiente:
33…
durante las audiencias públicas sobre la situación general de los derechos
humanos en Venezuela, celebradas en marzo y octubre de 2015, las organizaciones
participantes… se refirieron a la documentación de 590 casos de presuntas
ejecuciones extrajudiciales y 51 de presuntas torturas, tratos crueles,
inhumanos y degradantes para el período de enero a junio de 2015, lo cual
implicaría conforme al monitoreo realizado para el mismo período en 2014, un
incremento de 18% para ejecuciones extrajudiciales y 28% de denuncias sobre
supuestas torturas presuntamente cometidas por agentes estatales.
34…
en un monitoreo realizado por COFAVIC en 23 estados del país, de enero a julio
de 2015, se contabilizaron 641 casos de presuntas violaciones de DDHH, en los
que 590 corresponden a presuntas ejecuciones extrajudiciales, lo que representa
un aumento de un 18% de estos casos, con respecto al mismo período del año 2014
y un incremento de 24% en lo que respecta a casos de torturas, tratos crueles,
inhumanos y degradantes.
En
el 54% de los casos analizados, entre los cuerpos de seguridad presuntamente
implicados destacan las policías estatales y municipales y en un 30% la
presunta participación de funcionarios del Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC). De acuerdo con el estudio, el
60% de las muertes ocurren bajo la modalidad de operativos[11].
Según lo señalado en el informe emitido por
la Comisión Interamericana de los Derechos Humanos, los funcionarios adscritos
a los cuerpos de policiales estadales y municipales incurrieron en
responsabilidad individual tanto en materia penal como disciplinaria por la
violación al derecho a la vida y al respeto a la integridad física, psíquica y
moral a los derechos humanos.
Así mismo, según lo preceptuado en los
numeral 2, 6 y 9 del artículo 91 de la Ley del Estatuto de la Función de la
Policía de Investigación[12],
las personas adscritas al Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas (CICPC), incurren en causales de destitución por las
violaciones a los derechos humanos correspondientes a las ejecuciones
extrajudiciales, las torturas y maltratos crueles reseñadas en el informe de la
Comisión.
A pesar de ello, reiteramos que no existen
cifras oficiales sobre la gestión en materia funcionarial emitido por las
máximas autoridades de los cuerpos de policías estadales y municipales, ni
tampoco por los funcionarios de dirección del Cuerpo de Investigaciones
Científicas, Penales y Criminalísticas.
Por otro lado, el informe de la Comisión
Interamericana de los Derechos Humanos también refleja la violación al derecho
de libertad de expresión de los trabajadores de la prensa libre, por parte de
funcionarios policiales. A modo de ejemplo, traemos a colación dos casos
reseñados en el informe:
El primero
correspondiente a la denuncia interpuesta por el periodista Luís Córdoba del
diario El Tiempo de Anzoátegui, en contra de la actuación desproporcionada de
efectivos de la Policía Municipal de Anaco y de la Policía Nacional
Bolivariana, agrediéndolo físicamente mientras cubría una protesta frente a la
Alcaldía del Municipio Anaco del Estado Anzoátegui[13].
En ese caso, la actuación desplegada por los
funcionarios policiales nacionales y municipales se encuentra en contravención
de lo dispuesto en el artículo 46 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, relativo al respeto a la integridad física,
estipulando la misma norma que los funcionarios que incurran en esa conducta
será sancionado de acuerdo a la ley, siendo que en materia disciplinaria se
encuentran incursos en las causales de destitución antes señaladas.
El segundo
ejemplo reflejado en el informe de la Comisión, corresponde a la detención sin
orden judicial y a las agresiones físicas y psíquicas sufridas por la
periodista Beatriz Lara y el reportero gráfico Alfredo Paradas del diario El
Aragüeño por parte de funcionarios del Cuerpo de Investigación Científicas, Penales
y Criminalísticas, el 19-06-2015, mientras cubrían el traslado de presos de
alta peligrosidad en Villa de Cura, Estado Aragua[14].
Sobre este caso en particular, el Estado
venezolano reportó a la Comisión que los funcionarios policiales actuantes
fueron imputados por la presunta Comisión de los delitos de lesiones, privación
ilegítima de libertad y tratos inhumanos, crueles y degradantes, es decir,
tienen una responsabilidad penal por el hecho delictual cometido, y en
consecuencia una responsabilidad de tipo disciplinaria como lo preceptúa la
norma estatutaria que rige a los miembros de la policía de investigación.
Para el año 2016, la situación con relación a
los derechos humanos en Venezuela distaba mucho de mejorar. La Comisión
Interamericana de los Derechos Humanos, nuevamente, reportó mediante su informe
anual la violación de diversos derechos humanos cometidos por funcionarios
policiales en el marco de la Operación de Liberación del Pueblo (OLP), bajo el
siguiente modus operandi:
…esta
operación lleva a cabo allanamientos sorpresivos, masivos e ilegales, por
fuerzas policiales y militares, de hogares en sectores humildes en cuyo
contexto se han producido graves violaciones a los derechos fundamentales, sin
que los agentes estatales rindan cuentas de su accionar. Señalaron que en 24 de
estos operativos se realizaron 14,000 detenciones masivas y arbitrarias, de las
que solo 100 habrían sido imputadas. Indicaron que en los operativos de la OLP
445 personas han muerto.
Las
organizaciones participantes indicaron que han recibido el testimonio directo
de las víctimas respecto a que, por lo menos, 20 personas habrían sido
ejecutadas tras haber sido neutralizadas. Asimismo, indicaron que se trata de
allanamientos llevados a cabo durante la noche, con robo de enseres,
destrucción de propiedad, incendio de viviendas y que en las detenciones no se
les comunica las causas de las mismas. Denunciaron una respuesta insuficiente
del Ministerio Público y de la Defensoría del Pueblo. Señalaron que la OLP
repite las actuaciones irregulares de las fuerzas policiales que ya habían sido
identificadas desde 2006 por la Comisión Nacional de Reforma Policial y que viola
la Constitución respecto a que los órganos de seguridad ciudadana sean de
carácter civil[15].
Todos estos allanamientos sin orden judicial
realizados en el marco de la Operación de Liberación del Pueblo, violentan los
derechos humanos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, lo cual requiere por parte de los organismos competentes no sólo la
investigación para la determinación de responsabilidades penales de los
funcionarios actuantes, también es necesaria la apertura de los procedimientos
administrativos disciplinarios correspondientes en base a las normas
estatutarias que rige la función policial.
Así mismo, el citado informe anual del año
2016, indaga sobre situaciones en donde nuevamente la actuación de los
funcionarios policiales de los distintos cuerpos de seguridad del Estado,
violentan los derechos humanos consagrados en la Constitución de 1999 y los
tratados internacionales que rigen la materia.
Al efecto, podemos ejemplificar la situación
con el caso de los periodistas Fabiana Delgado y Humberto Matheus del diario La
Versión; José Antonio González y María Fuenmayor de La Verdad; Ángel Romero y
José López de Noticia al Día, quienes el 28-03-2016 fueron retenidos,
golpeados, intimidados y amenazados por efectivos de la Policía del Estado
Zulia mientras documentaban la cobertura de una confrontación entre los
detenidos y custodios del centro de detención preventiva El Marite de dicha
entidad territorial[16].
El informe de la Comisión Interamericana de
los Derechos Humanos, no se limitó a señalar únicamente la actuación violatoria
de los derechos humanos por parte de los funcionarios policiales, sino que
también, acotó las declaraciones estigmatizantes de los Altos Funcionarios
Públicos entre ellos el Presidente de la República Nicolás Maduro y el Diputado
de la Asamblea Nacional y Primer Vicepresidente del Partido Socialista Unido de
Venezuela Diosdado Cabello, quienes señalan que los dueños y miembros de los
medios de comunicación social forman parte de un presunto intento de golpe de
estado impulsado por gobiernos extranjeros.
Sobre el particular, el informe de la
Comisión Interamericana de los Derechos Humanos cita el contenido de la
sentencia del 28-01-2009 emanada de la Corte Interamericana de los Derechos
Humanos en el caso: Perozo, Ríos y otros contra Venezuela, en la cual se
reitera que:
…los
funcionarios públicos tienen una posición de garante de los derechos
fundamentales de las personas y, por tanto, sus declaraciones no pueden
desconocer éstos ni constituirse en formas de injerencia directa o indirecta o
presión lesiva en los derechos de quienes pretenden contribuir a la
deliberación pública mediante la expresión y difusión de su pensamiento. Este
deber de especial cuidado se ve particularmente acentuado en situaciones de
mayor conflictividad social, alteraciones del orden público o polarización
social o política, precisamente por el conjunto de riesgos que pueden implicar
para determinadas personas o grupos en un momento dado[17].
En consecuencia, las declaraciones de los
funcionarios públicos deben propender al respeto y garantía de los derechos
humanos, por tanto, al momento de emitir comentarios públicos no pueden
desconocer la existencia de los derechos fundamentales de los individuos.
Ahora bien, en el caso particular señalado
por el informe de la Comisión, se debe acotar que los altos funcionarios
públicos también pueden ser sujetos a la declaratoria de responsabilidad penal,
civil o administrativa, siendo que en supuesto de la responsabilidad por
violación a los derechos humanos derivados de la comisión de un delito éstos
cuentan con prerrogativas especiales que limitan el ejercicio de cualquier
acción penal en su contra sin el cumplimiento previo de estos procedimientos,
dichos procesos se encuentran reconocidos en el contenido de los numerales 2 y
3 del artículo 266 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Con relación a la responsabilidad
disciplinaria la misma no es aplicable a los funcionarios de elección popular,
como es el caso de los señalados en el informe de la Comisión, sin embargo,
esta sí puede ser declarada con lugar a los funcionarios de carrera, bien sea
que presten servicio en un órgano de seguridad ciudadana o en cualquier otra
institución pública, conforme a las normas estatutarias que rigen la materia.
3. Las Normas
Básicas de Actuación de los Servidores Públicos en Materia de Derechos Humanos
Bajo ese contexto de violaciones constantes a
los derechos humanos, el Presidente de la República en el año 2017, emite el
Decreto N° 2.654, contentivo de las Normas Básicas de Actuación de los
Servidores y Servidoras Públicas[18],
el cual encuentra sustento en los valores superiores contenidos en el artículo
2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el Plan
Nacional de Derechos Humanos 2016 – 2019[19].
Las normas básicas de actuación en materia de
derechos humanos tienen como objeto el establecimiento de principios y
criterios de obligatorio cumplimiento en la actuación de los servidores
públicos a los fines de fortalecer el respeto, garantía y protección de los
derechos humanos en el territorio nacional.
Es importante señalar que estas normas van
dirigidas a los funcionarios, empleados, contratados y obreros al servicio de
la Administración Pública Nacional, excluyendo de su aplicación a aquellos que
ejerzan una función en el Poder Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral,
como se colige del exhorto realizado en el artículo 4 sobre la incorporación de
las normas contenidas en el decreto dentro de los estatutos vinculados con los
poderes públicos mencionados.
Con respecto a los órganos y entes del Poder
Estadal y Municipal, las normas de actuación no hacen mención alguna sobre su
aplicabilidad dentro de estos niveles territoriales.
Así mismo, existe un lineamiento directo
sobre la inclusión de las normas en los procesos de ingreso, formación continua
y ascenso de los servidores públicos regulados en la Ley del Estatuto de la
Función Pública.
3.1. Noción de servidores públicos
En el párrafo único del artículo 1 de las
normas básicas de actuación en materia de derechos humanos se establece una
definición de lo que debe entenderse por servidor público en el siguiente
sentido: “…A los fines de este Decreto se entiende por servidores públicos y
servidoras públicas todo el personal que ejerce la función pública, así como el
personal contratado y obrero, de conformidad con las leyes aplicables”.
El decreto asimila el concepto de servidor
público con todas aquellas personas que prestan un servicio para la
Administración Pública, sin importar la diferenciación técnica que existe entre
funcionario público, empleado público, contratado y obrero.
Situación similar ocurre con lo estipulado en
el Código de Conducta de los Servidores Públicos, al disponer que: “las
expresiones ‘funcionario público’, ‘empleado público’ y ‘servidor público’
tendrán un mismo y único significado”[20].
Es menester conceptualizar cada categoría a
los fines de un mejor entendimiento de lo dispuesto en la norma, en tal
sentido, la Ley del Estatuto de la Función Pública define a los funcionarios
públicos como toda persona natural, que en virtud de nombramiento ejerce una
función pública remunerada con carácter permanente.
Al efecto Lares
Martínez desarrolla los elementos que trae consigo esa definición de la
siguiente manera:
Es
necesario que el ingreso a la administración se realice en virtud de
nombramiento de la autoridad competente, de elección popular o del cuerpo
calificado para ello… es indispensable que el individuo… participe en el
ejercicio de funciones públicas, cualquiera sea la naturaleza de éstas… no
puede ser calificado como funcionario público quien no esté al servicio directo
de una persona pública estatal: la República, un Estado, un Municipio, un
instituto autónomo[21].
En cuanto a los empleados públicos para De Pedro esta expresión es: “… más
genérica, más extensa; engloba tanto a los propios funcionarios públicos
sometidos a un régimen particular (generalmente estatutario) como a otros
servidores públicos regulados por el derecho ordinario o común, en especial por
el Derecho del Trabajo, como es el caso de los contratados u otros”[22].
Podemos afirmar entonces que las nociones de
funcionario público y empleado público no son similares, en un sentido
estricto, aunque en la praxis no
tiene ninguna utilidad intentar diferenciar ambas categorías dado que dentro
del ordenamiento jurídico tienen un alcance equivalente.
En relación a los contratados, según lo
dispuesto en el artículo 37 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, sólo
se procederá por la vía contractual en aquellos casos en que se requiera de un
personal altamente calificado para realizar tareas específicas y por un tiempo
determinado.
A pesar de que la norma es clara en su
redacción, los órganos y entes de la Administración Pública han utilizado la
vía contractual como una fórmula cotidiana para el ingreso de las personas a
los cargos públicos que son de carrera según lo establecido en la Constitución
de 1999.
Esta situación trajo como consecuencia una
nueva categoría de funcionarios públicos como son los de hecho, quienes son
aquellos individuos que ejercen funciones públicas como si fueran verdaderos
funcionarios como consecuencia de una investidura irregular pero admisible[23].
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, mediante sentencia N° 189, de fecha 11-03-2015, recaída en el
caso: Carmen Gallardo, estableció sobre esta particular categoría de
funcionarios públicos lo siguiente:
…antes
de la Carta Magna de 1999 se admitió que las personas que habían sido
designadas o prestaban sus servicios de manera irregular, bien como
funcionarios de hecho o contratados, adquirían estabilidad con el mero
transcurso del tiempo. La entrada en vigencia de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela modificó tal situación e impide que se
ingrese a la carrera funcionarial en circunstancias anómalas, sin que ello
suponga menoscabo del derecho que tienen los empleados designados o contratados
a percibir los beneficios económicos derivados de la efectiva prestación de
servicios, aun cuando no gocen de estabilidad.
Esta
categoría de empleados públicos (designados, contratados, temporales y
suplentes) se encuentran (al igual que los funcionarios de libre nombramiento y
remoción), sometidos a una relación especial de sujeción que puede concluir a
consecuencia de múltiples causas que son o no dependientes de la voluntad del
Estado. Entre las circunstancias que dependen de la voluntad del Estado
denominadas por la doctrina como causas generales, figura la revocación como
una causa excepcional y correlativa a la facultad de nombrar a los empleados
públicos cuya designación no está reglada, es decir, que opera sobre aquellos
empleados públicos que no han ingresado por concurso[24].
La Sala reconoce la existencia de los
funcionarios de hecho al garantizar que estos tienen beneficios económicos que
se derivan de la prestación del servicio, y al estipular como una de las causas
de terminación de esa especial relación de empleo público a la revocación de
los contratos emitidos por los órganos y entes de la Administración Pública que
afectan la carrera funcionarial dispuesta tanto en las normas constitucionales
como legales.
Esta especial categoría de funcionarios
públicos entraría dentro de la noción de servidor público que dispone las
normas básicas de actuación en materia de derechos humanos.
Caso particular sucede con los obreros al
servicio de la Administración Públicas quienes según lo dispone el artículo 6
del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Trabajo, los
Trabajadores y las Trabajadoras[25],
se encuentran amparados por las disposiciones contenidas en esa norma y las que
regulan la seguridad social.
Es decir, los obreros no están amparados por
las normas estatutarias sino por la legislación laboral, a pesar de ello, sí
entran dentro de la noción de servidores públicos regulada en las normas de
actuación en materia de derechos humanos, por lo cual, también tienen la
obligación de asegurar el respeto, garantía y protección de los derechos
humanos de las personas.
Compartimos plenamente el criterio expresado
por Rojas Pérez quien al analizar
el punto sobre los sujetos de aplicación en el Código de Conducta de los
Servidores Públicos estipuló que: “…estamos convencidos que la intención del
reglamentista, más allá de hacer esta equiparación, fue la de dirigir la
aplicación de dicho reglamento a todos los empleados al servicio de la
Administración Pública, en su sentido más amplio”[26].
Similar situación ocurre con la noción de
servidores públicos dada por las normas básicas de actuación en materia de
derechos humanos, en el sentido que la Presidencia de la República dirigió la
aplicación del decreto a todas las personas que prestan servicio en los órganos
y entes de la Administración Pública, sin hacer una diferenciación técnica
entre funcionarios, empleados, contratados u obreros, por lo cual, todos están
sujetos a la aplicación de la mencionada norma.
3.2. Finalidad de las normas
El decreto presidencial contentivo de las
normas básicas de actuación de los servidores públicos en materia de derechos
humanos, tiene cinco grandes fines los cuales van dirigidos a: (i) asegurar el respeto, garantía y
protección de los derechos fundamentales de los individuos; (ii) contribuir al fortalecimiento
institucional de los órganos y entes de la Administración Pública en relación
con el incremento de la eficiencia en la protección de esos derechos; (iii) promover la cultura del respeto a
los referidos derechos en el Estado;
(iv) garantizar que la actuación de
los servidores públicos se desarrolle con apego a los valores y principios
desarrollados en la Constitución y en los tratados internacionales que regulan
la materia; y (v) contribuir a que
las actividades desplegadas por los servidores del Estado sea ética, honesta,
imparcial, expedita, sin dilaciones indebidas, eficaz, eficiente y con calidad.
Es de hacer notar que los fines de las normas
básicas son un desarrollo de los principios por los cuales se fundamenta la
actuación de la Administración Pública, contenidos en el artículo 141 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
3.3. Actuación en materia de derechos humanos
El artículo 3 de las normas básicas de
actuación de los servidores públicos en materia de derechos humanos dispone de
una amplia gama de orientaciones que buscan en definitiva la protección, el
respecto y la garantía de esos derechos fundamentales.
El mencionado artículo dispone de catorce
numerales que tienen relación directa con las garantías estipuladas en el texto
fundamental sobre el goce y ejercicio irrenunciable de los derechos humanos; el
principio de igualdad ante la ley; los distintos aspectos que componen el
debido proceso; la prohibición de dictar actos que violen o menoscaben esos
derechos sin que le sirvan de excusa órdenes superiores; así como, el deber de
brindar protección a las personas especialmente vulnerables, tales como los
niños, niñas y adolescentes, adultos mayores y personas con diversidad
funcional, salvaguardando sus derechos fundamentales en caso de alguna posible
violación.
Especial referencia merece el numeral 8 del
referido artículo, el cual dispone una prohibición expresa a los servidores
públicos de ordenar, realizar, admitir, tolerar o promover amenazas o
violaciones a los derechos humanos, teniendo como consecuencia para aquellos servidores
públicos que incurran en cualquiera de estas conductas la declaratoria de
responsabilidad en el ámbito penal, civil, administrativo y disciplinario, como
puede ser la destitución del cargo que ejerzan dentro de los órganos y entes
que componen la Administración Pública Nacional.
Debemos iniciar este punto trayendo a
colación la conceptualización realizada por Canónico
Sarabia sobre la responsabilidad disciplinaria, siendo que esta es:
“…aquella que, luego del procedimiento correspondiente, declaran las máximas
autoridades de los propios organismos públicos donde laboran los funcionarios a
quienes ella afecta, cuando tales empleados hayan incumplido sus deberes en la
función pública, sin que exista una razón que excuse su conducta lo cual
conduce a que les amoneste, suspenda o destituya. Dicha responsabilidad no
comporta una sanción pecuniaria”[27].
Según el autor, la responsabilidad
disciplinaria es aquella en la que incurren los funcionarios públicos cuando
incumplan con sus deberes inherentes al puesto de trabajo sin que medie ninguna
excusa que justifique su accionar.
De igual forma, Lares Martínez también aporta al tema explicando que:
“incurre en responsabilidad… el agente público que, en ejercicio de sus
funciones, por acción u omisión, afecta la disciplina o el buen funcionamiento
del servicio… Las infracciones a los deberes del funcionario, se sanciona con
medidas disciplinarias”[28].
La doctrina nacional afirma que cuando el
funcionario público por acción u omisión incumplan con sus deberes, sin que
exista ninguna excusa válida que ampare su conducta, afectando con su actuar el
buen funcionamiento que debe imperar dentro de la función pública, incurre en
responsabilidad disciplinaria pudiendo ser amonestado, suspendido o destituido
dependiendo de la gravedad de la falta.
La Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo mediante sentencia N° 2018-0028, de fecha 31-01-2018, recaída en
el caso: Ali Pérez Silva contra el Cuerpo de Investigaciones Científicas,
Penales y Criminalísticas, estableció sobre el régimen disciplinario de la
Administración Pública, lo siguiente:
…el
fundamento principal de la existencia de un régimen disciplinario reside en la
necesidad que tiene la Administración, como organización prestadora de
servicios, de mantener la disciplina interna y de asegurar que los funcionarios
cumplan las obligaciones inherentes a su cargo, el incumplimiento de los
deberes del funcionario o la incursión de éstos en alguna causal contemplada en
la Ley como falta conlleva a la imposición de una sanción por parte de la
Administración, ello con el fin de evitar el desequilibrio institucional que
pudiera ser generado por desacatos a las normas reguladoras del organismo
público[29].
Lo expresado por la Corte Primera adquiere
relevancia en cuanto afirma que la Administración Pública ostenta la facultad
legal de mantener la disciplina interna, asegurándose que los funcionarios que
incumplan las normas y obligaciones inherentes a su cargo sean sancionados
conforme a los procedimientos legales dispuestos en las normas estatutarias,
con el fin último de evitar la existencia de un desequilibrio institucional, y
en el caso particular de una posible amenaza o violación de un derecho
fundamental del particular.
Es así que la legislación nacional en materia
funcionarial regula en el título VI, las responsabilidades y el régimen
disciplinario de los funcionarios públicos. Al efecto, cabe destacar el
contenido del artículo 79 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es cual
dispone que los funcionarios públicos responderán penal, civil, administrativa
y disciplinariamente por los delitos, faltas, hechos ilícitos e irregularidades
administrativas cometidas en el ejercicio de sus funciones.
El mencionado artículo no es más que un
desarrollo del dispositivo constitucional que regula la responsabilidad
individual en el ejercicio de la función pública.
En el caso de la función policial, el decreto
ley dispone en su artículo 88, que los distintos cuerpos policiales
desarrollarán un sistema de supervisión continua y regular de sus funcionarios,
con el fin de identificar las posibles desviaciones en el cumplimiento de sus
obligaciones, pudiendo intervenir a fin de corregir y subsanar las situaciones
que incidan en el deficiente desempeño de dicha función.
Esto resulta un indicativo de la naturaleza
preventiva del régimen sancionatorio de los funcionarios policiales, ello en
base de la labor particular que estos desempeñan, así como, en razón de los
bienes jurídicos a los que ellos están llamados a tutelar motivado a sus
funciones[30].
En consecuencia, el régimen regulado en la
Ley del Estatuto de la Función Pública responde al desarrollo constitucional de
la responsabilidad individual de los funcionarios públicos. En cambio, el
desarrollado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la
Función Policial encuentra basamento en la idea preventiva de las sanciones que
puedan ser impuestas a los agentes policiales en razón de la labor que prestan
y los bienes que protegen en el ejercicio de sus obligaciones legales.
4.1. Tipos de sanciones disciplinarias reguladas en
la Ley del Estatuto de la Función Pública
La Ley del Estatuto de la Función Pública
regula en el capítulo II del título VI, correspondiente a los artículos 82 al
88, dos tipos de sanciones disciplinarias. A saber:
(i) La amonestación
escrita está establecida en los
artículos 83, 84 y 85 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y constituye
la sanción menos gravosa dentro del régimen disciplinario, pretendiendo el
legislador con la implantación de la misma que la Administración Pública
sancione al funcionario cuando se encuentre incurso en hechos que atentan
contra la buena prestación del servicio, que por su gravedad no ameritan la
destitución, sin embargo, deben ser igualmente controlados por el órgano o ente
público[31].
(ii) La
destitución como lo señala el maestro Lares
Martínez significa:
…la
manifestación unilateral de la Administración mediante la cual el agente queda
definitivamente separado del cargo. La facultad de destituir puede ser
discrecional o reglada. Es discrecional cuando la autoridad que la ejerce puede
obrar con prudente arbitrio, por los motivos que estime convenientes, sin
obligación de expresar las razones de su decisión; es lo que ocurre cuando son
funcionarios de libre nombramiento y remoción. La destitución es reglada,
cuando sólo puede ejercer esa facultad, fundada en causales determinadas en la
Ley, y después de cumplidos los trámites de procedimiento legal establecido al
efecto; es lo que ocurre cuando se trata de los funcionarios de carrera, los
cuales no pueden ser destituidos, sino en razón de ser las irregularidades… y
previo estudio del expediente elaborado por la respectiva oficina de personal[32].
Esta manifestación de voluntad de la
Administración trae como consecuencia que el funcionario público deba separarse
definitivamente del cargo que viene ejerciendo, pudiendo ser discrecional o
regladas. Así mismo, De Pedro
expresa sobre la destitución que esta “constituye la sanción disciplinaria más
grave, pues con esta se rompe la relación de empleo público existente entre el
funcionario y la Administración, afectando así la esencia misma de la carrera
administrativa y actuando contra el derecho básico de los funcionarios de
carrera: la estabilidad”[33].
Sobre este punto, la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo ha señalado que la destitución es la sanción
disciplinaria más severa de las establecidas en la ley, por cuanto implica una
ruptura en la relación de empleo público, presuponiendo la comisión de una
falta ocasionando el egreso del funcionario de la Administración por la
comprobación de hechos de extrema gravedad que comprometen su responsabilidad
en el ejercicio de sus funciones[34].
En consecuencia, al incurrir el funcionario
público en alguna de las causales de destitución establecidas en la ley, le
corresponde al órgano público iniciar el procedimiento administrativo
correspondiente otorgando todas las garantías derivadas del debido proceso para
comprobar la veracidad de los hechos y así dar por finiquitada la relación de
empleo público sostenida con la persona que ejerce la función pública.
4.2. Sanciones dependiendo del grado de las faltas
estipuladas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la
Función Policial
Como señalamos anteriormente, el régimen
disciplinario estipulado en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del
Estatuto de la Función Policial, tiene una naturaleza preventiva, en el cual el
legislador estableció un sistema sancionatorio por grados en atención a la
magnitud de la falta cometida.
Dicha clasificación se ordena dependiendo de
la gravedad de la falta en más leves, leves, menos graves y graves, teniendo
como objetivo la orientación de los órganos de control interno de los cuerpos
de policía en la aplicación de las medidas.
(i)
Las faltas más leves son sancionadas
como lo dispone el artículo 94 de la norma estatutaria en materia de función
policial con un llamado de atención, el cual consiste en una medida
disciplinaria de señalamiento escrito realizado por el supervisor directo en
contra del agente policial por encontrarse incurso en una de las causales
dispuestas en la ley como falta más leve.
(ii)
Las faltas leves serán sancionadas mediante la aplicación de la medida de
asistencia voluntaria, que consiste en: “la participación del funcionario o en
un programa corto de supervisión correctiva en el área o materia
correspondiente a la falta leve que fue cometida y que podrá estar a cargo del
supervisor directo del funcionario o de algún otro supervisor, o unidad de
reentrenamiento y formación, dentro del correspondiente cuerpo policial con una
duración que no excederá de ocho horas”[35].
(iii)
Las faltas menos graves son sancionadas
con la medida de asistencia obligatoria, siendo esta correspondiente al
sometimiento del funcionario policial a cumplir con un programa de supervisión
intensiva de corrección, a cargo del supervisor directo del agente, teniendo
una duración que no podrá exceder de las cuarenta (40) horas.
(iv)
Por último, sobre las faltas graves es
importante resaltar que la Ley del Estatuto de la Función Policial del año 2009
estipulaba este supuesto como causales de
destitución, pero ello fue modificado con la reforma del año 2015 en donde
se pasó a denominar a estas causales como faltas graves[36].
En todo caso, las faltas graves como lo
establece el Decreto Ley del Estatuto de la Función Policial conllevan a la
destitución del prestador de servicio, debiendo separarse definitivamente del
cargo, correspondiéndole al Consejo Disciplinario de Policía ponderar las
circunstancias atenuantes y agravantes que puedan presentarse.
La Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, tiene un carácter supremo sobre cualquier otra norma legal dentro
del ordenamiento jurídico, en consecuencia, es la esencia del derecho positivo,
teniendo una fuerza vinculante sobre los órganos que componen el Poder Público,
los operadores jurídicos y los particulares[37].
Siendo de este modo, las normas contenidas en
el texto fundamental, aun cuando no regulan todos los supuestos concretos,
sirve como base fundamental para determinar consecuencias jurídicas en asuntos
particulares que deban ser resueltos por la Administración Pública y por los
tribunales.
Es así que en el caso que nos atañe la Constitución
de 1999 estipula de forma clara el obligatorio respeto y garantía de los
derechos humanos por parte de los órganos y entes del Estado, al igual que la
responsabilidad individual que acarrea la desviación y abuso de poder o la
violación a las disposiciones contenidas en el texto fundamental, tales como
las normas que regulan los derechos humanos de cualquier generación.
Concatenado con la normativa que dispone la
responsabilidad individual encontramos a la que establece la nulidad de todo
acto dictado por el Poder Público que viole o menoscabe los derechos humanos,
correspondiéndole a los funcionarios públicos que ordenen o ejecuten dicha
violación la declaratoria de responsabilidad en el ámbito penal, civil y
administrativo, dependiendo del caso concreto, sin que le sirva al servidor
público de excusa el haber actuado bajo órdenes superiores.
Estas disposiciones constitucionales
encuentran un desarrollo legislativo en el texto del artículo 8 del Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública[38],
el cual estipula que los funcionarios públicos están obligados a cumplir y
hacer cumplir la Constitución, pudiendo incurrir en responsabilidad civil,
penal, administrativa o disciplinaria, por los actos, hechos u omisiones que en
el ejercicio de sus funciones violen o menoscaben los derechos garantizados en
el texto constitucional.
De este modo se encuentra un sustento
jurídico para la creación en el año 2017 de las normas básicas de actuación de
los servidores públicos en materia de derechos humanos y la posibilidad de
determinar la responsabilidad disciplinaria de algún funcionario público que se
encuentre incurso en el incumplimiento de las referidas normas.
El problema surge en virtud que dentro de las
causales taxativas expresadas en el artículo 86 de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, ninguna encuentra referencia a la violación de algún derecho
humano o el incumplimiento reiterado de alguna normativa de carácter sub legal
que proteja esos derechos comprometiendo con ese accionar la prestación del
servicio, esto motivado a que la legislación estatutaria es anterior a las
normas de actuación.
Del contenido de ese artículo se colige que
las más asimilables al caso concreto son las contenidas en los numerales 2 y 4,
las cuales disponen: “2. El incumplimiento reiterado de los deberes inherentes
al cargo o funciones encomendadas” y “4. La desobediencia a las órdenes e
instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el
ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria
pública, salvo que constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de
un precepto constitucional o legal”.
Con relación al incumplimiento de los deberes
inherentes al cargo, haciendo un análisis concatenado del artículo 8 de la Ley
Orgánica de Administración Pública y del numeral 1 del artículo 3 de las normas
básicas de actuación, encontramos que todos los funcionarios públicos están
obligados a cumplir y hacer cumplir la Constitución, es decir, es un deber
inherente a toda persona que ostente un cargo público, sin importar su
categorización, así mismo, el decreto dispone que la actuación de los
servidores debe estar dirigida a respetar, garantizar y proteger los derechos
humanos, por lo cual, cuando un agente del Estado en el cumplimiento de sus
funciones no respete, garantice o proteja estos derechos no solamente está
infringiendo los deberes que comporta el acatamiento del texto fundamental sino
que también por acción u omisión, dependiendo del caso concreto, puede
encontrarse ante una situación de quebrantamiento de los derechos fundamentales
del individuo.
Si bien es cierta esta solución es un tanto
compleja, no es menos cierto que los funcionarios que le correspondan la
sustanciación y decisión del procedimiento administrativo de destitución
podrían enmarcar la conducta del servidor público en el incumplimiento
reiterado de los deberes inherentes a su cargo, concatenando las normas
jurídicas antes esbozadas, todo esto con la finalidad que el acto
administrativo declaratorio de la responsabilidad disciplinaria no sea anulado
por violación al principio de tipicidad contenido en el numeral 6 del artículo
49 de la Constitución de 1999.
Es importante acotar que para que los
funcionarios que les corresponde el conocimiento del asunto puedan utilizar
esta vía, deben verificar que el incumplimiento de esas obligaciones sea
reiterado, configurándose este requisito: “cuando se incumple dos o más veces
los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas, siempre que tal
incumplimiento previo haya sido sancionado”[39].
Con respecto al numeral 4 del artículo 86 de
la Ley del Estatuto de la Función Pública correspondiente a la desobediencia a
las órdenes e instrucciones del supervisor inmediato, es menester acotar que
dentro de los principios dispuestos en la ley que regula a la Administración
Pública encontramos al de jerarquía, el cual establece que los distintos
órganos y entes de la administración están ordenados de manera jerárquica,
siendo que los órganos inferiores están sometidos a la dirección, supervisión,
evaluación y control de los superiores, teniendo como consecuencia que ese
incumplimiento acarrea responsabilidad del funcionario actuante.
Cabe recalcar que según la ley estatutaria le
corresponde al Presidente de la República ejercer la dirección de la función
pública, siendo que dicha autoridad fue la que dictó las normas básicas de
actuación de los servidores públicos en materia de derechos humanos, por lo
cual, según lo preceptuado en el artículo 1 del decreto las referidas normas
establecen criterios y principios de obligatorio cumplimiento para todos los
funcionarios públicos, correspondiéndole a las máximas autoridades de los
órganos y entes del Estado y a los funcionarios que ejercen funciones de
supervisión de personal garantizar el respeto y cumplimiento de lo dispuesto en
el decreto.
En consecuencia, cuando un servidor público
desobedezca la orden de acatamiento de cualquiera de las normas de actuación en
materia de derechos humanos dada por el supervisor inmediato, el funcionario
incurre en responsabilidad disciplinaria configurándose así una causal de
destitución.
Sobre el particular, compartimos plenamente
el criterio expresado por Daza
cuando acota acerca de la configuración de la causal de desobediencia a las
órdenes e instrucciones dadas por el superior inmediato que:
…es
necesario que se verifique la concurrencia de todos los elementos establecidos
en la norma: (a) la orden o instrucción desobedecida debió emanar del
supervisor inmediato; (b) emitida por este en el ejercicio de sus competencias;
(c) referidas a tareas propias del cargo del funcionario y no cualquier tarea
aislada; (d) siempre que no constituya una infracción manifiesta, clara y
terminante de un precepto constitucional o legal; y además (e) que tal
desobediencia se haya dado de manera voluntaria por parte del funcionario[40].
En relación al ordenamiento jurídico que
regula la actuación de los funcionarios policiales y su régimen disciplinario,
este no presenta complejidad al momento de abordar como causal de destitución
el incumplimiento del decreto contentivo de las normas básicas de actuación de
los servidores públicos en materia de derechos humanos.
La ley que regula el servicio de policía y al
cuerpo nacional de policía, contiene dentro de su articulado un principio
vinculado con el respeto a los derechos humanos como desarrollo del artículo 19
constitucional, por lo cual, los organismos policiales actuarán con estricto
apego y respeto a los derechos humanos consagrados en la Constitución y en los
tratados internacionales que regulan la materia.
Al respecto, Paredes
Calderón señala que el cumplimiento al respeto de los derechos humanos
por parte de los funcionarios policiales no puede ser obviado ya que:
…
sería ir en contra de la noción de seguridad ciudadana y del Estado de Derecho.
Así, resulta importante citar la noción que de seguridad ciudadana señala el
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH), conforme al cual: “De
acuerdo con el paradigma del desarrollo humano, (…) nos referimos a la
seguridad ciudadana como aquella situación política y social en la que las
personas tienen legal y efectivamente garantizado el goce pleno de sus derechos
humanos y en la que existen mecanismos institucionales eficientes para prevenir
y controlar las amenazas o coerciones ilegítimas que pueden lesionar tales
derechos”, así, “El derecho a la seguridad ciudadana en un Estado Democrático y
de Derecho, consiste en el conjunto de garantías que debe brindar el Estado a
sus habitantes para el libre ejercicio de todos sus derechos”.
Es
por lo anterior que, al tener la noción de seguridad ciudadana como eje central
el respeto a los Derechos Humanos, los cuerpos de policía en el ejercicio de
sus funciones deben velar por actuar siempre apegados a ellos[41].
En concordancia con el principio de respeto a
los derechos humanos, el numeral 5 del artículo 99 del Decreto con Rango, Valor
y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función Policial regula un supuesto dentro
de las faltas graves que se adecua perfectamente a la situación planteada, dado
que se estipula como una causal de destitución la: “violación reiterada de
reglamentos, manuales, protocolos, instructivos, órdenes, disposiciones y en
general, comandos e instrucciones, de manera que comprometan la prestación del
servicio o la credibilidad y respetabilidad de la Función Policial”.
Por lo cual en el momento en que un
funcionario policial incumpla con el contenido de las disposiciones del
artículo 3 de la normas básicas de actuación en materia de derechos humanos,
este incurre en un supuesto de responsabilidad disciplinaria al violentar una
normativa de carácter nacional teniendo como consecuencia la posible
destitución del cargo que ejerce en el cuerpo policial.
Los funcionarios públicos y policiales deben
actuar siempre apegados a lo dispuesto en el texto constitucional en relación
al respeto y garantía de todos los derechos fundamentales de los individuos,
esto con el fin último de evitar situaciones que puedan vulnerar los mismos,
como las acontecidas en el país antes de la entrada en vigencia de las normas
de actuación en materia de derechos humanos y reseñadas en el estudio.
En el caso de no acatar las disposiciones que
protegen los derechos constitucionales, la propia carta fundamental dispone
como consecuencia jurídica que los funcionarios incursos en estos hechos
atentatorios de derechos humanos tienen responsabilidad individual en materia
penal, civil, administrativa y disciplinaria, como lo es la destitución del
servidor público del cargo que ejerce en la Administración Pública.
Para proteger estos derechos fueron dictadas
en el año 2017 las normas básicas de actuación de los servidores públicos, que
buscan orientar la actuación de estos hacia el respeto, garantía y protección
de los derechos humanos, siendo de obligatorio cumplimiento para todas aquellas
personas que ejercen la función pública.
Como consecuencia de la promulgación del
decreto presidencial contentivo de las normas básicas, los funcionarios
públicos están en la obligación de vincular su actuación en la normativa de
rango su legal, garantizando con ello la efectiva vigencia de los derechos
humanos dentro de la acción desplegada por los órganos y entes de la
Administración Pública.
Sin embargo, en aquellos casos en que los
funcionarios públicos incumplan con las normas de actuación, incurren en
responsabilidad disciplinaria dependiendo de la gravedad de la falta, pudiendo
llegar su conducta a encontrarse enmarcada en una causal de destitución
dispuesta en la legislación estatutaria.
De lo anterior, se deriva una problemática
que trae consigo el establecimiento de las causales taxativas de destitución
estipuladas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, en virtud que no
existe un supuesto concreto en el cual se disponga que el incumplimiento de las
normas de actuación pueda causar la destitución del funcionario público.
A pesar de ello, se establecieron fórmulas
que vinculan la aplicación concatenada de varias normativas, no con la
finalidad de evadir la legislación estatutaria y con ello la violación del
principio de tipicidad consagrado en el texto constitucional, sino con el fin
último de ampliar las causales de destitución para que se involucre el
incumplimiento de las normas de actuación de los servidores públicos en materia
de derechos humanos dentro de estos supuestos legales.
Para ello recomendamos a la Asamblea Nacional
como órgano legislativo competente que modifique la Ley del Estatuto de la
Función Pública con el fin de ampliar las causales de destitución agregando la
violación de los derechos humanos por parte de los funcionarios públicos, así
como, el incumplimiento de las normativas que involucren modos de actuación que
propendan al respeto, garantía y protección de estos derechos fundamentales del
individuo.
* Abogado
egresado de la Universidad José María Vargas en el año 2006. Especialista en
Derecho Administrativo egresado de la Universidad Fermín Toro en el año 2010.
Docente de pregrado en las cátedras de Derecho Constitucional, Derecho
Administrativo I, Derecho Administrativo II, Contencioso Administrativo en la
Universidad Fermín Toro. Director Ejecutivo del Escritorio Jurídico Almao,
Macías & Asociados.
[1] Publicada
en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.860, de fecha 30-12-1999,
reimpresa por error materia del ente emisor en la Gaceta Oficial Extraordinaria
de la República Bolivariana de Venezuela N° 5.453, de fecha 24-03-2000.
[2]
En http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/1581-120705-04-2534.HTM
[3] Publicada
en Gaceta Oficial N° 37.522, de fecha 06-09-2002.
[4] Allan
R. Brewer-Carías, La Constitución de
1999. Derecho Constitucional Venezolano, Tomo I, 4° ed., Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, 2004, p. 290.
[5] Jesús
Caballero Ortiz, “Bases constitucionales del derecho de la función pública”, Revista de Derecho Constitucional, N° 5,
Editorial Sherwood, Caracas, 2001, p. 27.
[6] Allan
R. Brewer-Carías, La Constitución de 1999,
Ob. cit., p. 290.
[7] Publicada
en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.940, de fecha 07-12-2009.
[8] En
http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2014/docs-es/Anual2014-cap4Venezuela.pdf
[9] Publicada
en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 5.940, de fecha 07-12-2009.
[10] Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley del Estatuto de la
Función Policial, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.210, de
fecha 30-12-2015.
[11] En
https://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2015/doc-es/informeanual2015-cap4-venezuela-es.pdf
[12] Publicada
en Gaceta Oficial N° 39.945, de fecha 15-06-2012.
[13] Informe
Anual 2015, p. 688.
[14] Ibíd.,
p. 689.
[15] En
http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2016/docs/InformeAnual2016cap4B.Venezuela-es.pdf
[16]
Ibíd.,
p. 677.
[17] Ibíd.,
p, 680.
[18] Publicado
en Gaceta Oficial N° 41.069, de fecha 06-01-2017.
[19] Publicado
en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.218, de fecha 02-03-2016.
[20] Publicado
en Gaceta Oficial N° 36.496, de fecha 15 de julio de 1998.
[21] Eloy
Lares Martínez, Manual de Derecho
Administrativo, 12° ed., Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001,
pp. 360-361.
[22] Antonio De Pedro Fernández, Derecho de la Función Pública. La
Experiencia Venezolana, Vadell Hermanos Editores, Caracas, 2004, pp. 56-57.
[23] Eloy
Lares Martínez, Manual de Derecho
Administrativo, Ob. cit., pp. 399-400.
[24] En
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/marzo/175199-189-11315-2015-14-1147.HTML
[25] Publicado
en Gaceta Oficial Extraordinario N° 6.076, de fecha 07-05-2012.
[26] Manuel
Rojas Pérez, “Principios del Código de Conducta de los Servidores Públicos”, Revista Electrónica de Derecho
Administrativo Venezolano, N° 2, Universidad Monteávila, Caracas, 2014, p.
142.
[27] Alejandro
Canónico Sarabia, “El reparo como forma de determinación de la responsabilidad
civil del funcionario público”, Revista
Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano, N° 16, Universidad Monteávila,
Caracas, 2018, pp. 95-96.
[28]
Eloy
Lares Martínez, Manual de Derecho
Administrativo, Ob. cit., p. 411.
[29] En
http://jca.tsj.gob.ve/DECISIONES/2018/ENERO/1477-31-AP42-R-2014-000956-2018-0028.HTML
[30] Iván
D. Paredes Calderón, “La función policial: un régimen funcionarial sui
generis”, Revista de Derecho Funcionarial,
N° 20-22, Fundación Estudios de Derecho Administrativo y Centro para la
Integración y el Derecho Público, Caracas, 2018, p. 27.
[31] Thairy
Daza, “Las causales de destitución en la Ley del Estatuto de la Función
Pública”, Anuario de la Especialización
de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela, Centro
para la Integración y el Derecho Público, Caracas, 2017, p. 61.
[32] Eloy
Lares Martínez, Manual de Derecho
Administrativo, Ob. cit., p. 397.
[33] Antonio
De Pedro Fernández, Comentarios a la Ley
del Estatuto de la Función Pública, 2° ed., Vadell Hermanos Editores,
Caracas, 2004, p. 89.
[34] CSCA
N° 2017-0822, de fecha 08-11-2017. Caso: Gladys Carreño contra el Instituto Autónomo
de Policía del Estado Bolivariano de Miranda, en http://jca.tsj.gob.ve/DECISIONES/2017/NOVIEMBRE/1478-8-AP42-R-2016-000728-2017-0822.HTML
[35] Iván
D. Paredes Calderón, “La función policial”, Ob. cit., p. 28.
[36] Ibíd.,
p. 25.
[37] Antonieta
Garrido de Cárdenas, “La naturaleza del debido proceso en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999”, Revista de Derecho Constitucional, N° 5, Editorial Sherwood,
Caracas, 2001, p. 94.
[38] Publicado
en Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.147, de fecha 17-11-2014.
[39]
Thairy
Daza, “Las causales de destitución”, Ob. cit., p. 64.
[40] Ibíd.,
pp. 69-70.
[41]
Iván
D. Paredes Calderón, “La función policial”, Ob. cit., p. 17.