Iván D. Paredes Calderón*
Resumen: A través del presente escrito se estudia el régimen legal aplicable al
auditor interno como un funcionario designado por concurso público, y
particularmente, ciertos elementos especiales como sus funciones, las fases del
concurso a través de las cuales ingresa al puesto y el caso particular de su
régimen disciplinario.
Palabras clave: Auditor interno; Control
fiscal; Función pública
Summary: Through this paper we study the legal regime applicable to the internal
auditor as an official appointed by public tender, and particularly, certain
special elements such as their functions, the phases of the contest through
which they enter the position and the particular case of their Disciplinary
regime.
Key words: Internal auditor; Fiscal control; Public function
Introducción
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGRySNCF)
de 2001[1],
se efectuó la consolidación de la migración de las competencias en materia de
control interno a dependencias dentro de los propios órganos y entes de la
administración pública, todo lo cual es producto de las disposiciones que sobre
la misma materia fue perfilando la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República del año 1995[2].
Así, el artículo 145 de este último instrumento normativo, señalaba:
El Presidente de la República, en Consejo de
Ministros, dictará las disposiciones relativas a la organización del control
interno en la Administración Pública Nacional, de acuerdo a lo previsto en los
artículos 70, 71 y 72 de esta Ley.
Dichas normas preverán el establecimiento de un
órgano, adscrito al Ministerio de Hacienda, que será responsable de la
orientación del control interno y de la dirección de la auditoría interna en
las dependencias y organismos de la Administración Pública Nacional así como de
ejercer las funciones en materia de contabilidad fiscal previstas en los
artículos 73, 74 y 75 de esta Ley.
El órgano que establezca velará, así mismo,
porque se adopten adecuados procedimientos para que en la adquisición de bienes
y servicios se pacten precios justos y razonables.
Posteriormente, con la entrada en vigencia de la LOCGRySNCF
de 2001, se estableció un marco normativo en el nivel legal que dio contenido
más claro al sistema de control interno, todo lo cual se efectuó en los
artículos 35 al 41 del Capítulo II “Del
Control Interno”, Título II “El
Sistema Nacional de Control Fiscal”. A tales efectos, resulta relevante
señalar que el artículo 35 dispuso lo que puede enmarcarse como actividades de
control interno, siendo importante el contenido del artículo 38 que indica:
El sistema de control interno que se implante en
los entes y organismos a que se refieren el Artículo 9, numerales 1 al 11 de
esta ley deberá garantizar que antes de proceder a la adquisición de
bienes o servicios, o a la elaboración de otros contratos que impliquen
compromisos financieros, los responsables se aseguren del cumplimiento de los
requisitos siguientes:
1. Que el gasto esté correctamente imputado a la
correspondiente partida del presupuesto o, en su caso, a créditos adicionales.
2. Que exista disponibilidad presupuestaria.
3. Que se hayan previsto las garantías
necesarias y suficientes para responder por las obligaciones que ha de asumir
el contratista.
4. Que los precios sean justos y razonables,
salvo las excepciones establecidas en otras leyes.
5. Que se hubiere cumplido con los términos de
la Ley de Licitaciones, en los casos que sea necesario, y las demás leyes que
sean aplicables.
Asimismo, deberá garantizar que antes de
proceder a realizar pagos, los responsables se aseguren del cumplimiento de los
requisitos siguientes:
1. Que se haya dado cumplimiento a las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
2. Que estén debidamente imputados a créditos
del presupuesto o a créditos adicionales legalmente acordados.
3. Que exista disponibilidad presupuestaria.
4. Que se realicen para cumplir compromisos
ciertos y debidamente comprobados, salvo que correspondan a pagos de anticipos
a contratistas o avances ordenados a funcionarios conforme a las leyes.
5. Que correspondan a créditos efectivos de sus
titulares. (Resaltado propio).
Nótese, que de forma indubitable
resulta la identificación del sistema de control previo plasmado en esta
disposición por conducto de la existencia del adverbio de tiempo “antes” todo lo cual se mantiene en
términos similares con la LOCGRySNCF de 2010 (vigente
para el presente momento).
Ahora bien, descendiendo al nivel sub legal, tenemos entonces que el
Reglamento de la Ley ejusdem establece o delimita el órgano
encargado de ejercer esta función de control interno y previo en su artículo
20, al señalar a la Unidad de Auditoría Interna como el “órgano o entidad”
encargada de prestar el servicio de auditoría interna en los términos
establecidos en la Ley; que abarcará la evaluación del grado de cumplimiento y
eficacia de los sistemas de administración e información gerencial y de los
instrumentos de control interno incorporados en ellos y el examen de los
registros y estados financieros, para determinar su pertinencia y
confiabilidad, así como la evaluación de la eficiencia, eficacia, economía,
calidad e impacto de su gestión; sin perjuicio de las competencias que la Ley
le atribuye en materia de potestades investigativas y de determinación de
responsabilidades.
De esta manera, y habiendo efectuado esta breve pero necesaria aproximación
introductoria a las funciones de la unidad de control interno, hemos de abordar
a cabalidad el objeto de estudio del presente trabajo y que lo constituye el
titular de ese órgano de control, y que es el Auditor Interno.
Ya hemos venido observando las funciones que posee la Unidad de Auditoría a
grandes rasgos[3],
ahora bien, en lo que se refiere al Auditor Interno como funcionario público,
tenemos entonces que el mismo se erige como el funcionario público designado
por concurso público, siendo la máxima autoridad del órgano de control interno
que se establezca en los órganos y entes de la Administración Pública, a saber,
la Unidad de Auditoría Interna.
1. Funciones del auditor interno
Si bien ya hemos delimitado las funciones de la calificada unidad de
auditoría interna, según lo dispuesto en el artículo 20 de la LOCGRySNCF, corresponde ahora tratar de delimitar las
funciones propias del auditor interno como el funcionario de mayor jerarquía
dentro de esta dependencia de control interno, siendo que la misma tiene otras oficinas
como es el caso de la dependencia de control posterior y la de determinación de
responsabilidades.
Así, tenemos que si bien en la LOCGRySNCF no se señalan las competencias particulares del
funcionario (pero sí del órgano de control interno según su artículo 40), la
Contraloría General de la República en ejecución de las competencias que le
asignó la ley ejusdem
en el artículo 33 numerales 1 y 9, dictó los Lineamientos
para la Organización y Funcionamiento de las Unidades de Auditoría Interna[4], el cual según su 1° disposición
(Capítulo I) ha de servir como guía para definir los aspectos relativos a la
organización y funcionamiento de las unidades de auditoría interna de los
órganos y entes a que se refieren los numerales 1 al 11 del artículo 9 de la LOCGRySNCF, en cuanto al establecimiento de su estructura
organizativa y distribución de competencias entre las dependencias que la
componen, así como de servir de insumo para la elaboración de la normativa
interna que los regulan.
En este sentido, tenemos entonces que este instrumento normativo contempla
expresamente cuáles son las atribuciones que han de poseer los auditores
internos según los manuales que a tales efectos el órgano o ente respectivo
proceda a elaborar, y que se circunscriben a las siguientes:
1. Planificar y supervisar las actividades
desarrolladas por las áreas que conforman la unidad de auditoría interna.
2. Elaborar y someter a la aprobación de la
máxima autoridad jerárquica del respectivo órgano o ente, el reglamento
interno, la resolución organizativa, así como, los manuales de organización,
normas y procedimientos, con el fin de regular el funcionamiento de la unidad
de auditoría interna.
3. Aprobar el Plan Objetivo Anual del órgano de
control fiscal interno y coordinar la ejecución del mismo.
4. Coordinar la elaboración del proyecto de
presupuesto de la unidad de auditoría interna.
5. Asegurar el cumplimiento de las normas, sistemas
y procedimientos de control interno, que dicte la Contraloría General de la
República; la Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, en el caso de los
órganos del Poder Ejecutivo Nacional y sus entes descentralizados; y la máxima
autoridad del órgano o ente.
6. Elaborar el informe de gestión anual de la
unidad de auditoría interna y presentarlo ante la máxima autoridad jerárquica
del respectivo órgano o ente.
7. Declarar la responsabilidad administrativa,
formular reparos, imponer multas, absolver de dichas responsabilidades o
pronunciar el sobreseimiento.
8. Decidir los recursos de reconsideración y/o
de revisión interpuestos contra las decisiones que determinen la
responsabilidad administrativa, formulan reparos e impongan multas.
9. Solicitar a la máxima autoridad jerárquica
del órgano o ente la suspensión en el ejercicio del cargo de funcionarios
sometidos a una investigación o a un procedimiento administrativo para la
determinación de responsabilidades.
10. Comunicar los resultados, conclusiones y
recomendaciones de las actuaciones practicadas, a las dependencias evaluadas y
demás autoridades a quienes legalmente esté atribuida la posibilidad de adoptar
medidas correctivas.
11. Participar a la Contraloría General de la
República, el inicio de las investigaciones que ordena, así como de los
procedimientos administrativos para la determinación de responsabilidades que
inicia.
12. Participar a la Contraloría General de la
República las decisiones de absolución o sobreseimiento que dicta.
13. Remitir al Contralor General de la República
copia certificada de la decisión que declare la responsabilidad administrativa,
así como del auto que declare la firmeza de la decisión o de la resolución que
resuelva el recurso de reconsideración, a fin de que éste acuerde la suspensión
del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un período no mayor de
veinticuatro (24) meses; la destitución o la imposición de la inhabilitación
para el ejercicio de las funciones públicas hasta por un máximo de quince (15) años
del declarado responsable, por haber incurrido en alguno de los supuestos
generadores de responsabilidad administrativa.
14. Remitir al Ministerio Público la
documentación contentiva de los indicios de responsabilidad penal y civil
cuando se detecta que se ha causado daño al patrimonio de un órgano o ente de
los señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
pero no sea procedente la formulación de un reparo.
15. Expedir copias certificadas de los
documentos que reposen en los archivos de la unidad de auditoría interna y
delegar esta competencia en funcionarios del órgano de control fiscal.
16. Certificar y remitir a la contraloría
General de la República las copias de los documentos que reposen en los
archivos de las dependencias del órgano o ente sujeto a su control, que ésta
les solicite en su carácter de órgano rector del Sistema Nacional de Control
Fiscal, actuando de conformidad con lo previsto en el artículo 77 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de
Control Fiscal.
17. Remitir a la Contraloría General de la
República o al órgano de control externo competente, según corresponda, el acta
de entrega de la unidad de auditoría interna a su cargo, de conformidad con lo
previsto en la normativa que regula la entrega de los órganos y entidades de la
Administración Pública y de sus respectivas oficinas o dependencias.
18. Recibir las cauciones presentadas por los
funcionarios encargados de la administración y liquidación de ingresos o de la
recepción, custodia y manejo de fondos o bienes públicos, antes de la toma de
posesión del cargo.
19. Recibir las denuncias de particulares o las
solicitudes que formule cualquier órgano, ente o empleado público, vinculadas
con la comisión de actos, hechos u omisiones contrarios a una disposición legal
o sublegal, relacionados con la administración, manejo y custodia de fondos o
bienes públicos, del órgano o ente sujeto a su control.
20. Firmar la correspondencia y documentos
emanados de la unidad de auditoría interna.
21. Las demás que señalen las leyes y normativa
que le sea aplicable.
Asimismo, es importante mencionar que estas funciones son ratificadas en
otro instrumento normativo dictado por la Contraloría General de la República y
que es el “Modelo Genérico de Reglamento
Interno de Unidades de Auditoría Interna”[5]
y que básicamente ha sido concebido por el máximo órgano de Control Fiscal como
un elemento marco a tomar en consideración al momento en que el órgano o ente
proceda a elaborar el Reglamento Interno de su propia unidad de auditoría
interna.
De esta manera, ha quedado puntualizado al menos preliminarmente, cuáles
son las funciones del auditor interno, como funcionario de máximo nivel dentro
de la dependencia de control interno de que trate, sea que se le califique como
Unidad de Auditoría Interna, Dirección de Auditoría Interna, Coordinación de
Auditoría Interna, entre otros; lo sustancial es que esa dependencia tenga
asignadas las competencias en materia de control interno que prescribe la Ley y
desarrolla el Reglamento, siendo que las mismas marcan igualmente el límite de las
atribuciones que el auditor interno puede ejercer.
2. Forma de ingreso
Ahora bien, lo anterior nos lleva al análisis de su forma de ingreso, todo
lo cual naturalmente nos lleva a considerar el contenido del artículo 146 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que prescribe:
Artículo 146. Los cargos de
los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y
contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y
los demás que determine la Ley.
El ingreso de los
funcionarios públicos y funcionarias públicas a los cargos de carrera será por
concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El
ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos,
y el traslado, suspensión y retiro será de acuerdo con su desempeño. (Resaltado
propio).
La disposición anterior
consiguió, respecto del auditor interno en particular, desarrollo en el
contenido de la LOCGRySNCF de 2010, la cual en su
artículo 27 señala:
Artículo 27. Todos los
titulares de los órganos de control fiscal de los entes y organismos señalados
en el Artículo 9, numerales 1 al 11, de esta ley serán designados mediante
concurso público, con excepción del Contralor o Contralora General de la
República.
Los titulares así
designados o designadas, no podrán ser removidos o removidas, ni destituidos o
destituidas del cargo sin la previa autorización del Contralor General de la
República, a cuyo efecto se le remitirá la información que éste o ésta
requiera. (Resaltado propio).
Concretamente, esos “órganos de
control fiscal” a que hace referencia el artículo anterior, son las Unidades de
Auditoría Interna, por lo que básicamente tenemos entonces la obligatoriedad
por mandato constitucional y legal, de que este particular funcionario ingrese
a la función pública en base a un concurso público, siendo dotados de esta
manera de la estabilidad suficiente para poder ejercer la función de control a
cabalidad, sin ningún tipo de temor, influencia o manipulación de la máxima
autoridad del órgano o ente de que se trate.
A mayor abundamiento, es
importante contrastar esta estabilidad en el ejercicio de sus funciones con el
nivel de adscripción que ordena el Reglamento de la LOCGRySNCF
debe tener la Unidad de Auditoría Interna, siendo que señala en su artículo 19
que deberá estar adscrita al
máximo nivel jerárquico de la estructura organizativa; asimismo, hemos de tener
en cuenta que este mismo artículo indica de forma notoria que gozará del mayor
grado de independencia dentro de la organización. De allí, entonces tenemos que
el Auditor Interno como titular del órgano de control interno, ejecutará sus
funciones muy de cerca de la máxima autoridad, sin que esta cercanía implique
manipulación en el ejercicio de sus funciones.
Ahora bien, la realidad ha demostrado una situación muy diferente a la
reglamentación sobre la forma de ingreso antes indicada. Es el caso que, más
allá de dar fiel cumplimiento al ingreso por concurso de los funcionarios que
van a ocupar el cargo de Auditor Interno, lamentablemente se ha adoptado la
mala práctica de adoptar el sistema de las encargadurías
como la regla, en frontal burla al sistema de ingreso por concurso consagrado.
De la situación anterior, múltiples ejemplos tenemos, baste con citar
algunos para ilustrar al lector sobre lo antes indicado: (i) Gaceta Oficial N° 41.557 del 04-01-2019,
Providencia mediante la cual se designa al ciudadano Erick Joel Toro Terán,
como Auditor Interno, Encargado, de BOLIPUERTOS; (ii)
Gaceta Oficial N° 41.558 del 07-01-2019, Providencia N° 153- CD-07, mediante
la cual se designa al ciudadano Jaime Augusto Pire González, como Auditor
Interno, Encargado, del Instituto Nacional de Canalizaciones; (iii) Gaceta Oficial N° 41.586 del 14-02-2019, Resolución mediante la cual se
designa al ciudadano Heli Rafael Romero Graterol,
como Director General[6]
de la Oficina de Auditoría Interna, en calidad de encargado, del Ministerio del
Poder Popular para las Comunas y Movimientos Sociales; (iv)
Gaceta Oficial N° 41.610 del 04-04-2019,
Providencia mediante la cual se designa al ciudadano Frank Gabriel Sanoja Capote, como Auditor Interno, en calidad de
Encargado, de la Oficina de Auditoría Interna de FUNDACREDESA y se delega la
competencia, certificación, y firma de los documentos, trámites y demás actuaciones
que conciernen a su cargo; y (v) Gaceta
Oficial N° 41.632 del 14-05-2019, Resolución N° 037 del 13-05-2019, mediante
la cual se designa al ciudadano Douglas José Carrasquel García, como Auditor
Interno (Encargado) del Ministerio del Poder Popular para Hábitat y Vivienda.
Nótese que el elemento común en todas estas designaciones es su condición
de encargado siendo que, como se ha venido señalado en líneas previas, puede
ser un elemento que comprometa notoriamente la estabilidad e independencia del
funcionario respectivo al momento de ejercer sus funciones de control. A tales
efectos, imagínese a modo de ejemplo, un auditor interno en condición de
encargado que pretenda iniciar una auditoría sobre los procedimientos de
contratación canalizados bajo la modalidad de adjudicación directa del órgano o
ente, siendo que presume la existencia de irregularidades que pudieren comprometer
la responsabilidad de la máxima autoridad (que lo designó y puede en cualquier
momento revocarle esa designación de encargaduria) y
de cualquier otro funcionario del nivel de gerencia afín con dicho jerarca. ¿Es
que acaso será imparcial la investigación y la formulación de los hallazgos de
auditoría?, consideramos que precisamente en supuestos como este es que emerge
la importancia del concurso como forma de ingreso, toda vez que el mismo,
además de garantizar el ingreso del funcionario cuyas credenciales sean las más
idóneas, igualmente garantiza al funcionario público su estabilidad en el cargo
y lo blinda ante cualquier eventual ejercicio de poder que busque,
precisamente, afectarle por el ejercicio legal de sus competencias.
3. Fases del concurso para la
designación del auditor interno
Tal y como se ha indicado en
líneas precedentes, por mandato del artículo 27 de la LOCGRySNCF
se hace necesario la celebración de un concurso a los fines de dotar a la
unidad de auditoría interna de un funcionario con las credenciales suficientes
para ocupar dicho cargo lo cual, una vez superado, lo inviste de la estabilidad
en el cargo que lo protege. En virtud de ello, corresponde ahora efectuar un
estudio de las fases que integran el mencionado concurso a los fines de obtener
una perspectiva más completa de esta forma de ingreso en el ámbito del control
fiscal.
De esta manera, tenemos que el concurso antes indicado fue
desarrollado por la Contraloría General de la República a través del “Reglamento sobre los Concursos Públicos para
la Designación de los Contralores Distritales y Municipales y los Titulares de
las Unidades de Auditoría Interna de los Órganos del Poder Público Nacional,
Estadal, Distrital y Municipal y sus Entes Descentralizados”[7],
el cual establece los pasos a seguir para la convocatoria y sustanciación del
procedimiento administrativo respectivo tendente a la designación del auditor
interno.
En este orden de ideas, el procedimiento para la designación del titular de
la unidad de auditoría interna conforme a la normativa indicada, sería el
siguiente:
(i) El concurso público para la
designación de los titulares de las unidades de auditoría interna de los
órganos que ejercen el Poder Público Nacional, Estadal, Distrital o Municipal y
sus entes descentralizados, será convocado por la máxima autoridad jerárquica
del respectivo ente u organismo mediante acto motivado, dentro de los treinta días
hábiles siguientes a la fecha del vencimiento del período para el cual fue
designado el auditor interno saliente; de producirse la vacante absoluta del
cargo después de trascurridos seis meses, contados a partir de su designación;
o del inicio de las actividades, en caso de constitución de Unidades de
Auditoría Interna (artículo 6, párrafo 2).
Es de resaltar que, en el caso en que la autoridad competente no hubiere
efectuado la convocatoria a que se hace referencia en el punto anterior, el
Contralor General de la República podrá, mediante Resolución motivada que
deberá ser publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela, convocar los concursos públicos para la designación de los titulares
de los órganos de control fiscal respectivos, todo ello sin perjuicio de las
sanciones que pudieren derivarse del incumplimiento de la obligación de
convocar el concurso. Asimismo, de ser este el caso, en la Resolución de la
Contraloría General se ordenará al órgano o autoridad correspondiente, efectuar
el llamado público a participar en el concurso, dentro de los cinco días
hábiles siguientes a la publicación de la citada Resolución y garantizar al
jurado que lo tramite hasta su culminación (artículo 7).
(ii) Una vez efectuada la convocatoria
del concurso, y dentro de los cinco días hábiles siguientes a la misma, el
mismo órgano o autoridad a quién corresponde efectuar la convocatoria deberá (artículo
8), primero, designar dos
representantes en el Jurado con sus respectivos suplentes; segundo, notificar a los órganos y entidades que se indican a
continuación para que designen a un representante en el Jurado con su
respectivo suplente: a la Contraloría General de la República, cuando se trate
de concursos para la designación de los titulares de las unidades de auditoría
interna de los órganos que conforman el Poder Legislativo, Judicial, Ciudadano
y Electoral a nivel Nacional; del Banco Central de Venezuela; del Contralor del
Municipio Libertador del Distrito Capital; del Contralor del Distrito
Metropolitano de Caracas, así como los titulares de las Unidades de Auditoría
Interna de las Contralorías de los Estados; a la Superintendencia Nacional de
Auditoría Interna, sólo cuando se trate de concursos para la designación de los
titulares de las unidades de auditoría interna de los órganos y entes que
conforman el Poder Ejecutivo Nacional a través de la Administración Pública
Nacional Central y Descentralizada Funcionalmente; a la Contraloría del Estado,
Distrito o Municipio según su ámbito de competencia, cuando se trate de
concursos para la designación de los titulares de la unidad de auditoría
interna de los órganos que ejercen el Poder Público Estadal, Distrital y
Municipal; a las máximas autoridades del órgano o ente de adscripción o tutela
cuando se trate de concursos para la designación de los titulares de la unidad
de auditoría interna de los órganos y entes adscritos a los órganos que ejercen
el Poder Público Nacional indicados al inicio; y a las máximas autoridades del
órgano o ente de adscripción o tutela cuando se trate de concursos para la
designación de los titulares de la unidad de auditoría interna de los órganos y
entes adscritos a los órganos que ejercen el Poder Público Estadal, Distrital y
Municipal; y tercero, efectuar el
llamado público a participar en el concurso.
(iii) Se procederá a tomar el debido
juramento a los miembros del Jurado y a sus respectivos suplentes, dentro de
los tres días hábiles siguientes a la designación de todos sus miembros.
Igualmente, las autoridades anteriormente mencionadas, deberán proceder a designar
a sus representantes en el jurado dentro de los quince días hábiles siguientes
a su notificación (artículo 9) y si no lo hicieren dentro de este lapso, el
ente u órgano convocante deberá llenar esa vacante designándolo él mismo, lo
cual hará dentro de los diez días hábiles siguientes al vencimiento del lapso
anteriormente señalado.
(iv) Una vez vencidos los lapsos
anteriores, el órgano o autoridad competente para efectuar la convocatoria,
procederá a efectuar el llamado público a participar en el concurso a través de
la publicación de un anuncio en prensa que deberá ser publicado en un diario de
mayor circulación nacional, sin embargo, el mismo reglamento señala la
posibilidad de publicar esa convocatoria en otro diario de publicación regional
o de la localidad en la que tiene su asiento el ente u órgano convocante, lo
cual luce correcto ya que en muchas ocasiones aquellos diarios que poseen por
su tiraje mayor circulación nacional no abarcan ciertas zonas o regiones a las
que sí llegan algunos diarios regionales e incluso locales.
Ahora bien, una vez efectuada la publicación en prensa de la convocatoria
(y si son varias ha de entenderse que desde la última de ellas) deberán dejarse
correr cinco días hábiles, luego de los cuales los aspirantes podrán efectuar
la formalización de su inscripción que no podrá exceder de diez días hábiles
(Artículo 11).
(v) Finalizado el lapso de inscripción,
y dentro de los quince días hábiles siguiente, el Jurado procederá a evaluar
las credenciales de los aspirantes para "determinar su nivel de
capacitación y experiencia laboral", por lo cual realizará las entrevistas
de panel y procederá a elaborar una lista por orden de mérito de aquellos que
reúnan los requisitos exigidos para el cargo (artículo 35) para que, dentro de
las cuarenta y ocho horas siguientes, sea enviada a la máxima autoridad del
órgano o ente que convocó al concurso a los fines de su publicación en la
Secretaría o Dependencia responsable del área de Recursos Humanos (artículo
35).
(vi) Una vez cumplida la fase anterior
del procedimiento, y dentro de los dos días hábiles siguientes a la recepción
de la lista a la que se hizo referencia, la autoridad convocante publicará en
la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, o del respectivo
ente político territorial, según sea el caso, el resultado de la evaluación y
la identificación del ganador del concurso (artículo 45), así como también
dentro de los cinco días hábiles siguientes a la presentación de los resultados
por el Jurado, se procederá a notificar a cada uno de los participantes sobre
la puntuación que hubieren obtenido, así como la del ganador y el lapso para la
aceptación del cargo, fecha de juramentación y toma de posesión. De igual
manera, una vez notificado el ganador del concurso, dispondrá de cinco días
hábiles a partir de su notificación para aceptar el cargo (artículo 47). En
caso de que no se presentare a aceptar su designación, el órgano o autoridad
convocante designará y posesionará dentro de los cinco días hábiles siguientes
a aquel participante que le sigue en la lista por orden de méritos, todo ello
atendiendo a la necesidad de proveer de un titular al órgano de control interno
y no perder el esfuerzo y recursos ejecutados en el trámite del mismo.
(vii) Como fase final, tenemos entonces
que este procedimiento culmina con la juramentación y toma de posesión del
cargo por quien hubiere resultado ganador del concurso, o por quien le hubiere
sido adjudicado el cargo en caso de falta de juramentación del ganador según lo
que se ha venido señalando, lo cual conforme lo dispuesto en el artículo 46 del
RLOCGRySNCF deberá hacerse dentro de los cinco días
hábiles siguientes al vencimiento del lapso previsto para la aceptación del
cargo a que se refiere el artículo 47.
Es importante hacer énfasis en que este sería el procedimiento para la
designación de los auditores internos de los órganos y entes de la
Administración Pública, toda vez que las disposiciones analizadas poseen
igualmente otras vertientes aplicables al concurso para la designación de los
titulares de los órganos de control externo que, por el alcance de la presente
contribución, no fueron referenciados.
4. Régimen sancionatorio aplicable
Una vez analizado la forma de ingreso del auditor interno en el marco de la
normativa que rige la materia, corresponde ahora hacer mención al régimen
disciplinario aplicable, toda vez que si bien el mismo una vez superado el
concurso público, adquiere estabilidad en el cargo, ello no es óbice para
pensar que la misma es absoluta, ya que le garantiza que no podrá ser removido
del cargo sin la sustanciación previa de un procedimiento administrativo tendente
a la verificación del acaecimiento de la falta administrativa que le es
imputada, es decir, posee estabilidad en el cargo hasta tanto no incurra en
algún supuesto disciplinario que amerite su destitución previo el debido
procedimiento que garantice sus derechos.
No obstante ello, debemos tomar en consideración el contenido de los
artículos 54, 55 y 56 del Reglamento, que señalan:
Artículo 54. Para la remoción o destitución de
los titulares de los órganos de control fiscal de los organismos y entidades
señalados en los numerales 1 al 11 del artículo 9 de la Ley, designados
mediante concurso público, se requerirá la autorización previa del Contralor
General de la República, para cuyo otorgamiento debe mediar solicitud formal y
motivada de la autoridad competente requiriendo la autorización. En el supuesto
de que la autoridad competente sea una junta directiva u órgano similar, deberá
acompañarse el acta en que conste haberse acordado efectuar la solicitud en
referencia. Contenido del Expediente
Artículo 55. La solicitud a que se refiere el
artículo anterior se acompañará de un expediente que deberá contener lo
siguiente:
1) Solicitud formal y motivada de la autoridad
competente.
2) Informe en el cual se precisen los hechos
irregulares o las faltas en que haya incurrido el titular del órgano de control
fiscal, así como las normas legales en las que se tipifiquen tales hechos o
faltas, si fuere el caso.
3) Los elementos probatorios de los hechos
irregulares o las faltas en referencia.
4) Toda la documentación donde consten las
actuaciones de las autoridades competentes realizadas para garantizar el
derecho a la defensa y al debido proceso del titular del órgano de control
fiscal.
5) Toda la documentación donde consten las
actuaciones que hubiere realizado el titular del órgano de control fiscal en su
defensa.
6) Cualquier otra documentación o información
adicional que se estime conveniente o sea requerida por la Contraloría General
de la República. Los documentos que conformen el expediente deberán constar en
original o copia debidamente certificada. Lapso para tramitar y resolver la
solicitud
Artículo 56. La solicitud de autorización para
la remoción o destitución de los titulares de los órganos de control fiscal, se
tramitará y resolverá dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la
recepción del expediente respectivo. Cuando la Contraloría General de la
República solicite documentación o información adicional el citado lapso
comenzará a contarse una vez que ésta sea recibida. Se entenderá que la
remoción o destitución ha sido autorizada, si la decisión no es emitida dentro
del plazo indicado.
Teniendo en cuenta las disposiciones anteriores, pareciera entonces que la
única sanción disciplinaria que, según este instrumento, es posible aplicarle
al auditor interno es la de destitución, sin embargo, si bien se señala que
previo al acto de destitución es necesaria la autorización del Contralor
General de la República, nada se dice respecto de cuál será el procedimiento
administrativo a aplicar (en cuanto a sus fases) ni tampoco se menciona nada
respecto de las faltas en las cuales pudiere incurrir el auditor interno en el
ejercicio de sus funciones, lo cual es vital para la satisfacción del derecho a
la legalidad y seguridad jurídica en el derecho administrativo sancionador.
De esta manera, consideramos que ante este vacío legal, deberá aplicarse el
procedimiento administrativo y las causales de destitución contenidas en la Ley
del Estatuto de la Función Pública, siempre y cuando el órgano o ente de que se
trate no se encuentre dotado de un estatuto de personal propio, caso en el cual
deberá ceñirse al contenido de ese instrumento normativo. No obstante, si bien
este sería el procedimiento aplicable, naturalmente previo a proceder a la
destitución del funcionario, sería necesaria la autorización de la Contraloría
General de la República para proceder a la final destitución (o en su defecto,
el transcurso de los 30 días a que hace referencia la norma luego de la
solicitud de autorización sin respuesta alguna, que sería una modalidad de
silencio positivo).
Sin embargo, pudiere subsistir la duda relativa al valor de esa “autorización”
que otorga el Contralor General de la República para proceder a la destitución
del funcionario público, respecto de la cual consideramos que la misma le
permite precisamente al funcionario decisor dictar su acto administrativo
definitivo del procedimiento, sea cual sea la disposición contenida en el
mismo, toda vez que la autorización no puede entenderse como la destitución en
sí, sino que ha de entenderse como un acto fundamental según el ordenamiento
jurídico para otorgarle validez al
acto que sea dictado a posteriori, ya
que la falta de esa autorización (o su solicitud) acarreará la nulidad del acto
administrativo dictado.
De esta forma, consideramos pudiere ser resuelto este enorme vacío legal
existente sobre la materia, siempre teniendo en consideración un criterio
interpretativo armónico con los postulados garantistas que sobre el derecho a
la defensa consagra la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Conclusiones
De las líneas precedentes, se ha podido conocer algunos aspectos relativos
al régimen aplicable al auditor interno como funcionario público que, por
mandato legal, ha de ingresar a la Administración Pública a través de un
concurso público de credenciales que garantice la escogencia de aquel candidato
más idóneo para el cumplimiento de la delicada función del control.
Sin embargo, como se ha podido apreciar, aún falta mucho por mejorar
respecto de este tema, ya que lamentablemente en nuestro país no se ha querido
dar cumplimiento al artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela y, menos aún, en materia de control fiscal, en la cual cada vez
más son los auditores internos encargados en el ejercicio de esa delicada
función.
Esta situación, no es más que una de las expresiones del patente estado de
abandono e ilegalidad por el que transcurrimos, siendo que la materia del
control fiscal no ha sido la excepción, más aún en momentos en los cuales los
casos de corrupción son denunciados a gritos y naturalmente, dicho control
resulta incómodo para aquellos que manejan fondos públicos a su total arbitrio.
Esperamos que en un futuro no muy lejano, esta materia adquiera la
importancia debida, siendo sin duda alguna un necesario elemento que
contribuirá al ejercicio de una sana actividad administrativa.
* Abogado y especialista en Derecho
Administrativo por la Universidad Central de Venezuela (UCV). Cursante de la
Especialización en Derecho Procesal de la UCV. Profesor de pre y postgrado en
Derecho Administrativo en la UCV.
[1]
Gaceta Oficial N° 37.347 de
fecha 17 de diciembre de 2001.
[2]
Gaceta Oficial N° 5.017
Extraordinario de fecha 13 de diciembre de 1995.
[3]
Para mayor información véase:
Paredes Calderón, Iván D. “Aproximación a las unidades de auditoría interna
como órganos de control fiscal interno”. Anuario
de la Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad Central de
Venezuela. CIDEP. Caracas, 2017, pp. 10-25.
[4] Gaceta Oficial N° 39.408 de fecha 22 de
abril de 2010.
[5]
Gaceta Oficial N° 39.827 de
fecha 23 de diciembre de 2011.
[6] En la práctica, muchos calificativos ha
adoptado el cargo de auditor interno. Así, por ejemplo, se ha visto su
designación bajo el calificativo de Gerente de Control Interno, Gerente de
Auditoría Interna, Director General de Auditoría Interna, entre otros.
[7] Gaceta Oficial N° 39.350 de fecha 20 de
enero de 2010.