EL RÉGIMEN
ESPECIAL DEL PERSONAL DEL
INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL
Gabriel Sira Santana*
Resumen: La colaboración compara el régimen especial del personal del Instituto
Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), previsto en la Providencia Administrativa
N° CD-CJU-013-09 de dicho Instituto, con la Ley del Estatuto de la Función
Pública a fin de determinar sus semejanzas y diferencias.
Palabras clave: Personal; Seguridad de Estado;
Función pública
Summary: This paper compares the special regime of the personnel of the National
Institute of Civil Aviation (INAC), foreseen in the Administrative Providence
N° CD-CJU-013-09 from said Institute, with the Law of the Statute of the Public
Function in order to determine its similarities and differences.
Key words: Personnel; State security; Public function
Una precisión necesaria
El Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (en lo sucesivo, INAC) es la
“Autoridad Aeronáutica de la República” y se constituye, de acuerdo con el
artículo 9 de la Ley de Aeronáutica Civil[1], como
“un ente de seguridad de Estado, de naturaleza técnica, dotado de personalidad
jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente de la Hacienda Pública
Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa”.
Esa mención a la seguridad la
encontramos presente en otro artículo –no ya de la Ley de Aeronáutica Civil,
sino de la Ley del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (en lo sucesivo,
LINAC)[2]–
que es del siguiente tenor:
Artículo 3.
Régimen del Personal. El personal adscrito al Instituto Nacional de Aeronáutica
Civil tiene el carácter de personal de seguridad de Estado, por lo cual tendrá
un régimen especial propio relativo al ingreso, ascenso, traslado, suspensión,
retiro, seguridad social, sueldo salarios y otras remuneraciones de sus trabajadores,
así como las funciones y requisitos que deben cumplir para el ejercicio de sus
cargos conforme a su organización, de acuerdo con lo previsto en la normativa
que se dicte al efecto.
Es decir, que al ser el INAC un “un ente de seguridad de Estado” los
funcionarios que prestan servicios al mismo se consideran “personal de
seguridad de Estado” y, por tal motivo, no les son aplicables las disposiciones
de la Ley del Estatuto de la Función Pública[3] (en lo
sucesivo, LEFP) sino aquellas previstas en “la normativa que se dicte al
efecto”.
Así, la primera pregunta que hemos de realizarnos es si el artículo que
hemos citado –y la posibilidad en él prevista de que exista un régimen de
personal especial para los funcionarios del INAC– es cónsono con el resto del
ordenamiento jurídico.
La respuesta parece ser afirmativa una vez partimos de que la Constitución
de la República[4]
(en lo sucesivo, CRBV) señala en su artículo 144 que “[l]a ley establecerá el Estatuto de la
función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión
y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública, y
proveerá su incorporación a la seguridad social” y, adicionalmente,
“determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos
y funcionarias públicas para ejercer sus cargos”. Preceptos estos que encuentran
desarrollo en la LEFP que, de acuerdo con su artículo 1, “regirá las relaciones
de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las
administraciones públicas nacionales, estadales y municipales”.
No obstante, si bien dicha ley constituye el régimen general para la función pública, ello no implica que no
puedan existir regímenes especiales.
Así lo prevé expresamente el único aparte del artículo 2 ejusdem según el cual “[s]ólo por leyes especiales podrán
dictarse estatutos para determinadas categorías de funcionarios y funcionarias
públicos o para aquéllos que presten servicio en determinados órganos o entes
de la Administración Pública”.
En otras palabras, nada impide que existan estatutos particulares para
determinados tipos de funcionarios[5],
siempre que tales estatutos se dicten por medio de “leyes especiales”. Y este
último término es clave para el asunto que nos ocupa.
Si recordamos, por ley se entiende “el acto sancionado por la Asamblea
Nacional como cuerpo legislador” (art. 202 CRBV), por lo que cuando el
Constituyente o el legislador aluden a dicha norma, tal mención debe entenderse
en su connotación formal –es decir, la que hemos citado– y no material, como
cualquier instrumento capaz de prever derechos y obligaciones de forma general
y abstracta.
Así lo ha reiterado la SC/TSJ en diversos fallos donde, al conocer de
normativas municipales o estadales que regulaban aspectos de la función pública
–como podría ser la calificación de un cargo como de libre nombramiento y
remoción o el régimen de jubilaciones– expuso (i) que las normas
constitucionales “establecen de forma
indubitable que es el Poder Legislativo Nacional, quien tiene la potestad
exclusiva de legislar sobre todos los aspectos relacionados con la materia
laboral, de previsión y seguridad social, incluyendo dentro de éstos, los
beneficios de la jubilación y la pensión de los empleados públicos”[6];
(ii) que cuando otra autoridad pretende “la regulación de aspectos referentes a
una materia sometida al principio de reserva legal nacional” –como sería
el derecho funcionarial según el mismo fallo– se genera como resultado “una
invasión en el ámbito de competencias del Poder Legislativo Nacional,
incurriendo así en una evidente usurpación de funciones, vicio que conlleva la
nulidad absoluta de tal norma”[7];
(iii) que “la materia funcionarial es de la reserva legal por mandato expreso del
artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
disposición fundamental que fue desarrollada por la Ley del Estatuto de la
Función Pública, en cuyo alcance, se reguló el sistema estatutario, tanto
estadal como municipal, con el objeto de crear uniformidad en el ordenamiento,
evitando la pluralidad de instrumentos dictados por cada entidad territorial”[8];
o, simplemente, (iv) que “de conformidad con el criterio sentado por esta Sala,
producto de una interpretación directa de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, la legislación en materia de función pública es
objeto de reserva del legislador nacional”[9].
Legislador que no es otro que la Asamblea Nacional a tenor de los artículos 186
y siguientes del texto constitucional.
A lo hasta aquí dicho se suma otro fallo de la misma Sala que es de
especial interés para el tema que nos ocupa: el N° 2530 del 20-12-2006 (caso:
Marcos José Chávez) según el cual, cuando la SC/TSJ se pronunció sobre el
último aparte del artículo 2 de la LEFP citado ut supra, expuso que:
De la lectura concordada de ambas
normas, se puede afirmar que la Ley del Estatuto de la
Función Pública, si bien establece de forma general que las relaciones de
empleo público entre los funcionarios y la Administración
Pública Nacional, Estadal y Municipal, se rigen por lo en ella
establecido, también dispone dos tipos de exclusiones respecto a dicho ámbito
subjetivo de aplicación, a saber: una expresa, que es la contenida en el
parágrafo único del artículo 1 eiusdem, que de manera
taxativa señala los funcionarios a los que no les resulta aplicable la
ley –entre los que no se señalan a los funcionarios de los cuerpos
policiales y de seguridad del Estado–; y otra general, que es la contenida en
el aparte único del artículo 2, conforme a la cual, mediante otras leyes, se
pueden crear estatutos especiales de función pública.
Respecto a la excepción prevista en
el mencionado aparte único de la Ley del Estatuto de la
Función Pública, se debe considerar que para que pueda dictarse un
estatuto especial de función pública se requiere que las categorías de
funcionarios que se someterán al estatuto especial se diferencian a tal punto
de las categorías de funcionarios regidos por la prenombrada ley que surja la
necesidad [de] una
normativa distinta dada la dificultad o imposibilidad de aplicar las
disposiciones de dicha ley; o bien, que el órgano o ente de la
Administración Pública realice actividades a un nivel de especialidad
que no sea asimilable al resto de los órganos o entes de la
Administración, en cuanto a las normas de empleo público a ser aplicadas[10].
De este fallo –junto con las ideas que le anteceden en esta colaboración–
podemos extraer las siguientes conclusiones preliminares: (i) el régimen
general de la función pública en Venezuela se encuentra previsto en la LEFP,
que responde al mandato del artículo 144 de la CRBV; (ii) dicha ley reconoce la
posibilidad de que existan regímenes especiales para determinados tipos de
funcionarios, siempre que tales estatutos emanen de una ley formal; y (iii)
ante la ausencia de una norma de derecho positivo que determine cuándo puede
existir un régimen especial funcionarial, el Poder Judicial ha previsto como
requisitos que el tipo de funcionario del que se trate imposibilite o dificulte
aplicar las disposiciones de la LEFP o que el órgano o ente de la Administración
donde preste servicios dicho funcionario lleve a cabo actividades con un alto
grado de especialidad que impida aplicar las normas de empleo público[11].
De este modo, vista la identificación del INAC como un “ente de seguridad
de Estado”[12],
pareciese haber un motivo para que existiese un régimen especial de personal
tal como ocurre –por ejemplo– en la función policial[13] o de
servicio exterior[14].
Sin embargo, y a diferencia de los dos ejemplos traídos a colación, el
régimen de personal del INAC no fue dictado a través de una ley formal (como
ocurrió con los funcionarios del servicio exterior) o siquiera de un decreto
con rango, valor y fuerza de ley (caso de los funcionarios policiales[15]),
sino mediante una providencia administrativa que constituye a todas luces un
acto de rango sublegal[16]
y –por ende– no podría abarcar materias de reserva legal, como sería el régimen
funcionarial.
No obstante lo anterior, y a pesar de que lo narrado viciaría al régimen
comentado de nulidad, no deja de ser cierto que el numeral 9 del artículo 12 de
la LINAC previó como facultad del Consejo Directivo de dicho instituto el “[d]ictar el
régimen del personal del Instituto, de conformidad con la ley”; lo que podría
dar cabida al argumento de que el legislador deslegalizó la materia en pro de la colaboración reglamentaria en
virtud de la autonomía organizativa que le concede al ente el artículo 9 de la
Ley de Aeronáutica Civil y, entonces, no habría vicio alguno. ¿Es ello posible?
Pues de acuerdo con la SC/TSJ –y sin que esta sea la ocasión para
profundizar al respecto– la respuesta es afirmativa.
Así lo ha sostenido la Sala en diversas causas sobre estatutos de personal
dictados mediante actos de rango sublegal cuando “reconoce la existencia de una
potestad reglamentaria, atribuida directamente por la Constitución, a los
órganos con autonomía funcional, para dictar sus propios reglamentos en materia
de previsión y seguridad social, sin que ello implique violación a la reserva
legal”, visto que “la Constitución de 1999, en su artículo 147 no sometió
expresamente a estos órganos a la ley nacional” y que “la posibilidad de
establecer estas normativas especiales deviene de la imposibilidad de una norma
constitucional de abarcar expresamente todos los supuestos sometidos a su ámbito
de aplicación, debido a su vocación intemporal, general y condicionante del
resto de la retícula normativa de un determinado sistema jurídico”[17].
Lo anterior, a pesar de que el último aparte del artículo 147 de la CRBV
citado por la Sala, cuando se refiere al régimen de jubilaciones y pensiones,
únicamente alude a “los funcionarios públicos (…) nacionales, estadales y
municipales” sin hacer distinciones entre la Administración central y
descentralizada ni la división del Poder Público para determinar cuál sería la
ley aplicable, por lo que –consideramos– encontraría aplicación la máxima de
que donde no distinguió el legislador (en este caso, el Constituyente) tampoco
ha de hacerlo el intérprete (ni siquiera si se trata de la SC/TSJ como “poder
constituyente secundario”[18]).
En todo caso, en abstracción de esta observación, la SC/TSJ no duda en
apuntar que “aun siendo materia de la reserva legal, la Sala estima que es
constitucionalmente válido que el legislador faculte a autoridades
administrativas para dictar estatutos funcionariales dentro de los parámetros y
límites que determine la ley”, por lo que “es posible afirmar que no es
necesario que los estatutos de personal estén contenidos en leyes, siempre que
sea clara la voluntad del legislador de delegar ese poder o facultad para
establecerlos”; y concluye –en consecuencia– que “[e]n principio, sólo la ley puede
contener normas sobre los funcionarios públicos, pero el legislador puede
encomendar a la Administración (Ejecutivo u órganos desconcentrados y entes
descentralizados) la competencia para dictar el estatuto de personal, sin que
puedan incluirse en esa delegación aspectos que escapen de la deslegalización,
tales como los de contenido sancionatorio y los demás que se han dispuesto en
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”[19].
Si ello es así, ¿dónde queda la reserva legal en general y en materia
funcionarial en particular? La respuesta la da la propia SC/TSJ al asentar que:
(…) la
reserva legal desconoce en nuestro país la inflexibilidad característica de
otros tiempos y que persiste en algunos ordenamientos, con lo que se revela la
importancia de la delegación, la cual, a su vez, puede revestir variadas
formas, dependiendo de la voluntad constitucional: desde las habilitaciones
para dictar actos de rango legal, con lo que el delegado se convierte en un
auténtico legislador (caso de los decretos legislativos); o la habilitación
desde la propia norma legal, para desarrollar materias reservadas a la ley por
medio de actos de inferior jerarquía, siempre que se sujete a determinados
parámetros (…).
De este
modo, como lo indicó la Sala en la Sent. N° 1613/2004, la
reserva de ley implica una intensidad normativa mínima sobre la materia que es
indisponible para el propio legislador, pero al mismo tiempo permite que se
recurra a normas de rango inferior para colaborar en la producción normativa
más allá de ese contenido obligado. El significado esencial de la reserva legal
es, entonces, obligar al legislador a disciplinar las concretas materias
que la Constitución le ha reservado; sin embargo, dicha reserva no excluye
la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas sublegales,
siempre que tales remisiones no hagan posible una regulación independiente y no
claramente subordinada a la ley[20].
El criterio traído a colación llama a la reflexión y fácilmente podría dar
pie a deliberaciones sobre el verdadero sentido y alcance de la reserva legal,
que parece ser desechado por la Sala. Sin embargo, no siendo ese el objeto de
esta colaboración, nos limitaremos a destacar que de acuerdo con los
razonamientos de la Sala sería entonces perfectamente conforme con derecho que
el INAC haya procedido a dictar mediante Providencia Administrativa N°
CD-CJU-013-09[21]
el régimen especial del personal que detallaremos a continuación y que –en
teoría– constituiría una excepción a lo previsto en la LEFP en cuanto al
ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, seguridad social, sueldo
salarios y otras remuneraciones de sus trabajadores, así como las funciones y
requisitos que deben cumplir para el ejercicio de sus cargos conforme a la
organización del Instituto. Todo ello, insistimos, por vía sublegal.
1. La
Providencia Administrativa N° CD-CJU-013-09
En fecha 10-02-2009 el Consejo Directivo del INAC dictó la Providencia
Administrativa N° CD-CJU-013-09 sobre el “Régimen Especial del Personal del
Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC)” (en lo sucesivo, REPINAC), que
vino a reformar la N° CD-CJU-108-08 del 10-09-2008 con el mismo nombre[22].
Este acto invocó como fundamento de derecho el artículo 3 y los numerales 3
y 9 del artículo 11 (rectius 12) de
la LINAC[23]
y el numeral 9 del artículo 6 del Reglamento Interno del Instituto Nacional de
Aeronáutica Civil[24],
mientras que como fundamento de hecho adujo que el ministerio con competencia
en materia de planificación aprobó la modificación de la estructura
organizativa del INAC y, por ende, era “necesario reformar parcialmente el
régimen Especial del personal del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil
(INAC), a los nuevos lineamientos que rigen la organización y funcionamiento de
esta Institución”.
En cuanto a su sistematización, el REPINAC posee 142 artículos divididos en
nueve títulos. A saber: (i) Disposiciones generales, (ii) De los funcionarios,
(iii) Del sistema de recursos humanos, (iv) De las situaciones administrativas,
(v) De los derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades y
responsabilidades del personal del INAC, (vi) Del retiro y reingreso, (vii) Del
régimen disciplinario, procedimiento disciplinario de destitución, medidas
cautelares administrativas y del contencioso administrativo funcionarial,
(viii) Disposiciones transitorias, y (ix) Disposiciones finales.
De seguida pasaremos a efectuar algunos comentarios al respecto y
compararemos lo previsto en esta providencia con la LEFP cuando corresponda, no
sin antes precisar que de acuerdo con el artículo 1 del REPINAC, el régimen
tiene por objeto “regular la relación de empleo público entre el Instituto
Nacional de Aeronáutica Civil y el personal que presta servicios en éste, lo
que comprende el ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, seguridad
social, sueldos, salarios y otras remuneraciones, así como las funciones y
requisitos que deben cumplir para el ejercicio de sus cargos conforme a su
organización”. Es decir, una reiteración de lo previsto en el artículo 3 de la
LINAC, ya citado, teniendo la LEFP en consecuencia un rol supletorio (art. 7 y
140 REPINAC).
Asimismo, por lo que respecta a su ámbito de aplicación, el régimen regirá
a los “funcionarios de carrera aeronáutica, personal técnico aeronáutico,
inspectores aeronáuticos en sus diferentes denominaciones, así como otras
categorías que ejerzan funciones relacionadas con la aeronáutica, y los de
libre nombramiento y remoción” (art. 3 ejusdem),
con exclusión, de acuerdo con el artículo 4, de (i) el Presidente y miembros
principales y suplentes del Consejo Directivo del INAC[25], (ii)
el auditor interno en lo que se refiere a su designación y remoción[26],
(iii) los obreros y personal contratado que se regirá por sus contratos y la
legislación laboral y (iv) “[c]ualquier otra categoría de
funcionario que ocupe cargo que se encuentre regulado por normativas
especiales”.
2. Los
funcionarios
De acuerdo con el artículo 5 del REPINAC, “[l]os funcionarios que prestan
servicios al Instituto Nacional de Aeronáutica Civil son de carrera aeronáutica
o de libre nombramiento y remoción”, entendiéndose por los primeros “quienes
habiendo ganado el concurso público y superado el período de prueba, sean
designados de manera definitiva para desempeñar funciones con carácter
remunerado y permanente en el Instituto, ocupando los cargos de carrera
aeronáutica que integran la estructura organizativa del Instituto” y, por los
segundos, “aquéllos que ocupan cargos de alto nivel o de confianza dentro de la
estructura organizativa del Instituto, los cuales serán nombrados y removidos
libremente de sus cargos por el Presidente del Instituto, sin otras
limitaciones que las establecidas en la Ley del Estatuto de la Función
Pública”. Disposición que en nada diferiría a lo dicho en el artículo 19 de la
LEFP que, con una redacción si se quiere más sencilla, prevé y define ambos
tipos de funcionarios.
Donde sí innova el REPINAC es al
precisar quiénes pueden ser catalogados como personal de alto nivel o de
confianza del INAC, cuando incorpora en el primer grupo al vicepresidente,
consultor jurídico, consultor jurídico adjunto, gerentes generales, gerentes de
línea, auditor interno, registrador aeronáutico, gerentes generales de oficina,
directores y coordinadores de áreas y, en el segundo, un extenso listado que
incluye el “personal profesional y técnico que desempeña los cargos de Adjuntos
al Despacho del Presidente” y aquellos “cuyas funciones sea de vigilancia de la
seguridad operacional y aérea, por cuanto constituyen actividad de seguridad de
Estado y garantizan el cumplimiento de los objetivos de la Institución[27].
Al respecto, somos de la opinión que ello por sí solo no justificaría la
necesidad de un régimen especial para estos funcionarios pues, si recordamos,
el artículo 21 de la LEFP señala en su parte in fine que “se considerarán cargos de confianza aquéllos cuyas
funciones comprendan principalmente actividades de seguridad del estado [sic], de
fiscalización e inspección (…)”. Supuesto que bien podría abarcar el personal
enlistado por el INAC en el entendido que la LEFP sirve de parámetro general y
correspondería a los reglamentos internos de cada institución proceder a
precisar el rol de cada funcionario. De lo contrario, todos los órganos y entes
del Estado habrían de contar con estatutos especiales, lo que escapa a toda
lógica.
Y esta innecesariedad también la observamos en el artículo 8 del régimen
cuando incorpora diferentes disposiciones sobre el personal contratado que no
hacen sino repetir –como veremos ocurre con frecuencia– normas ya previstas en
la LEFP.
Así, el REPINAC precisa que el INAC “sólo podrá contratar en aquellos casos
en que se requiera personal calificado para realizar tareas o productos específicos
y por tiempo determinado” y “[s]e prohíbe la contratación de
personal para realizar funciones correspondientes a los cargos de carrera
aeronáutica o de libre nombramiento y remoción (normas previstas en el art. 37
LEFP), que “[e]l régimen
aplicable al personal contratado será aquél previsto en el respectivo contrato
y en la legislación laboral” (art. 38 ejusdem)
y que “[e]n ningún
caso el contrato constituirá una vía de ingreso a la carrera aeronáutica” (art.
39 ejusdem).
3. El sistema
de recursos humanos
El REPINAC define el sistema de recursos humanos como “el conjunto de
normas y políticas definidas por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil,
orientadas a planificar, dirigir, coordinar y controlar los procesos contenidos
en los subsistemas de dotación de personal, clasificación y valoración de
cargos, remuneración, capacitación, desarrollo de la carrera aeronáutica,
bienestar social, así como higiene, seguridad y salud ocupacional, bajo los
principios de equidad y justicia” (art. 9), correspondiéndole a la Oficina de
Recursos Humanos tal labor (art. 10) de acuerdo con el Plan de Recursos Humanos
de la institución (art. 12 a 14).
Nuevamente, disposiciones que no hacen sino reiterar otras que pueden
encontrarse en la LEFP que regula extensamente la actividad de estas oficinas y
el contenido de estos planes, siendo lo único novedoso –si se quiere– el
artículo 11 del régimen conforme con el cual “[l]os funcionarios que ejerzan cargos
gerenciales y de supervisión serán responsables de la ejecución de las
políticas, normas y procedimientos establecidos en este Estatuto y demás normas
aplicables, atendiendo a los principios de economía, celeridad, simplicidad
administrativa, eficacia, objetividad, imparcialidad, honestidad,
transparencia, buena fe y confianza, dentro de parámetros de racionalidad
técnica y jurídica”[28].
En todo caso, este sistema está conformado por los siguientes elementos (o
subsistemas, como los identifica el régimen estudiado):
3.1. El ingreso
de los funcionarios
Al igual que como ocurre con el régimen de los funcionarios públicos en
general (art. 17 LEFP), el REPINAC enlista en su artículo 18 como requisitos
para acceder a esta función el (i) ser venezolano, (ii) tener título de
educación media diversificada, (iii) no estar inhabilitado para ejercer la
función pública, (iv) reunir los requisitos del cargo, (v) presentar
declaración jurada de bienes, (vi) ser seleccionado mediante concurso público y
(vii) no gozar de jubilación o pensión otorgada por un organismo del Estado,
salvo para ejercer cargos de alto nivel. A estos requisitos comunes a ambos
textos el REPINAC agrega un octavo requisito –el no haber sido objeto de
sanción administrativa– y suprime el “ser mayor de dieciocho años de edad” que
sí encontramos en la LEFP aunque, visto el resto de los requerimientos que
resultan concurrentes, poca incidencia práctica tendría la omisión comentada.
Asimismo, al contrario de la LEFP que parte de la selección de
funcionarios, el REPINAC incorpora una etapa previa que denomina “reclutamiento” y define como “el
conjunto de procedimientos orientados a captar candidatos que posean requisitos
mínimos para ocupar determinado cargo de carrera aeronáutica dentro del
Instituto” (art. 16).
Esta fase dará pie a la selección
en la que, a través de un proceso de comparación y decisión entre las
especificaciones del cargo y los perfiles de los aspirantes –o aptitudes,
actitudes y competencias, en los términos del artículo 40 de la LEFP– se elige
el aspirante idóneo entre varios oferentes (art. 17)[29].
Esta selección, como adelantábamos algunos párrafos más arriba, habrá de
hacerse por concursos públicos o internos cuando verse sobre cargos de carrera
y sus bases serán dictadas por el Presidente del INAC en atención al caso
concreto, previéndose en el REPINAC mayor detalle que en la LEFP cuando se
precisa –por ejemplo– que la convocatoria debe publicarse al menos cinco días
hábiles antes de la apertura del lapso para la recepción de credenciales en el
diario de mayor circulación nacional y la información que debe contener tal
aviso (art. 20).
Una vez seleccionado el funcionario –sea de carrera o de libre
nombramiento–, el Presidente del INAC procedería mediante providencia a
efectuar el nombramiento respectivo
(art. 21) y, de seguida, iniciaría un período de prueba que no puede superar
los tres meses y condiciona el ingreso definitivo del aspirante al cargo según
los resultados de su evaluación (art. 22 REPINAC y 43 LEFP). Al igual que en el
caso del llamado al concurso, el régimen brinda mayor precisión sobre cómo debe
darse esta evaluación indicándose que ella corresponde al supervisor inmediato
con base en el Manual de Normas y Procedimientos del INAC y los lapsos para
notificar al aspirante sobre sus resultados (art. 23 y 24).
Como novedad, el REPINAC prevé el supuesto de pasantías que no se encuentra
regulado en la LEFP y, sobre él, destaca que “[e]l contrato de pasantías o
capacitación profesional no constituye ingreso a la carrera aeronáutica”, por
lo que una vez concluida esta el pasante, para continuar en el INAC, habría de
presentarse al concurso respectivo sin que el tiempo de pasantía sea computable
a fines de antigüedad (art. 25).
Finalmente, el régimen destaca que los nombramientos de funcionarios que
hubieren ingresados al Instituto sin haber cumplido con los requisitos de
ingreso establecido “[s]erán nulos y no generarán ningún
derecho”, como también lo sostiene la LEFP aunque esta última se refiere
únicamente a los funcionarios de carrera (art. 26 y 40, respectivamente).
Como hemos visto, nada de lo hasta aquí dicho ejemplifica por qué nos
encontramos ante un tipo de funcionario cuyas particularidades impiden que su
ingreso a la carrera administrativa se dé conforme con la LEFP; motivo por el
cual tampoco es de extrañar que el REPINAC no prevea un régimen especial para
ese ingreso, sino un mero parafraseo del estatuto ordinario.
3.2. La
clasificación y la valoración de cargos
La regulación de los cargos –entendidos como “la unidad básica que expresa
la división del trabajo en cada unidad organizativa” que comprende “las
atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades y obligaciones
específicas con una interrelación tal, que puedan ser cumplidas por una persona
en una jornada ordinaria de trabajo” (art. 46 LEFP)– no dista mucho entre el
REPINAC y la ley en la materia, ya que las variaciones son más de forma que de
fondo.
Así, por ejemplo, en vez de hablarse de clases o series de cargos cuando se
agrupan varios (art. 47 y 48 LEFP), el REPINAC habla de áreas (art. 29),
haciéndose depender todo ello –a fin de cuentas– del Manual Descriptivo de
Cargos del Instituto que fijará los contenidos y exigencias de estos y las
competencias genéricas y técnicas que deben poseer los funcionarios para su
correcta ejecución y cuyo contenido se especifica en el artículo 30 como copia
del 49 de la LEFP[30].
Por último el régimen se refiere a la valoración como el proceso para
“establecer el valor cualitativo y cuantitativo de cada uno de los mismos,
resguardando el principio de equidad dentro del Instituto” cuyas pautas “están
contenidas en el Manual Descriptivo de Cargos del Instituto” (art. 31 y 32), lo
que constituiría otro supuesto ajeno a la LEFP pero que difícilmente
justificaría la necesidad de un régimen especial de personal.
3.3. Las
remuneraciones y la capacitación de personal
Quizás uno de los aspectos de la función pública donde encontramos mayores
cambios entre lo dispuesto en la LEFP y el REPINAC es el referido a las
remuneraciones. Pero estas variaciones no parecen responder a cambios de fondo
ya que, al revisar lo que prevén ambas disposiciones, comparten principios que
impiden arribar a conclusiones diferentes. Cuestión que resulta lógica si
recordamos que uno de los principios básicos de la Administración Pública
–independientemente de la materia en la que nos encontremos– es el de legalidad
presupuestaria (art. 147 CRBV[31]),
con las implicaciones que de ello derivan.
Así, el REPINAC establece que las remuneraciones responderán a una
“estructura de sueldos dividida por niveles, grados y pasos, la cual será
diseñada por la Oficina de Recursos Humanos y estará sujeta a la aprobación del
Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil” y habrá de ser “justa y
equitativa y (…) con fundamento en la valoración de cada cargo, las políticas
que en materia de sueldos y salarios fije el Ejecutivo Nacional, la
disponibilidad presupuestaria y el mercado de trabajo” (art. 34 y 35), incluyéndose
dentro de estas remuneraciones “los sueldos, compensaciones, asignaciones y
cualesquiera otras prestaciones pecuniarias o de otra índole que reciban los
funcionarios del Instituto por sus servicios, así como todos los beneficios
contemplados en la normativa vigente y aplicables en la Institución” (art. 33,
que reitera lo previsto en el art. 54 LEFP con la excepción que este último
incluye de forma expresa a los viáticos).
En tanto, por lo que respecta a la capacitación del personal, la redacción
del REPINAC también se separa de la LEFP si bien la idea de este último
permanece: la Administración (en este caso, el INAC) debe formar técnica y
profesionalmente a sus funcionarios para la mejor prestación de sus servicios y
el avance en la carrera administrativa (art. 63 de la ley y 36 del régimen).
Esta capacitación –continúa el REPINAC– es un proceso “proceso continuo y
sistemático (…) que se planificará y programará anualmente” (art. 48) en el
que, para poder participar, los funcionarios deben superar el período de prueba
–o contar con al menos seis meses de antigüedad en el Instituto si ejercen
labores en el exterior– y ser postulados por su supervisor con la aprobación
del superior jerárquico; siendo el caso que si la capacitación ocurre fuera del
territorio nacional, el funcionario a su regreso deberá permanecer en el INAC
por lo menos el doble del tiempo que ella duró (art. 49).
Nuevamente, disposiciones que si bien no tienen equivalente en la LEFP,
bien podrían haberse previsto en los manuales internos de la Institución sin
que fuese necesario acudir a la excepción prevista en el artículo 2 de esta
ley.
3.4. Las
evaluaciones de desempeño y los ascensos
Las evaluaciones de desempeño –es decir, el “proceso que permite apreciar
de manera sistemática, periódica y objetiva el desempeño de los funcionarios
del Instituto en un cargo y en un período determinado” (art. 39 REPINAC)– son
otro tema en el que el régimen especial presente amplias semejanzas con la
LEFP. Entre ellas podemos destacar que las evaluaciones habrán de ocurrir al
menos dos veces al año (art. 40 REPINAC y 58 LEFP), tienen por objetivo mejorar
la planificación en materia de personal (art. 42 REPINAC y 57 y 61 LEFP), sus
resultas deben notificarse al funcionario evaluado que podrá solicitar su
reconsideración en los cinco días hábiles siguientes (art. 43 REPINAC y 62
LEFP)[32],
y que las normas específicas en la materia se dictarán en acto separado (art.
47 REPINAC y 59 LEFP).
La diferencia entre ambos estatutos lo encontramos en que el del INAC
agrega como una obligación de la Oficina de Recursos Humanos el llevar un
registro automatizado y actualizado sobre “las especialidades y potencialidades
de todos y cada uno de los funcionarios” (art. 46). Sobre ello, resulta
oportuno recordar que la LEFP prevé el llamado “Registro Nacional de
Funcionarios y Funcionarias Públicos al Servicio de la Administración Pública
Nacional”, por lo que la disposición tampoco sería algo novedoso o que hiciese
imperativo la existencia de un régimen especial.
Consideraciones similares podemos hacer en materia de los ascensos ya que,
si bien la LEFP solo dedica un artículo a esta materia –el 45, en el que
precisa que “[e]l ascenso se
hará con base en el sistema de méritos que contemple la trayectoria y
conocimientos del funcionario o funcionaria público. Los reglamentos de la
presente Ley desarrollarán las normas relativas a los ascensos”–, esa alusión a
los reglamentos deja entrever que la amplitud con la que el REPINAC desarrolla
el tema respondería más a un acto reglamentario –si se quiere, incluso
asimilable al reglamento ejecutivo en el sentido que brinda mayor precisión
sobre la norma legal sin alterar su espíritu, propósito y razón[33]–
que a un ordenamiento paralelo y especial, que es lo que se pretende con la
providencia a la que dedicamos esta colaboración.
La afirmación anterior encuentra sustento adicional en el hecho que, al
leer las previsiones del régimen sobre los ascensos, nada en ellas hace pensar
en la necesidad de una regulación especial pues bien podrían servir a cualquier
tipo de funcionario al decir –por ejemplo– que “[p]or ascenso se entiende la promoción
del funcionario a un cargo de mayor rango, complejidad, responsabilidad y
remuneración con fundamento en el desempeño, la estimación potencial y los
méritos del funcionario” (art. 52) o que “[d]urante el proceso de selección de
personal, la máxima autoridad de la unidad administrativa correspondiente, dará
prioridad al personal activo interno del Instituto para el ascenso y la
ocupación de los cargos vacantes dentro del mismo” (art. 53), así como los
requisitos para el ascenso[34].
3.5. El
bienestar social, el registro y la salud ocupacional
Los últimos tres subsistemas que conforman el sistema de recursos humanos
del INAC se refieren al bienestar social, el registro y control, y la higiene,
seguridad y salud ocupacional.
Ninguno de estos subsistemas tiene equivalente directo en la LEFP, pero
tampoco consideramos que sirven de justificativo para dictar el régimen
especial de personal dada su naturaleza meramente accesoria o complementaria al
referirse el primero a la mejora de la calidad de vida del personal mediantes
actividades socioeconómicas y culturales (art. 55 y 56 REPINAC), el segundo al
archivo de expedientes sobre los funcionarios y los movimientos de personal en
general (art. 57 a 60) y el tercero a las condiciones del medio ambiente de
trabajo y la prevención y control de riesgos ocupacionales (art. 61 a 65)[35].
3.6. El retiro y
el reingreso
El retiro y el ingreso no se configuran en el régimen como una parte
integrante del sistema de recursos humanos del INAC, aunque no queda duda que
guardan estrecha relación con el mismo al versar sobre la extinción o
reanudación de la relación de empleo público.
Así, sobre el primero interesa dejar constancia que el REPINAC repite en su
artículo 132 los supuestos del 78 de la LEFP, agrega la muerte del funcionario,
la pérdida de los requisitos y condiciones exigidos para el ingreso o a la
libre remoción –de ser esta última procedente– y suprime la reducción de
personal, aunque ella se incorporó luego en los artículos referidos a la
disponibilidad, como se verá más adelante.
De igual modo destaca que, aun cuando la ley señala en ese mismo artículo
que no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal aquellos
cargos que queden vacantes por reducciones, el REPINAC amplia esta disposición
a todos los supuestos de retiro, lo cual podría considerarse un error de
técnica legislativa –si cabe este último término– ya que el cargo todavía
existiría (al contrario de lo que ocurre en la reducción) y, por ende, habría
de nombrarse un funcionario que asuma las competencias respectivas.
Finalmente, el REPINAC dedica par de artículos a la renuncia del
funcionario –al precisar ante quién debe presentarse, con cuántos días de
anticipación y cuál es el plazo para notificar su aceptación (quince días
continuos en ambos casos), según el artículo 133– y que, en materia de reingreso,
este podrá solicitarse transcurridos seis meses desde la renuncia o dos años
desde la destitución, no estableciéndose un momento en particular para las
otras formas de egreso (art. 134 y 135).
4. Las
situaciones administrativas
Las situaciones administrativas son definidas en el foro como “la posición
en que se encuentra el funcionario frente a la Administración en cada momento
de su servicio, aun cuando el funcionario, incluso activo, no se encuentre
prestando efectivamente sus servicios a la Administración –bien sea en sentido
general o a la Administración que corresponde o de adscripción en sentido
particular–”[36].
Estas situaciones son las siguientes según el REPINAC:
4.1. El servicio
activo
La primera situación que encontramos en el REPINAC es el servicio activo
que comprende –según el artículo 66– “al funcionario del Instituto que ejerza
el cargo para el cual ha sido nombrado o se encuentre en comisión de servicio,
traslado, suspensión con goce de sueldo, permiso, licencia o en período de
disponibilidad” y, por ende, “disfrutará de todos los derechos y tendrá los
deberes y responsabilidades inherentes a su condición”. Disposición que como
tantas otras de este régimen vendría a repetir lo dicho en la LEFP
(específicamente, el art. 70 que únicamente excluiría el supuesto del “periodo
de disponibilidad”).
Adicionalmente, en el capítulo del servicio activo el REPINAC precisa que “[l]os
funcionarios de carrera aeronáutica que hayan sido designados para desempeñar
un cargo de libre nombramiento y remoción dentro del Instituto o elegidos para
cargos de representación popular, no pierden la condición de funcionarios de
carrera aeronáutica” y “[l]os cargos de carrera aeronáutica, cuyos titulares
sean designados en cargos de libre nombramiento y remoción en el Instituto,
adoptan la condición de vacantes mientras dure tal designación” (art. 67 y 68),
lo que podría considerarse el equivalente del artículo 44 y 76 de la LEFP según
los cuales, “[u]na vez adquirida
la condición jurídica de funcionario o funcionaria público de carrera, ésta no
se extinguirá sino en el único caso en que el funcionario o funcionaria público
sea destituido” y “[e]l funcionario o funcionaria público de carrera que sea
nombrado para ocupar un cargo de alto nivel, tendrá el derecho a su
reincorporación en un cargo de carrera del mismo nivel al que tenía en el
momento de separarse del mismo, si el cargo estuviere vacante”,
respectivamente.
4.2. Los
traslados
Al regular el REPINAC los traslados, él indica que “[l]os
funcionarios de carrera aeronáutica y los de confianza, podrán ser trasladados
por razones de servicio debidamente justificadas a otra unidad administrativa
del Instituto, para ejercer funciones de igual cargo, nivel y remuneración”
(art. 69), reiterando así lo previsto en el artículo 73 de la LEFP que
únicamente omite la mención a los funcionarios de confianza.
Si estos traslados son en otra localidad –es decir, es necesario el cambio
de domicilio del funcionario– se requerirá el beneplácito de este último (art.
70 REPINAC y 73 LEFP) y habrá de mediar alguna de las razones enumeradas en el
artículo 71 del régimen[37].
Como novedad, el REPINAC incorpora que los funcionarios podrán solicitar su
traslado si han prestado servicios por al menos tres años en una misma
localidad –en cuyo caso el INAC no correrá con los gastos que ello genere– y
que, previo acuerdo de partes, los funcionarios podrán rotar dentro una misma
unidad para mejorar su desarrollo profesional (art. 74 y 75).
Finalmente encontramos en el régimen una serie de artículos que copian
disposiciones no ya de la LEFP, sino del Reglamento General de la Ley de
Carrera Administrativa[38]
(en lo sucesivo, RGLCA) cuando indica que si es posible escoger entre varios
funcionarios se deben considerar sus circunstancias familiares y personales
(art. 72 REPINAC y 81 RGLCA) o que si hay cambio de localidad el INAC debe
sufragar los gastos que ello genere (art. 73 REPINAC y 82 RGLCA).
4.3. Los
permisos
El tercer supuesto que prevé el régimen especial es el de los permisos cuyo
desarrollo se asemeja más al RGLCA que a la LEFP, que solo prevé en su artículo
77 que “[l]os
funcionarios (…) públicos tendrán derechos a los permisos y licencias previstos
en la presente Ley y sus reglamentos”.
En este sentido, el REPINAC parafrasea en su artículo 76 la definición de
permiso que ofrece el 49 del RGLCA (“autorización que otorga la Administración
Pública Nacional a sus funcionarios para no concurrir a sus labores por causa
justificada y por tiempo determinado”) y que estos pueden ser obligatorios o
potestativos y remunerados o no remunerados; su duración debe tomarse en cuenta
para los cálculos de jubilaciones, prestaciones y vacaciones; deben solicitarse
con la debida antelación por escrito y con los documentos que los justifiquen y
la respuesta también se notificará de esta forma; el funcionario tiene el deber
de justificar su ausencia al reintegrarse al cargo en caso que no haya podido
solicitar el permiso de forma oportuna por circunstancias excepcionales, entre
otros (art. 77-81 REPINAC y 50-54 RGLCA, respectivamente).
Por la otra cara de la moneda, encontramos variaciones en cuanto a la
duración máxima de los permisos –a saber: un año prorrogable por seis meses adicionales
en contraposición de los tres años que prevé el reglamento (art. 78 REPINAC)–,
quién es competente para concederlo (art. 83 ejusdem[39]),
su duración (art. 84[40]),
los supuestos que se consideran obligatorios o potestativos[41] y la
previsión de la lactancia materna en virtud del desarrollo legislativo que tuvo
el tema[42].
4.4. La comisión
de servicios, la encargaduría y la disponibilidad
La comisión de servicios es definida por el REPINAC como “la situación
administrativa de carácter temporal en que se encuentra el funcionario de
carrera aeronáutica o de confianza, a quien se le ordena una misión en otra
dependencia del Instituto o en cualquier otra de la Administración Pública, o
aquélla en que se encuentra un funcionario público de otro organismo de la
Administración Pública que temporalmente desempeñe un cargo en el Instituto”
(art. 89) y su régimen no varía en comparación con la LEFP –al regularse que el
cargo debe ser de igual o superior nivel y que si devenga una remuneración
mayor, el funcionario tiene derecho a percibirla (art. 90 REPINAC y 71 LEFP), o
que la comisión no podrá ser superior a un año (art. 92 REPINAC y 72 LEFP)– y
el RGLCA, cuando precisa el contenido de la decisión y que al finalizar la
comisión debe realizarse una evaluación del desempeño del funcionario (art. 94
y 95 REPINAC y 75 y 77 RGLCA).
La encargaduría, por su parte, es regulada en el artículo 96 como “la
situación administrativa especial en que se encuentra el funcionario de carrera
aeronáutica a quien se le ordena suplir las faltas temporales del titular de un
cargo de alto nivel del Instituto” –como podrían ser las derivadas de periodos
vacacionales, enfermedades, accidentes o permisos similares (art. 97)– a la que
resultan aplicables las disposiciones sobre la comisión de servicios (art. 99)
y que, si bien no tiene equivalente directo en la LEFP, no resulta exclusiva
del REPINAC y su utilidad como supuesto especial ha sido puesta en duda por el
foro dada su similitud con la comisión de servicios[43].
Finalmente entre las situaciones administrativas hallamos la disponibilidad
o, lo que es lo mismo, “la situación (…) en que se encuentran los funcionarios
de carrera administrativa afectados por una medida de remoción de un cargo de
alto nivel del Instituto y los funcionarios de carrera aeronáutica afectados en
su estabilidad por remoción del cargo o destitución, por reducción de personal
debida a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones
técnicas o supresión de una unidad o dependencia administrativa del Instituto”
(art. 100). Disposición esta que se compagina con el último aparte del artículo
78 de la LEFP según el cual, “[l]os funcionarios (…) públicos de
carrera que sean objeto de alguna medida de reducción de personal (…) antes de
ser retirados podrán ser reubicados. A tal fin, gozarán de un mes de
disponibilidad a los efectos de su reubicación. En caso de no ser ésta posible,
el funcionario o funcionaria público será retirado e incorporado al registro de
elegibles”, y que encuentra desarrollo adicional en los artículos 84 a 89 del
RGLCA que de una u otra forma copia el régimen del INAC.
Sobre este último supuesto (la disponibilidad) resulta conveniente hacer
una precisión ya que, cuando el REPINAC lo regula, distingue en su artículo 102
entre los funcionarios “de carrera administrativa” y los funcionarios “de
carrera aeronáutica” del INAC, sin precisar la diferencia entre unos y otros.
Tema que, consideramos, podría ser clave al momento de definir por qué se
requeriría un régimen especial para el tipo de personal que motiva estas
líneas.
No obstante, al no haber ningún desarrollo de la idea en el régimen e
imperar –como se vio– la reiteración de lo previsto en el estatuto legal y
reglamentario común, con variaciones que difícilmente puede sostenerse atienden
a la particularidad de los funcionarios que prestan servicios al INAC, no
podemos sino recalcar lo poco que agrega el REPINAC al regular el ejercicio de
la función pública en este Instituto cuyos funcionarios bien podrían regirse
por la LEFP… como prácticamente ocurre por ser el régimen especial una
reproducción de esta última, aunque sin la seguridad jurídica que ella ofrece
como ley formal.
5. Los
derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades y responsabilidades del
personal del INAC
Los derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidad y responsabilidades
del personal del INAC es otro tema que presenta amplia similitudes con la LEFP
y que hacen dudar sobre la necesidad del REPINAC.
Así –en cuanto a los derechos– el régimen incluye que los funcionarios en
general tienen derecho a (i) ser informados cuando se incorporan al cargo sobre
el Instituto y cuáles serán sus responsabilidades (art. 108 REPINAC y 22 LEFP);
(ii) gozar de vacaciones y bonos vacacionales (art. 110 REPINAC y 24 LEFP[44]);
(iii) recibir las remuneraciones correspondientes a su cargo y bonificaciones
por fin de año (art. 118 y 120 REPINAC y 23 y 25 LEFP, respectivamente); y (iv)
contar con un sistema de seguridad social y de prestaciones de antigüedad de
acuerdo con la ley en la materia (art. 119 y 121 REPINAC y 27 y 28 LEFP,
respectivamente).
En cuanto a los funcionarios de carrera aeronáutica, ellos gozarán de
estabilidad y derecho al ascenso (art. 106 y 107 REPINAC y 30 y 31 LEFP), pero,
a diferencia de lo previsto en el régimen general, “no podrán celebrar
contratos colectivos de trabajo ni ejercer el derecho de huelga” (art. 109
REPINAC), en contraposición del artículo 32 de la LEFP según el cual “[l]os
funcionarios o funcionarias públicos de carrera (…) tendrán el derecho a (…) la
convención colectiva y a la huelga, de conformidad con lo establecido en la Ley
Orgánica del Trabajo y su Reglamento, en cuanto sea compatible con la índole de
los servicios que prestan y con las exigencias de la Administración Pública”.
Lo indicado ut supra nos lleva a
realizarnos una pregunta: ¿es este artículo 109 el motivo por el cual se dictó
el REPINAC?
Al partir del hecho que es la única disposición que pareciese atender a la
naturaleza de los funcionarios –por aquello de los servicios de navegación aérea
como servicio público esencial (art. 61 de la Ley de Aeronáutica Civil) y que
el INAC y sus funcionarios cumplen funciones de seguridad de Estado–, podría
pensarse que la respuesta es afirmativa. No obstante, visto que la LEFP indica
en el artículo citado que estos derechos no son absolutos y pueden limitarse en
virtud de los servicios que preste el funcionario (idea que también se
encuentra presente en la legislación laboral común al regular el supuesto de
huelga de los servicios esenciales), la necesidad del REPINAC estaría
nuevamente en entredicho.
Y lo mismo podríamos decir en cuanto al artículo 122 del régimen que, al
regular lo referido a las jubilaciones y pensiones –limitándose a decir que
ellas ocurrirán según la legislación en la materia– precisa que “[l]os
Controladores de Tránsito Aéreo se regirán por el Reglamento sobre Régimen de
Jubilaciones, según Decreto N° 2.569 de fecha 7 de diciembre de 1988, publicado
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 34.109 de fecha 7 de
diciembre de 1988”. Es decir, otro supuesto para el que tampoco se requería la
providencia en cuestión.
En otro orden de ideas, por lo que respecta a los deberes –previstos en los
artículos 124 del REPINAC y 33 de la LEFP– constatamos solo cambios en la
redacción o la incorporación de deberes generales[45] siendo
lo más interesante, quizá, que cuando el régimen enuncia el “[c]umplir las
órdenes e instrucciones de su superior inmediato” agrega “salvo aquéllas que
constituyan infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto
constitucional o legal”; supuesto que vendría a relacionarse con lo que el foro
denomina la improcedencia de la obediencia debida como eximente de
responsabilidad, que encuentra sustento adicional en el artículo 25 de la CRBV[46].
Esta situación se reitera en materia de prohibiciones con la salvedad que
el listado del artículo 125 del REPINAC es considerablemente más amplio que el
34 de la LEFP al incluir once supuestos adicionales a los cuatro que prevé la
ley y entre los que se encuentra –por ejemplo– “[p]ermanecer en las dependencias del
Instituto después de las horas de labor y/o durante los días feriados, sin la
debida autorización de la máxima autoridad de la unidad administrativa
correspondiente” o “[s]uministrar informaciones a los medios de comunicación
social relacionados con el funcionamiento del Instituto o con asuntos que en
esta Institución se ventilen, sin la previa autorización del Presidente del
Instituto Nacional de Aeronáutica Civil”.
Finalmente, no encontramos diferencias a considerar en la regulación de incompatibilidades para el ejercicio de otras actividades salvo aquellas que sean docentes o accidentales (art. 126 y 127 REPINAC y 35 y 36 LEFP) ni de la responsabilidad penal, civil, administrativa y disciplinariamente por los delitos, hechos ilícitos, irregularidades administrativas, omisiones y faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones (art. 129 y 130 REPINAC y 79 y 80 LEFP), siendo prudente precisar que “[t]odo lo relacionado con el régimen disciplinario y sus procedimientos, medidas cautelares administrativas y el contencioso administrativo de los funcionarios del Instituto, se regirá por lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y sus reglamentos” (art. 136 REPINAC).
* Abogado
mención summa cum laude y
especialista en Derecho Administrativo, mención honorífica, por la Universidad
Central de Venezuela (UCV). Profesor de pregrado y de la Especialización en
Derecho Administrativo de la UCV. Profesor de Teoría Política y Constitucional
en la Universidad Monteávila. Investigador del Centro para la Integración y el
Derecho Público (CIDEP). Ganador del Premio Academia de Ciencias Políticas y
Sociales para Profesionales 2017-2018, Dr. Ángel Francisco Brice
[1] Publicada
en Gaceta Oficial N° 39.140 del 17-03-2009.
[2] Publicada
en Gaceta Oficial N° 38.333 del 12-12-2005.
[3] Publicada
en Gaceta Oficial N° 37.482 del 11-07-2002 y reimpresa en N° 37.522 del
06-09-2002.
[4] Publicada en Gaceta Oficial N° 36.860 del
30-12-1999, reimpresa en N° 5.453 Extraordinario del 24-03-2000 y enmendada en
N° 5.908 Extraordinario del 19-02-2009.
[5] Ello
a pesar de lo dicho por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia (en lo sucesivo, SC/TSJ) al asentar que “[e]s categórica la Carta Magna al respecto, evidenciándose
con claridad su espíritu: la conformación de un cuerpo de funcionarios que
sirvan cabalmente al Estado para el cumplimiento de sus cometidos, así como la
protección reforzada y uniforme de sus derechos como corresponde a un Estado
social, de derecho y de justicia, ya que, tal como precisó esta Sala al admitir
el presente recurso, el Constituyente de 1999 optó por la
disposición de la existencia de un Estatuto de la Función Pública que regirá
los aspectos principales del régimen aplicable a los funcionarios de la
Administración Pública, sin distinción alguna respecto del ámbito de la
organización administrativa a la que éstos pertenezcan, esto es, sea nacional,
estadal o municipal”. Véase fallo N° 7 del 29-01-2013 (caso: Jesús Caballero Ortiz), en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/enero/07-29113-2013-05-1315.HTML
[6] Fallo
N° 950 del 14-07-2009 (caso: Procurador General del
Estado Mérida y otros), en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/950-14709-2009-04-0198.HTML
[7] Fallo
N° 597 del 26-04-2011 (caso: Alcaldía del municipio
Maracaibo del estado Zulia), en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/abril/597-26411-2011-03-2594.HTML
[8] Fallo
N° 1684 del 29-11-2013 (caso: César Augusto Yustti), en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/noviembre/159169-1684-291113-2013-12-0332.html
[9] Fallo
N° 843 del 16-07-2014 (caso: Alcaldía del municipio El Hatillo del estado
Miranda), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/166893-843-16714-2014-14-0434.html
[10] Disponible
en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/diciembre/2530-201206-03-2027.htm
[11] Sobre
este último punto la SC/TSJ ha agregado que la existencia de estos regímenes
especiales no contraría el principio de igualdad en el entendido que “no
cualquier trato desigual resulta discriminatorio, sino sólo el que no está
basado en circunstancias objetivas y razonables y como quiera que existen
relaciones funcionariales esencialmente distintas unas de otras (como ocurre
con los legisladores y el personal de la Administración Pública o, como sucede,
con los funcionarios de seguridad del Estado y los empleados de protección
civil, entre otros), resultaría desajustado al derecho a la igualdad la
unificación de un régimen de seguridad social que desatendiera las
particularidades de cada sector de empleados públicos, que por circunstancias
de ingreso, permanencia y función se diferencian entre sí. // De allí, que el
legislador pueda introducir diferencias de trato cuando no sean arbitrarias,
esto es, cuando estén justificadas por la situación real de los individuos o
grupos, con lo cual la vigencia del principio de igualdad, no debe analizarse
desde una visión puramente formalista”. Véase fallo N° 1342 del 16-10-2013
(caso: Nancy Carrillo de Guevara), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/octubre/157493-1342-161013-2013-10-0462.html
[12] Calificativo
que, vale decir, a simple vista solo encontramos en la referida ley y el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Contrataciones Públicas (publicado
en Gaceta Oficial N° 6.154 Extraordinario del 19-11-2014) cuando prevé en su
artículo 5 que “[q]uedan
excluidos, sólo de la aplicación de las modalidades de selección de
contratistas indicadas en el presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley,
los contratos que tengan por objeto: (…) 13. La adquisición de bienes, la
prestación de servicios y la ejecución de obras, destinados a la seguridad y
defensa del Estado relacionados con las operaciones de inteligencia y contra
inteligencia realizadas por los órganos y entes de seguridad del Estado, tanto
en el país como en el exterior, así como para actividades de protección
fronteriza y para movimiento de unidades militares en caso de preparación,
entrenamiento o conflicto interno o externo”; a diferencia del apelativo “…de
seguridad ciudadana” que hallamos en otras normas de rango legal como serían la
Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional o el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de la Policía de
Investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
Criminalísticas y el Instituto Nacional de Medicina y Ciencias Forenses,
publicados en Gaceta Oficial N° 5.940 Extraordinario del 07-12-2009 y N° 6.079
Extraordinario del 15-06-2012, respectivamente.
[13] Véase
al respecto el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma de la Ley
del Estatuto de la Función Policial, publicado en Gaceta Oficial N° 6.210
Extraordinario del 30-12-2015 y lo dicho en Iván D. Paredes Calderón, “La
función policial: un régimen funcionarial sui generis”, Revista de Derecho Funcionarial, N° 20-22, CIDEP y FUNEDA, Caracas,
2017, pp. 7-35.
[14] Véase
la Ley de Servicio Exterior, publicada en Gaceta Oficial N° 38.241 del
02-08-2005. Nótese que si bien esta ley fue derogada por la Ley Orgánica del
Servicio Exterior publicada en Gaceta Oficial N° 40.217 del 30-07-2013, de
acuerdo con la disposición derogatoria primera de esta última, “[h]asta tanto se dicte la Ley Especial del
Estatuto del Personal del Servicio Exterior, quedan vigentes todos los
artículos referidos a las competencias, funciones, jerarquía, ingreso,
permanencia, capacitación, evaluación y régimen sancionatorio de los
funcionarios y funcionarias del servicio exterior”. Consúltese adicionalmente
sobre este supuesto Jorge C. Kiriakidis Longhi, “Notas sobre el régimen de
función pública en el servicio exterior”, Revista
de Derecho Funcionarial, N° 1, FUNEDA, Caracas, 2010, pp. 21-52.
[15] Si
bien la diferencia entre unos y otros rebasa el objeto de esta colaboración,
recomendamos la consulta de Antonio Moles Caubet, “El principio de legalidad y
sus implicaciones”, Estudios de Derecho
Público, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1997, pp. 277-348 y,
más recientemente, José Gregorio Silva Bocaney, “El debido proceso en el
derecho sancionatorio”, Revista
Venezolana de Legislación y Jurisprudencia, N° 7, Revista Venezolana de
Legislación y Jurisprudencia, Caracas, 2016, pp. 797-798.
[16] Al
respecto basta citar el artículo 14 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, publicada en Gaceta Oficial N° 2.818 Extraordinario del
01-07-1981, según el cual “[l]os
actos administrativos tienen la siguiente jerarquía: decretos, resoluciones,
órdenes, providencias y otras decisiones dictadas por órganos y autoridades
administrativas”.
[17] Fallo
N° 165 del 02-03-2005 (caso: Julián Isaías Rodríguez Díaz), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/marzo/165-020305-05-0243.htm
[18] Véase
al respecto Claudia Nikken, Consideraciones
sobre las fuentes del Derecho Constitucional y la interpretación de la
Constitución, CIDEP y Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2018.
[19] Fallo
N° 253 del 09-03-2012 (caso: Contraloría del Estado
Miranda), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/marzo/253-9312-2012-11-0732.html El
criterio se repite en el fallo N° 1412 del 10-07-2007 (caso: Fondo de Garantía
de Depósitos y Protección Bancaria), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/1412-100707-04-2469.htm
[20] Fallo
N° 1415 del 10-07-2007 (caso: Banco Central de
Venezuela), en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/scon/julio/1415-100707-07-0196.htm
[21] Publicada
en Gaceta Oficial N° 39.206 del 23-06-2009.
[22] Nótese
que esta última providencia se publicó en dos oportunidades en la Gaceta Oficial (N° 39.070 del 01-12-2008 y N° 39.101 del
19-01-2009) sin anunciarse que el segundo caso se trataba de una reimpresión.
[23] De
ellos únicamente faltaría por citar en esta colaboración el numeral 3, que
prevé como facultad del Consejo Directivo “[d]ictar el Reglamento Interno del Instituto y
las normas necesarias para su funcionamiento”.
[24] Publicado
en Gaceta Oficial N° 39.117 del 10-02-2009. El
numeral indica que corresponde al Consejo Directivo “[d]ictar el Régimen de Personal del
Instituto Nacional de Aeronáutica Civil de conformidad con la Ley”.
[25] La
norma indica que ello es “conforme a lo dispuesto en el Artículo 9 de la Ley
del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil” cuyo único aparte señala que “[l]a condición de miembro del Consejo no otorga
el carácter de funcionario del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil”.
[26] En
esta oportunidad, el régimen invoca el artículo 27 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
–publicada al momento en que se dictó el REPINAC en la Gaceta Oficial N° 37.347
del 17-12-2001 y hoy en la N° 6.013 Extraordinario del 23-12-2010. De acuerdo
con este artículo, “[t]odos
los titulares de los órganos de control fiscal de los entes y organismos
señalados en el Artículo 9, numerales 1 al 11 de esta ley serán designados
mediante concurso público, con excepción del Contralor General de la República.
// Los titulares así designados no podrán ser removidos, ni destituidos del
cargo sin la previa autorización del Contralor General de la República, a cuyo
efecto se le remitirá la información que éste requiera”– y el artículo 136 de
la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público –en Gaceta
Oficial N° 5.891 Extraordinario del 31-07-2008 cuando se dictó el régimen y hoy
en la N° 6.210 Extraordinario del 30-12-2015– según el cual “[l]os titulares de los órganos de auditoría
interna serán seleccionados mediante concurso, organizado y celebrado de
conformidad con lo previsto en Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, con participación de un representante de la Superintendencia
Nacional de Auditoría Interna en el jurado calificador. // Una vez concluido el
período para el cual fueron seleccionados, los titulares podrán participar en
la selección para un nuevo período”. Nótese que la versión vigente de esta
última ley, además de cambiar la numeración del artículo al 142, agrega un
aparte según el cual “[l]a
convocatoria al concurso será efectuada por la máxima autoridad jerárquica del
órgano o ente, teniendo como lapso máximo seis (6) meses contados a partir de
la falta absoluta del titular o de la designación del encargado o interino”.
[27] A
título enunciativo el artículo incluye a los controladores de tránsito aéreo;
técnicos de radiocomunicaciones aeronáutica y en información aeronáutica;
operadores de telecomunicaciones aeronáuticas; bomberos aeronáuticos;
inspectores aeronáuticos, operacionales, de operaciones, de aeronavegabilidad,
de certificación de centros de instrucción, de los servicios de navegación
aérea, de certificación de los servicios a la navegación aérea, de ayuda a la
navegación aérea, de infraestructura de aeropuertos y aeródromo, de operaciones
de aeropuertos y aeródromos, y de seguridad; e ingenieros especialistas en el
área aeronáutica.
[28] Nótese
que estos principios ya estaban previstos en el artículo 141 de la CRBV y a lo
largo del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública (hoy publicado en Gaceta Oficial N° 6.147 Extraordinario
del 17-11-2014, encontrándose vigente al momento de la providencia el publicado
en la N° 5.890 del 31-07-2008), por lo que la novedad tampoco es tal.
[29] Sobre
esta selección de personal téngase presente, a su vez, la disposición final
segunda de la LINAC según la cual “[p]ara la selección del personal que prestará
servicios en el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil se considerará que: 1.
El Instituto Nacional de Aeronáutica Civil no debe asumir pasivos laborales de
otros entes u órganos de la administración pública. 2. Para el ingreso se
exigirán los requisitos mínimos establecidos para la función a cumplir dentro
del Instituto. 3. Hasta terminar el proceso de selección, se procederá a ocupar
las plazas con personal contratado o en comisión de servicio, considerando que
este empleo temporal no consagra derecho alguno de preferencia de ingreso al
Instituto. 4. El Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, antes de iniciar la
selección de personal, establecerá los beneficios laborales para todo su
personal, el cual será informado a los interesados en ingresar y se aplicará
sin discriminación alguna”.
[30] Nos
referimos, con variaciones en la redacción, a la denominación del cargo y grado
que corresponda, descripción de las funciones inherentes al cargo, indicación
de los requisitos exigidos para desempeñarlo y cualesquiera otros que
determinen las normas internas dictadas al efecto por la Oficina de Recursos
Humanos.
[31] Indica
el encabezado del artículo que “[p]ara
la ocupación de cargos públicos de carácter remunerado es necesario que sus
respectivos emolumentos estén previstos en el presupuesto correspondiente”, a
lo que se agregan los artículos 311 y siguientes ejusdem sobre el régimen presupuestario del Estado.
[32] Nótese
que el REPINAC precisa que, de solicitarse tal reconsideración, la Oficina de
Recursos Humanos habrá de conformar un “comité de calificación de servicios
ad-hoc” integrado por el Jefe de la Oficina de Recursos Humanos, un
representante de la Consultoría Jurídica y el supervisor inmediato del
funcionario recurrente, previéndose a su vez las atribuciones de este comité
que podrá ratificar, modificar o revisar el resultado de la evaluación (art. 44
y 45).
[33] Sobre
el ejercicio de la potestad reglamentaria véase en general José Antonio Muci
Borjas, Potestad reglamentaria y
reglamento, Editorial Jurídica Venezolana y ACIENPOL, Caracas, 2017.
[34] Entre
otros, el artículo 54 incluye que hayan transcurrido al menos tres años desde
el ingreso o desde el último ascenso del funcionario y que este último haya
obtenido resultados satisfactorios en sus dos últimas evaluaciones de desempeño
y no haya sido objeto de sanciones administrativas o disciplinarias durante los
dos últimos años.
[35] Sobre
esto último téngase presente –a su vez– el contenido de la Ley Orgánica de
Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, publicada en Gaceta
Oficial N° 38.236 del 26-07-2005.
[36] José
Gregorio Silva Bocaney, Las situaciones
administrativas en la función pública, CIDEP y Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas, 2017, p. 27. La obra resulta de utilidad para la
comprensión de los diferentes supuestos desarrollados en este acápite.
[37] El
artículo incluye: “1. Necesidad de cubrir una vacante que comprometa el
funcionamiento del Instituto en determinada localidad. 2. Experiencia
comprobada y condiciones profesionales especiales del funcionario que hagan
necesaria la prestación de sus servicios en la localidad. 3. Inexistencia o
insuficiencia de personal calificado en determinada área de conocimiento en la
localidad respectiva. 4. Creación o traslado de dependencias administrativas”.
[38] Publicado
en Gaceta Oficial N° 36.630 del 27-01-1999, y aún
vigente. Nótese que el contenido de este reglamento resulta de interés para
otros de los temas abordados en esta colaboración, ya que suelen haber
semejanzas entre él y el régimen especial.
[39] A
saber: el supervisor de la unidad si es por menos de cinco días, la Oficina de
Recursos Humanos entre cinco y treinta días y el Presidente del INAC entre uno
y tres meses previa opinión de Consultoría Jurídica.
[40] A
modo de ejemplo, mientras el RGLCA concede cinco días hábiles por el matrimonio
del funcionario el REPINAC lo extiende a ocho. Situación similar ocurre con el
fallecimiento de ascendientes, descendientes y cónyuge donde los lapsos del
régimen también resultan más beneficiosos que en el reglamento (tres en vez de
dos días si es la misma localidad, ocho en vez de dos días si es en otra
localidad, y quince en vez de siete días si es en el exterior), o el nacimiento
de hijos que se ajusta a lo previsto en la Ley para Protección de las Familias,
la Maternidad y la Paternidad, publicada en Gaceta Oficial N° 38.773 del
20-09-2007.
[41] Como
ejemplo, mientras que en el RGLCA la enfermedad y accidentes graves de
ascendientes, descendientes o cónyuge da lugar a permisos potestativos, en el
REPINAC se consideran obligatorios aunque se reduce su duración de quince y
veinte días hábiles si ocurre dentro o fuera del país a diez y quince días
hábiles, respectivamente. Igual ocurre con los permisos de estudio que también
pasan de potestativos a obligatorios pero, en vez de cinco horas semanales, a
razón de una hora diaria no acumulable.
[42] Al
respecto téngase presente la Ley de Promoción y Protección de la Lactancia
Materna, publicada en Gaceta Oficial N° 38.763 del 06-09-2007.
[43] Téngase
como ejemplo el Estatuto de Personal del SENIAT, publicado en Gaceta Oficial N°
38.292 del 13-10-2005 respecto al cual Silva
Bocaney apunta que “[p]ese
a lo bien determinado que establece lo referente a la comisión de servicio, el
estatuto contempla también lo referido a la ‘encargaduría’, sin que se consiga
diferencia alguna con la comisión de servicios, ni en los supuestos de
procedencia ni en sus efectos toda vez que el artículo 91 del estatuto
contempla que lo no regulado en lo referente a la encargaduría se suplirá con
las disposiciones referentes a las comisiones de servicio”, tal como ocurre con
el régimen que estudiamos. Véase J.G. Silva Bocaney, ob. cit., p. 69.
[44] La
regulación particular sobre el supuesto en el régimen (art. 111 a 117) responde
en gran medida a lo previsto en el RGLCA (art. 16 a 25).
[45] Entre
ellos: rendir cuentas, abstenerse de recomendar a personas para que obtengan
ventajas o beneficios en sus tramitaciones ante el Instituto y cumplir con las
normas de seguridad, salud y medio ambiente de trabajo.
[46] El
artículo reza “[t]odo
acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos
garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios
públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en
responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les
sirvan de excusa órdenes superiores”.