LA FUNCIÓN
PÚBLICA Y EL PRINCIPIO DE EFICIENCIA
EN EL USO DE LOS RECURSOS
PÚBLICOS
Francisco Ramírez Ramos*
Resumen: El artículo comenta la obligación de la Administración Pública de tomar
en consideración los principios de eficiencia, eficacia y uso racional de los
recursos públicos al momento de contratar funcionarios públicos.
Palabras clave: Funcionario público; Eficiencia;
Finanzas Públicas
Summary: The paper comments on the obligation of the Public Administration to take
into consideration the principles of efficiency, effectiveness and rational use
of public resources when hiring public officials.
Key words: Public official; Efficiency; Public finances
La función pública, el
sistema por medio del cual la Administración se hace con los medios humanos
para el logro de sus objetivos de interés general, se ha desarrollado como
institución de manera importante desde los tiempos iniciales del Derecho
Administrativo.
En un principio, las
posiciones clásicas de la disciplina jurídica administrativa sostenían que la
organización y funcionamiento interno de la Administración eran materias ajenas
a la supremacía del Derecho, por no generar situaciones jurídicas subjetivas
para los ciudadanos externos a la Administración. Hoy asistimos a un
entendimiento más claro –al menos en el ámbito académico– sobre la necesidad de
estudiar a la función pública como un área vital del Derecho Administrativo.
El profesor José Ignacio
Hernández, en prólogo al libro Notas sobre Derecho de la Función Pública
del profesor Manuel Rojas Pérez[1],
expresa:
Para lograr comprender a cabalidad la esencia de la función pública,
debemos recordar que el estatuto de la función pública se previó, en el
artículo 144 constitucional, pues él es instrumento necesario -pero no
suficiente- para garantizar el carácter vicarial de la Administración que
pregona el artículo 141 constitucional. La Administración actúa al servicio de
los ciudadanos con subordinación plena a la Ley y al Derecho. Para que ese
carácter vicarial se materialice, necesariamente, quienes prestan servicios en
la Administración, o sea, quienes materialmente llevan a cabo las tareas que a
ella le corresponde, tienen que regirse por un estatuto, que garantice la
selección objetiva de los funcionarios, y su ascenso también objetivo.
Hoy sería difícil aseverar
que la situación de hecho se alinea con deber ser que prescribió la
Constitución venezolana de 1999 y la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En efecto, el proceso
político autodenominado “revolución bolivariana”, a pesar de contar con los
instrumentos jurídicos que han podido servir al propósito de superar los
bemoles del sistema de carrera administrativa existente antes de la entrada en
vigencia de la nueva Constitución venezolana, ha asumido prácticas y políticas
organizacionales de la Administración pública que han socavado la
institucionalidad y el fin último del modelo estatutario de la función pública:
un sistema basado primordialmente en la carrera administrativa de mérito, con
mecanismos objetivos de acceso, ascenso y exclusión de funcionarios.
La realidad de Venezuela en
materia de organización y funcionamiento de la Administración está
caracterizada por la arbitrariedad y la falta de méritos, los cuales han sido
sacrificados de forma sistematizada en favor de la lealtad política al difunto
Hugo Chávez y, en definitiva, a la “revolución”.
Eventos que son del
conocimiento general, suficientemente documentados por medios de comunicación,
testimonios y organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa de los
derechos humanos, tales como la infame “lista Tascón” o la más reciente campaña
“aquí no se habla mal de Chávez” dan muestra de lo que se expone.
Además de excluir a los
funcionarios que no se declarasen leales a la revolución, se ha profundizado el
fenómeno del empleo público como mecanismo de repartición de renta a las
clientelas del poder.
Las consecuencias de los
fenómenos señalados son claras para todas las personas que tienen derechos e
intereses que deben ser garantizados por la actuación administrativa. Los
servicios básicos domiciliarios, los servicios de administración de justicia,
los registros y notarías, identificación y extranjería, seguridad, salud,
educación… en fin, a donde quiera que se mire, la actuación de la
Administración pública es hoy ineficiente y, por ende, violadora de derechos
fundamentales. La Administración vicarial es hoy en Venezuela un sueño que se
pinta lejano.
Las políticas en materia de
función pública son, como lo han explicado otros con más experiencia y estudios
que yo, sustanciales e indispensables para garantizar que la Administración
venezolana pueda cumplir con sus objetivos de interés general. Sin funcionarios
debidamente seleccionados, remunerados, incentivados y disciplinados, las
competencias de la Administración no serán sino declaraciones de buenas
intenciones, incumplidas una y otra vez, a costas del bienestar de todos los
ciudadanos.
Empero, amén del elemento
político que caracteriza el fenómeno de la función pública, es necesario
atender el elemento económico.
Los estudios de
administración, en el sentido más amplio, demuestran que el personal que
realiza las actividades necesarias para el logro de los objetivos son recursos
en los que es necesario invertir para sacar el mayor potencial posible. Solo
así se puede agregar valor a la economía, producir riquezas en la forma de
bienes y servicios que satisfagan las necesidades de los ciudadanos.
La Ley Orgánica de la
Administración Pública y Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público
buscan desarrollar –no sin profundas debilidades– el artículo 141
constitucional en cuanto a la obligación de la Administración de desarrollar
sus actividades con eficacia y eficiencia en su organización y uso de los
recursos.
Dichas leyes establecen las
normas que deben seguir todos los órganos del poder público para garantizar que
el uso de los recursos públicos sea racional y enfocado al logro de los
objetivos fijados por la Constitución y la ley.
Cuando un órgano o ente de
la Administración realiza contrataciones de funcionarios sin seguir las normas
de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no sólo incurre en una violación
directa de las normas constitucionales y legales que rigen la función pública,
sino que también incurre en una violación del deber de hacer un uso racional,
eficiente y eficaz de los recursos públicos.
Si la información estuviera
disponible, esto es, si se cumplieran las normas constitucionales y legales
sobre transparencia administrativa, sin duda observaríamos que cerca del cien
por ciento de los recursos administrativos se dirigen al pago de sueldos y
salarios de funcionarios. Esto significa que no existen recursos suficientes
para el logro de los objetivos y metas dados a la Administración por la ley y
por sus propias planificaciones operativas.
De hecho, la crisis económica
que atraviesa el país, producto de políticas económicas y jurídicas que
desincentivan la producción de riqueza y fomentan actividades extractivas de
recursos naturales, así como las importaciones, ha hecho que el déficit del
presupuesto público alcance dimensiones difíciles de explicar, lo cual ha sido
“solucionado” mediante el financiamiento del gasto mediante la emisión de
dinero sin respaldo, aumentando la masa monetaria y, así, poder pagar la nómina
estatal.
Solventar los problemas
antes mencionados supondrá, necesariamente, reducir el tamaño de la
Administración. Ello significa, entre otras cosas, asumir procesos de
privatización o liquidación de organizaciones que no cumplen fines de interés
general o que suponen un nivel de gasto público que el Estado venezolano no
puede soportar, de manera que sea posible priorizar la inversión pública en
servicios que son necesarios para que se garanticen la mayor cantidad de
derechos fundamentales.
Ahora bien ¿es posible tomar
tales decisiones con el marco jurídico que hoy tenemos? ¿Puede la
Administración pública venezolana ser reestructurada sin incurrir en
violaciones a los derechos adquiridos por funcionarios de carrera o de hecho?
El artículo 78, numeral 5,
de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece que la reducción de
personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización
administrativa, razones técnicas o la supresión de órganos administrativos es
una causal válida de retiro de funcionarios de la Administración.
La Constitución y la ley
permiten, incluso obligan, a la Administración a tomar las acciones necesarias
para garantizar que los recursos financieros de los que dispone sean dedicados
al logro de los objetivos de interés general que la ley le encomienda.
Si bien los funcionarios
públicos son personas que tienen una relación jurídico administrativa de
empleo, esa relación, al igual que todas las relaciones que asume la
Administración para el logro de sus objetivos de interés general está sometida,
precisamente, a su pertinencia para el logro de tales fines.
El estatuto de la función
pública no es un sistema de protección de derechos laborales de quienes prestan
sus servicios a la Administración. Por el contrario, se trata de un sistema
jurídico especial que busca garantizar que la Administración pública cuente con
los recursos humanos necesarios para el logro de sus fines de interés general.
Jurídicamente, en virtud de
la Ley Orgánica de la Administración Pública, de la Ley Orgánica de
Planificación Financiera del Sector Público, de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y el Sistema Nacional de Control Fiscal y
de las normas de rango sublegal que desarrollan los procedimientos y mecanismos
necesarios para garantizar la eficiencia, eficacia y el uso racional de los
recursos públicos, así como el deber de rendir cuentas sobre cómo tales
recursos sirvieron al cumplimiento efectivo de los objetivos de interés
general, la Administración está obligada a reestructurarse según la verdadera
disponibilidad financiera del país.
Es así como la práctica de
mantener funcionarios que no cumplan funciones específicas y directamente
relacionadas con el logro de los objetivos trazados en la planificación
financiera y operativa supone una conducta generadora de responsabilidad civil,
administrativa y penal conforme al sistema nacional de control fiscal.
El Estado, para funcionar
bien y garantizar el descuidado derecho a la buena administración, debe
planificar estratégicamente cuáles han de ser sus misiones y objetivos, de
forma que la eficiencia y eficacia dejen de ser normas nugatorias.
En ese sentido, no sería
sólo válido, sino necesario, que se estudiase con detenimiento el requerimiento
de recurso humano, el cual debe estar compuesto por quienes tengan los mejores méritos,
según las necesidades que la Administración establezca en virtud su
planificación estratégica. Por ende, un proceso de reestructuración supondría
un funcionamiento normal (y deseable) de la Administración.
Por ejemplo, si una unidad
administrativa contase con diez funcionarios, pero, mediante una planificación
y revisión financiera se determinare que el logro de sus objetivos de interés
general requiere de los servicios de sólo cinco funcionarios, la Administración
estaría no solo facultada, sino obligada, en virtud de los principios de
eficiencia, eficacia y uso racional de los recursos públicos, a trasladar o
desincorporar a los cinco funcionarios que no demostraran ser los más
meritorios de seguir detentando los cargos que poseían.
Lo anterior podría suponer
que a esos cinco exfuncionarios se les forzaría a soportar una carga que no
resulta de su voluntad o conducta. Se les causaría un cambio en su situación
jurídica subjetiva y se podría llegar a aseverar que se les causaría un daño
patrimonial derivado del cese de su prestación de servicios a la
Administración.
Ello no debe conducir a la
conclusión de que, dado tal eventual daño, no es posible proceder a su
desincorporación. El Derecho Administrativo cuenta con un instrumento para
resolver esta situación: la responsabilidad patrimonial extracontractual por
funcionamiento normal de la Administración.
Si la aplicación de los
principios de eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos obligase
a la Administración a desincorporar funcionarios conforme al numeral 5 del
artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, correspondería al
juez contencioso administrativo determinar si ha existido o no un daño
antijurídico y, si lo hubiere, determinar cuál es la indemnización que la Administración
estaría obligada a pagar el particular demandante.
La planificación financiera
que se haga antes de tomar tales decisiones debe, por ley, incluir un estudio
sobre el impacto económico que litigios de tales características podrían
suponer a la Administración y diseñar mecanismos conciliatorios que, en la
medida de las posibilidades, reduzcan el riesgo de tales litigios.
A modo de conclusión, es
necesario comprender que la función pública es un medio por el que la
Administración realiza materialmente sus objetivos de interés general. En tal
sentido, el principio de eficiencia, eficacia y uso racional de los recursos
públicos debe ser observado a la hora de estudiar el régimen funcionarial, de
forma tal que la inversión en personal debe responder a las necesidades
establecidas en la planificación financiera, la cual debe dar prioridad al
logro de los objetivos de interés general.
Lo anterior supone la
necesidad de abandonar la práctica de usar el empleo público como mecanismo de
posicionamiento clientelar, asumir la carrera administrativa de forma estricta
y, si fuera necesario, desincorporar a todos los funcionarios que no tengan los
méritos para mantenerse como tal, o incluso teniéndolos, la planificación
financiera arroje que es necesario prescindir de sus servicios.
Esto es posible hacerlo sin incurrir en violaciones a los derechos e
intereses de las personas que prestan sus servicios como funcionarios. No sólo
porque la ley faculta y obliga a la Administración a racionalizar el uso de los
recursos públicos, sino porque ésta puede diseñar mecanismos conciliatorios que
disuadan a los exfuncionarios de entablar litigios destinados a la
determinación de la existencia o no de daños patrimoniales derivados de la
actividad administrativa.
* Abogado
egresado de la Universidad Central de Venezuela (2013). Estudios de
especialización en Derecho Administrativo por la Universidad Central de
Venezuela. Diploma en Gerencia Legal Corporativa del Instituto de Estudios
Superiores en Administración (2018); Diploma en Liderazgo y Petróleo de la
Fundación Futuro Presente, Universidad Metropolitana y el Instituto de Estudios
Superiores en Administración (2015); Diploma en Historia de Venezuela de la
Universidad Pedagógica Experimental Libertador y Fundación Rómulo Betancourt
(2014). Abogado asociado del escritorio Morris Sierraalta y asociados, abogados
[1] ROJAS PÉREZ,
M. Notas sobre Derecho de la Función Pública. FUNEDA. Caracas, 2011.