RÉGIMEN JURÍDICO
DE LOS FUNCIONARIOS JUDICIALES
Yulimar del Carmen Gómez Muñoz
Resumen: El trabajo comenta el estatuto del personal judicial, atendiendo a su
sistema administrativo y régimen disciplinario.
Palabras
clave: Personal judicial; Régimen disciplinario
Summary: This paper discusses the status of judicial personnel, taking into
consideration their administrative system and disciplinary regime.
Key words: Judicial personnel; Disciplinary regime
Sumario: Introducción. 1. El sistema administrativo de los funcionarios judiciales.
2. De los requisitos de ingreso. 3. Del sistema de selección de personal. 4. Nombramiento,
juramentación y posesión del cargo. 5. Clasificación de cargos y remuneraciones.
6. Ascensos y reingreso. 7. Permisos o licencias. 8. Responsabilidades de los
funcionarios. 9. Sanciones disciplinarias. 10. Régimen disciplinario de los
funcionarios. Análisis de casos. Conclusiones. Recomendaciones. Bibliografía
Introducción
A partir de la entrada en vigencia de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, el ejercicio y
Régimen Jurídico de la función pública sufrió cambios, que trajeron como
consecuencia que el legislador adaptara a los preceptos constitucionales la
llamada Ley del Estatuto de la Función Pública que derogó la Ley de Carrera
Administrativa.
A pesar de la adaptación progresiva de las normas
legales a la nueva Constitución, se observa que la normativa que regula a los
funcionarios judiciales no ha sido ajustada, encontrándose vigente aún el
Estatuto del Personal Judicial de fecha 27 de marzo de 1990, por lo que, este
instrumento jurídico, quince (15) años después de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1999, no ha tenido modificación alguna, lo que pudiera generar
situaciones que afecten la seguridad jurídica de los funcionarios judiciales a
quienes se les aplica dicha normativa.
Este trabajo está dirigido al análisis del Estatuto
del Personal Judicial como parte fundamental del régimen jurídico que regula a
los funcionarios judiciales en Venezuela y su aplicación en sede administrativa
y judicial, entendiendo por “Régimen Estatutario de los funcionarios”: la
relación de empleo de sus trabajadores con la rama Judicial.
Debe destacarse que la esencia de la relación
estatutaria se caracteriza por las condiciones de empleo, que no se establecen
en un contrato, sino que vienen determinadas por normas jurídicas previas a la
relación (Hildegard Rondón de Sansó, 2003, pp. 5 y 6), de allí que este estudio
comprenderá el análisis de todo lo relativo a la estructura normativa, ingreso,
permanencia, ascenso y egreso de los funcionarios judiciales, analizado a la
luz de la Constitución de 1999. En este trabajo no se hace referencia a los
jueces, sino al resto del personal judicial.
También ha de considerarse en esta investigación el
régimen disciplinario de los funcionarios judiciales, el cual está constituido
por todos aquellos deberes que asumen con su cargo y que tienen el carácter de
obligaciones que imperativamente deben cumplir. En efecto, la responsabilidad
administrativa que surge de la inobservancia del Estatuto del Personal
Judicial, se hace efectiva a través de la potestad disciplinaria que hay en
toda relación de empleo público. Ello, porque en toda relación de servicio
público con el Estado, la potestad disciplinaria se presenta como complemento
de la potestad imperativa o de mando, es decir, la procedencia de la potestad
disciplinaria en las relaciones Estado-servidores judiciales, dada su ámbito e
índole, resulta virtualmente admitida por el funcionario judicial al aceptar su
nombramiento o designación.
Al respecto se observa que la potestad sancionatoria
que tiene la Administración Pública debe ser ejercida en el marco de un
procedimiento sancionador, el cual debe garantizar el respeto a los derechos y
garantías de los ciudadanos involucrados en un proceso, de conformidad con lo
establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Es de resaltar, que siendo la rama judicial la
encargada de administrar justicia en Venezuela, resulta un contrasentido que
existan dudas al momento de aplicar la normativa a aquellos integrantes de tan
importante rama, lo que hace que sea relevante el presente trabajo no sólo a
nivel teórico, sino también práctico, porque en la medida en que se tenga
certeza y claridad del Régimen Jurídico que se aplica a los funcionarios
judiciales se disminuirán los errores que se vienen cometiendo en sede
administrativa e incluso judicial, con sentencias a veces contradictorias.
Para conocer el régimen actual de los funcionarios
judiciales, se hará mención, en un primer capítulo, al sistema administrativo
del funcionario judicial y en un segundo, a su régimen disciplinario. Por
último se presentarán las conclusiones y algunas recomendaciones.
1. El
sistema administrativo de los funcionarios judiciales
Para comprender mejor cuál es el régimen de los
funcionarios judiciales, haremos una breve referencia ante todo a la situación
jurídica de los funcionarios públicos en Venezuela. Luego se explicará qué es
la rama Judicial y cómo está integrada y finalmente, se analizará el régimen de
ingreso, selección, nombramiento y toma de posesión del cargo, clasificación de
cargos, ascenso y reintegro y responsabilidad administrativa de los
funcionarios judiciales.
Antes de la entrada en vigencia de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función
Pública el funcionario público tenía ciertas cualidades que lo identificaban:
1) El nombramiento debía ser por la autoridad competente; 2) Que la persona
nombrada participara en el ejercicio de las funciones públicas; 3) El
funcionario público debía estar al servicio directo de la República, Estado,
Municipio o Instituto Autónomo; y 4) Prestar el juramento de ley.
En la Constitución de 1999 no se define al
funcionario público, pero en su Título IV (Poder Público), Capítulo I
(Disposiciones fundamentales), Sección Tercera, “De la Función Pública”, se
establece que los funcionarios públicos están al servicio del Estado y que el
ingreso a los cargos de carrera será por concurso público, según los principios
de honestidad, idoneidad y eficiencia.
Con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de
la Función Pública, se define al funcionario público en el artículo 3 de la
siguiente forma: “… será toda persona natural que, en virtud de nombramiento
expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una
función pública remunerada, con carácter permanente…”.
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia ha definido al funcionario público en los siguientes términos:
(…)
quien cumple la función pública, la persona física que ejecuta las
generalidades y particularidades del servicio, es un ente del Estado (sentido
lato) provisto de autoridad para el ejercicio de determinadas funciones,
participa permanentemente o accidentalmente del ejercicio de la Función
Pública, bien por elección popular o por nombramiento de la autoridad pública
competente en tal sentido, con su acción opera en representación del órgano
público al cual está adscrito, expresa la voluntad de este. (Sentencia n° 943
del 15/5/01).
La doctrina
venezolana ha definido al funcionario público como aquel que desempeña una
función pública al servicio de un ente público, independiente del poder público
al cual preste sus servicios (Rondón de Sansón, 1986).
Por su parte, la rama Judicial es aquella encargada
de la administración de justicia en la sociedad, mediante la aplicación de las
normas jurídicas en la resolución de conflictos, que se imparte en nombre de la
República y por autoridad de la ley, y está constituido por el Tribunal Supremo
de Justicia y los demás tribunales que determine la ley.
La rama Judicial cumple la función de controlar a
los restantes poderes públicos y a los particulares, en la medida en que éstos
lo ponen en funcionamiento.
La independencia y su autonomía funcional,
administrativa y financiera están consagradas en el artículo 254 de la
Constitución, y tienen como finalidad fortalecerlo en sus funciones
jurisdiccionales.
La Dirección Ejecutiva de la Magistratura es un órgano
auxiliar del Tribunal Supremo de Justicia, que ejecuta las funciones de
Dirección, Gobierno y Administración, inspección y vigilancia de la rama
Judicial.
En Venezuela, los funcionarios judiciales,
incluyendo en esta categoría al personal administrativo de la Dirección
Ejecutiva de la Magistratura, asistentes de tribunales, archivistas,
secretarios, alguaciles y el personal adscrito a los distintos Juzgados de la
República con la excepción del personal al servicio del Tribunal Supremo de
Justicia, se rigen por el Estatuto del Personal Judicial del año 1990.
Se considera personal de confianza, el Secretario
del Tribunal, cuyo régimen es el previsto en el artículo 91 de la Ley Orgánica
del Poder Judicial de 1987, en virtud del silencio que existe en el Estatuto
del Personal Judicial, es por ello, que el Juez del Tribunal cuando lo
considera necesario puede proceder a remover al Secretario, sin procedimiento
alguno; es suficiente la voluntad del Juez de dar por culminada la relación
laboral entre el funcionario y el Tribunal, para que proceda la remoción, por
la naturaleza de confianza que reviste el mencionado cargo.
2. De
los requisitos de ingreso
Para el ingreso del personal judicial se requiere
ser venezolano, mayor de edad, tener acreditada buena conducta, llenar los
requisitos correspondientes al cargo, conforme a la descripción de las
atribuciones inherentes al mismo, no estar sujeto a interdicción civil, y las
demás que establezcan la Constitución y las leyes, según el caso concreto.
El aspirante al cargo debe someterse a evaluaciones
de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
Además, al entrar en vigencia la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela se establece en su artículo 146 la figura
del concurso público como requisito indispensable para adquirir la condición de
funcionario de carrera. Esto en la Constitución anterior no se establecía, ni
lo hacía el Estatuto de Personal Judicial, aun parcialmente vigente.
De hecho, el contenido del artículo 9 del Estatuto
del Personal Judicial es contrario al precepto constitucional referido a la
forma de ingreso, prevista en el artículo 146 de la Constitución, que consagra
el mecanismo que debe ser utilizado por los ciudadanos para adquirir la
condición de funcionario público de carrera y se infiere del mencionado
artículo que tal condición viene dada por un acto llamado nombramiento, que es
producto del resultado de un proceso de selección que se da a través del
concurso público, conllevando a una estabilidad en el ejercicio del cargo.
Sin embargo, es un hecho notorio que hoy en día los
jueces o Jefes de Despacho, según el caso, hacen las postulaciones de ingresos
del personal judicial, lo que resulta a todas luces contrario a la actual Carta
Magna, aunque acorde al Estatuto del Personal Judicial, que, no obstante, en
este aspecto, es inconstitucional.
3. Del
sistema de selección de personal
Como ya se dijo, conforme al Estatuto del Personal
Judicial es competencia del Juez o Jefe de Despacho postular al personal
judicial que se encuentra a su cargo: asistentes de tribunales, archivistas,
alguaciles y secretario. Es además el Juez quien tiene la competencia de
evaluar el rendimiento del funcionario durante el período de prueba, pudiendo
ratificar o revocar el nombramiento en los supuestos de no resultar a su
criterio satisfactorio, según el artículo 9 de ese Estatuto, no consagrándose
ningún tipo de formalidad para llevar a cabo la evaluación que se le realiza al
aspirante. El acto administrativo que contiene el nombramiento del personal
para un determinado cargo y su revocatoria es suscrito por la máxima autoridad,
Director Ejecutivo de la Magistratura, en virtud de la competencia atribuida en
el artículo 3 del Estatuto del Personal Judicial.
El Estatuto del Personal Judicial prevé en su
artículo 9 el período de prueba de seis (6) meses para la persona que ingresa,
otorgándosele un nombramiento de carácter provisional que deberá ser ratificado
o revocado en el mencionado lapso por parte del Juez o Jefe de Despacho, cuando
a su juicio el rendimiento no sea satisfactorio.
Por otro lado, encontramos la Convención Colectiva
2005-2007 del Poder Judicial, celebrada el 9 de junio de 2005, que en su
cláusula 7 establece que el período de prueba para el personal es de noventa
(90) días.
Ante tales circunstancias se revisaron varias
sentencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, donde se pudieron
observar criterios diferentes entre las que citamos:
La sentencia nº 2010-930, de fecha 13 de octubre de
2010, caso: Daniela Dubraska López Lugo Vs Dirección Ejecutiva de la
Magistratura, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
declaró:
Con
base en la potestad reglamentaria atribuida por la Constitución de 1961, el
entonces Consejo de la Judicatura, hoy Dirección Ejecutiva de la Magistratura,
en fecha 30 de diciembre de 1980, dictó el Estatuto del Personal Judicial,
publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 34.439 de fecha
29 de marzo de 1990, que conforme a su artículo 1 “…regula las condiciones para
el ingreso, permanencia y terminación de servicio en los distintos cargos”,
cuya normativa resulta de aplicación directa al personal que presta servicios a
los órganos que conforman el Poder Judicial.
…omisis…
En
atención al análisis expuesto, esta Corte observa que en el presente caso
resulta válida la aplicación del artículo 9 del referido Estatuto del Personal
Judicial, en lugar Convención Colectiva de Empleados 2005-2007, motivo por el
cual, desecha lo expresado por la querellante en cuanto a falsa aplicación del
mismo. Así se decide.
La sentencia de fecha 29 de febrero de 2012, de
Maholi Carolina Rosales Justo Vs Dirección Ejecutiva de la Magistratura, dictada
por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en un caso similar al
anteriormente citado, invocó la aplicación del contenido de la Cláusula 7 de la
Convención Colectiva de los funcionarios judiciales, y determina que resulta
válido aplicar el Estatuto del Personal Judicial, en lugar de la Convención
Colectiva de Empleados 2005-2007.
No obstante las Cortes de lo Contencioso
Administrativo declararan en las sentencias antes citadas que se aplica el
Estatuto y no la convención colectiva, el Tribunal Superior Tercero en lo Civil
y Contencioso Administrativo de la Región Capital, hizo lo contrario al
determinar que el periodo de prueba del personal judicial es de noventa (90)
días continuos conforme a la Contratación Colectiva 2005-2007, y no de seis (6)
meses como indica el Estatuto, en los términos siguientes:
En
este contexto, si bien es cierto que, como lo afirma el recurrente y se aprecia
del folio 157 del expediente, la vigencia de su nombramiento al cargo de
abogado asistente comenzó a partir del 11 de abril de 2007, por lo que su
periodo de prueba expiró el 11 de julio del mismo año; también es cierto que la
revocatoria de su postulación asentada en el numeral Tercero de la decisión
administrativa recurrida, en manera alguna altera el dispositivo del fallo,
toda vez que la destitución consiste en la separación definitiva del
funcionario del cargo que desempeñe en la administración pública o en cualquier
órgano del poder público, quedando en consecuencia, sin ningún efecto aquel
acto de postulación y posterior nombramiento, por lo que no ha lugar a la
defensa en análisis. Así se declara…”. (Sentencia de fecha 7/12/2009,
expediente 6072, caso: Víctor Hugo Ávila García Vs Juzgado Superior Cuarto en
lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región
Capital).
Debe destacarse al respecto que las Convenciones
Colectivas suscritas entre Organismos Públicos y su personal, no pueden incluir
aspectos referidos al ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro y en
general ninguna materia de las contempladas en los artículos 144 al 147 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por ser materia de
reserva legal, en consecuencia el contenido de la Cláusula 7 de la Convención
Colectiva de Empleados referida al período de prueba de noventa (90) días no es
aplicable a los funcionarios judiciales tal como lo establecieron las Cortes de
lo Contencioso Administrativo.
4. Nombramiento,
juramentación y posesión del cargo
El artículo 13 del Estatuto establece que una vez
examinada la postulación, si ésta cumpliere las formalidades y requisitos
pertinentes, la Dirección Ejecutiva de la Magistratura autorizará el ingreso,
fijará la oportunidad del mismo y extenderá el nombramiento, correspondiéndole
al Jefe tomar el juramento legal al designado, dejando constancia de ello y de
la posesión del cargo en el libro respectivo, de lo que se dará inmediata
cuenta a la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (artículo 14).
Es de resaltar que en realidad los mencionados
artículos se cumplen parcialmente, pues el nombramiento sí es emitido por el
Director Ejecutivo de la Magistratura, sin embargo no todo el personal que
ingresa a la rama Judicial se le toma el juramento, de hecho, se puede
constatar en la mayoría de los libros de juramentos que reposan en los
distintos tribunales de la República, el juramento del Alguacil, Secretario y
Juez, quedando excluidos los Asistentes de Tribunales, Archivistas y Auxiliares
de Secretaría, con lo cual parece no dársele importancia al resto del personal,
siendo sólo algunos los jueces, que incluso dejan constancia en sus libros
sobre la toma de posesión del cargo del funcionario nombrado para ejercer la
actividad dentro del Tribunal.
5. Clasificación
de cargos y remuneraciones
Establece el artículo 15 del Estatuto del Personal
Judicial que la clasificación de los cargos del personal judicial la hará el
Consejo de la Judicatura (actualmente Dirección Ejecutiva de la Magistratura)
mediante Resolución y la misma agrupará dichos cargos en clases definidas. En
ese tenor, la Carta Magna en su artículo 146 señala que los cargos de los
órganos de la Administración Pública son de carrera y se exceptúan de tal regla
a los siguientes: los cargos de elección popular; los cargos de libre
nombramiento y remoción; los cargos de los contratados; los cargos de los
obreros; y los demás que determine la ley.
Se observa del referido artículo 15, que el Estatuto
del Personal Judicial no hace referencia a cuáles son los cargos de carrera y
aquellos que son de libre nombramiento y remoción; por el contrario hace una
remisión expresa para que se establezca en una Resolución, lo que puede
contravenir en la actualidad la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, porque esta consagra a nivel constitucional que los cargos de la
Administración pública son de carrera, siendo entonces la excepción los de
libre nombramiento y remoción (artículo 146).
La Constitución indica que los funcionarios públicos
son de carrera y que estos deben ingresar por concurso público (artículo 146).
Según la Ley del Estatuto de la Función Pública, la designación para los cargos
de libre nombramiento y remoción es de manera discrecional y se verifica para
realizar determinadas actividades y funciones estrictamente de confianza, es
decir, son nombrados libremente por la máxima autoridad del Organismo
correspondiente cuando las situaciones fácticas así lo ameriten.
6. Ascensos
y reingreso
Se considera ascenso la designación de una persona
para una clase de cargo de grado superior. Conforme al artículo 21 del Estatuto
del Personal Judicial, se consagra el derecho al ascenso, que se obtiene por
riguroso orden de méritos, de acuerdo con la calificación obtenida en las
evaluaciones que para tales fines se practiquen; en igualdad de condiciones se
tomará en cuenta la antigüedad.
Es importante señalar que dentro de la Escala de
cargos que tienen los Tribunales de la República se encuentran los siguientes:
Archivistas, Alguaciles, Asistentes de Tribunales, Auxiliar de Secretaría,
Abogados relatores y Secretarios. Su posibilidad de ascenso es muy reducida,
debido que son pocos los puestos de trabajos en cada tribunal, por ello, hay
abogados que ocupan cargos de Asistentes de Tribunales hasta que haya una
vacante, bien sea de abogado relator o de Secretario del Tribunal.
Por otro lado, el reingreso del personal judicial se
encuentra previsto en el Artículo 24 del referido Estatuto, existiendo dos
supuestos para que este se verifique: por renuncia o por destitución.
El personal que haya renunciado podrá regresar luego
de haber transcurrido el lapso de seis (6) meses de la fecha de aceptación de
la renuncia. Cuando se trate del reingreso del personal destituido, el
funcionario estará sometido al examen previo de su expediente y de la causa de
destitución que produjo el egreso, y esta evaluación no podrá realizarse sino
transcurrido un (1) año a partir de la fecha de destitución; la decisión
correspondía al Consejo de la Judicatura, actualmente, a la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura.
7. Permisos
o licencias
El artículo 26 del Estatuto del Personal Judicial
consagra: “…Permiso o Licencia es la autorización que se otorga al personal
judicial por no concurrir a sus labores por causa justificada y tiempo
determinado…”.
En este tenor, el autor Sánchez Morón, define las
licencias refiriéndose a las interrupciones de la actividad profesional por las
causas previstas en la Ley, mientras que los permisos son interrupciones breves
debido a otras causas no previstas en la norma.
Sin embargo, cuando analizamos el Estatuto del
Personal Judicial observamos que no hace diferencia entre licencias y permisos,
sino que prevé que ambos autorizaciones que se otorgan al personal judicial por
no acudir a sus labores por causa justificada y tiempo determinado. Los tipos
de permisos que se establecen en el Estatuto son los siguientes (artículos 26
al 33):
Permisos con
goce de sueldo:
por causas graves debidamente justificadas, distintas a la enfermedad, hasta
por quince (15) días; por enfermedad o accidentes que no causen inhabilitación,
se otorgan permisos por el término de seis (6) meses, prorrogables por el mismo
tiempo; los permisos en los casos de maternidad se conceden previa
certificación médica conforme a la Ley Orgánica del Trabajo vigente.
Permisos o
licencias sin goce de sueldos: por un lapso no mayor a dos (2) meses.
Se considera obligatorio el permiso, según el Estatuto, en los siguientes
supuestos: fallecimiento de ascendientes, hijos y cónyuge del empleado; matrimonio
del empleado, en cuyo caso es por cinco (5) días laborales; nacimiento de un
hijo: dos (2) días laborales; comparecencia ante cualquier autoridad legítima,
se concede el permiso por el tiempo que sea necesario; participación en
actividades deportivas nacionales e internacionales, por el tiempo que sea
requerido; para cumplir actividades de dirigente sindical.
Con la entrada en vigencia de la Ley para Protección
de las Familias, la Maternidad y la Paternidad (artículo 9) y la nueva Ley
Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras, publicada en Gaceta
Oficial número 6076 de fecha 7 de mayo de 2012 (artículo 339) se establece en
la legislación venezolana que, por concepto de nacimiento de un hijo, el padre
tendrá derecho al permiso o licencia por catorce (14) días continuos. Estas
leyes benefician a los trabajadores con respecto a lo establecido en el
Estatuto del Personal Judicial, en consecuencia se aplica la norma que más
favorezca al trabajador.
Conforme a lo señalado por Sánchez Morón, las
situaciones consagradas en el Estatuto del Personal Judicial antes descritas son
verdaderos permisos con o sin goce de sueldos y no licencias propiamente
dichas, ya que estas vendrían a ser una facultad atribuida a una persona para
ejercer una actividad o tener ciertas libertades por situaciones particulares
para ausentarse de sus labores ordinarias de manera breve, pero no previstas en
la norma jurídica, como en cambio son las establecidas por el Estatuto como
quedó en evidencia anteriormente.
8. Responsabilidades
de los funcionarios
Los funcionarios judiciales responden penal, civil,
administrativa y disciplinariamente por los delitos, faltas, hechos ilícitos e
irregularidades administrativas llevadas a cabo en el ejercicio de sus
funciones. Los Jefes de Despacho (Jueces, Defensores Públicos, Rector Civil o
Presidente del Circuito Judicial Penal) tienen la obligación de denunciar ante
el Ministerio Público los delitos y faltas en las que incurran los funcionarios
judiciales.
Las responsabilidades de los funcionarios judiciales
se aplican de manera individual. El funcionario responde penalmente cuando su
conducta encuadra en el supuesto de hecho de la norma que prevé el ilícito
penal que acarrea la aplicación de una pena, correspondiéndole su conocimiento
a la jurisdicción penal.
Cuando la
norma se refiere a la responsabilidad civil, la misma se constituye cuando el
funcionario causa un daño producto del ejercicio de sus funciones por un hecho,
omisión o acto que conlleve a imponer la obligación de reparar el daño
ocasionado.
La responsabilidad administrativa se da cuando se
incurre en acciones, hechos u omisiones antijurídicas, declaradas mediante un
procedimiento, cuando existe violación de una norma legal o reglamentaria que
configura un ilícito administrativo, conllevando al funcionario que incurre en
el mismo a soportar determinadas consecuencias previstas en la Ley.
La responsabilidad disciplinaria es aquella que se
declara luego de haber quedado demostrado en el procedimiento que la conducta
del funcionario judicial acarreó el incumplimiento de los deberes establecidos
en el Estatuto del Personal Judicial.
La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, en sentencia Nº 469 de fecha 02 de marzo de 2000, estableció el
criterio en virtud del cual:
…un
mismo hecho puede dar lugar a sanciones de naturaleza distintas, cuando el
ámbito de actuación de los involucrados está regulado especialmente y cuando
determinado hecho, tipificado como delito para la jurisdicción ordinaria,
constituye en sí mismo una falta sujeta a sanción en sede administrativa, la
cual no depende para su imposición de la comprobación previa ante la
jurisdicción ordinaria de que ha cometido delito…
Esta sentencia viene a afianzar el criterio reinante
en el contencioso administrativo sobre las responsabilidades de los
funcionarios en el desempeño de sus cargos, las cuales subsisten de forma
individual e independiente.
9. Sanciones
disciplinarias
El Estatuto del Personal Judicial en su Artículo 39
consagra las sanciones que podrán imponerse a los empleados judiciales entre
ellas:
Amonestaciones: Consiste en
una advertencia por escrito al funcionario judicial por parte del Jefe de
Despacho Judicial sobre una conducta indebida. Esta es aplicable en los
siguientes supuestos: negligencia en el cumplimiento de los deberes inherentes
al cargo; falta de atención debida al público; incumplimiento en el horario de
trabajo o ausentarse de las labores durante la jornada de trabajo, sin que
medie causa justificada o el permiso del superior correspondiente; conducta
descuidada en el manejo de los expedientes y documentos, material, equipo y
útiles de oficina.
Multas no
convertible en arresto que podrá alcanzar el equivalente de una quincena del
sueldo:
Es una sanción de carácter pecuniario, que afecta de forma inmediata el sueldo
que perciba el empleado. La cantidad de dinero correspondiente a la multa
deberá ser entregado al Fisco Nacional de la manera prevista en la Ley. De la
aplicación de la sanción de multa, se le informará a la Dirección Ejecutiva de
la Magistratura y se dejará constancia en el expediente personal del
funcionario judicial. Estas podrán alcanzar el equivalente a una quincena de
sueldo. La multa procede en el supuesto que el funcionario judicial reincidiere
en una falta que de origen a la amonestación, deduciéndose del artículo 41 que
el procedimiento aplicable es el mismo utilizado para la imposición de la
amonestación escrita
Suspensión del
empleo hasta por un período de seis (6) meses: Consiste en una separación del
funcionario de sus actividades laborales por un tiempo determinado, se realiza
hasta por un periodo de seis (6) meses. Son causales de suspensión las
siguientes: haber sido objeto de amonestación y multa en el transcurso de un
(1) año; falta de consideración y respeto debido a los superiores, subalternos
o compañeros; perjuicio material causado por negligencia manifiesta a los
bienes de la República, siempre que la gravedad del asunto no amerite su
destitución; realizar campañas o propagandas de tipo político o proselitista en
los lugares de trabajo, solicitar o recibir dinero u otros bienes para fines
políticos en los mismos lugares de trabajo; cualquier otra falta que no
estuviere sancionada con amonestación, multa o destitución.
Destitución del cargo: Es la sanción
más severa que se aplica a los funcionarios judiciales, cuya consecuencia
jurídica es el retiro definitivo de la prestación del servicio; tal sanción
procede cuando queda comprobado en un expediente disciplinario la
responsabilidad del funcionario en las siguientes causales: cuando habiendo
sido sancionado con suspensión reincidiere en faltas previstas en el artículo
40 y 42 (amonestación o suspensión del empleo); falta de probidad, vías de
hecho, injuria, insubordinación, conducta inmoral en el trabajo o acto lesivo
al buen nombre de los intereses del Poder Judicial o de la República; perjuicio
material grave causado intencionalmente o por negligencia manifiesta al
patrimonio de la República; inasistencia injustificada al trabajo durante tres (3)
días hábiles en un mes o abandono del trabajo; condena penal que implique
privación de libertad o acto de culpabilidad administrativa de la Contraloría
General de la República; solicitar y recibir dinero, o cualquier otro beneficio
material valiéndose de su condición de empleado judicial; revelación de asuntos
reservados, confidenciales o secretos, de los cuales el empleado tenga
conocimiento por su condición; cuando inobservare en cualquier forma las
disposiciones de la Ley de Arancel Judicial. Este supuesto ya no se aplica
porque ya no hay aranceles judiciales al ser la justicia gratuita según el
artículo 26 de la Constitución.
10. Régimen
disciplinario de los funcionarios. Análisis de casos
Cada régimen de empleo público contiene normas de
carácter disciplinario que están en sus respectivos estatutos, indicando las
conductas debidas, las sanciones y los procedimientos para imponerlas. Estos
procedimientos tienden a garantizar la averiguación de la verdad de los hechos,
la correcta valoración de las conductas y las garantías del debido proceso,
todo lo cual debe conducir a decisiones que procuren la eficacia del régimen
disciplinario. Un régimen disciplinario eficaz es aquel que logra su objetivo,
no sólo la sanción de conductas desviadas, sino que el servicio público sea
prestado de la mejor manera.
La potestad sancionatoria que tiene la
Administración Pública es ejercida en el marco de un procedimiento sancionador,
el cual es el mecanismo para garantizar el respeto a los derechos y garantía de
los ciudadanos involucrados en un proceso. La Doctrina extranjera al referirse
a la obligación que tiene la Administración pública de observar un
procedimiento formal al poner en marcha su potestad sancionatoria señala:
La
exigencia de un procedimiento es en materia sancionatoria especialmente
calificada. Suple, en primer término, al proceso penal, que es propio del
Derecho común sancionatorio y debe dar cabida, por consecuencia, a las mismas
garantías de la libertad que encuentra en el Derecho Procesal Penal su lugar
propio. Se trata en segundo lugar, de combatir en el caso concreto una
presunción constitucional estrechamente ligada a la libertad, la presunción de
inocencia, según vimos. Todos los derechos de la defensa del afectado deben ser
reconocidos por ello, como veremos infra. Está también la circunstancia de que
la Administración ha de ser a la vez instructora y resolutora del expediente
(aunque veremos que se intenta mantener una distinción orgánica entre las dos
funciones), asumiendo así dos cualidades que el TC ha considerado un riesgo a
la imparcialidad del acto a juzgar (Sentencia del 12 de julio 1988), y aunque
el mismo TC, en su sentencia 26 abril 1990, ya citada haya observado que <
la imparcialidad e independencia de los órganos del poder judicial no es, por
esencia, predicable con igual significado y en la misma medida de los órganos
administrativos>, al menos ello obliga a una especial objetividad (art.103.1
constitución) en la tramitación y resolución del expediente. En particular la
administración ha de justificar cuidadosamente los hechos y en el derecho la
eventual sanción final que concluya imponiendo y que constituiría un gravamen
para el sancionado. Finalmente siendo esencial a los actos administrativos de
sanción la posibilidad de ser fiscalizados por un Tribunal (aunque contencioso
administrativo y no penal, esto es, a posteriori, en forma de impugnación del
acto sancionatorio), que es por donde reaparece el derecho a la tutela judicial
efectiva del eventualmente sancionado, el procedimiento administrativo ha de
formalizarse lo necesario para que ese derecho fundamental pueda ejercitarse y
desarrollarse en condiciones suficientes; no podrá darse ningún trámite
esencial, las formas son todas aquí, en la conocida expresión de IHERING,
garantías de la libertad y, consecuentemente, condicionan ad solemnitatem la
validez de la sanción misma… (García y Fernández 2004 p185).
Ahora bien, los funcionarios judiciales se
encuentran sometidos a la potestad disciplinaria ejercida por los Jefes de Despachos
(Jueces Unipersonales, Jueces Rectores, Presidentes de Circuitos Judiciales
Penales, y Coordinadores de Circuitos Judiciales) según lo estipulado en los
artículos 91, 98 y 100 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En este sentido,
son los Jefes de Despachos Judiciales y la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura, los facultados para aplicar las sanciones a las que haya lugar,
en razón de una falta disciplinaria que puedan cometer los miembros del poder
judicial bajo su administración.
El artículo 38 del Estatuto del Personal Judicial,
faculta al Consejo de la Judicatura (hoy Dirección Ejecutiva de la
Magistratura) para que asuma el poder disciplinario atribuido a los Jefes de
Despachos Judiciales, cuando exista paralización de las actividades de forma
ilegal, en las situaciones en que se cause daño material a la sede y al
mobiliario de los Despachos Judiciales, cuyo procedimiento disciplinario se
regirá por lo previsto en el Parágrafo Único del artículo 45° del Estatuto del
Personal Judicial.
Procedimientos disciplinarios: El
procedimiento Disciplinario es una garantía fundamental en el Estado de
Derecho. Un sector de la doctrina extranjera define el poder sancionador
otorgado a la Administración como aquel en virtud del cual “…pueden imponerse
sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las acciones u omisiones
que le son impuestas por el ordenamiento normativo administrativo, o el que sea
aplicable por la Administración Pública en cada caso…” (Escola. 1984, p. 207).
Podemos señalar que la finalidad de la investigación
disciplinaria es la siguiente: verificar la ocurrencia de la conducta; determinar
si es constitutiva de falta disciplinaria; perjuicio causado a la
Administración Pública; responsabilidad disciplinaria del investigado; esclarecer
los motivos determinantes, las circunstancia de tiempo, modo y lugar donde se
cometió la falta.
La Administración en el ejercicio de la potestad
disciplinaria debe respetar los principios que informan la potestad
sancionatoria del Estado, pues la aplicación de una sanción administrativa
constituye una manifestación de dicha potestad, por lo que, su validez, en el
contexto de un Estado de derecho respetuoso de los derechos fundamentales, está
condicionada al respeto de la Constitución y de los principios en ella
consagrados.
Ahora bien, en un procedimiento disciplinario se
aplican una serie de principios que sirven de garantía para el investigado en
la tramitación del expediente, entre ellos: legalidad, tipicidad,
imparcialidad, proporcionalidad, contradictorio, presunción de inocencia,
derecho a la defensa y al debido proceso. Vamos a constatar cada uno de estos
principios en los procedimientos previstos en el Estatuto del Personal
Judicial, que fueron concebidos de formas distintas. A tal efecto comenzamos a
hacer mención a cada uno de esos procedimientos de la siguiente manera:
Procedimiento
para imponer amonestaciones escritas: El procedimiento del artículo 44 del
Estatuto de Personal Judicial se aplica a los funcionarios que incurran en
faltas que ameriten amonestación o sanción de multas. Consiste en iniciar la
averiguación por parte del Jefe de Despacho, oír al empleado y decidir acerca
de su responsabilidad con su respectiva sanción.
En atención a
lo anterior, procedemos a verificar si los principios que sirven de garantía en
la tramitación del proceso se aplican en el procedimiento para amonestaciones
escritas, previsto en el Estatuto del Personal Judicial para lo cual tenemos:
El principio de legalidad en materia disciplinaria
en el presente procedimiento se cumple, por cuanto las conductas ilícitas y las
sanciones que ameritan amonestación escrita de un funcionario judicial están
determinadas en el Estatuto del Personal Judicial, lo que conlleva a concluir
que al personal judicial sometido a un procedimiento de amonestación se le
garantiza el principio de legalidad previsto en el numeral 6 del artículo 49 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
El principio de imparcialidad no se cumple en el
procedimiento de amonestación, debido a que es el propio Juez del Despacho el
director del proceso, es decir, inicia el procedimiento, oye al empleado y
decide sobre la imposición o no de la sanción. Aquí no se garantiza la búsqueda
de la verdad real, lo que conlleva a concluir que el Jefe de Despacho no
actuará con objetividad frente al funcionario investigado, contraviniendo lo
dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
Cuando analizamos el principio de proporcionalidad
en el procedimiento de amonestación, si hacemos un análisis de la conducta
ilícita del funcionario judicial y de la sanción que le corresponde, esta no
puede ser mayor a la falta cometida. El Estatuto del Personal judicial prevé
los supuestos para aplicar amonestaciones escritas que son los siguientes: negligencia
en el cumplimiento de los deberes inherentes al cargo; falta de atención debida
al público; incumplimiento en el horario de trabajo o ausentarse de las labores
durante la jornada de trabajo, sin que medie causa justificada o el permiso del
superior correspondiente; y conducta descuidada en el manejo de los expedientes
y documentos, el material, equipo y útiles de oficina.
El principio de proporcionalidad se cumple dentro
del procedimiento de amonestaciones que prevé el Estatuto del Personal
Judicial, porque el supuesto de hecho o conducta a sancionar se corresponde con
la sanción, no existiendo la posibilidad para los Jefes de Despacho de aplicar
una sanción mayor cuando se esté frente a los supuestos de amonestación antes
referidos.
El principio de tipicidad en el procedimiento de
amonestación prevé que las sanciones deben estar previamente establecidas antes
de que ocurra el ilícito de la conducta a reprochar, esto es, los Jefes de
Despacho para sancionar a un funcionario judicial con amonestación deben
investigar con anticipación si la conducta es susceptible de amonestación según
el Estatuto del Personal Judicial, y de no encontrarse la conducta en el
supuesto de la norma, no pueden amonestar al funcionario, porque de lo contario
vulnerarían el principio de tipicidad.
Al analizar el procedimiento previsto en el artículo
44 del Estatuto de Personal Judicial para amonestación escrita o sanción de
multas, se observa que no existen lapsos en el procedimiento y conforme a lo
dispuesto en el artículo 49 de nuestra Carta Magna, no basta que el funcionario
tenga conocimiento de los hechos que se le imputan, sino que debe tener un
tiempo para preparar su defensa o escrito de alegatos, pudiendo llevar al
proceso aquellas pruebas que lo favorezcan y ejercer su defensa en las pruebas
presentadas por el Jefe del Despacho. Al no existir ningún tipo de lapso, el
funcionario judicial no tiene seguridad jurídica e incluso una situación de
indefensión, porque se le da la posibilidad al Jefe del Despacho de fijar
lapsos de forma discrecional, vulnerándose el derecho a la defensa y al debido
proceso del investigado.
Ahora bien, durante la presente investigación se
pudo constatar que en la práctica efectivamente se presentan irregularidades en
la aplicación del procedimiento para amonestaciones escritas y se trae a
colación en ese sentido la suspensión del cargo de un funcionario en
particular, el caso de RAUL GUILLERMO BRITO CODALLO, quien en su condición de
Asistente de Tribunal adscrito al Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia,
con sede en Maracaibo, fue objeto del procedimiento de “Amonestación” y
“Suspensión del Cargo” por considerar la Coordinación del Trabajo de la
Circunscripción Judicial del Estado Zulia, con sede en Maracaibo, que durante
su desempeño de Asistente del Circuito, estaba incurso en las causales de
amonestación, conforme a lo dispuesto en los literales “a” y “c” del artículo
40, así como de suspensión del cargo, prevista en el literal “b” del artículo
42, del Estatuto del Personal Judicial. Siendo la decisión del acto
administrativo la siguiente:
PRIMERO:
ABSUELVE DE RESPONSABILIDAD al ciudadano RAUL GUILLERMO BRITO CODALLO, titular
de la cédula de identidad N° 14.009.533, en su condición de Asistente de
Tribunal, adscrito al Circuito Judicial Laboral del Estado Zulia, EN RELACION A
LA SUSPENSION DEL EMPLEO, CONTENIDA EN EL ARTICULO 42 DEL ESTATUTO DEL PERSONAL
JUDICIAL, todo en el procedimiento disciplinario iniciado relativo a
“Amonestación” y “Suspensión del Empleo” en el presente procedimiento
administrativo que se ha instruido.
SEGUNDO:
SE AMONESTA AL CIUDADANO RAUL GUILLERMO BRITO CODALLO, EN VIRTUD DE HABER
INCURRIDO EN LA CAUSAL CONTENIDA EN EL LITERAL “C” DEL ARTICULO 40 DEL ESTATUTO
DEL PERSONAL JUDICIAL, REFERIDA A “…INCUMPLIMIENTO DEL HORARIO DE TRABAJO O
AUSENTARSE DE LAS LABORES DURANTE LA JORNADA DE TRABAJO, SIN QUE MEDIE CAUSA
JUSTIFICADA O EL PERMISO DEL SUPERIOR CORRESPONDIENTE…”. QUE QUEDE ASI
ENTENDIDO. (Acto administrativo de fecha 26 de julio de 2010)
Cuando examinamos lo anterior a luz del Estatuto del
Personal Judicial, concluimos que la Coordinadora del Trabajo de la
Circunscripción Judicial del Estado Zulia, con sede en Maracaibo, utilizó un
solo procedimiento para sancionar dos (2) supuestos diferentes a un asistente
de tribunales, cuando el mismo Estatuto prevé el procedimiento para
amonestaciones escritas y el de suspensión de cargo de un funcionario judicial
(se tramita por el procedimiento previsto para la destitución consagrado en el
artículo 45), es decir, son dos procedimientos distintos y en caso de existir
acumulación de causa debe hacerse la acotación en el procedimiento para así
garantizarle y dar a conocer al investigado los lapsos con que cuenta para su
defensa, otorgándose el que mejor le garantice el derecho a la defensa y al
debido proceso.
También se trae a colación una sentencia, la N°
2010-577 de fecha 4 de mayo de 2010, dictada por la Corte Segunda de lo
Contencioso Administrativo, caso: Susan Noraima Gámez, que llama la atención
por su contenido. La funcionaria judicial mencionada fue objeto de amonestación
escrita conforme al Estatuto del Personal Judicial y la Ley del Estatuto de la
Función Pública, y al respecto la Corte declaró lo siguiente:
Asimismo,
el que se haya sustanciado el procedimiento administrativo de amonestación de
conformidad con lo establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y
no por lo preceptuado en el Estatuto del Personal del Poder Judicial en nada
modificó el sustrato material por el cual se originó la averiguación
administrativa. De igual forma, la aplicación de las normas procedimentales
formuladas en cualquiera de los dos (2) instrumentos legales antes aludidos no
disminuyeron las garantías de defensa del recurrente, puesto que ésta -como se
elucidó anteriormente- participó activamente a lo largo del procedimiento
administrativo. Además es oportuno apuntar como colofón de lo anterior que,
siendo la finalidad perseguida por las normas procedimentales el garantizar al
administrado la preservación de sus oportunidades de defensa dentro del
procedimiento administrativo instaurado en su contra, mal podría hablarse de
una violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
La principal crítica a la sentencia es que la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo no puede suplir las omisiones legales
o legislar en materias que el legislador no ha realizado ningún tipo de cambio,
pues esto lleva a arbitrariedades por parte de las autoridades encargadas de
sancionar al personal bajo su cargo.
Esto no significa que no se pueda aplicar
supletoriamente la Ley del Estatuto de la Función Pública al Estatuto del
Personal Judicial, pero no puede darse al funcionario que lleva adelante el
procedimiento la potestad de escoger entre cuerpos normativos aplicables cuando
hay un Estatuto específico sobre la materia, ni darle libertad según lo que
considere de aplicar cómo quiera estas normas, en unos casos los de una ley y
en otros, los de la otra.
Al sancionar a un funcionario disciplinariamente, se
debe tomar muy en cuenta el enunciado del artículo 49 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, al momento de tramitar procedimientos
constitutivos de primer grado, pues existe la obligación de garantizar en sede
administrativa que se aplique el procedimiento legalmente establecido para
imponer la sanción al funcionario, en el entendido que si es un funcionario
judicial debe aplicarse el Estatuto del Personal Judicial, por ser la normativa
que los regula, es por ello, que la prescindencia total del procedimiento
correspondiente, la simple omisión, retardo o distorsión de alguno de los
trámites o plazos que forman parte del procedimiento que se trate, acarrean, la
nulidad absoluta del acto conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo
19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En este punto, tanto
la doctrina administrativista como la jurisprudencia contencioso administrativa
han sido contestes en considerar que cuando se prescinde de principios y reglas
esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se obvian fases
del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado
(principio de esencialidad), el acto administrativo dictado estará viciado de
nulidad absoluta.
En atención a lo anterior, podemos concluir que la
sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se aparta de la
doctrina y de la jurisprudencia que se ha venido manteniendo dentro de la
Jurisdicción contencioso administrativa, en virtud de la vulneración del
principio de legalidad administrativa, que implica que el acto administrativo
debe estar supeditado a la existencia previa de una norma atributiva de
competencia y al cumplimiento por parte de la Administración del trámite regulado
en una norma preexistente. Es evidente que el procedimiento para imponer
amonestaciones escritas requiere de una modificación o reforma donde se
incluyan los lapsos de manera taxativa, que la tramitación y que la culminación
del procedimiento corresponda al departamento de recursos humanos de la
Dirección Ejecutiva de la Magistratura, para garantizar el principio de
imparcialidad al momento de imponer o no la sanción, quedando en manos de los
Jefes de Despacho sólo realizar la solicitud para el inicio del procedimiento,
pero no por ello se puede afirmar como lo hace la Corte Segunda que da igual
qué procedimiento o ley se aplica .
Procedimiento
para suspensiones y destituciones: El segundo procedimiento previsto en
el artículo 45 aplicable al personal judicial que incurra en faltas que
ameriten suspensión o destitución del cargo es el siguiente: el Jefe del
Despacho inicia la investigación, notifica al empleado quien tiene un lapso de
diez (10) días hábiles a partir de su notificación para contestar; en su
contestación puede exponer las razones en que fundamenta su defensa, se le
concede un lapso de ocho (8) días laborales para la promoción y evacuación de
pruebas, concluido el lapso probatorio el Jefe del Despacho dicta una
resolución motivada declarando la absolución o imposición de la sanción. Todas
las actuaciones deben estar en un expediente debidamente foliado.
En este
procedimiento aun cuando se le garantiza el derecho a la defensa y al debido
proceso al funcionario investigado (los principios de legalidad, acceso a las
pruebas y disposición de los medios adecuados para la defensa: contradictorio,
tipicidad de las sanciones, proporcionalidad y presunción de inocencia), es de
advertir que al tener la competencia el Jefe de Despacho para imponer la
sanción al funcionario judicial su decisión no podrá ser imparcial, porque es
él quien inicia y culmina el procedimiento del personal a su cargo,
vulnerándose el llamado principio de imparcialidad.
Al compararse
este procedimiento con el procedimiento disciplinario de destitución previsto
en el Artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública que prevé que el
funcionario de mayor jerarquía solicite a la Dirección de Recursos Humanos el
inicio de la averiguación administrativa, es más factible que se lleve a cabo
el resguardo del principio de imparcialidad.
A los fines de constatar si se cumplen los referidos
principios en el procedimiento para suspensiones y destituciones, previsto en
el Estatuto del Personal Judicial procedemos a citar un caso en particular, en
que, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, (sentencia N° 2009-769
de fecha 7 de mayo de 2009, caso Tancredo Barradas Vs Dirección Ejecutiva de la
Magistratura), señaló lo siguiente:
…repara
esta Instancia Jurisdiccional que el ciudadano Tancredo Barradas –parte actora-
se desempeñaba como Asistente de Tribunal en la Sala de Juicio Nº 1 del
Tribunal de Protección del Niño y del Adolescente del Área Metropolitana de
Caracas, por lo que, tratándose en el caso de marras de un funcionario
judicial, el régimen aplicable es el previsto en el Estatuto del Personal
Judicial publicado en la Gaceta Oficial Nº 34.439 de fecha 29 de marzo de 1990
–como fue argüido por el recurrente.
…omissis…
Ahora
bien, apreciado lo anterior resulta oportuno en el presente caso indicar que
aun cuando la norma aplicable era la prevista en el Estatuto del Personal
Judicial como fue alegado por el recurrente y no la contenida en la Ley del
Estatuto de la Función Pública como fue fundamentado el acto administrativo
rechazado por la Administración recurrida, no impidió que el acto alcanzara su
fin por cuanto es lo reprensible del comportamiento del recurrente lo que
originó la sanción de destitución, resultando palmario de los autos que el mismo
es perfectamente subsumible en la falta disciplinaria imputada al ciudadano
Tancredo Barradas por la Administración recurrida, al haber cometido el
funcionario un hecho merecedor de su reproche, por cuanto efectivamente,
comprometió la dignidad de su cargo como Asistente de Tribunal, así como el de
la institución a la cual prestaba sus servicio.
…Omissis…
Así
las cosas, esta Corte considera la posibilidad de que se aplique de manera
supletoria la Ley del Estatuto de la Función Pública al caso de marras, ya que
lo que originó que la Rectoría Civil de la Circunscripción Judicial del Área
Metropolitana de Caracas, aplicara adjetivamente esta Ley, fue sancionar la
conducta reiterada del ciudadano Tancredo Barradas al faltar injustificadamente
a su puesto de trabajo, lo cual se encuentra comprendido de idéntica manera
tanto el supuesto de hecho como en la consecuencia jurídica de las causales de
destitución de los procedimientos preceptuados en la Ley del Estatuto de la
Función Pública y del Estatuto del Personal Judicial –específicamente el
numeral 9 del artículo 86 y el literal d del artículo 43, respectivamente…
De la sentencia parcialmente transcrita la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo debemos señalar lo siguiente:
Primero: Compartimos lo
señalado por la Corte referente al régimen jurídico de los funcionarios
judiciales consagrado en el Estatuto del Personal Judicial y diferimos de la
aplicación supletoria de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto
la misma Ley en su artículo 1 excluye de su aplicación a los funcionarios
públicos al servicio del poder judicial, en consecuencia aplicar de manera
supletoria las normas contenidas en el Estatuto de la Función Pública vulnera
el principio de legalidad debido que las autoridades administrativas sólo
pueden imponer sanciones aplicando normas preexistentes, que consagren las
conductas que constituyen faltas disciplinarias y su respectiva sanción, por lo
que, traer por analogía la referida Ley está fuera de los límites del principio
de legalidad siendo contradictorio utilizar los dos cuerpos normativos para
sancionar a los funcionarios judiciales cuando su conducta se encuentre dentro
de un ilícito disciplinario.
Segundo: Resulta
contradictorio el argumento utilizado por la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo, pues en la misma sentencia se reconoció que el Régimen Jurídico
aplicable a los funcionarios judiciales era el previsto en el Estatuto del
Personal Judicial, en tal sentido, al adoptarse un procedimiento distinto al
legalmente establecido se configura el supuesto de nulidad absoluta del acto
administrativo, previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, al existir la carencia total y absoluta de los
trámites procedimentales legalmente establecidos en el Estatuto del Personal
Judicial para sancionar al personal cuya conducta encuadre dentro de los
supuestos contemplados en la norma.
Tercero: En materia
disciplinaria no podemos afirmar que el acto alcanzó su fin, pues ello resulta
contradictorio al espíritu de las leyes emitidas por el legislador en materia
sancionatoria, quien a los fines de garantizar seguridad jurídica a los
administrados consagra procedimientos especiales que deben ser respetados por
los jueces, ya que en materia sancionatoria no existe discrecionalidad para
aplicar procedimientos diferentes a los previstos en un cuerpo normativo
existente y vigente, lo que sin duda alguna nos lleva a concluir que la
sentencia vulnera el principio de legalidad y seguridad jurídica que es la
manifestación básica del Estado de Derecho, siendo la garantía de la aplicación
objetiva de la ley, así lo ha señalado la jurisprudencia de los tribunales
contencioso administrativo (Sentencia n° 81 de fecha 20/03/2000, Corte Primera
de lo Contencioso Administrativo).
Es notorio que la Corte Segunda de lo Contencioso
Administrativo se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al administrar
justicia, debió atenerse a lo alegado y probado en autos verificando la nulidad
o no del acto recurrido, esto es, si el acto se encontraba ajustado o no a
derecho y si el procedimiento aplicable era el que le correspondía según el
régimen jurídico de los funcionarios judiciales, actuando la Corte fuera de los
límites que tiene de administrador de justicia al señalar que el acto
administrativo a pesar del error en que incurrió la administración al subsumir
los hechos en la causal de destitución de las contempladas en la Ley del
Estatuto de la Función Pública cumplió con el fin al cual estaba destinado que
era la destitución del funcionario por las inasistencias injustificadas a su
lugar de trabajo durante (3) días en “…el transcurso de un mismo mes…”. Tal
interpretación es diferente a lo consagrado en la Ley del Estatuto de la
Función Pública en su artículo 86 numeral 9, que establece el “… Abandono
injustificado al trabajo durante tres días hábiles dentro del lapso de treinta
días continuos…”, se observa que el lapso se refiere a días continuos que es
diferente a lo previsto en el Estatuto del Personal Judicial que son las
inasistencias dentro de un mes, que es interpretado mes calendario según el
espíritu del legislador “…Inasistencia injustificada al trabajo durante tres
(3) días hábiles en un mes o abandono del trabajo…”. En consecuencia la Corte
mezcló el contenido de ambas normativas para mantener la sanción del
funcionario judicial.
Cuarto: Se aplicó el
procedimiento disciplinario contenido en la Ley del Estatuto de la Función
Pública cuyo lapso para la promoción y evacuación de pruebas es inferior al
previsto en la normativa del Estatuto del Personal Judicial, por lo que,
existió violación del derecho a la defensa y al debido proceso del funcionario
investigado, quedando demostradas las irregularidades en la aplicación del
Estatuto del Personal Judicial en sede administrativa y judicial en el
procedimiento disciplinario para imponer la máxima sanción que es la
destitución del cargo de carrera. Asimismo podemos afirmar que aun cuando se
aplicó el procedimiento de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se vulneró
el principio de imparcialidad, por cuanto no fue la Dirección de Recursos
Humanos de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura la que tramitó, sustanció
y decidió, sino que fue la Juez Rectora Civil del Área Metropolitana de
Caracas, quien ordenó abrir la averiguación disciplinaria al querellante, en
virtud de la solicitud formulada por la Jueza Suplente Especial de la Sala N° 1
del Tribunal de Protección del Niño y Adolescente, tomando la decisión de
destituir al querellante con fundamento en lo dispuesto en el numeral 9 del
artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Procedimiento de
abandono de trabajo, reincidencia y suspensión de cargos: El tercer
procedimiento se encuentra consagrado en el Parágrafo Único del Artículo 45 del
Estatuto de Personal Judicial, el cual debe ser aplicado por el Jefe del
Despacho Judicial cuando hay abandono del trabajo o se configura la causal
contenida en la letra a) del artículo 43 que dispone lo siguiente: “…Cuando
habiendo sido sancionado con suspensión reincidiere en cualquiera de las
causales previstas en los artículos 40 y 42 de este Estatuto…”.
Igualmente se aplica este procedimiento cuando el
Consejo de la Judicatura (actualmente Dirección Ejecutiva de la Magistratura)
decide asumir el poder sancionatorio en los supuestos previstos en el Artículo
38 del referido Estatuto que son: “…En aquellos casos en que los funcionarios
judiciales, individual o colectivamente, abandonen o dejen de asistir a sus
labores, paralicen total o parcialmente sus actividades, ocasionen perjuicio
material a la sede, al mobiliario, maquinas, herramientas y útiles de los
Despachos Judiciales, ya sea por propia iniciativa o impulsados por otras
personas, asociaciones, sindicatos o cualquier otra organización similar…”.
El procedimiento radica en que el órgano facultado
para realizar la sustanciación del expediente disciplinario debe notificar al
funcionario personalmente, y en su defecto, por medio de un periódico de
circulación nacional, quien debe presentar su defensa dentro del lapso de cinco
(5) días hábiles a partir de su notificación, vencido éste se abre una
articulación probatoria de cinco (5) días hábiles, posteriormente se dicta la
decisión correspondiente por parte de la Plenaria, la cual se le debe notificar
al funcionario por medio de la Dirección de Personal, indicándose que puede
ejercer el recurso de reconsideración.
Este último procedimiento se utiliza cuando existe
abandono de trabajo, reincidencia en las causales de suspensión de cargo o
cuando la Dirección Ejecutiva de la Magistratura realiza directamente el
procedimiento al funcionario judicial.
El Estatuto del Personal Judicial consagra un
procedimiento que viene a resguardar de manera explícita el principio de
imparcialidad, debido que la Dirección Ejecutiva de la Magistratura es quien lo
inicia. Además, este procedimiento establece lapsos suficientes para la defensa
del funcionario comparados con los utilizados en el Artículo 45 del referido
Estatuto. Cuando analizamos el presente procedimiento a la luz de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, observamos que es
similar al procedimiento previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de
la Función Pública, que permite al funcionario investigado que se le garantice
el derecho a la defensa y al debido proceso, además de respetar el principio de
legalidad e imparcialidad.
Por último, debemos hacer referencia a la Sentencia
de fecha 4 de diciembre de 2013, dictada por la Corte Segunda (Accidental “B”)
de lo Contencioso Administrativo, quien conociendo en segunda instancia de la
querella funcionarial interpuesta por la ciudadana JANETTE DELMIRA CÉSPES
RAMIREZ, contra el acto de remoción y retiro n° 604 de fecha 7 de diciembre de
2010, emanado de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, analizó la
naturaleza del cargo de asistente de tribunales citando sentencias relacionadas
a los funcionarios de confianza de la Administración Pública, y señaló que el cargo
de Asistente de Tribunales es de confianza y por ende de libre nombramiento y
remoción y que no es necesario la realización de un procedimiento
administrativo para proceder a su retiro, haciendo hincapié en que el ingreso
al poder judicial fue a través de contrato y posteriormente se le otorgó el
cargo de Asistente de Tribunales fijo, sin haber realizado ni aprobado el
concurso público.
Antes esta situación es evidente que la Corte se
aparta completamente de la normativa establecida en el Estatuto del Personal
Judicial, desconociendo el Régimen Jurídico de los Funcionarios Judiciales,
otorgándole una calificación de confianza al cargo de Asistente de Tribunal,
sustentándose en los artículos 20 y 21 de la Ley del Estatuto de la Función
Pública, cuando es un hecho notorio que la rama judicial no efectúa concurso
público alguno para los cargos de empleados judiciales, donde se ubican los
asistentes de tribunales, dado que su Estatuto no lo prevé como requisito, lo
que hace necesario urgentemente una reforma que se ajuste a los preceptos
constitucionales de función pública, para evitar este tipo de irregularidades
dentro del poder judicial.
De todo lo hasta ahora explicado queda claro que la
normativa del Estatuto del Personal Judicial no se ajusta en algunos aspectos a
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En efecto, el Artículo 8 del Estatuto del Personal
Judicial contraviene lo dispuesto en el artículo 146 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, en virtud que el ingreso al Poder Judicial
para ocupar cargos de Asistente de Tribunales, Alguaciles y personal
administrativo se realiza mediante postulación del Jefe de Despacho y no por
concurso público.
El concurso
público es un requisito de ingreso para ostentar la cualidad de funcionario de
carrera previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Se trata de un instrumento que viene a garantizar la selección del funcionario,
donde se evalúa la capacidad, experiencia, conocimientos básicos para ocupar un
determinado cargo. La importancia del concurso público radica en que este
impide que prevalezcan las arbitrariedades y las designaciones a dedo ante el
mérito. La selección del personal sería más objetiva y se lograría tener sin
duda un personal más capacitado para el ejercicio de la función pública
judicial.
El Artículo 15 del Estatuto del Personal Judicial
contraviene el artículo 146 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, por cuanto se establece en el Estatuto que la clasificación de
cargos se hará mediante Resolución que dicte el Consejo de la Judicatura, hoy
Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Este artículo no se ajusta al precepto
constitucional que consagra que los cargos en la administración pública son de
carrera y la excepción es que sean de libre nombramiento y remoción.
Adicionalmente, el artículo 44 del Estatuto de
Personal Judicial aplicable a los funcionarios judiciales que incurran en
faltas que ameriten amonestación o sanción de multas, atenta contra el
contenido del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
en virtud de no consagrarse lapsos que garanticen el derecho a la defensa y el
debido proceso del investigado. El principio de imparcialidad no se cumple en
el procedimiento para amonestación escrita debido a que el Juez del Despacho es
el director del proceso y no actuará con objetividad frente al funcionario
investigado, contraviniendo lo dispuesto en los numerales 3 y 4 del artículo 49
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Conclusiones
1. El Estatuto del Personal Judicial se
encuentra vigente desde el 29 de marzo de 1990, y hasta los momentos no ha
sufrido ningún tipo de modificación o cambio; aun así forma parte del régimen
jurídico que regula a la gran mayoría de los funcionarios que integran la rama
Judicial, entre ellos los Asistentes de Tribunales, Abogados Asistentes,
Archivistas, Alguaciles, Personal Administrativo, y trabajan en los distintos
tribunales de la República y en la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
2. Cuando se analizó la estructura normativa
del Estatuto del Personal Judicial se pudo constatar que los artículos 9, 15,
44 y 49, son contrarios a los preceptos constitucionales en materia de función
pública. Entre ellos: 2.1.- El sistema de ingreso, el cual debería hacerse por
concurso público. 2.2.- El Estatuto no hace referencia a cuáles cargos son de
carrera y cuáles de libre nombramiento y remoción, aunque a nivel
constitucional se consagra que los cargos de la Administración pública son de
carrera y la excepción son los de libre nombramiento y remoción. 2.3.- Se
vulnera el principio del debido proceso al no establecer el Estatuto los lapsos
del procedimiento para amonestación escrita.
3. En la actualidad, no contar con un
Estatuto de Personal actualizado a los parámetros Constitucionales en materia
de función pública judicial acarrea inseguridad jurídica para los funcionarios.
En este sentido, se constata la existencia de sentencias contradictorias en la
materia que incluso contravienen el Estatuto. Se pudo observar además en las
sentencias dictadas en la Jurisdicción Contencioso Administrativa que se
imputaron sanciones disciplinarias a funcionarios judiciales de manera
incorrecta, notándose la deficiencia del Régimen Jurídico vigente.
4. La importancia de tener una regulación
propia para el personal administrativo y judicial de los distintos tribunales
de la República y de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, permitiría
tener un mecanismo objetivo y transparente de ingreso, selección, imputación de
responsabilidades administrativas, procedimientos disciplinarios, sanciones,
derechos y deberes de los funcionarios judiciales, pues durante la
investigación se pudieron observar las deficiencias, en cuanto a la aplicación
del Estatuto del Personal Judicial, tanto en sede administrativa como judicial,
revelándose discrecionalidad al momento de su aplicación, pues adicionalmente a
lo hasta ahora indicado, ocurre que en muchas situaciones, se mezcla tal
normativa con la Ley del Estatuto de la Función Pública sin un criterio claro
de supletoriedad, lo que conlleva a estar frente a un verdadero desconocimiento
del régimen que debe aplicarse a los funcionarios judiciales.
Recomendaciones
Se recomienda la elaboración y aprobación de un
nuevo Estatuto del Personal Judicial por parte de la Asamblea Nacional, donde
se integren al actual, los preceptos constitucionales en materia de función
pública.
El nuevo
Estatuto que se dicte debe regir las relaciones de empleo de los trabajadores
tribunalicios y personal administrativo adscrito a la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura, determinándose y definiéndose las clases de cargos, tanto de
carrera como los de libre nombramiento y remoción.
Entre las principales materias que deben recogerse
en la nueva normativa están: objeto y ámbito de aplicación; requisitos
generales de ingreso y condiciones para ser funcionario judicial: concurso
público, mérito y capacidad; clasificación de los funcionarios judiciales y su
definición; ascensos y permanencia de los funcionarios judiciales en base a
criterios de mérito, capacidad, rendimiento, destrezas; derechos y deberes
básicos de los funcionarios judiciales; sanciones: amonestaciones escritas, suspensión
de cargo y destitución; incompatibilidades de los funcionarios judiciales; remuneraciones,
beneficios sociales y demás condiciones de trabajo; régimen disciplinario y sus
principios de legalidad, tipicidad, y proporcionalidad; procedimientos
disciplinarios para amonestaciones escritas, suspensiones del cargo y
destituciones; modos de extinción de la relación laboral.
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Doctrina
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Sentencia N° 2010-577 de fecha 4 de mayo de 2010,
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso: Susa Noraima Gámez Vs
Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
Sentencia Nº 2010-930, de fecha 13 de octubre de
2010, Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, caso: Daniela Dubraska
López Lugo Vs Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
Sentencia de fecha 29 de febrero de 2012, dictada
por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso: Maholi Carolina
Rosales Justo Vs Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
Sentencia de fecha 4 de diciembre de 2013, dictada por la Corte Segunda (Accidental “B”) de lo Contencioso Administrativo, caso JANETTE DELMIRA CÉSPES RAMIREZ Vs Dirección Ejecutiva de la Magistratura.