ASPECTOS
NORMATIVOS DE LOS ESTUDIOS
DE POSTGRADO EN VENEZUELA
Resumen: El trabajo repasa los aspectos
jurídicos más relevantes de la normativa aplicable a los estudios de postgrado,
haciendo énfasis en la importancia socioeconómica y política del derecho
fundamental a la educación.
Palabras clave: Derecho a la
educación – Educación superior – Reglamento.
SUMARIO. Introducción. I.
Categorización jurídica de los estudios de postgrado.
1. Trascendencia social y económica de la educación. 2.
Trascendencia jurídica y política de la educación. 3. La educación como
derecho fundamental. Origen, alcance y efectos. II. La normativa
jurídica aplicable al postgrado. Análisis conceptual y efectos. Conclusión.
El
presente trabajo recoge el resultado de un ejercicio que comprende la revisión
general y el análisis de los aspectos jurídicos más relevantes de la normativa
aplicable a lo que se conoce bajo la denominación usual de “Estudios de
Postgrado” o “Estudios de Cuarto Nivel”, acotando dicho análisis al punto de
vista determinado por las instituciones y categorías propias del Derecho
Administrativo, en el conjunto del ordenamiento positivo venezolano.
En
tal sentido, es conveniente advertir –como una precisión introductoria– que al
hablar de “Estudios de Postgrado” o “Estudios de Cuarto Nivel” se hace
referencia a la actividad educativa especifica y concreta que despliegan las
Universidades y otros Centros especializados, formalmente reconocidos y
validados a tal fin, mediante la oferta de oportunidades de formación,
capacitación o perfeccionamiento, con diferentes escalas de profundidad y
alcance, a quienes han obtenido previamente un título profesional universitario
o licenciatura de tercer nivel de educación general.
De
igual manera es oportuno precisar, en este momento, que el perfil de este
trabajo se circunscribe al enfoque jurídico-administrativo de la normativa
aplicable a esa específica manifestación de la actividad educativa (estudios de
postgrado o cuarto nivel), con lo cual, la perspectiva seleccionada se
distingue de otros posibles enfoques que pueden servir para el análisis de esas
regulaciones, tales como los de carácter histórico, sociológico, filosófico,
pedagógico o político.
Como
una consecuencia inmediata de lo antes dicho, se hace presente el hecho de que
este nivel de formación se inserta en el espectro general de la educación que,
por su trascendencia social, se considera como un asunto sujeto a la
regulación, fomento y control del Estado, mediante un amplio elenco de
manifestaciones. Por otra parte, el acceso a la educación se ha venido
configurando a lo largo del tiempo como un requerimiento legítimo de todas las
personas integrantes de la sociedad, en atención a los beneficios que
proporciona para la comunidad, la formación sistemática de sus miembros, por
cuanto es indudable que el mejoramiento en el conocimiento y las capacidades de
los individuos representa un factor de fortaleza de la colectividad, en todos
los sentidos.
La
conveniencia e importancia social de la educación es un postulado que destaca
como una categoría con rango de premisa fundamental a nivel universal, pues se
erige como un factor indispensable para reducir la dependencia y asegurar la
libertad de las personas, otorgándoles las capacidades para enfrentar los retos
que impone el desenvolvimiento humano y enriqueciendo con ello su cualidad de
ciudadano; por ello, la educación ha llegado a ubicarse simultáneamente en la
categoría de un deber ciudadano y un derecho humano, es decir, un derecho
fundamental de la persona que pasa a formar parte de las libertades y derechos
políticos, sociales y económicos derivados directamente de la condición de ser
humano.
En
Venezuela se ha recogido formalmente ese postulado, integrándolo al
ordenamiento jurídico positivo con rango de norma constitucional, lo que le
asigna la categoría de un derecho fundamental garantizado. La Constitución
vigente (1999) dispone que:
La educación es un derecho humano y un deber social
fundamental, es democrática, gratuita y obligatoria. El Estado la asumirá como
función indeclinable y de máximo interés en todos sus niveles y modalidades, y
como instrumento del conocimiento científico, humanístico y tecnológico al
servicio de la sociedad. La educación es un servicio público y está
fundamentada en el respeto a todas las corrientes del pensamiento, con la
finalidad de desarrollar el potencial creativo de cada ser humano y el pleno
ejercicio de su personalidad… (artículo 102).
No
obstante, el tratamiento del tema educativo, desde esa perspectiva y con tal
nivel de trascendencia, no comienza con la Constitución de 1999. En efecto,
como antecedente constitucional inmediato tenemos el Texto Fundamental de 1961
que, dentro del Título III (De los Deberes, Derechos y Garantías), Capítulo II
(Deberes), disponía: “La educación es obligatoria en el grado y condiciones que
fije la ley, los padres y representantes son responsables del cumplimiento de
este deber, y el Estado proveerá los medios para que todos puedan cumplirlo”
(artículo 55), lo que se complementaba señalando que “Las obligaciones que
corresponden al Estado en cuanto a la asistencia, educación y bienestar del
pueblo no excluyen las que, en virtud de la solidaridad social, incumben a los
particulares según su capacidad…” (artículo 57). Luego, en el Capítulo IV
(Derechos Sociales), se establecía que “Todos tienen derecho a la educación. El
Estado creará y sostendrá escuelas, instituciones y servicios suficientemente
dotados para asegurar el acceso a la educación y a la cultura sin más
limitaciones que las derivadas de la vocación y las aptitudes…” (artículo 78),
y más adelante se precisaba: “La educación tendrá como finalidad el pleno
desarrollo de la personalidad, la formación de ciudadanos aptos para la vida y
para el ejercicio de la democracia, el fomento de la cultura y el desarrollo
del espíritu de solidaridad humana…” (artículo 80).
Lo
indicado resalta no solamente la valoración conceptual y jurídica que se asigna
a la educación en lo que se refiere a su cualidad de derecho subjetivo y su
jerarquía, derivada de la ubicación preponderante que tiene dentro de la
estructura formal del ordenamiento positivo nacional, sino la sintonía del
formato que recogen consecutivamente los textos constitucionales patrios con
las concepciones más avanzadas del pensamiento universal para cada momento, lo
que viene a ser, tal vez, la nota de mayor interés a los fines que perseguimos
con este trabajo, en razón de la dinámica que impregna al asunto de la
educación y la presencia relevante que tiene la figura jurídico administrativa
del Reglamento en la regulación de los estudios de cuarto nivel, sobre lo cual
se hará énfasis en su oportunidad.
La
sintonía entre las normas constitucionales y el pensamiento valorativo teórico,
a la cual nos referimos en este momento se destaca, entre otros datos de
singular relevancia, al incorporarse una referencia expresa al concepto de solidaridad social y afianzar la
cualidad de derecho universal (“de todas las personas”) que tiene la educación,
junto a la finalidad de la formación de ciudadanos aptos para la vida y el
ejercicio de la democracia, que se le asigna como atributos distintivos, en el
caso de la Constitución de 1961. De su parte, y como expresión de una tendencia
evolutiva, más que como un cambio de rumbo o ruptura en la orientación
ideológica sobre la cuestión, aparece el reconocimiento expreso de la educación
como un derecho humano y un deber social fundamental, en la Constitución de
1999.
Todo
esto se conecta, como un antecedente, con el postulado que viene contenido en
el artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos adoptada por la
organización de las Naciones Unidas el 10-12-1948 bajo el siguiente texto:
Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe
ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y
fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica
y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores
será igual para todos, en función de los méritos respectivos.
La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la
personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y
las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la
amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos y religiosos;
promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el
mantenimiento de la paz.
Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de
educación que habrá de darse a sus hijos.
Sobre
el punto de la construcción doctrinaria y la ya dilatada trayectoria evolutiva
de los derechos humanos conviene tener presente la atinada advertencia que hizo
en su momento el Profesor Héctor Gros Espiell en los términos siguientes:
Cuando en 1948 se adoptó, por la Asamblea General de las
Naciones Unidas la Declaración Universal de los Derechos Humanos, ya estaba
obsoleta y superada, teórica y doctrinariamente, la antigua concepción
individualista de los derechos humanos, que daba a éstos únicamente un
contenido civil y político. A los pocos precedentes anteriores a la Primera Guerra
Mundial, existentes en el Derecho Interno, se habían sumado los aportes
resultantes de la Revolución Soviética de 1918, de la Revolución Mexicana y de
muchas de las constituciones aparecidas después del fin de la guerra, que junto
a las contribuciones de importantes sectores de la doctrina política nacida de
diferentes corrientes de pensamiento, habían demostrado que los derechos del
hombre constituyen un complejo integral, independiente e indivisible que pese a
la subsistencia, todavía hoy, de hondas discrepancias en cuanto a su respectiva
naturaleza y esencia jurídica, comprende necesariamente los derechos civiles y
políticos y los derechos económicos, sociales y culturales[2].
Entonces,
partiendo de la existencia de esa plataforma normativa, en cierta forma
universalizada, de carácter fundamental y que, en términos jurídico formales,
resulta jerárquicamente superior en atención a su rango, que por lo demás
resulta plenamente comprobable con la simple referencia a los textos
constitucionales y las correspondientes referencias contenidas en los soportes
que registran sus motivaciones y antecedentes, se entiende cómo todo ello ha
derivado en la construcción progresiva de un complejo de elementos y categorías
que se agrupan sistemáticamente formando de esta manera un verdadero régimen
jurídico cuyo contenido primordial se inscribe en el entorno del Derecho
Administrativo, en razón de diversos factores, que se pueden relacionar en los términos
que se indican seguidamente.
En
primer lugar se aprecia la naturaleza jurídica –de carácter administrativo– que
distingue a la mayor parte de la normativa aplicable al objeto específico de
regulación (la educación o enseñanza de cuarto nivel). En segundo término, la
presencia constante de elementos de organización (órganos y entes) insertados
en la estructura de la Administración Pública que ejercen función
administrativa, o sujetos particulares que están sometidos a la supervisión y
control administrativo del Estado, tanto para la prestación o gestión del
servicio educativo como para el control de la prestación en cuanto a la
verificación y validación de las propuestas programáticas, pero también en
relación con la aplicación y funcionamiento de las mismas. En tercer término,
aunque no por ello menos importante, la presencia necesaria de los
administrados, de los sujetos potencial o activamente receptores de la
prestación educativa, es decir, de los sujetos que técnicamente se califican
como “alumnos”, quienes en definitiva pasan a constituir el núcleo medular de
todo el sistema educativo y en consecuencia, el centro de interés primordial en
cuanto a la existencia y aplicación del régimen jurídico.
Todo
ello ha llevado a sistematizar el tema de la actividad educativa del cuarto
nivel de la enseñanza formal como un verdadero régimen jurídico-administrativo especifico, en atención a las
peculiaridades que presenta, lo que permite tratarlo como una unidad de
análisis, a los efectos de la investigación aplicada y la discusión en el campo
jurídico. Así lo pone de relieve el Profesor Armando Rodríguez cuando señala lo
siguiente:
De este modo, la Educación en todas sus modalidades,
escalas y niveles se manifiesta como un asunto de interés jurídico en el cual
se hacen presentes múltiples categorías e instituciones propias del Derecho
Administrativo, lo que conduce a la configuración de un régimen jurídico
específico, dentro del cual es posible aislar, metodológicamente, el
espacio que corresponde a la Educación Superior, y dentro de éste, a los
Estudios de Postgrado, como segmento de particular significación, por las
particularidades que su revisión permite, en cuanto a la aplicación integral de
las categorías, técnicas e instituciones que lo conforman (fuentes,
organización, relaciones jurídico-administrativas, actos, procedimientos,
situaciones jurídicas, derechos, garantías, potestades, controles, etc.) en sus
aspectos sustantivos y adjetivos[3].
Ahora
bien, dentro de la variedad de aspectos que comprende ese específico régimen
jurídico administrativo que tiene como contenido sustantivo el nivel de
educación superior –en particular los estudios de postgrado– hemos seleccionado
para esta tarea de investigación el tema relativo a las normas jurídicas que lo
integran, es decir, lo que usualmente se tiende a identificar bajo la
denominación de fuentes normativas dentro de la sistemática que es común en la
metodología docente empleada para la enseñanza del Derecho en general, lo que
también aplica al área concreta del Derecho Administrativo, tal como lo indica
el Profesor Eloy Lares Martínez, en su Manual de Derecho Administrativo:
“Entendemos por fuentes del derecho
los diferentes medios, maneras o procedimientos por los cuales se elaboran las
reglas del derecho positivo”, y seguidamente añade: “Giorgio del Vecchio ha
definido el derecho positivo como aquel sistema de normas jurídicas, que
informa y regula efectivamente la vida de un pueblo en un determinado momento
histórico”[4].
No
obstante, una revisión más detenida sobre el alcance de tales afirmaciones nos
permite sostener que, al respecto, conviene precisar que el derecho positivo,
es decir, las normas formalmente aprobadas por el Estado en sus diferentes
manifestaciones (Constitución, ley o reglamento), no agotan el elenco de las
fuentes del Derecho Administrativo, en consecuencia, no es válido reducir a
esta categoría jurídica la cualidad de origen o materia generadora de la rama o
disciplina jurídica, y así lo reconocen los mismos autores cuando, a pesar de las
afirmaciones contundentes como la que se ha citado en el párrafo anterior,
abordan el tratamiento de un conjunto más amplio de fuentes, dentro de las
cuales se mencionan la jurisprudencia, los principios generales del derecho y
la doctrina, que comprende no solo la construcción oficial de criterios
jurídicos en el ejercicio de la función administrativa, sino la producción
científica en el campo académico, lo que tiene mayor proyección y profundidad.
En
cuanto al papel de la doctrina como fuente del Derecho administrativo, Pérez
Hualde nos hace notar cómo:
El principio de legalidad que guía a la Administración por
imperativo, a veces, constitucional, impone la necesidad de contar con un
amplio campo de posibilidades que le permita encontrar la conducta o la
decisión o el procedimiento debidos ante una determinada situación concreta. De
ahí que “la doctrina” como fuente adquiere especial importancia y presencia.
Pues difícilmente encuentre el funcionario una ley que le determine expresa,
precisa y concretamente el rumbo de su proceder. Y esto, que pareciera un
contrasentido con el principio de legalidad que ata a la conducta de la
Administración, se realiza y toma cuerpo precisamente en la riqueza y
fecundidad que propone “la doctrina” como fuente de propuestas concretas de
respuesta frente a los desafíos que presenta la realidad política y social que
el administrador debe enfrentar[5].
En
consecuencia, esta modalidad de fuente de Derecho tiene más espacio de
aplicación y mayor relevancia comparativa en el Derecho Administrativo que lo
que puede ocurrir en otras ramas del Derecho.
Sobre
este aspecto de la cuestión tendré oportunidad de insistir más adelante, de
manera amplia y con mayor nivel de detalle. De momento, queremos destacar el
carácter múltiple de las fuentes en el Derecho Administrativo, en tanto nos
vamos a ocupar de una de sus modalidades más destacadas, cuáles son las reglas
o normas jurídicas, analizándolas, también desde la perspectiva del Derecho,
con lo cual, el criterio científico o académico, que es una manifestación de la
doctrina, viene a ser una fuente referencial de primer orden para nuestro
análisis.
De
este modo, se aborda el análisis de la normativa jurídica propia del régimen
jurídico de los estudios de postgrado, no como una mera relación de normas
aplicables a esa materia, sino desde la perspectiva de su categorización
sistemática, tomando como eje la preponderancia y casi exclusividad que tienen
en el asunto las normas de carácter reglamentario, que son una manifestación
típica del Derecho Administrativo.
En
ese orden de ideas, nos proponemos destacar cómo esas normas reglamentarias se
insertan en el ordenamiento jurídico general, entendiendo que todo ese
andamiaje regulatorio resulta de una u otra manera aplicable al tema de los estudios
de postgrado, en las diferentes especificidades que componen su régimen
jurídico-administrativo[6],
tales como la organización integrada por los órganos y entes administrativos
actuantes, los actos y los procedimientos administrativos de diversa factura y
alcance, y en fin, los vínculos o relaciones jurídico administrativas que se
originan o derivan de la actividad de enseñanza de postgrado en Venezuela.
Es
lógico entender que, como principio, la sustancia determina la forma, por lo
que, para proceder a la consideración de una específica y particularizada
normativa dentro del mundo jurídico, esto es, para calificar un grupo o
conjunto normativo determinado como “fuente” integradora de un régimen jurídico
concreto, es un presupuesto necesario la existencia del componente material que
así lo requiera, esto es, hace falta la existencia de un asunto o temática que
tenga la relevancia, el interés y la importancia suficientes para atraer la
perspectiva jurídica a tal punto que ello conduzca a la construcción de un
andamiaje de normas dictadas, precisamente, para establecer un orden
“positivizado”, para instalar un sistema formalizado mediante las
determinaciones provenientes de un canon jurídico, con todas las consecuencias
que ello trae aparejado.
Como
veremos más adelante, la referencia sobre la importancia y trascendencia del
tema objeto de regulación así como lo relativo a las características que
determinan sus perfiles conceptuales no son simples menciones de carácter
teórico ni reflexiones que se agotan en una superficial práctica retórica;
antes bien, por cuanto el Derecho es en su esencia una herramienta para el
desenvolvimiento de los individuos y un eficaz instrumento para la convivencia
y el desarrollo social resulta, como consecuencia lógica, que el conocimiento
del fenómeno al cual están referidas las normas viene a ser un factor
fundamental para su adecuada selección y la consecuente ponderación e
interpretación razonables de sus postulados normativos, a los fines de provocar
la mayor eficacia con su aplicación.
En
efecto, entendemos que el ejercicio del Derecho, la práctica jurídica en
cualquiera de sus vertientes, no puede limitarse a una mera lectura y
repetición mecánica de las normas contenidas en el ordenamiento jurídico
positivo. Tal perspectiva conduce a negar, en sí misma, la posibilidad de
desarrollo científico de nuestra disciplina, reduciéndola a una tarea
subordinada que no permite la progresión y el avance en el conocimiento sobre
sus componentes y perspectivas de empleo práctico sobre las realidades sociales
a las que está llamado a atender como ciencia y como instrumento, más aún,
cuando por su propia naturaleza implica la labor de interpretación.
Por
lo que corresponde al contenido sustantivo que define el objeto de estudio en
el presente trabajo resultan evidentes el interés y la importancia que tiene el
tema seleccionado (los estudios de postgrado) para el campo del Derecho
administrativo, por diferentes razones que se pueden expresar de manera
resumida en los términos siguientes.
En
primer lugar, por el significativo valor que tiene la educación en sí misma,
esto es, por la importancia práctica que deriva de la enseñanza para el ámbito
del desarrollo personal o singular, es decir, en función de la proyección de
cada individuo respecto de su propio destino.
Pero
junto a esto, la educación destaca por su trascendencia y significación en el
espacio de lo social, de lo colectivo. Las comunidades humanas se hacen más
sólidas y desarrolladas en lo cultural, pero también en su desenvolvimiento
económico y político, en la medida en la que sus integrantes tienen niveles más
elevados de educación, y este aspecto se destaca más aún, cuando se toma en
consideración la singular capacidad del aprendizaje que tiene el ser humano a
lo largo de toda su vida, en todas las edades, lo que nos pone en contacto con
el tema de los estudios de cuarto nivel.
Compartimos
aquí la apreciación del Profesor Armando Rodríguez, cuando sostiene que:
La actividad de búsqueda de nuevos conocimientos y la
averiguación de las causas, modos y consecuencias de los diferentes hechos con
los cuales se tiene contacto físico o intelectual, por medio de mecanismos
tales como la investigación, la experimentación y la reflexión, es una conducta
desplegada exclusivamente por el ser humano. Pero además, se trata de una
conducta que no se agota en sí misma, sino que trae consigo la difusión o
transferencia a sus semejantes, del conocimiento obtenido, incluyendo aquel conocimiento
que versa sobre las formas o métodos para la realización de esas tareas, lo que
conduce a la educación, como técnica y valor consustancial a los
individuos de la especie humana en atención a su condición de ser social[7].
Y más adelante, el autor destaca, con mayor precisión, la
cualidad social y socializante de la enseñanza, en estos términos:
No es difícil percibir que existe en las personas una suerte
de tendencia natural o vocación por conocer, indagar y aprender. A su vez, esa
tendencia va unida a la disposición, también natural o vocacional, por enseñar
a los otros, lo que parece formar parte de la plataforma genómica del
ser humano. Entonces, en ejercicio de sus propias cualidades y condiciones
naturales, esa tendencia o vocación por el conocimiento y la enseñanza pasa a
ser en sí misma un objeto de atención, profundización y sistematización en el
campo teórico y también en la aplicación práctica, a lo largo de una
trayectoria tan antigua como lo es la historia misma de la Humanidad[8].
En síntesis,
la enseñanza se presenta, en términos generales, como una actividad de interés
público o colectivo, dispuesta tanto para la educación general como para los
niveles de formación especializada de los individuos, en diferentes ámbitos del
conocimiento y las capacidades de desempeño personal. En consecuencia, esa
actividad es sustancialmente uniforme como fenómeno social, y por ello, no se
agota en las fases iniciales de la instrucción sino que incluye la posibilidad
de alcanzar a todos los grados del conocimiento sistematizado, por lo que
alcanza a todas las edades.
Con
lo que se acaba de afirmar pretendemos destacar que la apreciación general de
la actividad educativa incluye, sistemáticamente, desde la enseñanza primaria o
elemental, hasta los estudios de cuarto nivel o de postgrado. En consecuencia,
la labor de la enseñanza reviste especial importancia de alcance general por
los efectos que produce, tanto para las personas individualmente consideradas
como para el conjunto social o colectivo, por ello se califica como una
cuestión de interés público que provoca su tratamiento como asunto jurídico con
las normas, categorías, técnicas y metodologías que sistemáticamente se ubican
en la esfera del Derecho Administrativo.
En
segundo lugar, y estrechamente vinculado con lo antes dicho, destacan la
generalización, la sistematización y la intensificación de la enseñanza como
actividad de interés público, en tanto factores que resultan igualmente
importantes a los efectos de la perspectiva jurídico administrativa.
Al
hablar de la generalización de la actividad educativa nos estamos refiriendo a
su presencia estable y uniforme a lo extenso de la geografía mundial, con
carácter sostenido y creciente a lo largo de la historia. En efecto, la tarea
de educar, la función de formar a las personas es una actividad consustancial
con el ser humano que está imbricada en su esencia de sociabilidad y arranca
con los elementos más rudimentarios de lo que podríamos denominar como el
entrenamiento básico o fundamental del individuo para su conducta de
relacionamiento con los otros miembros del grupo.
Desde
este punto de vista, es un dato obvio que los dos extremos de la actividad
educativa, esto es, tanto aprender como enseñar vienen a ser habilidades
conducentes a identificar comportamientos de carácter genético por cuanto se
trata de manifestaciones incorporadas a la naturaleza misma de los individuos
de la especie humana, que aparecen como expresiones espontáneas o naturales de
su conducta.
Supuesto
esto, tal como ocurre con otras tantas cualidades del ser humano, la enseñanza
deriva hacia una construcción cultural, atendiendo a la trascendencia
utilitaria para el individuo y para el grupo social que venimos de comentar.
La
evolución de la enseñanza hacia su conformación como una manifestación cultural
le añade forma y estructura a esa expresión básica del ser humano que acabamos
de aludir, y con ello, apunta hacia su definición como una tarea que
identifica, no sólo a la persona individualmente considerada, sino a los grupos
sociales, a las colectividades, marcando los métodos y formas que se emplean
para educar.
Desde
el punto de vista de su arquitectura funcional básica, sin más precisiones, la
educación se contrae a una actividad dirigida, en principio, a las personas de
menor edad o a quienes no alcanzan niveles promedio de formación, que llevan a
cabo los adultos o las personas que tienen un mayor grado de preparación, para
trasmitir información, experiencias y métodos que le puedan permitir al
destinatario mejorar su conocimiento, sus capacidades intelectuales y sus
habilidades para aprender nuevos y más extensos elementos de conocimiento.
Progresivamente
esa actividad rompe sus moldes básicos y primarios de corte elemental. Se
generaliza, se profundiza, se difunde y se multiplica, por lo que pasa a ser
una expresión colectiva, marcada por los patrones y características que
identifican a las comunidades, alcanzando de ese modo la categoría cultural a
la que venimos haciendo mención.
El
filósofo Fernando Savater se encarga de analizar este punto y expresa los
resultados de sus reflexiones de esta manera:
La educación trasmite porque quiere conservar; y quiere
conservar porque valora positivamente ciertos conocimientos, ciertos
comportamientos, ciertas habilidades y ciertos ideales. Nunca es neutral:
elige, verifica, presupone, convence, elogia y descarta. Intenta favorecer un
tipo de hombre frente a otros, un modelo de ciudadanía, de disposición laboral,
de maduración psicológica y hasta de salud que no es el único posible pero que
se considera preferible a los demás. Nótese que esto es igualmente cierto
cuando es el Estado el que educa y cuando la educación la lleva a cabo una
secta religiosa, una comuna o un “emboscado” jungeriano, solitario y disidente.
Ningún maestro puede ser verdaderamente neutral, es decir, escrupulosamente
indiferente ante las diversas alternativas que se ofrecen a su discípulo: si lo
fuese, empezaría ante todo por respetar (por ser neutral) ante su ignorancia
misma, lo cual convertiría la dimisión en su primer y último acto de
magisterio. Y aun así, se trataría de una preferencia, de una orientación, de
un cierto tipo de intervención partidista (aunque fuese por vía de renuncia) en
el desarrollo del niño. De modo que la cuestión educativa no es neutralidad-partidismo,
sino establecer qué partido vamos a tomar[9].
Desde
la óptica que orienta la trayectoria de nuestro análisis en el presente
estudio, resulta útil esta aproximación de Savater, de la cual rescatamos, a
los fines que ahora nos interesan de forma inmediata, el carácter cultural que
implica la función de educar, en tanto comporta la determinación de una manera
y unos valores que, de una u otra forma, marcan los términos de la educación, a
partir de las concepciones que un determinado grupo social, una sociedad
determinada, identifica como referentes superiores en un momento histórico
determinado.
Sin
lugar a dudas, la existencia de esa nota cultural que impregna necesariamente a
la educación como tarea, como actividad natural en las comunidades, contribuye
a marcar su perfil y la evolución que pueda tener, con lo cual, atrae sobre sí
la incorporación de patrones de regulación que son propios del campo jurídico.
Estrechamente
vinculado con la nota que se viene de explicar –y de cierta manera como una
clara derivación o efecto de su contenido– aparece el dato relacionado con la
sistematización científica de la actividad educativa. En efecto, la función de
enseñar, la educación como tarea o actividad natural de los seres humanos, se
va configurando a lo largo del tiempo como una materia objeto de tratamiento
científico, al punto que se convierte en un tema u objeto de estudio; de este
modo, la enseñanza pasa de ser una actividad empírica y artesanal, a
convertirse en una práctica profesionalizada y oficializada como tal.
En
este orden de ideas se puede apreciar cómo la actividad de la enseñanza se
convierte en un objeto del conocimiento sobre el cual se investiga, se
reflexiona, se experimenta, se estudia, se sistematiza, y el resultado de todos
esos procesos se transforma en metodologías y técnicas pedagógicas que se
transmiten, se evalúan y se perfeccionan permanentemente, con lo cual, se
enseña a enseñar, como una expresión de la educación dirigida a perfeccionar y
facilitar la educación.
La
nota relativa a la cualificación científica de la enseñanza y su consecuente
sistematización viene unida a la posibilidad de considerarla como una actividad
de interés general, lo que aporta, como mínimo, dos consecuencias de particular
importancia para el desarrollo argumental que venimos transitando en el camino
hacia la identificación de las bases sustantivas que se emplean para la
categorización jurídico administrativa de los estudios de cuarto nivel y las
particularidades de su régimen jurídico específico. Tales consecuencias son,
por una parte, la estructuración de todo un entramado para la formación o
educación de las personas, que conduce a la identificación de grados o niveles
de enseñanza como parte de la estructura que presenta ese entramado integral; y
por otro lado, el carácter oficial que se le asigna al proceso de enseñanza, en
sus diferentes modalidades y con sus distintos grados o niveles, lo que se hace
efectivo por medio de la juridificación de la actividad educativa,
precisamente, a través de la definición de los niveles de enseñanza o
aprendizaje y sus efectos, los programas didácticos y las modalidades de
enseñanza, las titulaciones derivadas de los distintos niveles y sus
valoraciones o efectos, etc.
Todo
esto ocurre mediante la aparición y aplicación de un conjunto de principios,
instrumentos y técnicas jurídicas que forman parte del Derecho Administrativo,
tales como los actos de autorización y aprobación, las licencias, los títulos y
diplomas, los actos de control, supervisión y validación, las sanciones, los
procedimientos de distinta naturaleza, los elementos de organización y todo el
régimen que los acompaña. Dentro de todo ese amplio elenco cobran relevancia
para este estudio, las disposiciones normativas que sirven de fundamento y marco
referencial mediato o inmediato, para la existencia y validez de todas las
manifestaciones, en aplicación del principio de legalidad, en tanto referente
rector de la función administrativa y de las relaciones jurídico
administrativas.
Para
completar la imagen que se pretende perfilar en esta aproximación a la
categorización jurídica de la actividad educativa, en particular por lo que
atañe al nivel de postgrado, hace falta incorporar el dato relativo a la
intensificación de la actividad educativa, lo que ocurre como un producto
generado por los propios procesos de enseñanza que van conduciendo a la
necesaria aparición de nuevas áreas de interés para el aprendizaje. A su vez,
la exploración de nuevos espacios para el conocimiento impone alcanzar mayores
niveles de profundidad en cada una de las áreas que se transitan, dando así
lugar determinante a la especialización del conocimiento lo que se acompaña,
igualmente con el montaje de técnicas de enseñanza-aprendizaje adecuadas a
tales fines.
Entonces,
se estructura, cobra fuerza y presencia definitiva y con ello, se difunde de
manera generalizada, el postgrado, como el nivel más alto de enseñanza dentro
del sistema educativo general, cuya importancia sustantiva viene asociada con
el hecho de ser el nivel educacional más estrechamente vinculado con la
producción de conocimientos y la creación intelectual y tecnológica, razón por
la cual sobrepasa los grados de interés limitados a la satisfacción de apetitos
teóricos por el saber más profundo, sofisticado y actualizado, para ubicarse en
umbrales de utilidad práctica con consecuencias directas en las potencialidades
de desarrollo humano, económico y social, en razón de lo cual se potencia el
empleo del postgrado como un nivel estable en la formación de la población, lo
que se evidencia con la aparición progresiva de instancias organizativas
dedicadas a este tema, con alcance internacional.
En
la actualidad se conjugan en una síntesis virtual con estructura propia el
campo de la investigación científica, la tecnología y la capacidad didáctica o
enseñanza, en la fórmula de los estudios de postgrado, con una proyección
social que no admite lugar a objeciones como realidad presente con proyección
universal.
Víctor
Morles, profesor de la Universidad Central de Venezuela y reconocido experto en
el asunto de la enseñanza de cuarto nivel, arriba a un concepto básico sobre la
educación de postgrado, luego de la evolución que en la práctica ha venido
experimentando ese particular nivel de la enseñanza montado sobre una estructura
metodológica sistematizada, desde sus primeras manifestaciones que se registran
en la Europa central, específicamente en Alemania, a principios del siglo XIX.
En tal sentido, refiriéndose a la concepción actual de la educación de
postgrado, señala el profesor Morles que:
La educación de postgrado, como el estrato más elevado del
sistema educativo, se define comúnmente como el ciclo de estudios sistemáticos,
de duración relativamente extensa, que se lleva a cabo en instituciones
educacionales o científicas superiores y caracterizadas por sus altas
exigencias académicas, la condición de graduados (o con formación equivalente )
de sus participantes y el otorgamiento de títulos académicos (tales como
Especialista, Magíster o Doctor). Se observa en esta definición que ella no incluye
las siempre importantes actividades de educación permanente o continua de alto
nivel que en la realidad practican hoy los profesionales y adultos cultos en
las empresas, en bibliotecas, en viajes, o simplemente, en el hogar. Razón por
la cual hemos estado proponiendo hablar de Educación Avanzada para
referirnos a los procesos educativos más complejos o elevados, tanto formales o
de postgrado como no formales o de educación continua avanzada[10].
Con
esta nota de aproximación conceptual, se marca una diferenciación entra los
diferentes procesos de formación o enseñanza de cuarto nivel, que se han venido
perfilando mediante la aparición de factores y modalidades que contribuyen a
determinar particularidades conducentes a la posibilidad de sistematización
como objeto de conocimiento, reflexión y análisis.
Ahora
bien, desde el punto de enfoque que se emplea en ese mismo sentido de
acercamiento reflexivo, en cuanto a la presencia, trascendencia y evolución de
la enseñanza de cuarto nivel, el mismo autor también se ha propuesto indagar
acerca de la cobertura que han venido proyectando los estudios de postgrado a
escala mundial, de lo cual consideramos importante traer a nuestro trayecto
argumental un breve pasaje en el cual destaca que:
Durante el siglo XX la educación de postgrado se extendió a
todos los continentes y hoy, en los umbrales de la revolución
científico-tecnológica –cuando en lugar de medicina, derecho o ingeniería se
habla de informática, robótica o biotecnología – y en los comienzos del tercer
milenio, ella se va convirtiendo, cada vez más, en instrumento necesario e
imprescindible para el desarrollo humano, individual y de las colectividades. Y
ello es así, porque el postgrado es la institución social que mejor integra o
puede, o debe integrar, la educación de alto nivel con la creación intelectual
(científica, técnica y humanística) y con el sistema económico de un país. Idea
que, lamentablemente, pocos gobernantes y autoridades educacionales de los
países en desarrollo han comprendido[11].
Y más adelante, al analizar la evolución interna de los
estudios de postgrado, apunta con mayor detalle, lo siguiente:
Como hemos dicho, la expansión de este nivel educativo ha
estado vinculada estrechamente con las exigencias científicas y técnicas de los
procesos modernos de industrialización y su evolución de dos siglos ha sido no
solamente cuantitativa sino cualitativa. En efecto, el postgrado ha vivido
procesos de cambio con relación a tres aspectos: a) diversificación
disciplinaria (al dejar de ser privilegio solamente de áreas tradicionales como
teología, medicina y derecho); b) estratificación interna (al incluir diversos
niveles de estudio: especialización, maestría, doctorado y postdoctorado); y c)
diversificación pedagógica (al utilizar variadas estrategias, o sea, estudios
escolarizados, sistemas a distancia, programas individualizados, etc.), aun
cuando predomina la idea de que la didáctica esencial de este nivel educativo
es el entrenamiento mediante seminarios y la práctica de la investigación
científica individual en un ambiente de libertad académica[12].
Las
referencias y los comentarios, vertidos en los párrafos antes citados, dejan
claro que los estudios de postgrado han tenido una evolución susceptible de ser
entendida y clasificada, cuando menos, en un doble sentido.
En
primer término aparece la evolución que se hace manifiesta en el sentido de la
expansión y generalización de ese nivel de enseñanza que se ofrece a quienes
han alcanzado un título profesional en su proceso de formación; este dato se
materializa cuantitativamente, es decir, mediante la multiplicación de la
oferta de cursos o programas de esta naturaleza en los sistemas de enseñanza
superior. En segundo lugar, se observa una manifestación sostenida que registra
una suerte de proyección hacia lo interno de los postgrados, hacia la estructuración
del diseño pedagógico que se orienta a la ampliación de áreas de interés para
el diseño, la oferta y la realización de los estudios de postgrado hasta
alcanzar categorías o niveles (Doctorado, Maestría y Especialización)
dispuestos en atención a los objetivos académicos perseguidos lo que, desde
luego, va acompañado de los debidos afinamientos metodológicos, de las
estrategias docentes pertinentes y de los soportes didácticos adecuados a tales
objetivos.
De
este modo, todo lo que hemos expuesto brevemente conduce a poner de relieve la
importancia que progresivamente, de manera sostenida y creciente en términos
cualitativos y cuantitativos, han venido adquiriendo los estudios de postgrado
o estudios de cuarto nivel dentro del sistema general del sistema educativo a
escala mundial. Una clara consecuencia de esa ponderación de los estudios de
postgrado se concretiza en la estabilidad que los mismos han alcanzado lo que
los lleva a ocupar un lugar preeminente como etapa de la formación contemporánea,
una fase regular o normal –esto es, no excepcional– del proceso educativo
global.
En
otras palabras, desde hace ya algún tiempo, se entiende que el proceso de
educación de las personas no se agota en la fase de formación que encierra la
enseñanza primaria y secundaria, sino que incluye –como una expectativa
generalizada de la sociedad que se eleva a la categoría de derecho individual y
colectivo– alcanzar como un objetivo usual y generalizado, no solamente el
nivel de formación profesional, sino además, el nivel de postgrado en alguna de
sus diversas expresiones pedagógicas.
En
definitiva, al hablar de la instalación de los estudios de cuarto nivel, en
armonía con el sistema general de educación, debemos entenderlo en términos de
una progresión, de un verdadero proceso evolutivo, en cierta medida espontáneo,
que ocurre como efecto natural del interés constante que exhibe el ser humano
por incrementar su conocimiento sobre todas las cosas, unido a las ventajas que
esa profundización intelectual y técnica genera en los niveles de vida
individual y colectivamente considerados, de donde deriva el factor utilitario
anexo a la curiosidad intelectual.
Como
una reflexión final en este punto, resulta atinado precisar que la aparición e
instalación estable de los estudios de postgrado dentro del sistema de
educación superior no es una respuesta correctiva a deficiencias o carencias
del nivel de pregrado o titulación profesional. En otras palabras, los estudios
de cuarto nivel no son una modalidad terapéutica a posibles fallas de la
formación profesional. Su presencia y las bondades de su práctica y efectos se
afincan en la capacidad de crecimiento de los grados de conocimiento que tiene
el ser humano y el las capacidades de aprendizaje que lo identifican en tanto especie
biológica. Este dato reviste singular importancia para la comprensión adecuada
del sentido y alcance que tienen los estudios de postgrado, tal como lo destaca
Armando Rodríguez, cuando puntualiza que:
Precisamente, una de las claves que permite comprender y
explicar ese salto de la especie humana en cuanto a su diferenciación
con sus semejantes biológicos más cercanos, proviene del aporte de estudios
antropológicos y biológicos, que apuntan a destacar la existencia de
importantes rasgos de neotenia[13]
en el ser humano, lo que lo distingue del chimpancé, por la capacidad de poder
seguir aprendiendo y adquiriendo nuevos hábitos, a lo largo de toda su vida[14].
De
otra parte, es conveniente insistir en este momento en cuanto a que el tema de
la actividad de la educación, considerado en su escala general o global y
atendiendo a la esencia de su propia naturaleza como fenómeno, trasciende al
ámbito de lo individual, puesto que, salvo por la figura de la formación
autodidacta, de por si limitada en cuanto a sus alcances y cada vez menos
usual, el proceso educativo amerita un escenario pluripersonal e interactivo
que convoca a los escenarios de múltiples actores; pero también procede hacer
mención de su cualidad colectivista o social, atendiendo al alcance de los efectos
que irradia, los cuales no se agotan en el destinatario de la actividad
(educando, cursante, alumno, estudiante) en tanto la transferencia sistemática
de conocimientos y destrezas impacta no solo al receptor de la actividad de
enseñanza. En efecto, tal como se señaló antes, esta actividad enriquece y
forma también, de manera permanente al encargado de proyectar los componentes
de la enseñanza de que se trate (educador, profesor, maestro, instructor) quien
debe mantenerse a su vez en actividad constante de formación y
perfeccionamiento a través del aprendizaje de elementos sustantivos y de
instrumental pedagógico, pero aunque así no sucediera en términos de
estructuras formales, es indudable que la sola práctica de la tarea de enseñar
conduce al aprendizaje a través del inevitable enriquecimiento de conocimientos
que deriva directamente de la experiencia.
Finalmente,
como saldo definitivo, la educación formal, y en particular la enseñanza de
postgrado, tiene un efecto y trascendencia social o colectiva de inobjetable
valor e importancia, pues la formación de los individuos no se agota en el
mejoramiento de sus cualidades a lo interno, ya que, siendo el ser humano un
ser esencialmente social, el crecimiento de sus saberes, habilidades y
condiciones intelectuales, técnicas y culturales generarán un impacto favorable
en el entorno de sus relaciones y con ello, en la colectividad, pues se cuenta
con mayores elementos de desenvolvimiento, al tiempo de disponer de puntos de
referencia más precisos para evaluar situaciones, determinar requerimientos o
demandas a los otros actores familiares, laborales, sociales, políticos,
económicos, etc., dentro de los cuales se colocan en posición destacada los
agentes públicos y los centros de poder por el alcance social que tienen las
relaciones con esos sujetos.
El
carácter empírico que impregna el muy prolongado trayecto evolutivo de la
actividad educativa, desde la perspectiva de la pedagogía –lo que incluye,
desde luego, su concepción filosófica así como sus modalidades operativas y
técnicas– es un dato clave para poder entender satisfactoriamente la magnitud,
la intensidad y, sobre todo, el alto nivel de complejidad que tiene la
educación como sistema, a lo que no escapan los estudios de postgrado, en tanto
forman parte de ese sistema general. La percepción sobre este asunto se hace
más patente aun cuando se incorpora una visión comparada de la enseñanza, a
partir de la consolidación de su globalización o universalización, lo que
ocurre de forma contundente, definitiva y con claras expectativas de
irreversibilidad, sobre todo en la etapa que dibujan las primeras décadas del
siglo XX, a partir de la primera guerra mundial y sus efectos políticos,
sociales y económicos.
En este
sentido, se observa como una nota que merece ser destacada, la particular
evolución institucional en la que aparecen en la escena organismos de carácter
internacional tales como la División de Educación de la Unión Panamericana,
creada en 1917, la Organización Internacional de Educación fundada en Ginebra,
Suiza, en el año 1925 como organización no gubernamental y privada, hasta
llegar a la constitución de la Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), en la trigésimo séptima
Conferencia de las Naciones Unidas, en el año 1946, a partir de los elementos
preparatorios que se venían montando desde el año 1942, por la Conferencia de
Ministros Aliados de Educación (CAME) como respuesta a las amenazas provenientes
del nazismo, a los efectos de enfrentarlas mediante la reconstrucción de los
sistemas educativos.
Esa
tendencia institucional que se observa en el ámbito internacional, en cuanto a
la atención de los Estados y algunas organizaciones privadas por el tema de la
educación (fundamentalmente en cuanto a los niveles de la educación primaria o
básica, que es el espectro de formación que ha adquirido mayor generalización y
se considera como esencial) viene precedida por otro dato que se presenta como
una constante, cual es la influencia creciente del Estado en la educación, lo
que opera por igual en los Estados de corte totalitario, en cuyos regímenes el
control directo y total de la educación es un instrumento de dominación sobre
la sociedad, como en los países que exhiben estructuras liberales, en los que
la educación constituye un medio de crecimiento individual, a la par que es una
expresión de desarrollo personal y colectivo.
Sin
embargo, no debe perderse de vista que la historia de la institucionalidad que
acompaña a la actividad de la enseñanza –sea ésta desplegada por instancias
públicas o privadas– es mucho más prolongada en el tiempo, lo que, desde luego,
aporta elementos que se deben agregar a la sumatoria general de factores
determinantes para configurar la trascendencia política y jurídica que adquiere
la educación en el entorno social, por lo que su conocimiento resulta también
un dato de relevancia para comprender debidamente el tema en su conjunto.
Limitando
el enfoque a la experiencia venezolana, en una breve relación histórica sobre
este asunto, podemos comenzar por la institucionalidad de la educación superior
mencionando la fundación de la “Universidad Real de Caracas” –actual
Universidad Central de Venezuela– por Cédula de Felipe V, dada el 22-12-1721,
aunque con antecedentes inmediatos en el Colegio Seminario de Santiago de León
de Caracas o Seminario de Santa Rosa de Lima de la ciudad de Santiago de León
de Caracas. Como resulta evidente, la estructura y funcionamiento de ese centro
de enseñanza en América viene cargado con el formato de la Universidad europea,
primordialmente las que surgieron en España a partir del siglo XVI (Salamanca,
Valladolid y Alcalá de Henares), con lo cual se destaca el hecho de contar con
la actividad de educación superior desde etapas tempranas de la formación de
nuestra nacionalidad.
El
proceso de la independencia y el advenimiento de las repúblicas en América, se
ve acompañado y fortalecido, desde el punto de vista jurídico, por el
constitucionalismo formal, mediante la emisión de los textos constitucionales
que en el mundo hispánico se inician precisamente en Venezuela, con la
Constitución de 1811.
Ya
en esa “Constitución Federal para los Estados de Venezuela”, primera
Constitución escrita en español a nivel mundial, se consagra la educación como
un deber del Gobierno frente a los ciudadanos. En efecto, en el artículo 198 (
Sección Cuarta del Capitulo Octavo) de aquel Texto Fundamental se dispuso lo
siguiente: “Siendo instituidos los Gobiernos para el bien y felicidad de los
hombres, la Sociedad debe proporcionar auxilios a los indigentes y
desgraciados, y la instrucción a todos los ciudadanos”[15]. No
queda dudas en cuanto a que tal consagración y reconocimiento constitucional de
la instrucción de todos los ciudadanos como
un deber de los Gobiernos para con
ello alcanzar el bien y felicidad de los
hombres pone de manifiesto la importancia que se reconoce a la educación
como valor preponderante en la concepción social y política del momento, que se
traduce en una fórmula jurídico-normativa para su expresión y manejo
institucional, configurando una situación activa o derecho universal (en cabeza de todos y cada uno de los
ciudadanos), lo que, en definitiva ubica el asunto en forma definitiva, en el
mundo jurídico, en el espacio propio del Derecho y sus instituciones.
De
manera más concreta se pueden reseñar otros momentos y decisiones públicas que
tienen singular significado en la evolución institucional del sistema educativo
venezolano, como la instalación de la educación gratuita y obligatoria, a
través del Decreto de Instrucción Pública, Gratuita y Obligatoria, dictado por
el Presidente Antonio Guzmán Blanco el 27-06-1870. En este acto se distinguen
dos especies de instrucción pública en Venezuela: la obligatoria o necesaria y
la libre o voluntaria (artículo 1); se precisa que la instrucción obligatoria es la que la ley exige a todos los
venezolanos de ambos sexos y que los poderes públicos están en el deber de dar
gratuita y preferentemente, la cual comprende los principios generales de
moral, la lectura y la escritura del idioma patrio, la aritmética práctica, el
sistema métrico y el compendio de la Constitución federal (art. 2). De su
parte, el Decreto precisa que la instrucción libre abarca todos los demás conocimientos que los venezolanos quieran
adquirir en los distintos ramos del saber humano, y concreta que esa
especie de instrucción será ofrecida
gratuitamente por los poderes públicos en la extensión que les sea posible
(art. 3). Junto a esto, en el mismo Decreto, se dictan disposiciones de
carácter organizativo para la promoción de la instrucción, como la creación de
una estructura compuesta por la Dirección de Instrucción Primaria alojada en el
Ministerio de Fomento, Juntas superiores en las capitales de Estado, juntas
departamentales en las cabeceras de departamento, distrito o cantón y juntas
parroquiales en cada parroquia. Se atribuye a la Dirección Nacional de
Instrucción Primaria la competencia para proponer los estatutos reglamentarios
de instrucción primaria, nombrar y remover los miembros de las juntas
superiores, y otras relativas al funcionamiento de la actividad educativa[16].
Del
contenido del Decreto que se ha citado, nos interesa destacar, a los efectos
del tema que nos ocupa en este momento, la presencia del componente jurídico en
la formalización del sistema educativo de manera integral; en efecto, es el
instrumental propio del Derecho (normas, instancias de organización,
procedimientos, actos, etc.) lo que da vida eficiente al sistema, estableciendo
los niveles de educación y sus consecuencias, la estructura y funcionamiento
(atribuciones y competencias) con las que pueden actuar válidamente los agentes
públicos y sus efectos sobre la iniciativa de los particulares, en fin, la
determinación de las características que definen a los destinatarios del
sistema (estudiantes) y sus derechos en atención a esta prestación. Todo lo
cual ocurre como consecuencia de la importancia que tiene la actividad
educativa, unida a la necesidad de regularizar sus perfiles básicos o
fundamentales, en tanto se trata de un fenómeno susceptible de ser acotado
jurídicamente; de allí la posibilidad cierta del tratamiento de sus diversas
expresiones como temas de interés y resolución eficiente mediante las
categorías que aporta el Derecho Administrativo.
Hemos
referido así, en una apretada síntesis, algunos datos que permiten sustentar la
hipótesis sobre la cual basamos nuestra aproximación, en cuanto a los factores
que confluyen en la trascendencia que la educación tiene en el espectro social,
político, cultural y económico, y el impulso que tal trascendencia aporta para
la consideración de ese fenómeno en perspectiva de las instituciones del
Derecho, dado que el sistema jurídico está al servicio de las actividades
humanas con impacto social o colectivo. Desde luego, como ya se ha indicado
previamente, el presente estudio no persigue un análisis detallado y profundo
de las características y evolución de la educación desde el enfoque de la
sociología, la historia, la política o la pedagogía, por lo que solamente nos
hemos limitado a sacar a relucir algunas referencias puntuales que sirven de
comprobación para soportar el punto de mira seleccionado, en cuanto al hecho en
sí, entendiendo que un referente de esta naturaleza cobra valor para cualquier
manejo del instrumental jurídico, tanto en su vertiente teórica o científica,
como en los escenarios en los que se realiza el derecho en el orden práctico,
esto es, en la aplicación de las normas, técnicas y principios jurídicos a los
asuntos que se presentan en la vida real.
La
importancia que tiene el hecho educativo desde la óptica legal se configura
sobre la compleja conjunción de elementos que hemos expuesto hasta aquí,
mediante una apretada síntesis; en definitiva, pretendemos destacar el hecho de
ser un fenómeno que, a pesar de su práctica usual y cotidiana, es sobresaliente
en su profundidad y en sus efectos, pero además, es reconocible porque se
construye progresivamente y de manera sostenida a lo largo de un prolongado
proceso en el cual se acumulan múltiples hitos de origen y alcance diferente.
Uno
de esos acontecimientos puntuales y significativamente destacados por su
impacto y consecuencias en el entorno jurídico de la educación viene dado por
su reconocimiento como un derecho humano fundamental, lo que se formaliza,
entre otros aspectos, mediante la inclusión de la educación como un derecho
cuya consagración se aloja en la Constitución.
La
Constitución vigente (1999) dedica varias de sus disposiciones al tema de la
educación, las cuales están ubicadas primordialmente en el Capítulo VI (De los
derechos culturales y educativos) del Título III (De los derechos humanos y
garantías, y de los deberes), de donde resulta una primera razón para la
clasificación de la educación como un derecho humano fundamental y
constitucionalmente garantizado.
La
antes dicha calificación de la educación como derecho humano fundamental se confirma a través de la lectura
detallada del artículo 102 constitucional, poniendo énfasis en la existencia de
sus distintos componentes normativos. Así, la norma en comento comienza por
establecer que: “La educación es un derecho humano y un deber social”;
seguidamente se precisa en esa disposición que: “El Estado la asumirá como una
función indeclinable y de máximo interés en todos sus niveles y modalidades”;
luego se agrega que “La educación es un servicio público y está fundamentada en
el respeto a todas las corrientes del pensamiento”.
De
su parte, en el artículo siguiente (103) se establecen algunas presiones que
contribuyen a complementar el alcance regulatorio primario y superior sobre la
educación. En tal sentido, este dispositivo constitucional abre su texto
afirmando que “Toda persona tiene
derecho a una educación integral, de calidad, permanente, en igualdad de
condiciones y oportunidades, sin más limitaciones que las derivadas de sus
aptitudes, vocación y aspiraciones”, agregándose de inmediato lo siguiente:
La educación es obligatoria en todos sus niveles desde el
maternal hasta el nivel medio diversificado. La impartida en las instituciones
del Estado es gratuita hasta el pregrado universitario. A tal fin, el Estado
realizará una inversión prioritaria, de conformidad con las recomendaciones de
la Organización de las Naciones Unidas. El Estado creará y sostendrá instituciones
y servicios suficientemente dotados para asegurar el acceso, permanencia y
culminación en el sistema educativo.
En
los artículos siguientes (104, 105 y 106) del texto Fundamental se contienen
menciones que resultan de interés para completar el perfil de la educación como
un derecho humano fundamental y delinear sus alcances con un mayor grado de
precisión. De este modo, en el encabezamiento del artículo 104 se encuentra
este postulado: ”La educación estará a cargo de personas de reconocida moralidad
y de comprobada idoneidad académica. El Estado estimulará su actualización
permanente y les garantizará la estabilidad en el ejercicio de la carrera
docente, bien sea pública o privada…”. Seguidamente, el artículo 105 hace
alusión a algunos efectos jurídicos de la educación, particularmente en cuanto
al nivel superior o de pregrado universitario, al disponer: “La ley determinará
las profesiones que requieren título y las condiciones que deben cumplirse para
ejercerlas, incluyendo la colegiación”. El artículo 106, está dirigido a sentar
las bases y requerimientos fundamentales para la prestación privada del
servicio educacional; en tal sentido, la norma mencionada dispone que toda
persona natural o jurídica puede fundar y mantener instituciones educativas
privadas, previa aceptación del Estado, demostrando su capacidad y cumpliendo
de manera permanente con los requisitos éticos, académicos, científicos,
económicos, de infraestructura y los demás que establezca la ley.
En
su conjunto, las disposiciones constitucionales aludidas determinan la
conformación de la educación como un derecho fundamental constitucionalmente
garantizado, lo que aporta algunas notas destacadas en cuanto a lo que
significa el alcance de tal categorización a los fines del análisis jurídico de
los estudios de postgrado desde la perspectiva de su naturaleza jurídica.
Siguiendo
al profesor Gustavo Linares Benzo, tenemos que:
La normativa constitucional construye así tres principios
sobre los cuales se estructura el sistema educativo venezolano: 1. Todos tienen
derecho a acceder a la educación y a la cultura. 2. Todos tienen derecho a
impartir educación, previa demostración de su capacidad y bajo la estricta
inspección y vigilancia del Estado (106). 3. El Estado establecerá un sistema
educativo público que asegure a todos el acceso a la educación (art. 103) y
orienta y organiza el sistema educativo global para lograr el cumplimiento de
los fines que le asigne la Constitución (102). (…) La disciplina educativa
constitucional se articula entonces sobre el equilibrio entre los derechos
fundamentales educativos –a ser educado y a educar, pasivo y activo– y la
posición del Estado que implica la obligación de respetar esos derechos, el
cometido de establecer el sistema educativo público y orientar y organizar todo
el sistema educativo global (público y privado)[17].
Sobre
este aspecto, relativo al alcance principista y regulatorio de estas
disposiciones constitucionales haremos un desarrollo con mayor detenimiento más
adelante; de momento es pertinente revisar lo relativo a lo novedoso de sus
contenidos, pues en algunos casos se hace ver que estas normas constituyen un
cambio radical y una verdadera novedad en nuestro medio.
Así
se desprende –por citar un ejemplo– de las afirmaciones consignadas por el
profesor Víctor Morles, que transcribo a continuación:
En diciembre de 1999, se aprueba la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela y se abren nuevas perspectivas para el país
y para la educación superior, sobre todo con la promulgación de la Ley de
Ciencia y Tecnología (2001), la creación de los Ministerios de Ciencia y
Tecnología (2002) y de Educación Superior (2003) y la definición de una
política de masificación de este sector educacional[18].
No
obstante, la búsqueda un tanto más detenida sobre el objeto del cual se ocupa
esta temática ha permitido encontrar, cuando menos, una posición diametralmente
opuesta, en cuanto se refiere al supuesto carácter novedoso de la Constitución
de 1999, al menos en lo que se refiere a las regulaciones sobre la educación,
se hace presente la opinión jurídicamente argumentada de Linares Benzo,
expuesta en estos términos:
La Constitución de 1999 y las normas dictadas por la actual
Administración significan aparentemente cambios de bulto en el régimen de la educación
básica y diversificada en Venezuela. Sin embargo, como se verá en estos
lineamientos esenciales de este régimen, éste se mantiene prácticamente igual
al anterior a aquellos cambios normativos. La Constitución de 1999 mantiene la
educación como un derecho doble: a recibirla y a impartirla, mientras que la
reglamentación de la Ley Orgánica de Educación (LOE), para ser compatible con
la regulación constitucional, tampoco se aparta de la disciplina anterior[19].
En
ese orden de ideas procede tener en consideración que la mención al asunto de
la educación es, prácticamente, una constante en la historia constitucional
venezolana, presente desde el ya citado Texto Fundamental de 1811, que desde el
punto de vista de los referentes formales, es el dato primario, aunque no debe
perderse de vista la existencia de un orden jurídico positivo previo (el
español), el cual continuó vigente, por mandato de esa misma Constitución, en
la medida en que fuera compatible con ella, tal como lo establecía su
disposición final (artículo 228), en estos términos:
Entretanto que se verifica la composición de un código civil
y criminal acordado por el Supremo Congreso en 8 de marzo último, adaptable a
la forma de Gobierno establecido en Venezuela, se declara en su fuerza y vigor
el código que hasta aquí nos ha regido en todas las materias y puntos que
directa o indirectamente, no se opongan a lo establecido en esta Constitución[20].
Pero
la proyección y trascendencia de la educación no se reduce a la mención formal
en el texto constitucional. La conciencia sobre el papel que juega la educación
en la creación y consolidación del espíritu republicano aparece reflejada en
diferentes dispositivos de carácter jurídico y político, tal como lo recoge y
pone de relieve Rafael Fernández Heres al hacer mención de los diferentes
textos de constituciones provinciales tales como la de Caracas (1812),
indicando que:
Textos análogos al señalado, destinados a promover el fomento
de la educación para crear sobre bases sólidas la vida de la naciente
República, recogían las constituciones provinciales de entonces. Los ideales
pedagógicos que recogían estas Constituciones tenían sus asideros en
aspiraciones que ya se veían haciendo universales para aquellos tiempos y
registradas en solemnes testimonios. La Tabla de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano, se conocía y comentaba en la Venezuela de los finales del siglo
XVIII y aquel principio signado como el vigésimo segundo que La instrucción es
necesaria a todos: la sociedad debe proteger con todas sus fuerzas los
progresos del entendimiento humano, y proporcionar la educación conveniente a
todos sus individuos, es el mismo que inspira el texto del artículo 4° (Deberes
del Cuerpo Social) del manifiesto sobre Derechos del Pueblo, aprobado por el
Supremo Congreso de Venezuela el 1° de julio de 1811, que reza textualmente
así: La instrucción es necesaria a todos. La sociedad debe favorecer con todo
su poder los progresos de la razón pública y pones la instrucción al alcance de
todos. Estas ideas pedagógicas estaban en el ánimo de aquellos revolucionarios,
que querían transformar a un pueblo vasallo en un pueblo de espíritu
republicano, en un pueblo de nueva mentalidad, integrado por ciudadanos
conscientes de su dignidad y conocedores de sus deberes y sus derechos. Por
eso, el deber de la instrucción para la niñez y la juventud era el primero[21].
En
conclusión, el tratamiento de la educación como un derecho con rango
constitucional tiene en Venezuela una larga data que se ubica en el nacimiento
mismo de la nacionalidad como República independiente; en esa trayectoria,
desde luego, se han producido adaptaciones y matices en proyección e
intensidad, acompañando el pensamiento universal sobre la materia, a lo que no
escapa el texto constitucional vigente, de 1999, que es una expresión más
dentro de esa dilatada evolución.
Estimamos
que esta circunstancia se manifiesta como un factor de consideración para la
debida percepción, análisis y aplicación práctica del régimen jurídico administrativo
de los estudios de postgrado, mientras se trata de un nivel de la educación
formal que está integrado en el sistema general o global de la enseñanza en
Venezuela.
De
su parte, vemos que el derecho a la educación comprende, cuando menos, la fórmula
de doble alcance que pone de manifiesto el Profesor Linares Benzo, en tanto se
trata del derecho a recibir educación, el derecho de acceso a la educación, es
decir, a ser destinatario de la actividad educativa; en este sentido, el derecho aparece en cabeza de todos y
cada uno de los ciudadanos como titulares y potenciales demandantes de ese
derecho. Pero por otra parte, el derecho a la educación se manifiesta como la
potencialidad para dedicarse a educar, para ofrecer o prestar el servicio
educativo, para enseñar o ejercitar la pedagogía en términos formales, esto es,
dentro de los parámetros legalmente establecidos en el ordenamiento jurídico y
con los efectos o consecuencias derivados de la realización de tal actividad.
Entonces,
aparecen estas dos formulaciones del derecho que tienen un carácter
complementario o de integración recíproca, en el sentido de que ambos sujetos
de la relación pedagógica (educador y educando), actúan como titulares de un
derecho reconocido y consagrado con carácter fundamental, por lo que resulta
también un derecho garantizado en la propia norma constitucional.
Adicionalmente,
y en paralelo, se observa la presencia de otra pieza que funciona de manera
complementaria e integradora de esa figura compleja de derechos subjetivos
garantizados, cuáles son las obligaciones impuestas al Estado en la norma
constitucional, relativas a asumir la
educación como una función indeclinable y de máximo interés en todos sus
niveles y modalidades, siendo además, una actividad calificada como un servicio
público (art. 102); impartir educación gratuitamente en sus instituciones,
hasta el pregrado universitario, a cuyo efecto, el Estado venezolano debe
realizar una inversión prioritaria en educación, de conformidad con las
recomendaciones de la Organización de las Naciones Unidas, así como crear y
sostener instituciones y servicios suficientemente dotados para asegurar el
acceso, permanencia y culminación en el sistema educativo (art. 103);
finalmente, es obligación del Estado estimular la actualización permanente de
los educadores, garantizarles la estabilidad en el ejercicio de la carrera
docente, pública o privada, en un régimen de trabajo y nivel de vida acorde con
su elevada misión, sin injerencia partidista o de otra naturaleza no académica
(art. 104).
En
resumen, a partir de lo mencionado, creemos que es procedente entender que la
educación tiene una importancia muy destacada por tratarse de una actividad
primordial e insustituible para el bienestar de las personas singularmente
consideradas; pero además, la importancia de la educación, en todos sus niveles
y modalidades se potencia, por su trascendencia para la sociedad mediante
diversas expresiones, sobre lo cual ya hemos adelantado información en las
líneas anteriores.
Por
estas razones la actividad educativa adquiere relevancia para el Derecho y pasa
a ser un asunto jurídico de interés general que encaja en el espectro de
atención del Derecho Administrativo, en resumen, un asunto jurídico administrativo[22].
La
revisión general de las normas dirigidas a regular en forma directa y
específica a los estudios de postgrado, contenidas en el ordenamiento positivo
venezolano, permite constatar algunas notas interesantes para el análisis
jurídico. Dentro de esas notas, destacan algunos datos que, a nuestro entender,
resultan peculiares en cuanto al perfil de su configuración, por lo cual,
pasamos a presentar nuestras principales reflexiones al respecto, a partir de
la exploración de tales fuentes normativas, mediante el empleo instrumental de
nociones y categorías vinculadas al Derecho Administrativo.
En
este sentido, comenzaremos por destacar que, prácticamente la totalidad del
conjunto normativo dirigido de manera inmediata a la regulación de los estudios
de postgrado en nuestro país, está conformado por normas de carácter
reglamentario, es decir por actos jurídicos típicamente identificados como una
categoría propia del Derecho Administrativo en atención a su carácter
instrumental de primera línea dentro de la función administrativa; de allí, el
carácter relevante que esta temática adquiere, tanto para su estudio como para
su aplicación práctica, mediante los fundamentos teóricos y los componentes
instrumentales que proporciona esta disciplina.
En
efecto, en los párrafos precedentes de este trabajo hemos tenido oportunidad de
referirnos a las normas de rango constitucional que, tanto en el texto vigente
como en sus antecedentes históricos, se dirigen a regular el tema de la
educación y alcanzan, de alguna manera, el espacio de formación del cuarto
nivel o postgrado. Pues bien, junto a las normas constitucionales indicadas
aparecen, como fuentes normativas que impactan en el tema, aquellas
disposiciones de naturaleza convencional, incorporadas a nuestro ordenamiento
jurídico positivo a través de los tratados o convenios internacionales que,
como sabemos, tienen rango de ley, en atención al proceso formativo que deben
seguir para su validez y vigencia.
Al
respecto, como un signo de particular interés, procede destacar en este punto
la específica valoración que la Constitución asigna en su artículo 23, a los
tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y
ratificados por Venezuela, al prescribir, expresamente, que los mismos, tienen
jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que
contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorable a las establecidas en
esta Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata
y directa por los tribunales y demás órganos del Poder Público. Como ya
mencionamos anteriormente, la educación, en todos sus niveles, se entiende como
un derecho humano, y así lo reconoce y consagra directamente la misma
Constitución en su artículo 102. En consecuencia, a los efectos de dibujar el
espectro de las fuentes normativas que aplican en el tema de los estudios de
postgrado, es decir, al conjunto de normas que configuran el bloque de la
legalidad es esa materia, no cabe duda en cuanto a la procedencia de
contabilizar a los tratados, pactos y convenciones internacionales referidos al
tema, subrayando el especial rango que le asigna a estos instrumentos el propio
ordenamiento positivo en sus disposiciones de mayor rango o jerarquía.
Ahora
bien, de la mano con estos datos iniciales y la importancia cualitativa que
podemos derivar de los mismos, en tanto marcan la entrada a la exploración del
caso, a partir de su singular valoración como fuente de derecho, tenemos que,
una revisión panorámica de las disposiciones normativas en la materia que nos
ocupa, arroja como resultado, una mínima presencia de reglas de rango legal.
Así,
en la Ley de Universidades[23]
que, luego de las disposiciones de rango constitucional viene a ser el
instrumento de primera línea para la aproximación al sistema de fuentes
normativas en lo referente a los estudios de postgrado, encontramos que apenas
algunas de sus regulaciones se vinculan tangencialmente con temas relacionados
con los estudios de postgrado o cuarto nivel, tales como la atribución de
competencias al Consejo Universitario en materia de fijación de aranceles para cursos especiales y de postgrado (art.
26,7); el requerimiento del título de Doctor para ocupar el cargo de Rector,
Vice-Rector o Secretario de las Universidades (art. 28) y la facultad del respectivo
Consejo Universitario para establecer mediante el Reglamento que al efecto
dicte, las condiciones que han de exigirse para ocupar los cargos de Rector,
Vice-Rector o Secretario a los Profesores que no hayan obtenido el título de
doctor en razón de que el mismo no sea conferido en la especialidad
correspondiente por esa Universidad (art. 28, Parágrafo Único); el
requerimiento del título de Doctor para ascender a la categoría de Profesor
Asociado dentro del escalafón en el que se ubican los miembros Ordinarios del
personal docente y de investigación (art. 96).
De
otra parte, tenemos que, en el artículo 160 de esa Ley se dispone que, “para
obtener el título de Doctor en cualquier especialidad habrá un examen, público
y solemne, que versará sobre la Tesis que presente el aspirante”, es decir, la
prueba o ejercicio sujeto a evaluación que se conoce comúnmente como la defensa
de la Tesis, sometida a pautas formales de publicidad y solemnidad en este
caso.
Pues
bien, esta es la única norma contenida en el texto legal en referencia, cuyo
contenido toca directamente elementos propios de los estudios de cuarto nivel o
de postgrado que hemos encontrado como resultado de la tarea de revisión
efectuada. A partir de allí se comienza a perfilar –al menos por lo que
corresponde a la Ley de Universidades– la presencia del espacio de los
reglamentos como categoría y umbral normativo predominante en la configuración
estructura de las fuentes positivas en esta materia, a lo cual aludimos en el
inicio de este capítulo.
Al
ampliar la misma línea de búsqueda en el nivel legal de las regulaciones que
contiene el ordenamiento jurídico positivo nacional, encontramos la Ley
Orgánica de Educación[24].
En
ese texto se incorporan disposiciones cuyo contenido apunta más directamente a
lo que podemos percibir conceptualmente como estudios de postgrado o de cuarto
nivel, al menos como referencias o menciones incidentales, y así tenemos, por
ejemplo, la ubicación de ese nivel de enseñanza dentro del Sistema Educativo,
al indicarse que tal Sistema incluye el
subsistema de educación universitaria, que comprende los niveles de pregrado y
postgrado universitarios; siendo que, la duración, requisitos, certificados y
títulos de los niveles de educación universitaria estarán definidos en la ley especial
(art. 25,2).
En
tal sentido, salvo por el efecto inmediato que puede derivarse del dispositivo
legal indicado, en cuanto a lo que pudiera significar la inclusión del nivel de
estudios de postgrado dentro de una configuración más general o un “sistema”,
como parte de una norma de rango legal, no es mucho más lo que añade este dato,
a los fines de constatar la existencia de una estructura de fuentes de ese
rango (legal) directamente aplicables a la categoría de los estudios de
postgrado o cuarto nivel. Esta percepción no cambia, una vez cumplida la tarea
de revisión general de la Ley Orgánica de Educación, en la cual se repiten las
remisiones a una ley especial en todo lo que se refiere al tratamiento
específico de los asuntos propios de la educación universitaria.
De
este modo, con la revisión de las fuentes legales cuyo contenido se vincula más
directamente a la temática de los estudios de postgrado, y en función del
resultado que se registra, se puede confirmar lo antes indicado, en cuanto a la
escasa presencia de disposiciones de tal rango como plataforma regulatoria en
la materia.
Ahora
bien, aunque signifique adelantar conclusiones en el análisis que se
desarrolla, entendemos que los resultados obtenidos de la indagación cumplida,
así como la constatación que se consigna en el párrafo anterior, no conducen a
una valoración negativa, ni permiten afirmar la existencia de una “laguna”
legislativa que debe ser cubierta, a como dé lugar, para así alcanzar un nivel
satisfactorio de soporte en el ambiente jurídico, como usualmente parece
ocurrir en estos casos.
En
este sentido, una reflexión más detenida sobre el dato que nos ocupa en este
momento conduce a reconocer la consistencia jurídica y operativa de las
condiciones definidas por la escasa o limitada intervención legislativa en el
campo de los estudios de postgrado, pues, por su propia naturaleza, se trata de
un espacio de gestión poco propicio para la rigidez normativa que dibujan las
fuentes de rango legal, sin que ello signifique convocar la anomia o entender
que se postula como un área de la de la función administrativa propicia para la
arbitrariedad.
En
efecto, de una parte, consideramos que la magnitud de las normas legales
relativas a los estudios de postgrado que se contabilicen en el inventario
vigente en un momento determinado, no implica debilidad, ni mucho menos
ausencia de un régimen jurídico especifico, pues el tema se verá impregnado en
su regulación y funcionamiento, por disposiciones de rango legal que alcanzan
las situaciones subjetivas y las relaciones de diferente perfil ocurridas en
función de esa actividad de enseñanza.
Ciertamente,
en este orden de ideas no parece existir posibilidad de objetar que, en
cualquiera de los supuestos imaginables en cuanto a situaciones o relaciones
derivados o asociados con los estudios de postgrado proceda la aplicación de
disposiciones contenidas en textos de rango legal, tales como, la Ley de
Procedimientos Administrativos, Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
Orgánica de la Administración Pública, Decreto con rango, valor y fuerza de Ley
de Simplificación de Trámites Administrativos, Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y otros, pues en definitiva, desde la perspectiva de
su naturaleza jurídica, los estudios de postgrado son un asunto jurídico-administrativo, y como consecuencia de ello, quedan
insertos en el espectro general de las fuentes y técnicas pertinentes a su
categorización, teniendo como referente de primer orden la condición de la
educación como un derecho humano fundamental, tal como lo sostiene el profesor
Armando Rodríguez García en el ensayo reiteradamente citado[25].
Pero
por otra parte, el dato atinente a la brevedad cuantitativa de las normas
legales directamente dispuestas para fundamentar, regular y facilitar el
funcionamiento de los estudios de postgrado conduce a constatar que, por
contraste, el volumen más grueso de las fuentes formales que contribuyen al
montaje de la plataforma normativa de ese régimen jurídico se construye
mediante Reglamentos, con lo cual, cobra mayor trascendencia la presencia del
Derecho Administrativo con todos sus componentes, en particular, sus principios
y técnicas de producción, interpretación y aplicación del Derecho, para el
adecuado y eficaz tratamiento de los supuestos teóricos y fácticos que puedan
hacerse presentes.
Son
variados los reglamentos que, imbricados a través de diversas modalidades de
integración concurren en la formación del soporte normativo al cual nos
referimos, y esa particular arquitectura aporta datos adicionales en cuanto a
las peculiaridades de este tema y la necesidad de su manejo mediante el empleo
del tratamiento especializado para su debida comprensión.
Al
respecto cabe insistir en que la formación del nivel de postgrado como parte del subsistema de educación universitaria, para emplear los términos
incorporados a la legislación formal que venimos de ver, no es producto de una
concepción preestablecida, no es el resultado de un diseño concebido con
anticipación, o de un proyecto o modelo que luego se lleva a cabo o se construye
mediante formatos normativos y estructuras organizativas dispuestas para
adelantar la gestión de programas o planes igualmente elaborados previamente,
como ingrediente de todo ese montaje que se pone a disposición del público a
partir de un momento preciso.
La
construcción de los estudios de postgrado es consecuencia de un proceso, de una
dinámica progresiva que arroja una trayectoria siempre inacabada, con momentos
de intensidad y extensión de diferente calibre, lo que se pone a la vista,
entre otras manifestaciones, a través de las disposiciones regulatoria que
progresivamente aparecen, sin una partitura previa, en función de la respuesta
requerida por las demandas que las circunstancias imponen.
Desde
luego, una trayectoria de este perfil permite comprender que el sentido de la
naturaleza misma de la cuestión se ubica en la actividad de formación e
investigación científica, en la función educativa que, al igual que sucede con
cualquier otro proceso de desarrollo intelectual o cultural, está atado a la
dinámica social, y no puede ser preestablecido en un marco legal, sin el riego
de cancelar su potencialidad de vida.
Es
así como los estudios de postgrado comienzan a surgir de manera puntual y
singularizada desde el punto de vista de las áreas del interés científico,
atendiendo a las oportunidades que surgen en las diferentes unidades
académicas, es decir, en las diferentes Facultades, en función de las
capacidades desplegadas por esas, lo que progresivamente se va formalizando en
cuanto a la actividad jurídica de corte normativo mediante de los dispositivos
emanados de las autoridades universitarias pertinentes, los cuales, en general,
se ubican en la categoría de Reglamentos, acogiendo a tal efecto, el acreditado
criterio de los profesores Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández,
cuando mediante una contundente y por lo demás precisa afirmación, sintetizan
la cuestión señalando que, “Se llama Reglamento a toda norma escrita dictada
por la Administración”[26].
Vemos
entonces, que las diferentes programaciones de estudios de postgrado en
nuestras Universidades –partiendo de la labor pionera de la Universidad Central
de Venezuela, en este y otros campos de la educación universitaria–, se
comienzan a pones en práctica como una respuesta puntual a las demandas
provenientes, primordialmente de los propios docentes e investigadores, como
una salida a los requerimientos de formación y desarrollo de la actividad
académica.
Por
solo hacer referencia al ejemplo más cercano, encontramos como origen de los
estudios de postgrado en esta Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, la
aparición de estudios de doctorado durante la década de 1960, y ya para 1974 se
aprueba un Reglamento de Doctorado en Derecho (13-02-1974), y luego, en 1975,
con el cambio de denominación de la Facultad de Derecho a Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas, junto a las ampliación de su espectro de acción a partir
de la creación de la Escuela de Estudios Políticos, se abre el Doctorado en
Ciencias Políticas, a cuyo efecto se dicta un Reglamento de Doctorado en
Ciencias Menciones Derecho y Ciencias Políticas, que aprueba el Consejo
Universitario el 11-02-1976.
La
dinámica se consolida, por lo que la oferta va ampliándose progresivamente al
aparecer una variedad de cursos de postgrado en diferentes áreas (Derecho de
Menores –ahora Niñez y Adolescencia–, Derecho Mercantil, Derecho Laboral,
Derecho Internacional Económico y de la Integración, Derecho Tributario,
Derecho Administrativo, etc.), hasta llegar a la oferta actual.
Lo
importante a retener, a partir de los insumos que nos suministra esta
información es que todo el andamiaje jurídico de este segmento del nivel de
estudios de postgrado se configura media reglamentos emanados de distintas
autoridades que entretejen una red normativa constitutiva de su mapa
fundamental de fuentes.
Además,
el cuadro se complejiza y se enriquece cuando aparecen las “Normas de
Acreditación de Estudios de Postgrado”, aprobadas por el Consejo Nacional de
Universidades, órgano creado por la Ley de Universidades (artículos 18 y
siguientes) que es un típico Reglamento, que en fechas posteriores se va
modificando en su alcance y contenido, bajo la denominación de “Normativa
General de los Estudios de Postgrado para las Universidades e Institutos debidamente
autorizados por el Consejo Nacional de Universidades”, cuya última versión,
vigente en la actualidad corresponde al año 2001 (Gaceta Oficial N° 37.325 del
20-11-2001).
En
atención a la naturaleza del órgano del cual emana, este Reglamento tiene,
desde luego, aplicación nacional, y en atención a su contenido y alcance, debe
entenderse que tiene prelación sobre los Reglamentos de Estudios de Postgrado
que progresivamente van produciendo las Universidades, como una forma de
unificar las regulaciones de corte general o básico en cuanto a los estudios de
postgrado, tal como sucede con el Reglamento de Estudios de Postgrado de la
Universidad Central de Venezuela, cuya última versión es la aprobada por el
Consejo Universitario mediante Resolución N° 305, aprobada por el Consejo
Universitario en fecha 06-04-2011, y vigente a partir del 15-05-2012, que se
indica como fecha de publicación de la Gaceta Universitaria en la cual se
inserta su texto.
Estos
instrumentos reglamentarios, junto a otros de igual parecido tenor, son los
que, en definitiva conforman el soporte normativo que jurídicamente integra el
régimen de estudios de postgrado en Venezuela.
Desde
luego, dentro de los objetivos previstos como alcance del presente trabajo no
está contemplado el estudio pormenorizado del contenido de esos instrumentos,
pues su variedad y extensión excede el sentido del mismo y distraería la
atención de los puntos que se pretende destacar, lo que no resta importancia a
una tarea de ese tenor.
Si
es importante, para ver cubierto el objetivo planteado, que se entienda el
valor que tiene el tema desde la perspectiva del Derecho Administrativo, tanto
en su aproximación teórica, como desde la perspectiva de su aplicación práctica
en al manejo de decisiones dentro de las actividades del postgrado, pues
alcanza a todo tipo de decisiones y situaciones jurídicas en este campo.
Sin
lugar a dudas, los estudios de postgrado conforman un asunto de carácter
jurídico, con especial relevancia para el Derecho Administrativo. Su contenido
alcanza situaciones subjetivas, relaciones jurídicas entre unidades
administrativas (órganos y entes) y entre estas y administrados, decisiones
administrativas de diverso orden cuyo contexto es el Derecho administrativo.
Dentro de estas diversas decisiones destacamos las de corte normativo
(reglamentos), por ser el soporte fundamental del régimen jurídico específico.
Con
vista en lo expuesto a lo largo de este estudio, podemos concluir que a nuestro
juicio, no cabe duda, en cuanto a que uno de los aspectos normativos de mayor
relevancia en cuanto a la normativa de los estudios de postgrado o cuarto nivel
en el caso venezolano se centra en la naturaleza de los actos que constituyen
la estructura de ese régimen jurídico, pues se trata de instrumentos de
naturaleza reglamentaria, incorporados al ordenamiento jurídico general del
país, y desde luego, tanto su producción y vigencia, como su aplicación en la
resolución de los asuntos concretos para los cuales corresponda, se sujeta a la
consideración de los principios, instrumentos y técnicas propias del Derecho
Administrativo.
Todo ello convoca a profundizar la presencia de estas técnicas, métodos y principios, a los efectos de hacer más eficiente su gestión.
[1] Abogada
y especialista en Derecho Administrativo por la Universidad Central de
Venezuela con estudios de la Especialización en Derecho Laboral de la misma
universidad.
[2] GROS ESPIEL, Héctor: Estudios sobre
derechos humanos. Instituto Interamericano de los Derechos Humanos / EJV.
Caracas, 1985, p. 16.
[3] Ver: RODRÍGUEZ GARCÍA, Armando: “Los
estudios de postgrado como asunto jurídico-administrativo”. Revista de
Derecho Público, N° 141, 2015.
[4] LARES MARTÍNEZ, Eloy: Manual de Derecho
Administrativo. 13° ed. UCV. Caracas, 2008, p. 49. En esta misma línea
puede verse, ARAUJO-JUÁREZ, José: Derecho Administrativo General. Concepto y
Fuentes. Ediciones Paredes. Caracas, 2012, en particular, pp. 295 y ss.
[5] PÉREZ HUALDE, Alejandro, “La doctrina como
fuente del Derecho administrativo”. En: Fuentes del Derecho Administrativo
(Tratados internacionales, contratos como regla de derecho, jurisprudencia,
doctrina y precedente administrativo). IX Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo, Mendoza, Ediciones Rap., Buenos Aires, 2010, p. 30.
[6] Al respecto véase: RODRÍGUEZ GARCÍA, ob.
cit.
[7] RODRÍGUEZ GARCÍA, ob. cit., pp. 101-102.
[8] Ibid.
[9] SAVATER, Fernando, El valor de educar.
Editorial Ariel, 1997, p. 151.
[10] Véase, MORLES, Víctor: “La producción
intelectual como finalidad esencial del postgrado en América Latina”. En: Postgrado y Desarrollo en América Latina.
CEISEA / UCV. Caracas, 1997, p. 41.
[11] MORLES, Víctor, La educación de postgrado
en Venezuela. Panoramas y perspectiva. IESALC / UNESCO. Caracas, 2004.
[12] Ibid.
[13] Esta
nota aparece en el texto citado: “Según el DRAE: ‘Fenómeno por el cual, en
determinados seres vivos, se conservan caracteres larvarios o juveniles después
de haberse alcanzado el estado adulto’. Etimológicamente, vocablo de raíces
griegas (neo, joven y el verbo teineîn, extenderse)”.
[14] RODRÍGUEZ GARCÍA,
ob. cit.
[15] Véase:
Compilación Constitucional de Venezuela. Rodolfo F. Vílchez S.
(Compilador). Editado por el Congreso de la República. Servicio Autónomo de
Información Legislativa. Caracas 1996, p. 38.
[16] Véase: http://www.efemeridesvenezolanas.com/sec/his/id/375/
[17] LINARES BENZO, Gustavo: “Bases
constitucionales de la educación”. En Derecho
y Sociedad. N° 2, 2001, p. 220.
[18] Véase, MORLES: La educación…, ob. cit., p. 16.
[19] LINARES BENZO, Gustavo: “La Educación en el
Texto Constitucional”. Revista de Derecho Público. N° 84, 2001, p. 5.
[20] Cfr. Compilación Constitucional de Venezuela, ob. cit., p. 41.
[21] FERNANDEZ HERES, Rafael: “El derecho a la
educación”. En: Estudios sobre la
Constitución. Libro Homenaje a Rafael Caldera. Tomo II, UCV. Caracas, 1979,
pp. 807-809.
[22] Vid. RODRÍGUEZ GARCÍA, ob. cit.
[23] Gaceta Oficial N° 1429 Extraordinario de
08-09-1970.
[24] Gaceta Oficial N° 5929 Extraordinario de
15-08-2009.
[25] RODRÍGUEZ GARCÍA, ob. cit.
[26] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ
Tomás-Ramón: Curso de Derecho Administrativo. Vol. I, 2° ed., Civitas,
Madrid, 1975, p. 99.