EL CONTROL
JUDICIAL SOBRE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN VENEZUELA
Julio Alexander
Carta Rivero[1]
Resumen: El presente trabajo se realizó con la
finalidad de vislumbrar a groso modo el Control judicial aplicable a la
Administración Pública en Venezuela, en tal sentido se abordó de una manera
sencilla y didáctica una serie de interrogantes que una vez resueltas nos
permiten entender de forma general de qué trata el referido control judicial,
cómo es posible llevar a cabo ese control y por qué y para qué se lleva a cabo
ese control.
Palabras clave: Control – Administración Pública – Plena jurisdicción.
SUMARIO. Introducción. I. ¿Qué debemos entender
por Administración Pública? II. ¿Qué
es el control judicial sobre la Administración Pública? III. ¿Cómo se ejerce el control judicial sobre la Administración
Pública? 1. Aspectos procesales
comunes del contencioso administrativo. A.
Legitimación e interés. B. Formas
de iniciar un proceso contencioso. La iniciativa procesal. C. Inadmisibilidad de la demanda. D. El despacho saneador. E. Auto
para mejor proveer. F. Las medidas
cautelares. 2. Procedimientos. A. Procedimiento común a las demandas
de nulidad, interpretación de normas y controversias administrativas. B. Procedimiento breve. C. Procedimiento de las demandas de
contenido patrimonial. D.
Procedimiento contencioso administrativo funcionarial. E. Procedimiento de apelación (segunda instancia). IV. ¿Por qué se ejerce el control
judicial sobre la Administración Pública en Venezuela? V. ¿Para qué se ejerce el control judicial sobre la Administración
Pública en Venezuela? Conclusiones.
En el presente trabajo
abordamos de una manera general y de sencilla comprensión un tema tan
interesante y complejo como lo es el control judicial sobre la Administración
Pública; en tal sentido, hicimos el mayor de los esfuerzos para realizar el
análisis de los aspectos que a nuestra consideración son los de mayor
relevancia respecto al tema que nos ocupa.
La metodología a través
de la cual fue abordado el tema y que considero es la más acorde a la manera en
que desarrollamos el asunto según fue expresado en el párrafo anterior es la
siguiente: tratamos de dar respuestas a cuatro sencillas preguntas, las cuales
una vez resueltas nos dan un enfoque global del tema que nos permite comprender
a groso modo de qué trata el control judicial sobre la Administración Pública
en Venezuela. Las preguntas son ¿qué?, mediante la cual estudiamos
someramente qué debemos entender por Administración Pública y qué es el control
judicial sobre la Administración Pública, es decir, se realizó una delimitación
de los sujetos pasivos en el Contencioso Administrativo y se determinó en
términos generales de qué trata el referido control. Acto seguido, analizamos
el ¿cómo?, es decir, cómo se ejerce ese control judicial sobre la
Administración Pública y a tal efecto nos correspondió analizar los aspectos
procesales comunes a los procesos destinados a realizar el control bajo estudio
y cada uno de los procesos mediante los cuales se desarrolla el referido
control. Luego examinamos el ¿por qué?, a los fines de determinar las
situaciones jurídicas por las cuales se puede accionar o poner en movimiento el
aparataje judicial a los fines de ejercer el control judicial sobre la
Administración Pública. Finalmente tratamos el ¿para qué?, con lo cual
buscamos dar respuesta a la finalidad del control tratado en estas páginas, es
decir, lo que se busca o se quiere conseguir mediante el ejercicio del control
judicial sobre la Administración Pública.
Una vez abordados los
puntos anteriormente expresados, realizamos una breve conclusión sobre el tema
según lo estudiado durante el desarrollo de estas páginas.
Es necesario a los fines
de llevar a cabo el análisis de la situación planteada para el estudio, hacer
una precisión con respecto a lo que debe entenderse por Administración Pública,
ello así, podremos determinar quién o quienes podrían ser sujetos pasivos en
los supuestos de aplicación del control judicial sobre la Administración
Pública.
Al respecto, es preciso
traer a colación lo expresado por algunos de los más grandes doctrinarios y
exponentes del Derecho Administrativo a nivel internacional y nacional, tales
como, el autor alemán Otto Mayer y
el Austriaco Adolf Merkl en lo que
respecta al ámbito internacional o mundial, y en cuanto al ámbito nacional lo
señalado al respecto por Eloy Lares Martínez,
lo que nos servirá para establecer con precisión como ya señalamos qué es lo
que debemos entender por Administración Pública, lo cual se traduce en la
determinación de los potenciales sujetos pasivos en los procesos judiciales
dispuestos por el ordenamiento jurídico para la aplicación del control judicial
sobre la Administración Pública, bien sea por funcionamiento normal o anormal
de la misma.
Señala Otto Mayer, citado por Eloy Lares Martínez que “administración
debe ser toda actividad del Estado que no es legislación ni justicia”[2],
vemos pues, una primera aproximación en virtud de una delimitación o definición
negativa o por sustracción o deducción, de lo que debemos entender por
Administración Pública.
Por su parte el autor de
la escuela de Viena Adolf Merkl,
comulga con la teoría del maestro alemán Otto
Mayer e igualmente llega a una definición de Administración Pública por
sustracción o deducción “en el que el minuendo lo constituye la suma de
actividades del Estado y el sustraendo la suma de legislación y justicia”. Del
mismo modo, señala el mismo autor que como Administración debe entenderse las
funciones de “aquel complejo orgánico regido por relaciones de dependencia que
se revelan en el derecho a dar instrucciones del órgano superior y en el deber
de obedecer del órgano inferior”[3].
Por otro lado, debemos
señalar que en la actualidad es generalmente conocido que en lo que respecta al
ámbito público, por Administración Pública debemos entender o conocer dos
acepciones diferenciadas, una en sentido objetivo o material que es el sentido
expresado por los dos autores previamente citados, y al respecto señaló Eloy Lares Martínez que es la “actividad,
tarea o función del Estado”, a lo que debemos deducir como ya ha sido precisado
todo lo que sea función legislativa y función judicial; y la otra acepción es
la referida al sentido orgánico o subjetivo, respecto de la cual señala el
prenombrado autor que es el “cuerpo o conjunto de entes u órganos
ordinariamente encargados de ejercer la expresada actividad o función”[4].
Por lo que es preciso
indicar que, la definición de administración aplicada al Estado tiene una doble
connotación, y en tal sentido el profesor Eloy
Lares Martínez señaló lo siguiente: “(…) el vocablo ‘administración’,
aplicado al Estado, puede ser empleado ya en sentido objetivo, como actividad,
tarea o función del Estado, ya en sentido subjetivo, como cuerpo o conjunto de
autoridades, funcionarios y agentes, en general, de órganos del Estado
ordinariamente encargados de ejercer la expresada actividad o función”[5].
Surge así entonces la
distinción entre Administración en sentido orgánico compuesta por el conjunto
de órganos o entes que integran el aparato Estatal y, Administración en sentido
objetivo, material o funcional para establecer o determinar lo que es
Administración Pública en virtud del cumplimiento de la función administrativa
integrada bien sea por los entes u órganos que como ya señalamos componen el
aparato del Estado, es decir, Administración propiamente dicha, como por los
particulares o empresas que desarrollen actividad administrativa, surgiendo
así, la figura de la “Administración por colaboración”. En este último caso,
señala el numeral 6 del artículo 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa que están al control de esa jurisdicción “Cualquier
sujeto distinto a los mencionados anteriormente, que dicte actos de autoridad o
actúe en función administrativa”[6].
El control judicial sobre
la Administración Pública está referido a que una vez surgido un conflicto
entre un particular y algún ente u órgano de la Administración Pública, entre
entes, entre órganos o entre órganos y entes de la misma, o surgidos en virtud
del ejercicio de la actividad administrativa, bien sea, ejercida por los
sujetos ya señalados o por la denominada “Administración por colaboración”,
existan los medios o mecanismos judiciales para dirimir tal conflicto, mediante
el análisis y determinación de la conformidad o no a derecho de los actos,
actuaciones, abstenciones u omisiones derivados de los sujetos antes señalados
en sus distintos niveles, es decir, el análisis de la constitucionalidad y
legalidad del funcionamiento normal o anormal de los mismos.
Anteriormente la
concepción del control judicial en la jurisdicción contencioso administrativa,
erradamente estaba limitada al control de la conformidad o no a derecho de los
actos administrativos, lo cual dejaba fuera del referido control a un sin fin
de situaciones jurídicas y se asignaba la competencia para conocer sobre estas
últimas a tribunales de otras materias (civil, mercantil, laboral, etc.), y que
en la práctica acarreaba la inadmisibilidad de cualquier acción interpuesta
ante la jurisdicción contencioso administrativa que no estuviese referida a la
nulidad de un acto administrativo.
Ello así, el catálogo de
las acciones que pueden intentarse ante la jurisdicción contencioso
administrativa se ha ampliado, razón por la cual hubo una mutación de la
concepción del objeto del contencioso administrativo que dejó de ser concebido
como un juicio objetivo sobre la constitucionalidad y la legalidad del acto
administrativo hacia lo que el foro ha denominado “plena jurisdicción”, en la
cual es posible interponer acciones destinadas a algo más que la simple acción
de nulidad de un acto administrativo, es decir, pretensiones de variada índole,
tales como reclamos por prestación de servicio público, demandas por vías de
hecho, demandas de índole contractual con una variada gama de pretensiones
(interpretación, cumplimiento, nulidad, resolución, etc.), demandas de
contenido patrimonial, controversias administrativas, entre otras.
En este orden de ideas,
nos parece oportuno traer a colación lo expresado por el profesor José Gregorio Silva Bocaney:
…la pretensión del
actor puede ser la de condena a cancelar una cantidad de dinero, como puede ser
igualmente someter a la consideración del tribunal, si la actuación se
encuentra ajustada o no a derecho y se tomen los correctivos pertinentes sin
que sea necesario o finalidad única, ordenar un pago determinado. Puede
considerarse el restablecimiento en una condena de hacer, o restituir la
situación a una determinada oportunidad como puede ser que se inicie un procedimiento
administrativo[7].
Precisado lo anterior, a
los fines de establecer cuál es la fundamentación jurídica en el ordenamiento
jurídico actual de nuestro país sobre la cual se sustenta la noción de “plena
jurisdicción” del contencioso administrativo, debemos imperativamente traer a
colación lo establecido en el artículo 259 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el cual es del tenor siguiente: “ (…) condenar
al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados
en responsabilidad de la Administración; conocer de reclamos por la prestación
de servicios públicos y disponer lo necesario para el restablecimiento de las
situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa”.
Del artículo parcialmente
transcrito ut supra, el cual debe ser concatenado con el artículo 9 de
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se desprende que
ésta no limita su objeto únicamente a un juicio objetivo sobre los actos
administrativo, sino que el objeto de la jurisdicción contencioso
administrativa es amplio, pues el referido artículo hace una enumeración
enunciativa y no taxativa de los mandatos que pueden emanar de la sentencia del
juez contencioso administrativo, ya que al establecer el artículo 259
constitucional que el juez puede “disponer lo necesario para el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la
actividad administrativa” deja una ventana abierta a la posibilidad de que el
sujeto activo en el caso concreto pueda solicitar cualquier pretensión fundada
en derecho; pero además, asoma la posibilidad de que el juez pueda disponer lo
que sea necesario para restablecer la situación jurídica subjetiva lesionada.
Pese a lo anteriormente
expresado, debemos destacar que en la práctica esto es normalmente desatendido
por los jueces del contencioso administrativo, pues, los mismos lucen
escépticos ante el mandato constitucional y en ocasiones no son capaces de
disponer lo necesario para el restablecimiento de la situación jurídica
subjetiva lesionada y terminan infringiendo también el mandato de la tutela
judicial efectiva, establecido en los artículos 26 y 257 de la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela.
Asimismo, debemos señalar
que no es totalmente cierto que el juzgamiento sobre la conformidad o no a
derecho de la actuación u omisión de la Administración Pública sea competencia
plena de los juzgados contencioso administrativo, pues, existe casos en los
cuales por la especialidad de la materia de que se trate, la competencia para
el juzgamiento sobre la actuación u omisión de la Administración Pública está
asignada a tribunales especializados en dichas materias, tales son los casos de
la materia contencioso tributaria, materia agraria e incluso lo que pudiéramos denominar
laboral-administrativo o administrativo-laboral, dentro de lo que se incluye la
actividad administrativa desarrollada por las Inspectorías del Trabajo en
virtud de sus competencias y la actividad administrativa realizada o
materializada por el Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad
Laborales (INPSASEL). Sobre la última materia mencionada
(administrativo-laboral), es necesario indicar que el establecimiento de la
competencia para conocer en los procesos judiciales derivados del ejercicio de
la actividad administrativa de los mencionados órganos y entes respectivamente,
ha sido variante en virtud de un vaivén de criterios jurisprudenciales al
respecto, en ocasiones la competencia ha correspondido a los juzgados del
contencioso administrativo y en ocasiones a los juzgados laborales.
En la actualidad la
competencia está asignada a los Juzgados del Circuito Judicial Laboral; en lo
que respecta a los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo en materia de
inamovilidad el numeral 3 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, excluye expresamente la competencia sobre tal
asunto; y en lo que respecta a los actos emanados del Instituto Nacional de
Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL) la Disposición Transitoria
Séptima de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo (LOPCYMAT) atribuye la competencia a Juzgados Superiores del Circuito
Laboral del lugar donde se encuentre el ente emisor del acto. En este orden de
ideas, se pronunció la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conociendo
sobre un conflicto negativo de competencia mediante sentencia N° 27 de fecha
25-05-2011, publicada en fecha 26-07-2011, mediante la cual sostiene que la
competencia en estos casos se determina en virtud de la naturaleza de la
relación y no en virtud de la naturaleza del órgano o ente que ejerce la
actividad administrativa.
Dicho esto, debemos
señalar entonces que la “plena jurisdicción” no está referida a la competencia
exclusiva del juzgamiento de la actuación normal o anormal de la Administración
Pública recaída en cabeza de los jueces del contencioso administrativo, sino
que está referida a la mutación o ampliación de asuntos que pueden ser
sometidos al conocimiento de dichos jueces o de jueces especializados que
actúen como jueces del contencioso administrativo (tal sería el caso de los
jueces laborales en lo que respecta al juzgamiento sobre la conformidad o no a
derecho de los actos administrativos emanados de INPSASEL, por mencionar un
ejemplo) en virtud de la universalidad de control existente hoy día en
contraposición al llamado juicio objetivo de nulidad de actos administrativos.
Determinado lo anterior,
nos corresponde ahora analizar los mecanismos judiciales de control sobre la
Administración Pública en la Jurisdicción Contencioso Administrativa en
Venezuela, es decir, los procesos judiciales dispuestos por el ordenamiento
jurídico venezolano, lo cual hacemos de la forma siguiente:
En este punto hago
referencia a los aspectos que considero más relevantes, que son los que señalo
a continuación:
Señala el artículo 29 de
la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo siguiente:
“Están legitimadas para actuar en la Jurisdicción Contencioso Administrativa
todas las personas que tengan un interés jurídico actual”.
En tal sentido, es
preciso destacar que el interés exigido por dicha norma no es un interés
directo sino actual, es decir, que en el caso concreto pueden estar legitimadas
para intervenir en los procesos, personas ajenas a la relación jurídica que dé
origen al mismo en esta competencia o mal llamada jurisdicción que se sientan
afectados, o que tengan un interés jurídico actual en la causa, pues estarían
legitimados para actuar, pero debemos destacar que esto debe ser verificable y
demostrado en el caso concreto.
En tal sentido debemos
destacar que el interés exigido por la referida norma, no es aplicable a los
casos de actos administrativos de efectos generales, pues aquí hay una
excepción y en este caso rige la llamada “acción popular” en cuanto respecta al
Contencioso Administrativo; por otro lado, tampoco se requiere el interés
jurídico actual en materia constitucional para la interposición de demandas de
nulidad de leyes. De resto, se debe demostrar el interés jurídico actual en la
causa.
Establece el artículo 30 eiusdem,
que “Los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerán a
instancia de parte, o de oficio, cuando la ley lo autorice”.
Del precitado artículo,
se desprende que el proceso contencioso administrativo se inicia a instancia de
parte, o de oficio, pero en este último caso sólo cuando una ley lo autorice.
Un ejemplo sobre
conocimiento de oficio previsto por la ley, es el advertido por el numeral 16
del artículo 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, mediante el cual se faculta a la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia para avocarse de oficio al conocimiento de
algún asunto que curse ante otro tribunal que sea afín a la materia.
Por lo general, el
conocimiento de los órganos de tal jurisdicción está precedido por el ejercicio
de una acción a instancia de parte, mediante la interposición de una acción en
un escrito libelar, el cual debe cumplir los parámetros establecidos en el
artículo 33 de Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Es preciso señalar, que
la ley en el único aparte del artículo 33 establece la posibilidad de iniciar
un proceso contencioso administrativo mediante la interposición oral de la
demanda por causa motivada; sin embargo, en la práctica eso no es común.
Insisto en que por lo general los procesos se inician a instancia de parte y
mediante la consignación de un escrito libelar.
Señala el artículo 35 ejusdem,
los supuestos de hecho en virtud de los cuales el juez debe declarar
inadmisible la demanda interpuesta, y reza lo siguiente:
Artículo 35. La demanda
se declarará inadmisible en los supuestos siguientes:
1. Caducidad de la
acción.
2. Acumulación de
pretensiones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean
incompatibles.
3. Incumplimiento del
procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los
estados, o contra los órganos o entes del Poder Público a los cuales la ley les
atribuye tal prerrogativa.
4. No acompañar los
documentos indispensables para verificar su admisibilidad.
5. Existencia de cosa
juzgada.
6. Existencia de
conceptos irrespetuosos.
7. Cuando sea contraria
al orden público, a las buenas costumbres o a alguna disposición expresa de la
ley.
Respecto a la caducidad
de la acción debemos señalar que es la consecuencia de la inacción de un sujeto
legitimado para ejercer un acto productor de efectos jurídicos, cuando este no
pone en movimiento el aparato judicial dentro del lapso perentorio previsto por
la ley.
En este sentido, en la
Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa encontramos varios
supuestos de hecho que acarrean la caducidad de la acción. Así, tenemos que
cuando se trate de acciones de nulidad de actos administrativos de efectos
particulares, el término para que ocurra la caducidad de la acción es de ciento
ochenta días continuos, contados bien sea a partir de la notificación al
destinatario del acto que se pretende impugnar o contados a partir de una vez
transcurridos noventa días hábiles sin que la Administración haya decidido el
respectivo recurso administrativo, cuando este haya sido interpuesto, contados
estos últimos a partir de la interposición del mismo.
En lo que respecta a los
actos administrativos de efectos temporales el término de la caducidad será de
treinta días continuos, debiendo atenderse para el cómputo del término, lo
señalado en este sentido respecto a los actos administrativos de efectos particulares.
Por otro lado, tenemos
que cuando se trate de vías de hecho y recursos por abstención o carencia, el
término para que ocurra la caducidad de la acción es de ciento ochenta días
continuos, contados a partir de la materialización de la vía de hecho o a
partir del momento en que la Administración incurrió en la abstención.
También nos señala la
ley, que pueden existir en otras leyes especiales términos de caducidad de la
acción distintos a los aquí señalados, por ejemplo, podemos referirnos al lapso
previsto al respecto por la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual
establece un lapso de tres meses para el ejercicio de todo recurso con
fundamento en dicha ley, contado a partir de la ocurrencia del hecho generador
o a partir de la notificación del mismo.
Ahora bien, debe llamar
poderosamente la atención de quien pretenda analizar, interpretar y entender la
Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa el hecho de que el
artículo 32 que establece lo relativo a la caducidad de la acción, no señala
absolutamente nada respecto a la caducidad de la acción en los casos de
reclamos por omisión, demora o deficiente prestación de los servicios públicos.
En este contexto, en
principio me incliné por pensar que lo correcto era aplicar a la materia de
servicios públicos el lapso de caducidad previsto para las vías de hecho y las
abstenciones o carencias, ello debido a que todas estas acciones se tramitan
por el procedimiento breve establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, lo que sería realizar una interpretación analógica
en materia procesal, lo cual no sería correcto.
Finalmente, luego de
indagar un poco al respecto y a falta de regulación expresa en la precitada ley
y en alguna ley especial, me encuentro con el análisis realizado por el
profesor José Gregorio Silva Bocaney[8], mediante el cual señala que pueden
generarse dos situaciones, la primera sería la anteriormente señalada, es
decir, la aplicación del lapso de caducidad previsto para las acciones por vías
de hecho y para las acciones por abstenciones o carencias por ser estas al
igual que los reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de los
servicios públicos tramitadas por el procedimiento breve; y, una segunda
situación en la cual no se aplicaría lapso o término de caducidad ni
prescripción alguna, puesto que el legislador no estableció nada al respecto.
En vista del panorama
anteriormente detallado, el precitado autor termina inclinándose por apoyar la
segunda tesis, a la cual me sumo debido a la naturaleza de la materia de que se
trata, pues, es claro que los servicios públicos están destinados a satisfacer
necesidades básicas y esenciales de la colectividad y en vista de la falta de
regulación en lo que respecta a la caducidad de las acciones derivadas de la
prestación de servicios públicos, mal podríamos señalar o establecer un lapso
de caducidad, invadiendo una materia que debe ser regulada por el legislador.
Por otro lado tenemos
que, la acción o demanda no debe acumular pretensiones mutuamente excluyentes
ni de procedimientos incompatibles, es decir, no puede contener dos o más
pretensiones que sean francamente opuestas, tal sería el caso de que en una
misma demanda se pretenda la resolución y el cumplimiento de un contrato, pues,
una excluye a la otra y no es materialmente posible satisfacer ambas
pretensiones. Asimismo, no pueden acumular pretensiones que deban resolverse
por dos o más procedimientos incompatibles, esto es, no pueden llevarse ante un
mismo proceso la pretensión de nulidad de un acto administrativo y una
pretensión de abstención o carencia, pues, dichas pretensiones tienen
respectivamente un proceso totalmente diferenciado de la otra, con lapso y
etapas totalmente diferentes.
Debe darse cumplimiento
cabal a los procedimientos previos a las demandas cuando así sea previsto
legalmente, tal es el caso del Antejuicio Administrativo el cual se constituye
en un procedimientos administrativos previo a la interposición de la demanda de
contenido patrimonial, acarreando como consecuencia del incumplimiento del
referido procedimiento administrativo previo, la inadmisibilidad de la demanda.
Esto no debe confundirse con el agotamiento o no de los recursos
administrativos, los cuales en la actualidad son potestativos para el particular,
pues actualmente Venezuela se inscribe dentro del sistema optativo de los
recursos administrativos en contraposición al sistema preceptivo de recursos
administrativos que impone el agotamiento de los mismo antes de acudir a la
sede judicial, es decir, al contencioso administrativo.
Por otro lado se debe
acompañar al libelo los documentos fundamentales e indispensables para
verificar la admisibilidad de la acción, esto es, los documentos de los cuales
deriva el derecho o pretensión invocada.
No debe existir cosa
juzgada; el escrito no debe contener conceptos irrespetuosos; y, no debe ser
contrario al orden público, a las buenas costumbres ni a disposición expresa de
la ley.
Adicionalmente debemos
señalar, que en lo que respecta a las pretensiones que se tramitan por el
procedimiento breve (recursos de abstención o carencia, vías de hecho y
reclamos por omisión, demora o deficiente prestación de servicios públicos), en
virtud de lo previsto por el artículo 66 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, constituye una causal de inadmisibilidad la no
presentación por parte del accionante de los documentos que acrediten los
trámites efectuados ante los órganos o entes de la Administración Pública
competentes en el asunto.
Es la oportunidad que se
le da al actor de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 iusdem para
corregir los requisitos del libelo, lo cual deberá realizarse dentro de los
tres días de despacho siguientes a partir de la devolución del mismo.
Cabe acotar que hay
errores que son fatales, en los cuales no tiene sentido devolver el libelo al
actor, pues éste no podrá ya sanear los mismos, tal sería el caso de caducidad
de la acción y de la cosa juzgada.
De conformidad con el
artículo 39 eiusdem el juez podrá en cualquier estado de la causa
solicitar información o hacer evacuar de oficio las pruebas que considere
necesarias para formar su convicción, en éste sentido, debemos destacar que
esto representa una particularidad del contencioso administrativo, tornándolo
en un proceso inquisitivo, como excepción al principio dispositivo del derecho
común, ello debido a que en el contencioso administrativo el juez puede dictar
auto para mejor proveer en cualquier estado de la causa, lo cual no sucede así
en materia procesal civil, pues, el artículo 514 señala que el juez solo puede
dictar auto para mejor proveer dentro del lapso perentorio de quince días
después de presentados los informes.
Además del límite
temporal, establece dicha normal una limitación objetiva o material, pues
indica expresamente que es lo que el juez puede acordar mediante tal auto.
Es totalmente evidente,
que la potestad otorgada al juez en el contencioso administrativo es mucho más
amplia o discrecional y es por esto que considero lo que señalé líneas arriba
respecto a que el auto para mejor proveer en el contencioso administrativo es
una particularidad del mismo y que llega a tornar el proceso en uno de
naturaleza inquisitiva.
Debemos además destacar
que el referido auto es inapelable.
Las medidas cautelares
juegan un rol vital dentro de todo proceso, independientemente de la naturaleza
o materia de que se trate, ya que están íntimamente relacionadas con la tutela
judicial efectiva, pues las mismas buscan conservar la utilidad del juicio.
Un aspecto que es muy
importante destacar en el contencioso administrativo es que la Ley Orgánica de
la Procuraduría General de la República establece que la República no está
sujeta a medidas cautelares, pues, se presume que la misma es solvente, lo que
constituye uno de los privilegios o prerrogativas de los cuales dispone la
República, tema éste que no podrá ser profundizado en esta ocasión; sin
embargo, es ineludible señalar que en la práctica cuando la República resulta
vencida, al particular se le hace cuesta arriba obtener el cumplimiento de la
sentencia.
En esta sentido es
preciso realizar una aclaratoria, pues, se puede llegar a caer en la confusión
de creer que nunca es posible dictar ningún tipo de medida cautelar nominada o
innominada que recaiga sobre la República según lo establecido por la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República y que señalamos
precedentemente, lo cual no es correcto, pues el hecho de que se establezca que
la República no está sujeta a medidas cautelares ya que se presume que la misma
es solvente, aplica únicamente para las medidas cautelares que buscan el
aseguramiento del pago de dinero en las pretensiones de contenido patrimonial,
pues, puede perfectamente decretarse contra la República una medida cautelar de
suspensión de efectos de actos administrativos, por poner un ejemplo.
El procedimiento para las
medidas cautelares está regulado en la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa en los artículos 103 y siguientes, salvo los casos
en que es aplicable el procedimiento breve, lo cual está regulado por el
artículo 69 eiusdem. Debemos señalar que hoy en día la Ley Orgánica de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece un sistema cautelar
bastante robusto y amplio a juzgar por la redacción de su artículo 104, lo cual
deja claro que pueden imponerse medidas típicas y atípicas, lo que constituye
sin lugar a dudas un avance en la materia, pues, hasta el año 2010 solo se
contaba en el contencioso administrativo con la medida cautelar de suspensión
de efectos de los actos administrativos, medida que solo resulta útil en los
casos de recursos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares
con contenido positivo (orden de demolición, destitución, multa, etc.).
Además, es importante
señalar que del mismo artículo se desprende que el juez aparte del fumus
bonis iuris y del periculum in mora como requisitos clásicos del
sistema cautelar, debe ponderar o valorar los intereses en juego y como es
lógico pensar se debe sustanciar y decidir la misma en cuaderno separado.
Una vez notificadas las
partes, el juez dispone de cinco días de despacho siguientes, para fijar la
audiencia de juicio, la cual debe ser celebrada dentro de los veinte días de
despacho siguientes a su fijación. La misma será oral, en la cual se debe
presentar el escrito de promoción de pruebas.
Tres días de despacho
siguientes el juez debe manifestarse sobre la admisión o no de las pruebas, y
ordenará evacuar las que lo requieran, para lo cual se dispone de diez días de
despacho, prorrogables hasta por diez días más. Terminada la fase probatoria si
la hubiera, corresponde la presentación de informes de forma escrita u oral.
Luego de la fase de
informes, el juicio entra en estado de sentencia, para lo cual la ley establece
treinta días de despacho siguientes, prorrogable este lapso por un lapso igual
por justa causa. Transcurrido el lapso para dictar sentencia sin que esto haya
ocurrido, se debe entender que las partes dejan de estar a derecho y deben ser
notificadas de la sentencia extemporánea.
Éste procedimiento está
regulado del artículos 76 al 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
Admitida la acción concreta,
se citarán a las partes y los terceros que deben ser notificados y se
solicitará informe al sujeto pasivo sobre la situación que dio origen al
proceso, el cual deberá ser presentado en un lapso no mayor a cinco días
hábiles, desde que conste en autos la citación.
La audiencia oral deberá
celebrarse dentro de los diez días de despacho siguientes a la presentación del
informe o de transcurrido el lapso para su presentación, y en esta los
intervinientes podrán presentar pruebas. En esta audiencia el juez oirá a los
intervinientes y propiciará la conciliación; asimismo, admitirá las pruebas ese
mismo día o al día siguiente y ordenará la evacuación de las que lo requieran.
En casos especiales la audiencia podrá ser prolongada y una vez finalizada la misma
se deberá publicar la sentencia dentro de los cinco días de despacho
siguientes.
Cabe acotar que en éste
procedimiento no existe como tal un lapso probatorio, todo se desarrolla en una
única audiencia.
Es imperativo destacar,
que en este procedimiento señala el artículo 68 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos que en los casos de reclamos por omisión, demora
o deficiente prestación de los servicios públicos, se debe notificar a La
Defensoría del Pueblo, al Instituto para la Defensa de las Personas en el
Acceso a los Bienes y Servicio (INDEPABIS) el cual no existe en la actualidad,
pero debe en todo caso notificarse a la Superintendencia para los Derechos
Socio-económicos (SUNDDE) y a los Consejos Comunales o locales directamente
relacionados con el caso; asimismo, se debe notificar al Ministerio Público y a
cualquier persona o ente público, privado o del Poder Popular relacionado con
el asunto, a solicitud de parte o a juicio del tribunal.
Éste es el procedimiento
para conocer sobre los reclamos por servicios públicos, vías de hechos y
abstenciones y está regulado en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa desde el artículo 65 al 75.
En éste caso la audiencia
preliminar tendrá lugar el décimo día de despacho siguiente, la misma será
oral, con la asistencia de las partes y el juez podrá de oficio o a solicitud
de parte resolver los defectos del procedimiento; del mismo modo, el demandado
deberá expresar si contraviene los alegatos a los fines de trabar la litis;
asimismo, las partes deberán promover sus pruebas.
Si el demandante no
asistiere a la audiencia preliminar el procedimiento se declarará desistido,
pero si no asistiere el demandado, la causa seguirá su curso. Se deberá dar
contestación a la demanda por escrito dentro de los diez días de despacho
siguientes a la audiencia preliminar y para las actuaciones subsiguientes debe
transcurrir íntegramente el lapso anteriormente señalado.
Vencido el lapso anterior
las partes presentarán sus escritos de prueba dentro de los cinco días de
despacho siguientes; dentro de los tres días siguientes a la presentación de
escritos de pruebas las partes podrán expresar si convienen u oponerse a las
pruebas, vencido éste lapso, dentro de los tres días de despacho siguientes el
juez se pronunciará sobre la admisión de las pruebas y ordenará evacuar los
medios que lo requieran, lo cual deberá realizarse dentro de los diez días de
despacho siguientes, lapso que será prorrogable a instancia de parte por diez
días, y si no se requiere evacuación el lapso para ello será suprimido.
Finalizado el lapso
probatorio, dentro de los cinco días de despacho siguientes se fijará la
celebración de la audiencia conclusiva en la cual las partes podrán exponer
oralmente sus conclusiones, las cuales podrán consignar por escrito y el juez
dará las indicaciones para que las partes expongan sus conclusiones, replica y
contra replica.
Finalizada la audiencia
conclusiva el juez dispone de treinta días continuos para dictar sentencia, lo
cual podrá diferirse por causa justificada por treinta días continuos.
Debemos señalar que por
éste procedimiento deben ser llevadas las demandas de contenido patrimonial y
las de índole contractual, las cuales pueden tener pretensiones que no sean de
contenido patrimonial, además de ello, debe haberse cumplido previamente a la
interposición de la demanda el antejuicio administrativo.
El procedimiento está
regulado desde el artículo 56 al 64 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.
El conocimiento de las
pretensiones derivadas de relaciones de empleo público corresponde a los
tribunales superiores regionales, las cuales en principio están referidas a
reclamaciones de funcionarios públicos o aspirantes a ingresar a la función
pública cuando consideren lesionados sus derechos y de las solicitudes de
declaratoria de nulidad de cláusulas de convenios colectivos.
La acción debe intentarse
dentro del lapso de tres meses contado a partir del día en que ocurrió el hecho
generador o a partir de que el interesado sea notificado del acto.
Recibida la querella, el
juez admitirá la misma dentro de los tres días de despacho siguientes, si no
estuviese incursa en causal de inadmisibilidad, y dentro de los dos días de
despacho siguientes solicitará el expediente administrativo.
En esa misma oportunidad
se exhortará a la parte accionada a dar contestación a la querella dentro de
los quince días de despacho siguientes a partir de la citación. Si no hubiere
contestación, la querella se entenderá contradicha en todas sus partes si la accionada
goza de ese privilegio.
Vencido el lapso de
contestación el tribunal fijará en uno de los cinco días de despacho siguientes
la audiencia preliminar. En esta el juez pondrá de manifiesto los términos en
que en su concepto ha quedado trabada la litis. Las partes podrán
formular consideraciones al respecto que podrán ser acogidas por el juez, el
cual podrá formular preguntas y deberá llamar a las partes a conciliación;
asimismo, podrá fijar una nueva oportunidad para continuar la audiencia
preliminar.
Las partes podrán
solicitar la apertura del lapso probatorio, dentro de los cinco días de
despacho siguientes a la audiencia preliminar, y deberán acompañar las que no
requieran evacuación y promover las que lo requieran. La evacuación de estas
tendrá lugar dentro de los diez días de despacho siguientes al vencimiento del
lapso anterior, más el término de la distancia para las que requieran evacuarse
fuera de la sede del tribunal.
Vencido el lapso
probatorio el juez fijará la audiencia definitiva en uno de los cinco días de
despacho siguientes, en la cual las partes haciendo uso del derecho de palabra
podrán defender sus posiciones y el juez podrá interrogar a las mismas y luego
se retirará a estudiar su decisión definitiva, cuyo dispositivo deberá ser
dictado en la misma audiencia, salvo que por la complejidad del caso la misma
deba ser dictada dentro de los cinco días de despacho siguientes.
Este procedimiento
encuentra regulación en la Ley del Estatuto de la Función Pública desde el
artículo 92 al 111.
La apelación cuando se
trate de sentencias definitivas deberá interponerse dentro de los cinco días de
despacho siguientes a la publicación de la recurrida, la cual de ser admitida
lo será en ambos efectos y el tribunal que dictó la sentencia deberá
pronunciarse sobre la admisión de la apelación dentro de los tres días de
despacho siguientes al vencimiento del lapso anterior y remitirá inmediatamente
el expediente a la Alzada.
Respecto a las pruebas,
debemos destacar que en esta instancia solo serán admitidas las documentales y
que deberán ser consignadas con los escritos de fundamentación a la apelación y
con la contestación a esta. La fundamentación deberá presentarse dentro de los
diez días de despacho siguientes a la remisión del expediente, vencido éste
lapso se abrirá uno por cinco días de despacho para la contestación a la fundamentación.
Si no hay fundamentación, la apelación se considera desistida. Vencido el lapso
de contestación a la fundamentación, el tribunal dispone de treinta días de
despacho siguientes para decidir, lapso prorrogable por otro lapso igual por
causa justificada.
En lo que respecta a la
apelación sobre sentencias interlocutorias se aplica el mismo procedimiento
anteriormente señalado con la variación de que esta será oída en un solo
efecto, salvo que la misma causa gravamen irreparable, entonces será oída en ambos
efectos.
El control judicial del
poder se ejerce debido a que la parte actora considera que algún acto,
actuación, omisión o abstención de la administración o del particular o empresa
que desarrolla alguna actividad administrativa en el ejercicio de la misma ha
vulnerado alguno o algunos de los derechos de que él dispone, o debido a la
necesidad de la interpretación de alguna ley o norma que a criterio del accionante
sea ambigua y requiera ser aclarada o interpretada, caso en el cual
consideramos que debe demostrar un interés jurídico legítimo y actual.
Debemos señalar que esto
dependerá del caso concreto, pues, las pretensiones como ya hemos indicado
pueden ser de variada índole, pudiera pretenderse la nulidad de un acto
administrativo, el restablecimiento de una situación jurídica que se considere
vulnerada por una vía de hecho, que se ordene a la Administración la
realización de alguna actuación, como por ejemplo dar respuesta a alguna
solicitud planteada por el particular, podría también tratarse de una
pretensión de pago de dinero, o de interpretación, validez o nulidad de un
contrato, interpretación de alguna ley o norma, o cualquier otra pretensión que
el actor desee someter al conocimiento del juez contencioso administrativo.
Establecido todo lo anterior, y dentro de las limitaciones propias del presente trabajo, pues, desde que decidí abordar el mismo he tenido presente que no es posible agotar el universo de situaciones o supuestos que pueden derivar de un pretendido estudio o análisis de esta materia, llegamos a concluir que el control judicial sobre la Administración Pública en Venezuela está relacionado con la acción de determinar la conformidad o no a derecho de los actos, actuaciones, omisiones o abstenciones derivadas de la actividad de los órganos o entes que conforman el Poder Público en sus distintos niveles, así como de los particulares o empresas que desarrollan actividad administrativa; asimismo, debemos concluir indicando que en la actualidad el ordenamiento jurídico venezolano pone a la disposición de los justiciables una variada gama de mecanismos judiciales a los fines de ejercer el control judicial sobre la Administración Pública en el contencioso administrativo venezolano, lo cual legislativamente ha marcado una evolución debido a la mutación del contencioso administrativo objetivo al contencioso administrativo de plena jurisdicción; sin embargo, en muchas ocasiones la positivización de esta gama de mecanismos no es suficiente a los fines de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva.
[1] Abogado de la
Universidad Central de Venezuela (2016). Ex Abogado Asociado I y II de la Corte
Segunda de lo Contencioso Administrativo (2017-2018). Cursante de las
especializaciones de Derecho Administrativo y Derecho de la Navegación y del
Comercio Exterior, ambas de la Universidad Central de Venezuela.
[2] Eloy Lares
Martínez:
“Manual de Derecho Administrativo XIV edición”. Universidad Central de Venezuela. Caracas 2013, p.
47 y sigs.
[3] Ibíd.
[4] Ibíd.
[5] Ibíd.
[6] Gaceta
Oficial N° 39.447 del 16-10-2010, reimpresa por error material en N° 39.451 del
22-06-2010.
[7] José Gregorio
Silva Bocaney: “De las Demandas y El Contencioso Administrativo”. 100 años de la Enseñanza del Derecho Administrativo en Venezuela 1909-2009,
Tomo II. Fundación Estudios de Derecho Administrativo. Caracas, 2011, p. 1104.
[8] José Gregorio
Silva Bocaney:
“De los servicios públicos. De las demandas que interpongan los usuarios por su
prestación y la ley orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa”. Los servicios
públicos domiciliarios. Editorial
Jurídica Venezolana y FUNEDA. Caracas, 2012, pp. 39-41.