EL ANTEJUICIO
ADMINISTRATIVO A LA LUZ DE LOS CRITERIOS DEL TRIBUNAL
SUPREMO DE JUSTICIA. NOCIONES GENERALES E IMPLICACIONES PRÁCTICAS
Rozaida Romero
Payares[1]
Resumen: Se desarrollan de seguidas los aspectos más relevantes
del procedimiento previo a la instauración de las demandas de contenido
patrimonial contra la República y los entes que gozan de sus prerrogativas
procesales, por lo que se inicia este tópico con un breve repaso de sus
nociones generales. Se destacan igualmente, los cambios introducidos por los
criterios del Tribunal Supremo de Justicia desde 1999, que se traducen hoy en
nuevos requerimientos para su formulación y ejercicio. Por último, a modo de
reflexiones adicionales sobre el tema, se analiza el antejuicio administrativo
desde el tamiz de la tipología de los procedimientos administrativos
desarrollada por la doctrina nacional, e igualmente se esbozan los principios
jurídicos que lo rigen, los cuales pueden verse atemperados por las interpretaciones
extensivas que esgrimiendo razones de interés público imponen al particular
cargas adicionales para tener por satisfecha esta exigencia de cumplimiento
previo a la admisibilidad de las demandas.
Palabras clave: Procedimiento – Prerrogativas procesales –
Cumplimiento previo – Interpretación – Admisibilidad.
SUMARIO. Introducción. I. Nociones generales. 1. Concepto. 2. Finalidad. II. Normativa y fases del procedimiento. III. Particularidades del procedimiento
y problemas prácticos. 1. Identidad
de las cantidades reclamadas ante la Administración y en el contencioso
administrativo. 2. Entes a los
cuales se han extendido por vía jurisprudencial las prerrogativas procesales de
la República. 3. Controversias en
las que no se exige el antejuicio administrativo. 4. Supuesto en que el particular reconviene a la República o a los
entes que gozan de sus prerrogativas procesales. 5. Oportunidad para ejercer el antejuicio administrativo. IV. Análisis del antejuicio
administrativo de acuerdo a la tipología de los procedimientos administrativos.
V. Principios jurídicos que destacan
en el procedimiento. Conclusiones. Bibliografía.
El trabajo que
a continuación se desarrolla tiene por finalidad presentar los aspectos más
importantes del procedimiento conocido como el antejuicio administrativo, sus
finalidades, características, fases, así como los problemas prácticos que en la
actualidad se presentan en torno a la interposición de la solicitud ante la
Administración y las consecuencias que de ello pueden derivarse en el
contencioso administrativo.
Si bien es
cierto que sobre este procedimiento administrativo la doctrina venezolana
siempre ha procurado espacios para su discusión –lo cual podría llevar a
inferir que del mismo se ha dicho suficiente–, lo que motivó a realizar en esta
oportunidad una nueva revisión del tema es la cantidad cada vez mayor de casos
que en el foro judicial se declaran inadmisibles por falta de cumplimiento del
procedimiento previo a la instauración de demandas de contenido patrimonial
contra la República y los entes que gozan de esta prerrogativa, como lo prevé
el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República, no obstante que dicho texto legal lo desarrolla de manera
bastante clara. Ello –en nuestra opinión– obedece en gran medida a los cambios
que ha introducido la jurisprudencia en los últimos años (a través de los
pronunciamientos de la Sala Constitucional y la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia), los cuales han generado cargas adicionales
que los particulares deben tener en cuenta hoy en día antes de acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa.
Esperemos que la
materia aquí abordada resulte de interés, especialmente para aquellos
profesionales del derecho que se dedican al litigio, así como para quienes
actúan desde el seno de la Administración o el Poder Judicial y, en general,
para los que con ánimo investigativo deseen asomarse no solo a las generalidades
–probablemente ya conocidas– del antejuicio administrativo, sino también a los
temas que en sede judicial han resultado más controvertidos o se han sumado a
la larga lista de requerimientos que en la actualidad se imponen para acceder a
la vía contenciosa.
El antejuicio
administrativo es el procedimiento administrativo que deben iniciar los
particulares con carácter previo a la interposición de las demandas de
contenido patrimonial contra la República y aquellos entes de la Administración
que gozan de las mismas prerrogativas procesales de esta.
Por encontrarse
configurado como un requisito de admisibilidad de las demandas de contenido
patrimonial que se ejerzan ante los órganos de la jurisdicción contencioso
administrativa, el mismo es de obligatorio cumplimiento de conformidad con lo
previsto en el artículo 74 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República[2]. Es por
ello que de la vasta gama de procedimientos que pueden impulsarse ante la
Administración, el que aquí se analiza ha sido sometido a las mayores
intervenciones, producto de la “labor
interpretativa” de los operadores de justicia, por tratarse de la puerta de
entrada a la jurisdicción contencioso administrativa en materias que tienen la
potencialidad de afectar el patrimonio público.
En particular,
el numeral 3 del artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa prevé que se declarará la inadmisibilidad de la demanda cuando
se verifique el “Incumplimiento del
procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, los
estados, o contra los órganos o entes del Poder Público a los cuales la ley
atribuye tal prerrogativa”[3].
El objeto
primordial que persigue este procedimiento es poner en conocimiento a la
República y demás entes que gozan de las prerrogativas de esta, de las
pretensiones que serán ventiladas ante los tribunales contencioso
administrativos.
Así, este
antejuicio parece constituirse en garantía para la Administración al colocarla
en una situación aventajada frente al particular, quien deberá exponer los
motivos que le llevarán a plantear su reclamación en sede judicial. Sin
embargo, razones que involucran el interés general imponen que la
Administración conozca a priori el contenido de la futura demanda, con el
ulterior propósito de dirigir sus actuaciones a: (a) la preparación de sus
defensas en juicio; (b) propiciar o emplear medios alternativos de resolución
de conflictos que permitan dirimir la controversia en sede administrativa; o (c)
desplegar su potestad de autotutela, pudiendo modificar aquellos actos viciados
de nulidad absoluta y de los cuales pudiese derivar lo reclamado.
Dicho esto,
conviene destacar que toda la idea de la implementación de un mecanismo a
través del cual la Administración pueda conocer con antelación lo que se
pretende demandar se cimienta en la potestad de autotutela, pero entendida esta
en su concepción restringida –analizada por García
de Enterría[4]
e igualmente tratada en nuestro país por Peña
Solís[5]–
como una de las modalidades bajo la cual puede la Administración revisar sus
actuaciones ante el planteamiento de un conflicto que se le ha dado a conocer
con carácter previo a la vía contencioso administrativa. En ese sentido, se
trata de una subespecie de la autotutela, superpuesta a la que podría
entenderse como primaria –que, por una parte, impone a los particulares el
inmediato cumplimiento de sus decisiones sin necesidad de acudir para ello a
los tribunales (autotutela declarativa) y, por la otra, se contrae a la
facultad que ostenta de materializar de manera coactiva sus decisiones sin que
para tal fin requiera de la intervención de los órganos de administración de
justicia (autotutela ejecutiva)–; así, de acuerdo a la modalidad o técnica que
interesa a este trabajo, y que el primero de estos autores llama autotutela “en segunda potencia” o “reduplicativa”, le está dado a la
Administración revisar sus propios actos, pero –en el caso que nos ocupa–
quedando el ejercicio de esta potestad supeditado al cumplimiento de una carga
que recae sobre el interesado, y que consiste en plantear los términos de una
eventual acción judicial.
Efectuadas
estas precisiones, debe destacarse que si bien la finalidad del procedimiento
administrativo bajo estudio es la de llevar al conocimiento de la República –o
de los entes que tienen sus prerrogativas, como se dijo precedentemente– las
pretensiones que luego serán sometidas al análisis del juez contencioso
administrativo, lo cierto es que a partir de dicha actuación se suceden otras
tantas cuya elección dependerá de la opinión jurídica que les merezca, en
términos de procedencia o no, la reclamación formulada.
El
procedimiento administrativo previo a la instauración de las demandas de
contenido patrimonial contra la República, está contemplado en los artículos 68
al 74 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República, y si bien existen –en
general– cargas intrínsecas al cumplimiento de las fases de los procedimientos,
la referida ley establece tanto cargas como obligaciones para cumplir con el
antejuicio, que recaen en los actores involucrados (esto es, la Administración
y el particular), y además impone obligaciones a terceros –operarios del
aparato judicial– a los que posteriormente corresponderá emitir pronunciamiento
en sede jurisdiccional, de llegar a plantearse la demanda.
En cuanto al iter procedimental, este se inicia
mediante la consignación del escrito y de los anexos que sustenten la
reclamación planteada. El escrito deberá cumplir con los extremos contemplados
en el artículo 49 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, vale
decir: el organismo al cual está dirigido, la identificación del interesado o
de su representante o apoderado judicial, la dirección en la que se harán las
notificaciones del caso; los hechos, razones y pedimentos correspondientes,
expresándose claramente la materia objeto de la solicitud; indicación de los
anexos que se consignan con el escrito, la firma del interesado y cualquier
otra circunstancia exigida por las normas legales o reglamentarias.
Por su parte, Hildegard Rondón de Sansó, citando a José Guillermo Andueza, agrega que el
escrito debe estar estructurado como si fuese un libelo de la demanda, toda vez
que en él se formularán los argumentos y peticiones que luego se llevarán a la
consideración del juez contencioso administrativo[6].
Sin embargo, el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de
la República nada establece al respecto, por lo que debe tenerse presente que
la observación antes anotada responde, con buena lógica, a las exigencias a las
que será sometido el escrito libelar contentivo de los mismos alegatos
esgrimidos en sede administrativa.
Presentado el
escrito, un funcionario será designado para la formación del expediente, que se
llevará a cabo dentro de los siguientes 20 días hábiles. Concretamente, las
actuaciones que integrarán el expediente administrativo dependerán de las
decisiones que el órgano o ente resuelva tomar; en otras palabras, si el mismo
considera que existen obligaciones de pago frente al particular, emitirá una
certificación de deuda; de igual forma, en el caso en que estime pertinente
hacer uso de medios alternativos de resolución de conflictos, lo hará constar
mediante documento escrito[7];
asimismo, se agregará la opinión del órgano sobre la procedencia o no de la solicitud.
En fin, podrá agregarse al expediente cualquier instrumento que dé cuenta de
las gestiones realizadas sobre el asunto que se ha llevado a la consideración
de la Administración.
Al día hábil
siguiente, se remitirá el aludido expediente a la Procuraduría General de la
República, a fin de que en un lapso de 30 días hábiles formule y remita al
órgano su opinión jurídica respecto al asunto planteado, y solo en el supuesto
en que lo estime improcedente, a los efectos de resguardar los bienes, derechos
o intereses que podrían resultar afectados por una eventual reclamación ante la
jurisdicción contencioso administrativa, dicha opinión tendrá carácter
vinculante.
La ley deja a
salvo el caso de los reclamos por montos iguales o inferiores al equivalente de
500 unidades tributarias y respecto de los cuales haya concluido el órgano que
resultan procedentes. En este escenario, no será necesaria la opinión jurídica
de la Procuraduría General de la República.
Una vez
recibidas las actuaciones administrativas en el órgano o ente, este deberá
notificar su decisión al interesado dentro de los 5 días hábiles siguientes,
quien contará con 10 días hábiles para dar respuesta, señalando si acoge o no
la mencionada decisión.
Por último,
debe destacarse que la ley en estudio prevé que la falta de respuesta de la
Administración dentro de los lapsos que se establecen para su emisión, faculta
al interesado a acudir a la vía judicial, con lo cual se configura la ficción
jurídica del silencio administrativo negativo.
Desde la
perspectiva de las normas que regulan el antejuicio administrativo, este
procedimiento no parece presentar mayores dudas, esto es, en principio resultan
claras las razones que obligan a cumplir con esta exigencia legal previo a la
interposición de demandas de contenido patrimonial contra la República y los
demás entes que gozan de sus mismas prerrogativas procesales. Tampoco suscitan
muchas interrogantes los dispositivos que desarrollan su iter procedimental. Sin embargo, es preciso señalar que como
mecanismo legal que supedita la entrada a la vía contencioso administrativa
para someter al control jurisdiccional la actuación de la Administración
generadora de reclamos de contenido patrimonial, no es difícil advertir que es
la jurisprudencia la que ha introducido los mayores cambios en este tema, sobre
todo en lo que atañe a los organismos respecto de los cuales se exige el
cumplimiento de este extremo legal previo a la interposición de la demanda.
De esta manera,
se ponen de manifiesto aspectos prácticos a tener en cuenta que no son
previsibles con solo atender a las disposiciones legales, a saber, el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República y, supletoriamente, la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. De ellos se hará de seguidas una breve referencia:
En primer
lugar, el escrito que da inicio al antejuicio administrativo, debe cumplir –como
se indicó en líneas precedentes– con los requerimientos contemplados en el
artículo 49 del último de los mencionados textos legales. Sin embargo, ello no
es suficiente para que, una vez señalado en el escrito libelar que este se
cumplió y consignado el documento que lo demuestra, se tenga por cumplido este
requisito legal.
En efecto,
además de las menciones a que alude dicho dispositivo, la Sala
Político-Administrativa añadió el que concierne a la identidad del monto
reclamado tanto en sede administrativa como en la judicial (sentencia N° 0481
del 29-04-2015), por lo que a partir de dicha decisión la referida falta de
identidad condujo al órgano jurisdiccional a considerar como no agotado el
procedimiento previo a las demandas de contenido patrimonial. Esta exigencia se
basó en la necesidad de que la Administración tenga certeza –con antelación al
juicio que se pretenda instaurar– de las cantidades o bienes del patrimonio
público que pudiesen verse afectados con la reclamación, a los fines de
preparar sus defensas.
Ahora bien, en
decisiones recientes se ha distinguido el supuesto en que la suma reclamada en
vía administrativa es menor que la que se plantea en el libelo de la demanda,
del escenario en que ocurre lo contrario, esto es, que la cantidad exigida en
pago en el antejuicio administrativo sea mayor que la que finalmente se esgrima
ante los órganos de administración de justicia, dándose en cada caso una
solución distinta.
Así, en el
primer supuesto se tendrá como no cumplido el requisito legal en estudio y, en
consecuencia, la demanda será declarada inadmisible solo con fundamento en el
argumento de la falta de identidad de los montos reclamados en uno y otro
escrito, siguiendo el criterio establecido en el fallo N° 0481, antes indicado
(véase, entre otras, la decisión N° 514 del Juzgado de Sustanciación de la Sala
Político-Administrativa de fecha 02-10-2018).
En el segundo
caso, ha de entenderse que siendo mayor la suma reclamada a la Administración que
aquella que es finalmente formulada en juicio, esta puede hacer frente a una
pretensión menos gravosa para ella en la jurisdicción contencioso
administrativa que la inicialmente presentada. Por tanto, en el segundo
escenario se ha dejado sentado que “no puede apreciarse como evidente el incumplimiento del requisito de
agotamiento del procedimiento previo (…) en los términos en que el mismo ha sido legalmente contemplado y
desarrollado -en cuanto a su contenido y finalidad- por la jurisprudencia”,
por lo que resultará admisible la demanda incoada por aplicación del principio pro actione, que postula la necesidad de
adoptar la interpretación que resulte más favorable al ejercicio del derecho de
acción (tal como se expresó en la decisión del mencionado órgano sustanciador
N° 106 del 20-04-2017).
En cuanto a los
entes que gozan de las prerrogativas de la República, se observa que en los
últimos años la Sala Político-Administrativa ha incorporado en este conjunto a
una cantidad cada vez mayor de organismos. Al respecto, cabe destacar que antes
del año 2002, ese órgano jurisdiccional y los tribunales contencioso
administrativos en general, habían dejado establecido de manera pacífica y
reiterada que los señalados privilegios otorgados por ley a la República y a
otros entes, debían interpretarse de manera restrictiva, atendiendo a la
necesidad de aportar el equilibrio que debe haber entre los derechos de los
particulares frente a la actuación de la Administración.
Así, el cambio
en la posición inicial se puso de manifiesto en la decisión N° 0902 del 26-06-2002,
en la que dicha Sala expresó:
“El ámbito de aplicación del mandato contenido en la norma supra citada
[en referencia al entonces artículo 38 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, que mantuvo su letra en el artículo 74 de la ley que
rige en la actualidad las funciones de dicho organismo] no sólo se
circunscribe a los intereses patrimoniales directos de la República, sino que
la misma, como bien lo indicare la Sala Constitucional en sentencia del 24 de
octubre de 2000, debe hacerse extensiva
a los entes descentralizados funcionalmente, dentro de los cuales es dable
distinguir dos grandes categorías, conformadas por: personas de derecho
privado, tales como, las asociaciones civiles, las sociedades anónimas, las
fundaciones, y las personas de derecho público, pudiendo dentro de las mismas
insertarse a los institutos autónomos, las universidades nacionales, el Banco
Central de Venezuela y las sociedades anónimas creadas por Ley”. (Destacado
nuestro).
Ahora bien,
cabe acotar que en lo atinente a los institutos autónomos, la Ley Orgánica de
la Administración Pública, publicada por primera vez en la Gaceta Oficial N°
35.305 del 17-10-2001, estableció en su artículo 97 que “Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que
la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos
metropolitanos o los municipios”, y sus sucesivas reformas han mantenido la
prerrogativa a favor de estos entes públicos. Desde entonces, los mencionados
entes de la Administración descentralizada gozan de las mismas prerrogativas de
la República aunque sus respectivas leyes de creación nada contemplen al
respecto[8].
Por otra parte,
no puede pasar inadvertido que en cuanto a la sociedad mercantil PDVSA
Petróleo, S.A. (actualmente, Petróleos de Venezuela, S.A.), la Sala
Constitucional estableció a partir de la sentencia N° 0281 del 26-02-2007, que
esta “(…) es una empresa del estado beneficiaria de las prerrogativas procesales que
la Ley le confiere tanto a la República Bolivariana de Venezuela como a una
serie de entes de derecho público similares”[9].
Desde entonces,
la jurisprudencia avanzó paulatinamente hacia la incorporación de otras
empresas del Estado al conjunto de entes que gozaban también de los aludidos
privilegios procesales. De esta manera, se agregaron la Compañía Anónima
Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), C.A., la Fábrica Nacional de Cementos
S.A.C.A. y la Corporación Eléctrica Nacional, S.A. (CORPOELEC)[10].
Ello parecía obedecer al papel preponderante que jugaban dichas empresas en
determinados sectores de la economía venezolana.
Finalmente, la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante el fallo N°
00735, de fecha 25-10-2017, extendió las prerrogativas de la República a todas
las empresas públicas, sin importar el nivel político-territorial en que fuesen
creadas ni el porcentaje de participación que la República, los Estados o los
Municipios tuviesen en ellas.
Por otra parte,
las universidades nacionales (públicas) gozan igualmente de las aludidas prerrogativas,
pero aun cuando ello originalmente se debía al artículo 15 de la Ley de
Universidades[11],
hoy en día, según el criterio reiterado de la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia, no las tiene conferidas sino por la circunstancia
de presentar “semejanzas” con los
institutos autónomos.
En efecto, conforme
a la aludida previsión legal “Las
Universidades Nacionales gozarán, en cuanto a su patrimonio, de las
prerrogativas que al Fisco Nacional acuerda la Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional”.
Pues bien, como
quiera que la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional fue derogada, la
Sala Político-Administrativa, en sentencia N° 0902 del 26-06-2002 y con
fundamento en decisión de la Sala Constitucional del 24-10-2000, optó por
señalar que las prerrogativas de la República eran extensivas a los entes
descentralizados funcionalmente, por lo que el Juzgado de Sustanciación de la
primera de estas Salas, por decisión N° 598 del 01-11-2011, dejó sentado que “(…)
el antejuicio administrativo constituye
un privilegio procesal previo a las acciones contra la República, el cual
–según el criterio jurisprudencial expuesto–, es extensible a las Universidades
Nacionales, toda vez que ellas ‘...participan
de la naturaleza de los Institutos Autónomos, en cuanto a sus componentes
estructurales, tales como personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e
independiente al Fisco Nacional’ (…)”.
En lo que
concierne a los Municipios, la Ley Orgánica de Régimen Municipal no contemplaba
el privilegio procesal alusivo al cumplimiento del antejuicio administrativo
cuando se intentaran en su contra demandas de contenido patrimonial. Tampoco
las normas de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal lo dispusieron. Sin
embargo, una vez más, la Sala Político-Administrativa señaló en sentencia N°
01995 del 06-12-2007, que “(…) se amerita
que los Municipios (…) gocen en juicio de ciertas
condiciones especiales, en resguardo de los intereses superiores que rigen la
actuación pública de dichos entes político territoriales, entre ellos, el
agotamiento del antejuicio administrativo”.
Este criterio
quedó posteriormente ratificado con la sentencia de la Sala Constitucional N°
00735, de fecha 25-10-2017 (reseñada en líneas que anteceden), en la que
consideró extensibles las prerrogativas en cuestión a los Municipios y Estados
como entidades político territoriales locales.
No obstante el
anterior pronunciamiento, conviene aclarar que de acuerdo a lo previsto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público (Gaceta Oficial N° 39.140 del
17-03-2009), los Estados gozan de los mismos privilegios de la República, lo
que impone –por mandato legal– el agotamiento del procedimiento
previo a las demandas de contenido patrimonial contra la República cuando se
pretenda incoar en su contra demandas de la misma naturaleza.
En otro orden
de ideas, es necesario apuntar que existen materias que no requieren del
agotamiento de la vía administrativa aunque lo reclamado tenga contenido
patrimonial.
Así, se ha
señalado de manera reiterada que en casos de recursos de nulidad con pretensiones
de condena cuando estas últimas versan sobre los derechos y obligaciones
derivados de la relación funcionarial, no es necesario el cumplimiento del
antejuicio administrativo[12],
pero poco o nada se ha añadido al respecto.
De igual forma,
para la interposición de los recursos contencioso tributarios, tampoco se exige
el cumplimiento de este procedimiento pues en este caso no se trata de una
demanda, sino de un recurso de nulidad no obstante que este, por sí solo,
imponga el desarrollo de un debate sobre cantidades dinerarias con ocasión de
las cargas impositivas de los ciudadanos frente al poder de imperio del Estado.
En ambos
supuestos, aunque no se haga énfasis en ello, parecen prelar razones de
eficiencia de la Administración frente a la inmensa masa de servidores públicos
y sujetos obligados desde el punto de vista tributario, cuyos reclamos harían
colapsar el funcionamiento de los órganos a los que corresponda sustanciar cada
procedimiento administrativo.
Por otro lado,
sin pretender entrar en la discusión doctrinal en torno a la consideración de
las querellas funcionariales (aquellas que persiguen la nulidad de un acto que
modifica la relación jurídica entre el Estado y los funcionarios públicos, y la
consecuente condena de la Administración al pago de sumas de dinero o a
realizar una prestación de hacer) en cuanto a que se califiquen o no como
recursos de plena jurisdicción, lo cierto es que en lo que atañe a este tipo de
recurso, no se exige el agotamiento del antejuicio administrativo.
Solo se hace
exigible el requisito de cumplimiento previo en los recursos de plena
jurisdicción conformados por el recurso de nulidad con pretensiones de condena
con ocasión de un contrato administrativo, en tanto los entes contra los cuales
se intenten, gocen de la prerrogativa procesal por disposición expresa de la
ley[13].
Cuando la parte
demandante es la Administración (siempre que esta goce de las prerrogativas
procesales de la República) y el particular ha optado por ejercer la
reconvención, se ha exigido el cumplimiento del procedimiento aquí referido.
Sin embargo, ello podría colocar al accionado en una posición de desventaja en
el juicio, dependiendo de los conceptos por los cuales se reconviene.
Sobre este
aspecto, conviene advertir que de la actuación del demandado podrían surgir dos
opciones: (a) que la reconvención recaiga sobre los mismos elementos que se
han puesto al conocimiento de juez contencioso administrativo; y (b) que verse
sobre aspectos totalmente diferentes que en nada se relacionen con los
planteados en la demanda.
Así, en el
último supuesto no existen dudas de que si las pretensiones del demandado se
apartan completamente de la controversia planteada por la Administración, será
necesario dar inicio al procedimiento administrativo previsto en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República.
En cambio, en
el primer caso cabría preguntarse si tiene sentido poner en conocimiento a la
Administración –a través del antejuicio– de la intención del demandado de
incoar demanda en su contra que versará sobre los mismos aspectos ya dados a
conocer al juzgador en el libelo. Esta interrogante resulta relevante dado que
el accionado solo dispondrá de 10 días de despacho para reconvenir en virtud de
que esta actuación solo tiene lugar en el lapso que la ley dispone para la
contestación de la demanda. Por tanto, 10 días de despacho no serán suficientes
para la activación del antejuicio administrativo, el cual se debe sustanciar,
según vimos precedentemente, en aproximadamente 50 días hábiles. Ello obligaría
a la parte accionada a proponer mecanismos alternativos que le permitan dilatar
la causa a fin de cumplir con el procedimiento previo a las demandas de
contenido patrimonial y con ello poder plantear su reconvención, como buscar un
acuerdo con el contrario con el propósito de solicitar la suspensión de la
causa.
Por último, el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República no establece con cuánto tiempo de antelación debe iniciarse el
procedimiento administrativo previo a las demandas de contenido patrimonial, en
razón de lo cual se observan en la práctica casos en los que la demanda se
interpone luego de transcurridos varios años de haberse iniciado el antejuicio
administrativo.
Si bien el
señalado texto legal no contempla consecuencias para este escenario, cabría
pensar que el transcurso del tiempo entre las actuaciones cumplidas en sede
administrativa y la sede judicial afecta a la Administración, la cual no puede
prever si el particular, una vez culminado el procedimiento, acudirá al
contencioso administrativo; por tanto, las razones que se esgrimen para
justificar el inicio del antejuicio –esto es, que la Administración pueda
preparar sus defensas ante una eventual demanda–, pierden vigencia por el
transcurso del tiempo.
No obstante lo
expuesto, consideramos que los mayores problemas por el retardo en la
interposición de la demanda los enfrenta el particular, quien para cumplir con
el requisito de identidad de lo demandado no podrá actualizar los montos en su
demanda, quedando dicha actualización supeditada a la accesoriedad de la
experticia complementaria del fallo.
De esta manera,
el discurrir de un lapso prolongado entre el procedimiento administrativo y el
ejercicio de la correspondiente acción ante los órganos de administración de
justicia trae aparejados inconvenientes en la práctica que en su momento
pudieron ser resueltos por el legislador, con el establecimiento de límites
para la realización de las actuaciones en una y otra sede.
El
procedimiento previo a la instauración de demandas de contenido patrimonial,
atendiendo a las distinciones propuestas por la Dra. Hildegard Rondón de Sansó[14] puede
considerarse como:
(a) Un
procedimiento “externo” en la mayoría
de los casos, toda vez que en el mismo participan al menos un ente u órgano (el
que debe formar el expediente administrativo en el cual conste su opinión sobre
el asunto que ha planteado el particular), y la Procuraduría General de la
República (a la cual corresponde emitir su opinión jurídica, que resultará
vinculante en caso de considerar improcedente la reclamación).
La excepción
vendría dada en aquellos supuestos en que sea ante la misma Procuraduría
General de la República que se dé inicio al procedimiento, por figurar la
propia República como eventual parte demandada.
(b) Por otra
parte, en aquellos casos en que la Administración emite un pronunciamiento en
torno al reconocimiento de lo reclamado –lo cual conduciría al pago de
cantidades dinerarias, o a la entrega de bienes o al otorgamiento de un
beneficio con contenido patrimonial–, podría afirmarse que se trata de un
procedimiento constitutivo.
(c) Si bien no
es posible omitir algunas fases en el antejuicio administrativo, tales como las
de examen y emisión de la opinión jurídica por parte del ente u órgano que
inicialmente conoce de la solicitud y de la Procuraduría General de la
República, este puede encuadrarse en la categoría de los procedimientos no
estructurados, toda vez que la revisión de sus actuaciones por la
Administración (con ocasión del cumplimiento de este extremo legal por el
particular), podría dar lugar a la implementación de ciertos cambios en el
procedimiento con el propósito de buscar una solución antes de acudir a la vía
contencioso administrativa. En ese sentido, la Administración podría iniciar
conversaciones que permitan llegar a un acuerdo sobre lo reclamado, realizar
cualquier tipo de gestiones para esclarecer el asunto, modificar sus propios
actos, celebrar acuerdos, etc.
Por tanto, este
procedimiento presenta una flexibilidad formal que posibilita la obtención de
resultados diversos, dependiendo de la voluntad de las partes de llegar a un
arreglo o de la Administración para convenir sobre los aspectos cuestionados.
Los principios
jurídicos que deben prevalecer en el procedimiento previo a la instauración de
demandas de contenido patrimonial, son los que en general se encuentran
consagrados en el Texto Fundamental y las leyes (principalmente, la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley Orgánica de la Administración
Pública). Concretamente, pueden mencionarse, entre los principios que informan
el antejuicio administrativo, el de legalidad, economía, transparencia,
honestidad, objetividad, buena fe, accesibilidad, igualdad, flexibilidad
probatoria y autotutela, entre otros.
Ahora bien, en
lo que respecta a los principios, cabe resaltar que algunos de ellos podrían
verse atenuados por los cambios que ha introducido la jurisprudencia en el
procedimiento que aquí se analiza.
En efecto, la
extensión por vía interpretativa de la reseñada prerrogativa procesal a favor
de personas de derecho público no contempladas taxativamente en la normativa
legal, crea -en nuestra opinión- una nueva condición y, por ende, un obstáculo al
acceso a los órganos de administración de justicia. Si bien dichos criterios
extensivos se asientan en la defensa del interés público involucrado, es
necesario recordar que al tratarse de privilegios procesales que alteran el
equilibrio entre las partes en juicio, estos deben ser de interpretación restrictiva,
pues de otro modo podría abonarse el terreno a la inseguridad jurídica al
implementar modificaciones en un procedimiento estatuido por vía de ley.
Por último,
debe tenerse en cuenta que por las características de este procedimiento, puede
verse atenuado el principio de imparcialidad. Al respecto, conviene señalar -a
título de ejemplo- que en supuestos en que lo reclamado deriva de una relación
jurídica previamente establecida entre la Administración y el particular,
teniendo ambas partes un interés dirigido a obtener un beneficio o ganancia una
vez ejecutada la operación o el negocio jurídico celebrado, las consideraciones
que la primera pueda hacer respecto de las solicitudes formuladas en el escrito
con el cual se da inicio al antejuicio administrativo, corren el riesgo de
apartarse de la imparcialidad que debe encausar sus actuaciones.
a. El
antejuicio administrativo es uno de los procedimientos administrativos que se
ha visto sometido a los mayores cambios en virtud de la labor jurisprudencial,
pues constituye la puerta de entrada a la jurisdicción contencioso
administrativa en materias que tienen la potencialidad de afectar el patrimonio
público.
b. La idea de la implementación de un mecanismo
a través del cual la Administración pueda conocer con antelación lo que se
pretende demandar se cimienta en la potestad de autotutela.
c. Si bien la finalidad del procedimiento
administrativo estudiado es la de llevar al conocimiento de la República y de
los entes que tienen sus prerrogativas procesales, las pretensiones que luego
serán sometidas al análisis del juez contencioso administrativo, lo cierto es
que a partir de dicha actuación podrían sucederse otras tantas cuya elección
dependerá de la opinión jurídica que les merezca la reclamación formulada al
órgano que conozca del asunto y a la Procuraduría General de la República, en
términos de su procedencia.
d. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República establece, en torno al
antejuicio administrativo, cargas y obligaciones que recaen en los actores
involucrados (esto es, la Administración y el particular), y además impone
obligaciones a terceros –operarios del aparato judicial– a los que
posteriormente corresponderá emitir pronunciamiento en sede jurisdiccional, de
llegar a plantearse la demanda. Así, por tratarse de un requisito de
cumplimiento previo a la instauración de demandas de contenido patrimonial,
según este texto legal: (a) a los particulares corresponde la carga de
consignar el escrito con que se inicia el procedimiento ante el órgano o ente que
conozca del asunto que será objeto de debate y, por otra parte, la
Administración está obligada a recibir el mencionado escrito, dejando
constancia de la fecha y hora de recepción, como también del funcionario
receptor; (b) los funcionarios judiciales deberán declarar la inadmisibilidad
de la demanda, si no se acompaña a la misma la documentación que acredite el
cumplimiento del antejuicio.
e. Se trata de un procedimiento informado por
principios constitucionales y legales (estos últimos, establecidos
principalmente en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en la Ley
Orgánica de la Administración Pública), tales como el principio de legalidad,
transparencia, eficiencia, eficacia, honestidad, buena fe, de autotutela y
flexibilidad probatoria, entre otros; pero al respecto, debe destacarse que en
razón de las particularidades del procedimiento que aquí se ha analizado,
algunos de ellos se ven atenuados, como es el caso de los principios de
legalidad e imparcialidad de la Administración.
f. El antejuicio administrativo es un
procedimiento que, a diferencia de la mayoría, no termina necesariamente en un
pronunciamiento definitivo dirigido a dar respuesta a los planteamientos del
particular; antes bien, la ley prevé que la falta de respuesta dentro de los
lapsos que se establecen para tal fin a la Administración, faculta al
interesado a acudir a la vía judicial, por entenderse tácitamente denegada su
solicitud al configurarse la ficción jurídica del silencio administrativo
negativo.
g. Los órganos de administración de justicia,
a través de una intensa actividad interpretativa desplegada en los últimos
diecisiete años e invocando los intereses públicos involucrados, han
introducido modificaciones a la normativa que regula el antejuicio
administrativo, al añadir a los requisitos establecidos en la ley otros tantos
que entrañan limitaciones a la garantía de los particulares al acceso a la
justicia, al imponer el cumplimiento de requisitos adicionales para tener por
cumplido este procedimiento previo a la vía judicial, y al ampliar
progresivamente el espectro de los entes que ahora gozan de las prerrogativas procesales
de la República.
ARAUJO JUÁREZ,
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Procesal Administrativo. Vadell Hermanos Editores. Caracas, 1996.
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LARES MARTÍNEZ,
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Intertextos Consultores, C.A. 10° edición. Caracas, 1996.
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Ordinario. Ediciones Homero. Caracas, 2004.
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Administrativo. Mobilibros. Caracas, 2004.
PEÑA SOLÍS, José. Manual de Derecho Administrativo. La Actividad de la Administración
Pública: De Policía, Administrativa, de Servicio Público, de Fomento y de Gestión
Económica. Volumen Tercero. Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, 2003.
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SÁNCHEZ, Miguel Ángel. Manual de
Contencioso Administrativo (Parte General). Editorial Texto, C.A. Caracas,
2007.
***
Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 281 del 26-02-2007
(PDVSA Petróleo, S.A.).
___, sentencia N°
735 del 25-10-2017 (Mercantil C.A., Banco Universal).
Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia N° 1874 del
14-08-2001 (Thaidehe Victoria Simons Páez).
___, sentencia N°
902 del 26-06-2002 (Azócar Brando & Asociados).
___, sentencia N°
230 del 08-02-2007 (Universidad Nacional Experimental Marítima del Caribe).
___, sentencia N° 1995 del 06-12-2007 (Praxair
Venezuela, S.C.A.).
___, sentencia N° 977 del 20-07-2011 (CAVIM).
___, sentencia N°
481 del 29-04-2015 (Caja de Ahorro y Préstamos de los Empleados
Públicos de la Gobernación del Estado Bolivariano de Miranda).
___, sentencia N°
140 del 15-02-2018 (Servicios Inmobiliarios, S.A.).
___, sentencia N°
514 del 02-10-2018 (José Gabriel Hurtado Donaire, Luisa Alejandrina Vargas
Lovera, Iris Jackeline Morillo Rivas y otros).
[1] Abogada de la
Universidad Central de Venezuela (1999).
[2] Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 6.220 Extraordinario del
15-03-2016.
[3] Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451 del 22-06-2010.
[4] Eduardo
García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández:
Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones, S.L. Madrid, 2004,
pp. 514-532.
[5] José Peña
Solís: Manual de Derecho Administrativo.
La Actividad de la Administración Pública: De Policía, Administrativa, de
Servicio Público, de Fomento y de Gestión Económica. Volumen Tercero,
Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, 2003.
[6] Hildegard Rondón de Sansó:
El Procedimiento Administrativo.
Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1976, p. 63.
[7] En el
artículo 69 del texto legal comentado, se alude a un “acta de conciliación suscrita entre el solicitante y el representante
del órgano”, pero ello en modo alguno puede significar que la conciliación
sea el único medio al alcance de las partes para procurar llegar a un acuerdo
respecto a lo planteado en la solicitud.
[8] Antes de la
entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Administración Pública, para saber
si un determinado instituto autónomo gozaba de tales prerrogativas, era
necesario acudir a su ley de creación. Así, existían organismos de este tipo
que las tenían otorgadas y otros que no.
[9] Criterio que
aplica igualmente para sus filiales.
[10] En particular,
la Sala Político-Administrativa dejó sentado, por lo que respecta a la primera
de las señaladas empresas, que “(…) en
consideración a los intereses fundamentales que representa la Compañía Anónima
Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), cuyos accionistas son sólo la
República y organismos públicos y que (…) ejerce como actividad principal el desarrollo de las industrias
militares, expresamente determinada como de utilidad pública, de importancia
estratégica para la Nación y en definitiva, rigurosamente relacionada con su
seguridad y defensa, estima que en este caso concreto, deben extenderse a dicha
empresa las prerrogativas procesales de la República”, (sentencia N° 00977
del 20-07-2011).
[11] La que rige en
la actualidad, ya de larga data, fue publicada en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela N° 1.429 Extraordinario, de fecha 08-09-1970.
[12] Sentencia de
la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 00230 del
08-02-2007.
[13] Esta excepción
quedó expresada en el antes citado fallo N° 00230 de la aludida Sala, que
ratificó la decisión N° 02280 del 18-10-2006.
[14] H. Rondón de
Sansó, op. cit. pp 41-60.