COMENTARIOS SOBRE LA EJECUTORIEDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS A PROPÓSITO DE LA SENTENCIA
405/2018 DE LA SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA
DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
Ángel Alberto
Díaz[1]
Resumen: La ejecutoriedad no es una novedad en los
tiempos que corren, pero la dificultad que revela su puesta en práctica hace
pertinente la mención sobre nuestro sistema de ejecución forzosa de actos
administrativos, ello a los fines de concluir su eficacia frente a la
contumacia de quien sea sancionado de acuerdo con la voluntad de la
Administración Pública; ante el exiguo tratamiento legislativo para la materia,
y a pesar de la mera referencia a decisiones administrativas que imponen una
obligación dineraria, el pronunciamiento judicial que desde la Sala Político
Administrativa del Máximo Tribunal de la República ha tenido lugar respecto al
asunto es de necesaria consideración académica. En tal sentido, el presente
escrito busca mostrar brevemente pero de manera crítica la postura expuesta por
el supremo órgano judicial acerca del tema.
Palabras clave: Ejecución forzosa – Administración Pública –
Acto administrativo – Multas.
SUMARIO. A modo de introducción. I. La ejecución
forzosa de actos administrativos, una aproximación a su fundamento. II. La ejecutoriedad en Venezuela. III. Actual doctrina jurisprudencial
sobre la ejecución forzosa de actos administrativos que imponen obligaciones
dinerarias.
Quien ha tenido
contacto con el Derecho Administrativo seguramente se ha topado con una
extraordinaria nota: las declaraciones de juicio, voluntad o constancia que,
con arreglo a la legalidad, dicten los órganos administrativos crean, modifican
y hasta suprimen situaciones jurídicas en forma plena, sin que resulte
necesario el concurso de alguna otra autoridad. Entre la constelación de
actuaciones jurídicas se erige la potestad de dictar Actos Administrativos, y
estos propiamente constituyen, sin duda, una singularidad.
La peculiaridad
aludida obedece a la esencial cualidad ejecutiva del proveimiento de la
Administración Pública, característica esta que no puede afirmarse como
privativa de las actuaciones de dicha organización, puesto que el Ordenamiento
reconoce como ejecutivos a otros actos que proceden de actores diferentes,
incluso fuera del ámbito ius publicum encontramos las letras de cambio y la hipoteca
como claros ejemplos de títulos ejecutivos emitidos en virtud de relaciones de
particulares y que corresponden indudablemente al Derecho Privado.
Que el Acto
Administrativo produzca los efectos perseguidos sin necesidad de su
homologación por un juez, describiendo así un inusitado tratamiento frente a la
generalidad de títulos ejecutivos, no agota su particularidad, sino que
acompañando a su independiente eficacia se observa otro formidable aspecto, su
ejecutoriedad; esto es en pocas palabras, la realización fáctica por la propia
Administración Pública de lo que acordó como tutora del interés colectivo. Y
precisamente este último asunto es digno de todos los calificativos empleados
en las líneas que preceden, ya que, como bien lo refiere Cassese[2],
significa una verdadera excepción a la prohibición de hacer justicia por sí
mismo, lo cual, ante un fatuo e irreflexivo examen, podría parecer una
contradicción a la convivencia social.
Que la
Administración Pública pueda desplegar actuaciones materiales para hacer
cumplir su pronunciada voluntad sin el apoyo de la judicatura, venciendo
incluso por la fuerza la resistencia que pueda afrontar su natural
cumplimiento, es un elemento vital del Derecho Administrativo, el cual, no
supedita la existencia misma de la disciplina jurídica pero sí denota uno de
sus rasgos medulares; y justamente, la decisión judicial cuyo bosquejo da pie a
los párrafos que siguen muestra la posición fijada desde la Sala Político
Administrativa del Máximo Tribunal patrio sobre la ejecutoriedad de actos
administrativos que imponen la obligación de pagar una suma de dinero.
Sin pretender
redundar sobre los ingentes aportes que la doctrina ha expuesto respecto al
tema aludido en el rótulo del presente apartado, ni la asunción de postura
alguna que tilde de insuficiente la tinta empleada con tal propósito, es
prudente mencionar en qué consiste la ejecutoriedad de los actos
administrativos como principio cardinal del Derecho Administrativo[3];
así tenemos que la misma es un exorbitante privilegio en virtud del cual las
autoridades administrativas pueden materializar sus decisiones aún contra la
voluntad de los particulares haciendo uso de medios coactivos de ser el caso.
Conviene dejar
claro que ese privilegio de la ejecución
de oficio[4]
cobra sentido en relación con los “actos administrativos que imponen deberes y
restricciones a los particulares”[5]
y no para aquellos cuya puesta en práctica revela innecesario recurrir a la
fuerza, siendo ejemplos de los últimos, la designación de un funcionario
público o la revocación de una beca[6],
y, tomando partido por un criterio distinto al dominante entre nosotros[7],
es de destacar que el fundamento jurídico de la exécution forcée deriva “del carácter público de
la actividad que tiende a satisfacer mediante tal acto”[8], tal
como lo sostiene Ranelletti[9]
al esgrimir lo siguiente:
La razón y la justificación de tal carácter de los actos administrativos
radica, en cambio, a nuestro modo de ver, en la naturaleza pública de la
actividad que la Administración ejercita mediante ellos; en la necesidad de que
los intereses colectivos, para los cuales fueron emitidos dichos actos, y por
consiguiente los fines correspondientes del Estado, queden rápidamente satisfechos.
La facultad de exigir coactiva y directamente las propias decisiones deriva del
concepto mismo de poder público, al que les es esencial. Sin ella los órganos
del poder público dejarían de ser tales. Por otra parte, un sistema que
sometiere la Administración, en su actividad pública, a las normas aplicables a
los particulares, pondría al desenvolvimiento de esa actividad tales obstáculos
que la tornarían enteramente ineficaz.
Así las cosas,
resulta prudente indicar cómo se exterioriza la referida ejecutoriedad de actos
administrativos, y tal cuestión responde a la posición adoptada por el
ordenamiento jurídico vigente en un determinado momento y territorio de entre
por lo menos dos disímiles sistemas: bien sea judicial, bien sea administrativo[10].
Propio de los
países anglosajones tenemos un sistema
judicial de ejecución forzosa de actos administrativos según el cual,
siempre que no exista norma con rango legal que autorice a los órganos
administrativos a ejecutar sus decisiones, sólo un órgano jurisdiccional,
generalmente con competencia en materia penal y que controla la juridicidad del
acto cuya realización se pretende, impone la pena aplicable hasta que se
satisfaga la voluntad administrativa, esto por “haber sido concebido el Juez en
el Estado liberal de Derecho como protector de aquellos derechos
[fundamentales] y único órgano del Estado con poder de desconocerlos o
quebrarlos”[11]
y a su vez, por el riesgo que supondría el licencioso despliegue de acciones
materiales por parte de la Administración Pública “al ser depositaria de la
fuerza pública, pues puede emplearla fácilmente en su beneficio”[12]
so pretexto de lograr el fin
comentado; a la par, en países alineados al Derecho Administrativo continental,
como España por ejemplo, rige un sistema
administrativo de ejecución de forzosa del proveimiento administrativo, de
acuerdo con el cual los agentes de la Administración Pública cuentan con la
posibilidad de ejecutar las decisiones que profieran sin tener que acudir al
ámbito judicial, denotándose la importancia de la autorité de chose decidée[13]
que reviste al acto administrativo, en el entendido de que “la imperatividad y
la autotutela se apoyan en principios, no escritos, que el Estado contemporáneo
ha heredado del Estado Absoluto”[14].
La forma en que
tendría lugar la ejecutoriedad de actos administrativos se supedita a lo
determinado por el derecho vigente, y conforme a lo dispuesto para la materia
en la especial Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo[15]
(LOPA), como regla general la aludida ejecución forzosa en la República
Bolivariana de Venezuela radica en cabeza de la Administración Pública tal como
lo prevé el artículo 79 del referido instrumento normativo al establecer que “La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio
por la propia administración salvo que por expresa disposición legal deba ser
encomendada a la autoridad judicial”. Con arreglo a los inequívocos términos
planteados en el precepto cuya transcripción antecede, y así también, los que
constituyen la norma jurídica contenida en el artículo 8 eiusdem, la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia ha puesto de
manifiesto la adopción del sistema administrativo en el caso patrio, pudiendo
señalarse como ejemplo de tal postura la sentencia Nro. 00990 de fecha 14-08-2013
dictada por la Sala Político Administrativa[16].
Se trata pues
de un arraigado principio que para su puesta en marcha no exige el carácter
irrevocable del acto administrativo ni se enerva por el ejercicio de mecanismos
para su impugnación, teniendo como únicos supuesto de excepción, de acuerdo con
los artículos 79 in fine y 87 de la
LOPA, la atribución legal expresa sobre la ejecutoriedad a favor de la
autoridad judicial respecto a una específica cuestión o la declarada suspensión
de efectos en sede ejecutiva o judicial de lo acordado por los órganos
administrativos. Claro está, lo hasta ahora expuesto cobra verdadera relevancia
ante la contumacia que muestre el administrado al incumplir la obligación o
prohibición que se le haya impuesto a través de un acto administrativo, y
frente a tal panorama, por más olvidado que pareciera este asunto, el
legislador nacional pautó en el artículo 80 de la mencionada Ley cómo debe
proceder la Administración Pública para ejecutar sus actos contra la voluntad
de quienes fueran sus destinatarios, así se indica:
Artículo 80: La ejecución forzosa de actos por la administración se llevará
a cabo conforme a las normas siguientes:
1. Cuando se trate de actos susceptibles de ejecución indirecta con
respecto al obligado, se procederá a la ejecución, bien por la administración o
por la persona que esta designe, a costa del obligado.
2. Cuando se trate de actos de ejecución personal y el obligado se
resistiere a cumplirlos, se le impondrán multas sucesivas mientras permanezca
en rebeldía y, en el caso de que persista en el incumplimiento, será sancionado
con nuevas multas iguales o mayores a las que se le hubieran aplicado,
concediéndole un plazo razonable, a juicio de la administración, para que
cumpla lo ordenado. Cada multa podrá tener un monto de hasta diez mil bolívares
(Bs. l0.000,00), salvo que otra ley establezca una mayor, caso en el cual se
aplicará ésta.
Asimismo, debe
dejarse claro que el privilegio de la ejecutoriedad no se traduce (ni debe
traducirse) en una disoluta potestad de la Administración Pública que en
definitiva delate el reprobable uso arbitrario de su poderío, o peor aún, el
maquiavélico empleo de la coacción estatal al servicio de los privados
intereses de sus agentes, en tal sentido, del contenido de los artículos 78, 74
y 12 de la LOPA respectivamente se concluye que no puede haber ejecución
forzosa de acto administrativo alguno sin que previamente haya sido dictada tal
decisión, y, aunque la literalidad del instrumento normativo no lo establezca
con rigurosa formalidad, es evidente que antes de la realización de actuaciones
materiales por órganos de la Administración Pública dicho acto debe haber sido
efectivamente notificado o publicado, y además, resulta prudente la concesión
de un plazo razonable al destinatario del mismo para que lo cumpla
voluntariamente, todo ello sin desconocer que la proporcionalidad y adecuación
son elementos ineluctables de las medidas administrativas que se adopten para
la ejecución forzosa.
Mediante
sentencia Nro. 00405 de fecha 10 de abril de 2018[17] la
Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia como máximo
órgano de la denominada jurisdicción contencioso administrativa determinó cómo
debe proceder la Administración Pública a los fines de ejecutar forzosamente
aquellos actos administrativos en los que acordó la imposición de sanciones
pecuniarias, fijando tanto el procedimiento como la vía procesal apropiada para
el correspondiente cobro de las cantidades dinerarias, decisión judicial esta
que ha servido de fundamento a no menos de cuarenta sentencias[18]
de la misma Sala, lo que la reputa inexorablemente como un verdadero
precedente.
En la comentada
decisión la Sala enuncia el disímil régimen en cuanto a la ejecutoriedad de
actos administrativos que representen un crédito consistente en un monto
líquido y exigible de dinero a favor de la Administración Pública en atención a
que su naturaleza sea tributaria o no, dejando claro para el primer supuesto
que la ejecución forzosa se llevaría a cabo mediante el desarrollo del
procedimiento de Cobro Ejecutivo
encontrado en los artículos 290 y siguientes del Código Orgánico Tributario[19]
(COT) pese a la inexplicable referencia a lo dispuesto “en el artículo 170” del
aludido Código que se delata en el cuerpo de dicha sentencia, y, para el
segundo escenario, “la posibilidad de que la Administración ante el intento
frustrado en ejecutar sus propias decisiones deba requerir a los órganos
jurisdiccionales la protección necesaria” ya que “en el ordenamiento jurídico
venezolano existe una vía judicial de naturaleza ejecutiva idónea para lograr
el pago de multas y sanciones de carácter pecu[ni]arias
emitidas por la Administración Pública, la cual es la demanda de créditos
fiscales no tributarios establecida en el Código de Procedimiento Civil”.
Pautar lo que
en definitiva significa un remate en sede administrativa con patentes
características de generosidad para con la autoridad tributaria[20]
no es un criterio que exalte la inventiva del órgano judicial, puesto que el
mencionado cobro debe ventilarse ante el Fisco desde la entrada en vigencia del
COT, pero al menos es un pronunciamiento expreso que impregna de certeza al
ámbito. Distinta es la valoración que puede hacerse sobre la solución planteada
por la instancia jurisdiccional en el caso de un crédito no tributario a favor
de la Administración Pública contenido en un acto administrativo y cuya
satisfacción no ha podido tener lugar de acuerdo con los mecanismos previstos
en el artículo 80 de la LOPA, pues la selección de un específico procedimiento
judicial para tan singular asunto no cuenta con parangón.
La innovadora postura asumida por la Sala, sin siquiera referir la necesaria observancia de las formas de constreñir al particular conforme al ya varias veces mencionado artículo 80 de la LOPA, establece palmariamente que, ante el último de los supuestos aludidos en el párrafo que directamente antecede, y luego de la emisión de la respectiva planilla de liquidación cuya notificación es insalvable, debe tramitarse la pretensión a través del procedimiento de ejecución de créditos fiscales descrito en los artículos 653 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, y justamente esa conclusión (sin obviar el contexto de la demanda incoada que derivó en la sentencia comentada) debe llamar a una reflexión profunda desde el punto de vista académico y por los operarios estatales, siendo de cuestionar por ejemplo, si esta decisión más allá de desempolvar algunas normas adjetivas contrajo, al menos para el tema, el alcance del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, o también, si los mecanismos administrativos de ejecución directa o indirecta para ejercer la coacción administrativa según la LOPA resultan tan irrisorios que su verificación poco importa para requerir el auxilio judicial.
[1] Abogado de la
Universidad Central de Venezuela (2013).
[2] Cfr. Sabino Cassese: Las
bases del Derecho Administrativo. Instituto Nacional de Administración
Pública. Madrid, 1994, pp. 269.
[3] Es compartida en este opúsculo la visión expuesta
en Gustavo Linares Benzo: “El principio cardinal. La ejecutoriedad de los actos
administrativos”. Anuario de Derecho
Público. N° 1. Universidad Monteávila. Caracas, 2007, pp. 245-276.
[4] Expresión con que calificada doctrina también se refiere al
asunto que da lugar a este escrito, cfr. Roberto Dromi: Tratado de Derecho Administrativo [Archivo de ordenador]. Ediciones
Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1998, p. 228.
[5] Eloy Lares Martínez: Manual
de Derecho Administrativo. Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la
Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2008, p. 169.
[6] Agustín Gordillo: Tratado
de Derecho Administrativo Tomo 3. Fundación de Derecho Administrativo.
Buenos Aires, 2004, p. 208.
[7] Cfr. Allan Brewer-Carías: El
Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Principios del procedimiento administrativo. Editorial Jurídica Venezolana.
Caracas, 2002, p. 205.
[8] Miguel Marienhoff: Tratado
de Derecho Administrativo Tomo II [Archivo de ordenador]. Editorial Abeledo Perrot. Buenos Aires, 1982, p. 151.
[9] Ranelletti citado en M. Marienhoff, op. cit., p. 151.
[10] Cfr. Rafael Badell Madrid: “La ejecución
administrativa de los actos administrativos y la garantía de los derechos
constitucionales”. Los efectos y la
ejecución de actos administrativos. Fundación Estudios de Derecho
Administrativo. Caracas, 2005, pp. 262-264.
[11] José Parada Vázquez: “La ejecutoriedad de los actos
administrativos”. Los efectos y la
ejecución de actos administrativos. Fundación Estudios de Derecho
Administrativo. Caracas, 2005, p. 233.
[12] Georges Vedel: Derecho
Administrativo. Biblioteca Jurídica Aguilar. Madrid, 1980, p. 168.
[13] Vedel citado en Jaime Vidal Perdomo: “La ejecutividad de los actos
administrativos: su presunción de legalidad y legitimidad”. Los efectos y la ejecución de
actos administrativos. Fundación Estudios de Derecho
Administrativo. Caracas, 2005, p. 207.
[14] Giannini citado en R. Badell Madrid, op. cit., p. 263.
[15] Publicada en Gaceta Oficial de la República N°
2.818 Extraordinario de fecha 01-07-1981.
[16] Disponible en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/agosto/00990-14813-2013-2012-1627.HTML
[17] Disponible en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/abril/209408-00405-11418-2018-2017-0929.HTML
[18] Véase entre otras, las sentencias Nros. 00544/2018, 00716/2018,
00641/2018, 00908/2018, 01085/2018 y 01142/2018.
[19] Publicado en Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 6.152 Extraordinario de fecha 18-11-2014.
[20] Véase el contenido del artículo 300 del Código
Orgánico Tributario en contraste con lo dispuesto en el artículo 547 del Código
de Procedimiento Civil.