REGULACIONES SECTORIALES Y EL REQUISITO DE CONSULTA PÚBLICA CONTENIDO EN EL DECRETO CON RANGO, VALOR Y FUERZA
DE LEY ORGÁNICA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Jesús A. Villegas
Ruiz[1]
Resumen: El presente artículo desarrolla los
problemas en la promulgación de las denominadas regulaciones sectoriales en el
marco del Decreto Ley de Ley Orgánica de Administración Pública, así como el
problema de la nulidad absoluta de las mismas por causa de carencia de consulta
pública de tales regulaciones. Igualmente, se estudia la figura a partir de su
base procedimental, al considerarlo el autor como un procedimiento administrativo
especial por su naturaleza normativa.
Palabras clave: Consulta pública – Procedimiento
administrativo – Regulaciones sectoriales.
SUMARIO. Introducción: regulaciones sectoriales.
I. El procedimiento administrativo
consultivo sectorial: Interpretación y problemas prácticos. 1. La estructura procedimental. A. Prohibición de aprobación de normas
sin previa consulta. B. Propuesta de
regulación. C. La apertura de la
fase de consulta o audiencia pública. D.
Difusión de la propuesta de anteproyecto. E.
Evaluación especializada del proyecto. F.
Terminación del procedimiento consultivo. 2.
El caso Red de Padres y Representantes y su incidencia en el procedimiento
administrativo consultivo. II. La
disposición de nulidad absoluta del artículo 140 de la Ley Orgánica de
Administración Pública. Conclusiones.
En la clásica
distinción entre actos administrativos de efectos singulares y efectos
generales se encuentra la importante clasificación de actos administrativos de
efectos generales normativos. Los actos administrativos normativos son aquellos
que ordenan o prescriben determinada reglamentación a un número indeterminado
de personas[2].
Estos actos administrativos normativos pueden realizarse en la forma de
reglamentos, u otros actos administrativos, como resoluciones, dictados por la
administración pública nacional en sus distintas formas[3]. De
esta manera, el derecho administrativo se nutre de distintas fuentes normativas
de rango sublegal que regulan la actividad administrativa de maneras muy
diversas. Este fenómeno no es casual: el crecimiento de las funciones del Poder
Ejecutivo ha provocado el surgimiento de otras formas jurídicas de expresión de
la actividad normativa[4].
Es indudable la
potestad regulatoria que ostenta la Administración Pública venezolana. En el
marco del ordenamiento jurídico, bien puede la Administración Pública regular
cualquier materia que considere conveniente siempre y cuando no sea contraria a
la Constitución y la ley. Así, la Administración puede crear normas jurídicas
generales y abstractas que regulan la conducta de los ciudadanos ya sea por vía
reglamentaria o por una regulación propiamente sectorial. Por ello, la Administración
ostenta una potestad reglamentaria y regulatoria que obliga a los ciudadanos, a
los poderes públicos y a la propia Administración[5].
Ahora bien, la
consecución del acto administrativo normativo requiere un procedimiento para su
creación. Así como la ley formal tiene un procedimiento expreso de creación
establecido en la Constitución, los actos administrativos normativos tienen un
procedimiento expreso previsto en la ley para lograr su creación. El Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Ley Orgánica de la Administración Pública[6]
(“LOAP”) establece el procedimiento aplicable a los reglamentos de las leyes
nacionales y para las resoluciones que afecten sectores económicos. La ley
entiende la necesidad de acudir a una consulta pública al momento de emitir
ambas regulaciones
–tanto reglamentarios o por resolución u otros actos– al entender que tales
cuerpos normativos prescriben conductas de sectores económicos, estratégicos o
inclusive de la actuación privada de los ciudadanos.
De esta forma,
uno de los principales objetivos de la promulgación de regulaciones es normar
la actividad económica privada. Así, existen las denominadas regulaciones
sectoriales, que como su nombre lo indica, se refiere a la creación de normas y
procedimientos aplicables a ciertas áreas del dominio privado por discreción de
la Administración en la aplicación de políticas públicas. Esto no es un
fenómeno exclusivamente venezolano. En el derecho comparado, los procesos de
consulta pública son necesarios al momento de la emisión de nuevas regulaciones
sectoriales. En el caso norteamericano en particular, desde Florida East
Coast Railway v. ICC[7],
se ha mantenido la importancia del proceso de rulemaking y la
importancia de los comentarios públicos a las nuevas regulaciones. Así, la Administración
Pública Federal Norteamericana se encuentra obligada a consultar con los
interesados al momento de evaluar la posibilidad de creación de nuevas
regulaciones[8].
De esta manera, los interesados pueden presentar sus alegatos en el marco del
procedimiento administrativo e inclusive proponer alternativas a la regulación
propuesta.
En efecto, es
normal que la Administración Pública constantemente busque regular ciertas
conductas privadas por la necesidad de preservar el bienestar colectivo al
considerar algunas áreas de regulación estratégicas, importantes para el
desarrollo de la vida en sociedad, o simplemente relevantes a los efectos de
implementación de políticas públicas. Es por ello, que existe un procedimiento
legalmente establecido para la promulgación de regulaciones de índole
administrativa.
En el caso de
la ley, al ser esta debatida públicamente por los diputados, la consulta
pública de los cuerpos normativos de rango legal es distinta a la consulta
pública de los instrumentos normativos de rango sublegal. En términos más
generales, la consulta pública de las leyes se encuentra regulada por la misma
Constitución que establece que la Asamblea Nacional o las Comisiones
Permanentes, durante el procedimiento de discusión y aprobación de los proyectos
de leyes, consultarán a los otros órganos del Estado, a los ciudadanos y
ciudadanas y a la sociedad organizada para oír su opinión sobre los mismos[9].
Igualmente, la norma constitucional permite la iniciativa ciudadana como forma
de inicio del procedimiento de creación de las leyes nacionales[10].
Al contrario,
la consulta pública de los cuerpos de rango sublegal tiene otro proceder, pero
con el mismo propósito: lograr que las normas de la Administración sean de
libre acceso a los ciudadanos y que exista una efectiva participación ciudadana
en la elaboración de las mismas. Es decir, que no sea solo la Administración
Pública la que unilateralmente imponga su voluntad en la regulación que desea
establecer, sino que sea un trabajo conjunto entre la Administración, los
interesados y los ciudadanos.
En este
sentido, la LOAP establece dos regulaciones que, aunque similares, son
autónomas: el procedimiento administrativo de creación de los reglamentos de
ley, y el procedimiento administrativo de creación de las resoluciones (u otros
actos administrativos normativos) que normen y creen regulaciones sectoriales.
El propósito de
estas notas es explorar el procedimiento de creación de regulaciones
sectoriales en el marco de la LOAP y su tratamiento jurisprudencial, y así
delimitar ciertos conceptos en el marco del procedimiento de creación de estos
actos administrativos normativos.
Preliminarmente,
hay que delimitar las diferencias entre el procedimiento de reglamento y el
procedimiento de resoluciones que creen regulaciones sectoriales.
En primer
lugar, es necesario advertir que ambos procedimientos son distintos en su
objeto y finalidad, aunque a primera vista ambos pudieran solaparse. Por una
parte, el procedimiento de creación del reglamento de ley tiene como finalidad
reglamentar la ley formal dictada por la Asamblea Nacional y tiene sustento
constitucional[11].
Así, el objeto es profundizar en una regulación exhaustiva de la regulación
legal ya existente y dictada por el poder legislativo nacional. Por ello, el
reglamento tiene como límite la ley formal que reglamenta, y no puede regular
un objeto distinto al objeto de la ley que regula. Igualmente, quien reglamenta
es el Presidente de la República en ejercicio de sus poderes constitucionales.
Nuestros comentarios van dirigidos a las regulaciones sectoriales, que, al
contrario de la figura del reglamento[12], no
han recibido tanta atención doctrinaria en la materia.
Por otra parte,
el procedimiento de creación de resolución (u otros actos administrativos
normativos) tiene como finalidad regular exhaustivamente un sector económico
que a juicio de la administración requiere regulación en aras de la
implementación de las políticas públicas que considera conveniente. Para Araujo-Juárez estos procesos
regulatorios que se concretan en el procedimiento administrativo consultivo o
de audiencia pública requieren de la posibilidad de integración de las
múltiples perspectivas (privadas, sociales, y aún públicas) pues además
contribuyen al reforzamiento de la legitimación de la función administrativa de
la Administración, así como la necesaria tutela a los derechos e intereses
individuales presentes[13].
En este caso,
quien dicta tales regulaciones sectoriales no es el Presidente de la República
sino otro jerarca de la Administración Pública nacional en nombre de la
República, como, por ejemplo, ministros en sus áreas de competencia, o
presidente de institutos autónomos o servicios desconcentrados. Así, la
consulta pública de los proyectos de resoluciones es obligatoria pues “los
órganos y entes de la Administración Pública promoverán la participación
ciudadana en la gestión pública”[14].
De esta forma, las personas podrán,
directamente o a través de las comunidades organizadas, presentar propuestas y
formular opiniones sobre la gestión de los órganos y entes de la Administración
Pública, así como participar en la elaboración de los instrumentos de contenido
normativo y los órganos y entes públicos llevarán un registro de las
comunidades organizadas cuyo objeto se refiera al sector correspondiente[15]
y así lo ha declarado la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa
aunque su operatividad sigue siendo un misterio en la práctica[16]. Podemos adelantar que un problema de fondo es
entender el alcance del concepto de participación ciudadana en el marco de una
regulación sectorial, y como este se concreta con el requisito de la consulta
pública.
En Venezuela,
este procedimiento se encuentra consagrado en el artículo 140 de la LOAP que
establece que:
Cuando los órganos o
entes públicos, en su rol de regulación sectorial, propongan la adopción de
normas reglamentarias o de otra jerarquía, deberán iniciar el correspondiente
proceso de consulta pública y remitir el anteproyecto a las comunidades
organizadas. En el oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se
indicará el lapso durante el cual se recibirán por escrito las observaciones,
el cual comenzará a correr a partir del décimo día hábil siguiente a la entrega
del anteproyecto correspondiente.
Paralelamente a ello,
el órgano o ente público correspondiente difundirá a través de cualquier medio
de comunicación el inicio del proceso de consulta indicando su duración. De
igual manera lo informará a través de su página en Internet, en la cual se
expondrá el o los documentos sobre los cuales verse la consulta.
Durante el proceso de
consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y
comentarios sobre el correspondiente anteproyecto.
Una vez concluido el
lapso de recepción de las observaciones, el órgano o ente público podrá fijar
una fecha para que sus funcionarias o funcionarios, especialistas en la materia
que sean convocados y las comunidades organizadas intercambien opiniones, hagan
preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el
anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo.
Así, en Venezuela es certero afirmar
que existe un procedimiento administrativo consultivo que, en palabras de Araujo-Juárez, constituyen procesos
regulatorios que permiten “la participación de los ciudadanos en las políticas
y normas para la regulación de los sectores en los cuales se desarrolla la
actuación de la Administración Pública”[17].
Aunque la regulación sectorial, tiene un espectro mucho más amplio que
inclusive el rango de acción de la Administración, la ley requiere, en favor
del ejercicio ciudadano, el establecimiento de procedimientos para la promulgación
de normas. En la terminología empleada por el maestro Araujo-Juárez, se refiera a este procedimiento como
“administrativo consultivo o de audiencia pública”[18].
Esto es acertado porque, en primer lugar, es necesario la celebración de una
audiencia pública por parte de la Administración Nacional a los interesados o
afectados por la regulación promulgada, y en segundo lugar, puesto que, en
efecto, nos encontramos con un procedimiento administrativo especial.
Como tendremos la oportunidad de
analizar, de una lectura detallada del artículo in comento, un primer problema es que el procedimiento
administrativo no establece una etapa final y pareciera otorgarle discreción a
la Administración en cómo conducirlo. Es evidente que todo procedimiento
administrativo debe tener un inicio, una sustanciación, y un final. No
obstante, el artículo 139 es por demás confuso en su técnica. En nuestra
opinión, estas fases deben interpretarse sistemáticamente respecto las unas con
las otras, todo esto en una lectura lógica del artículo. Así, en principio, una
fase debería conducir a la siguiente, hasta la emisión del acto administrativo
final. Así las cosas, y como acertadamente señala Sira Santana, el procedimiento administrativo consultivo y
la obligación de consulta pública de normas dictadas por la administración,
pareciera ser ni tan obligatoria, ni tan pública[19].
Igualmente, es
importante destacar que en el marco de este procedimiento la Administración
puede (aunque nuestro criterio refuta este argumento como se tendrá la oportunidad
de apreciar más adelante) determinar unilateralmente los lapsos que considere
convenientes a su discreción.
En nuestro
caso, la LOAP establece requisitos estrictos para la consecución de este fin.
Así, existe un mandato legal que obliga a la Administración Pública someterse a
un procedimiento para dictar resoluciones que regulen sectores estratégicos o
económicamente relevantes.
De esta forma,
y por mandato del art. 140 eiusdem existe las siguientes etapas: (a) Una
fase de propuesta de regulación; (b) una fase de divulgación del anteproyecto
de resolución; (c) una fase de observaciones y comentarios al anteproyecto y
finalmente (d) una fase de evaluación por parte de especialista en la materia a
regular sobre el contenido del anteproyecto.
Sin embargo, la normativa no es
precisa y es muy general. En opinión de Araujo-Juárez,
ciertamente el artículo 140 de la LOAP “sólo establece lineamientos generales
sobre el procedimiento administrativo de consulta pública, ya que deja el
arbitrio de los entes reguladores, el establecimiento de los detalles […del
procedimiento]”[20]
pero precisamente su generalidad y tendencia a establecer parámetros y no fases
preclusivas, puede generar incertidumbre a los potenciales interesados de
regulaciones sectoriales.
En particular, y contrario a lo
sostenido por Araujo-Juárez, de
una lectura literal del artículo 140 de la LOAP no es requerido, por ejemplo,
la emisión de informes preliminares y finales en el marco del procedimiento
consultivo[21].
Aunque es lógico que así sea, la ley ha sido exageradamente genérica en su
procedimiento. De hecho, precisamente al hablar de procedimiento
administrativo, lo primero que nos viene a la mente es la existencia de un
proceso detallado, fases, tiempos y lapsos, la sustanciación de un expediente
administrativo por una unidad administrativa, entre otras tantas cosas.
En cambio, la
regulación actual solo presenta líneas generales, que en nuestra opinión, son
insuficientes en estándares modernos del derecho administrativo contemporáneo
en pro de la defensa del derecho de los administrados. Esto supone no solo la
garantía del ejercicio eficaz de los derechos, sino también reglas y procedimientos
claros.
Así las cosas,
el reto ante nosotros es interpretar el procedimiento de una forma coherente
con dicho interés. A continuación, explicamos cada etapa o fase con
detenimiento, aportando ideas de cómo debe entenderse este procedimiento especial.
Primeramente, por mandato de ley “el
órgano o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea
competente, ni remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean
consultados”[22]
de conformidad con la premisa que “los órganos y entes de la Administración
Pública promoverán la participación ciudadana en la gestión pública”[23].
Es decir, como prerrequisito procedimental, la Administración se encuentra en
la obligación de consulta previa. Ahora bien, la falta de este requisito en el
quehacer administrativo tendrá como resultada la nulidad de lo aprobado, ya que
“las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas
por éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido
consultadas según el procedimiento previsto”[24].
Sobre este punto ahondaremos más adelante.
Aclarada la obligatoriedad de
consulta, la ley requiere a los “órganos o entes públicos, en su rol de
regulación sectorial, propongan la adopción de normas reglamentarias o de otra
jerarquía, deberán iniciar el correspondiente proceso de consulta pública y remitir
el anteproyecto a las comunidades organizadas”[25].
Fíjese que la ley requiere (a) una propuesta de la Administración la cual
pretender regular algo; (b) que dicha regulación puede ser reglamentaria –en
virtud de la potestad reglamentaria de la Administración– o de cualquier otra
jerarquía –la remanente potestad regulatoria–; (c) establezca una consulta o
audiencia al público o los interesados, y (d) remita tal proyecto a las
comunidades organizadas.
En este sentido, como señala Muci Borjas respecto al Reglamento, pero
aplicable al caso que nos ocupa, un presupuesto fundamental para dictar
regulaciones es la necesidad de la misma regulación por parte de la
Administración Pública. Así, en opinión del profesor “para determinar esa
necesidad la Administración debe primero ponderar los distintos intereses
públicos y los derechos e intereses privados en juego [de tal manera] con base
en esa primera operación la Administración debe luego examinar las alternativas
normativas que tiene a su disposición y escoger entre ellas la más idóneas”[26].
En efecto, la
Administración regula áreas económicas precisamente porque es necesario en la
vida en sociedad. Esto supone una serie de consideraciones fácticas que la
Administración debe valorar y apreciar, para así motivar el acto administrativo
de apertura que da inicio al procedimiento consultivo. Precisamente, el
proyecto de regulación es la finalización de una propuesta de regulación de un
sector económico determinado.
Ahora bien, la
Administración debe proponer un proyecto de regulación, establecer una consulta
de la misma, y remitir su proyecto de regulación a los “interesados”. Ciertamente, la ley no habla de interesados sino de
comunidades organizadas, pero aquí es importante entender el sentido y alcance
de la provisión contenida en esta norma de la LOAP. Por comunidades organizadas
se puede entender cualquier cosa, ya que es un término muy amplio y ambiguo.
Una comunidad, por ejemplo, puede ser la comunidad vecinal del casco histórico
de Chacao. Sin embargo, tan es comunidad todo Chacao, como lo es la comunidad
de uno de los edificios integrantes en esta zona popular caraqueña. El
problema, en nuestra opinión del término comunidades organizadas, es que puede
ser tan amplio que puede englobar casi cualquier categoría de individuos que
pudiera ser inoperante en cuanto al sentido expresado por el legislador. En
este sentido, nuestra jurisprudencia ha flexibilizado el registro de las “comunidades organizadas” y ha impuesto
cargas adicionales a los recurrentes en este aspecto[27].
Fíjese que la
ley, al referirse a este tema busca la participación ciudadana en la
promulgación de normas que afectan, en mayor o en menor medida, la vida en
sociedad. En cambio, el término interesados es más preciso pues supone que todo
aquel afectado por la regulación puede acudir y participar en el proyecto de
regulación, pero no excluye al ciudadano transeúnte que también tiene derecho
de participación por el mero hecho de ser ciudadano. Ahora bien, tomando en
cuenta estas consideraciones, parece lógico entender por comunidades
organizadas todo aquel interesado en la regulación, ya sea porque le afecta, o
porque solo quiere participar en ejercicio de sus derechos civiles.
Así las cosas,
la Administración en efecto inicia el procedimiento administrativo con una
propuesta, ya formulada y estudiada previamente a lo interno de la
Administración, y establece un lapso consultivo de participación a los
ciudadanos. Es importante hacer notar que el procedimiento consultivo inicia
siempre de oficio y no a instancia de parte interesada, como establece el
procedimiento ordinario establecido en la LOPA.
Así, la propuesta de proyecto
remitida al público por parte de la Administración funge como un acto de
apertura del procedimiento[28].
El problema práctico es el siguiente: ¿a quién remitir esta propuesta? En
nuestra opinión, en aras de cumplir con los requisitos establecidos en la ley,
la remisión debe ser a los interesados,
y permitir el libre acceso a cualquier ciudadano de las propuestas de
anteproyecto, en virtud de la obligación de la administración de brindar libre
información[29].
Ahora bien, la ley requiere que “el
oficio de remisión del anteproyecto correspondiente se indicará el lapso
durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, el cual comenzará a
correr a partir del décimo día hábil siguiente a la entrega del anteproyecto
correspondiente”[30].
Como acertadamente señala Sira Santana, la
jurisprudencia actual “pareciera confundir el deber
de ‘remitir el anteproyecto para su consulta a las comunidades organizadas’,
como una de las obligaciones que acarrea la consulta pública, con esta última
como un todo; lo cual obra en perjuicio de los administrados y el ‘derecho a la
participación ciudadana’ que la Sala afirma custodiar y proteger al garantizar ‘la
intervención deliberada y consciente de los ciudadanos’”[31]. Sin embargo,
la ley no establece que significa remisión ni cómo debe efectuarse ésta[32].
Por remisión, parece pertinente interpretar la entrega del anteproyecto a las
personas interesadas en la regulación. Así las cosas, una vez remitida la
propuesta a los interesados, se abre la siguiente etapa procedimental: la
audiencia pública propiamente dicha.
No existe, de
una lectura detallada del artículo 140 in comento claridad de cuándo y
cómo empieza y termina la consulta pública. De hecho, es confuso entender este
punto en particular. En nuestra interpretación, la consulta pública debe
empezar al momento de remisión del anteproyecto a los interesados, que como
veremos, tampoco es claro. En nuestra opinión, es trabajo de la doctrina y la
jurisprudencia, corregir un eventual vicio por discrecionalidad en el propio
texto de la ley.
Así, consideramos que, si bien nos
encontramos ante un procedimiento administrativo especial establecido en la
ley, esta regulación no puede desconocer los avances propios del derecho
administrativo ante las discrecionalidades de la Administración Pública[33].
En efecto, somos de la opinión que deberían ser aplicable los lapsos contenidos
en la LOPA en cuanto sea aplicable, puesto que la indeterminación de la norma
puede afectar los derechos subjetivos de los particulares involucrados y los
ciudadanos que deseen participar en el proceso[34].
Con la actual redacción del
artículo, la Administración en principio pudiera designar un proceso de
consulta pública en menos de 5 días hábiles a su entera discreción. ¿Serán 5
días suficientes para llevar a cabo un proceso de consulta pública de
regulaciones sensibles en materias, por ejemplo, que atañen a la salud o
educación? La respuesta es evidentemente negativa. Ante tal discrecionalidad,
creemos conveniente seguir lo preceptuado en el artículo 48 de la LOPA como ley
general en la materia de procedimientos administrativos, pues nos encontramos
ante un procedimiento administrativo. Por ello, ante la ausencia de una
regulación específica, la ley general tiene que resultar aplicable. En este
sentido, el lapso de recepción de los escritos de observaciones por parte de
los interesados, no debería ser menor a 10 días de conformidad con lo
establecido por el artículo 48 de la LOPA, para consecuentemente correr a
partir del décimo día hábil siguiente a la entrega del anteproyecto
correspondiente[35].
Finalmente, “durante el proceso de
consulta cualquier persona puede presentar por escrito sus observaciones y
comentarios sobre el correspondiente anteproyecto”[36].
Esto es importante ya en esta etapa se garantiza verdaderamente la
participación ciudadana, permitiéndole a los interesados interponer observaciones
e inclusive medios alternativos de regulación que la Administración debe
evaluar. Como veremos, tales escritos de observaciones no son vinculantes para
la Administración Nacional[37],
pero esta no puede negarse a recibirlos.
En paralelo a los lapsos de consulta
pública, “el órgano o ente público correspondiente difundirá́ a través de
cualquier medio de comunicación el inicio del proceso de consulta indicando su
duración”[38].
Esto tiene sentido, ya que, es el sentir de la ley permitir tener al acceso de
toda información altamente relevante.
Así, cualquiera sea la forma en la
que se constituya la Administración “informará a través de su página en
internet, en la cual se expondrá́ el o los documentos sobre los cuales verse la
consulta.”[39]
De esta manera, se consolidad el acceso a la información a todos los
ciudadanos, por medio de métodos tradicionales y electrónicos.
No solo la consulta del interesado
debe ser realizada. Adicionalmente, debe ser estudiada por los especialistas en
la materia a regular. Al tratarse de una regulación que afectará un sector
económico, la ley permite una evaluación técnica pero no vinculante del texto
del anteproyecto de regulación. Así las cosas “una vez concluido el lapso de
recepción de las observaciones, el órgano o ente público podrá fijar una fecha
para que sus funcionarias o funcionarios, especialistas en la materia que sean
convocados y las comunidades organizadas intercambien opiniones, hagan
preguntas, realicen observaciones y propongan adoptar, desechar o modificar el
anteproyecto propuesto o considerar un anteproyecto nuevo”[40].
Fíjese que la norma utiliza el verbo podrá, lo cual implica opción, por parte
de la Administración, de esta fase del procedimiento. Para el maestro Araujo-Juárez pareciera estar
sobreentendido la necesidad de esta fase. Pero de una lectura detallada de la
normativa in comento, ciertamente es
argumentable la discrecionalidad de esta fase procedimental por parte de la
Administración.
Ahora bien,
¿puede la Administración prescindir de esta fase? En efecto, es pertinente
preguntarse ¿es ideal permitir a la Administración evadir la necesaria
evaluación científica y técnica de las regulaciones que dicta ella misma y
evitar así que puedan ser controladas por estándares científicos por personas
que conocen mucho mejor los sectores económicos que pretende regular?
Una
interpretación literal del artículo 140 de la LOAP nos puede conducir a una
respuesta afirmativa. Sin embargo, somos de la opinión que una interpretación
sistemática y acorde a los avances del derecho administrativo contemporáneo, el
empleo del término podrá es altamente lesivo a los derechos de los ciudadanos.
De esta forma, una interpretación extensiva de la norma, podría entender la
obligatoria de la aplicación de la fase procedimental de análisis por parte de
los especialistas en la materia como parte integrante del proceso de consulta
pública.
Finalmente, luego de analizada por
la Administración todas las observaciones al anteproyecto de regulación, ésta
puede evaluarlas, adoptarlas o rechazarlas dado su no vinculación. Sin embargo,
de una lectura del artículo 140 de la LOAP, también nos encontramos que no
existe una terminación expresa del procedimiento administrativo consultivo. En
este caso, y como ya hemos mantenido, deberá aplicar supletoriamente lo
establecido en la LOPA con un acto administrativo de culminación del
procedimiento, con lo cual dicho acto “que decida el asunto resolverá todas las
cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la
tramitación”[41].
En la
jurisprudencia actual, en el caso Red de Padres y Representantes, la
Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha adoptado como
criterio que el procedimiento se encuentra comprendido en una etapa de (a) Iniciativa
del instrumento normativo, (b) Difusión y Discusión del Anteproyecto, (c)
Recepción de Observaciones y Propuestas. Es decir, ante todo
evento, la Administración se encuentra obligada a seguir estos pasos en aras de
dictar una regulación sectorial efectiva.
El caso Red de Padres y Representantes[42], es particularmente ilustrativo porque
ha sido el único caso que ha estudiado con cierta profundidad las disposiciones
de los artículos 139, 140 y 141 de la LOAP.[43] En este caso, la sociedad civil la Red de Padres y
Representantes impugnó la Resolución N° 058 emanada del Ministerio del Poder
Popular para la Educación[44],
que pretendía regular y desarrollar los principios, valores y procesos que
garantizasen una gestión escolar articulada, coordinada e integrada del Consejo
Educativo en las instituciones educativas del subsistema de educación básica,
de acuerdo con lo establecido en los principios y preceptos constitucionales de
la República Bolivariana de Venezuela[45].
Los recurrentes arguyeron que la
resolución se encontraba viciada de nulidad de conformidad con el artículo 139
de la LOAP ya que: (a) existió una violación al principio de legalidad al no
sujetarse la Administración del procedimiento legalmente establecido, además
que es este procedimiento el que establecen garantiza la participación social y
ciudadana en la gestión pública y (b) la inexistencia de una consulta efectiva
a los principales interesados, los padres y representantes y demás integrantes
de la comunidad educativa, como actores claves y corresponsables del proceso
educativo, a la participación democrática y protagónica en la elaboración de
las normas reglamentarias que pretendan organizar y regular precisamente la
participación de la comunidad educativa en la gestión escolar[46].
Fíjese que el
argumento sostenido por la Red de Padres tiene fuerte peso jurídico: de su
escrito de demanda puede apreciarse que (a) la consulta pública no se realizó
en el marco del procedimiento contenido en la LOAP, y por ende (b) la nulidad
de la resolución es aplicable por cuanto no se realizó el procedimiento
legalmente establecido lo cual viola el principio de legalidad de las actuaciones
administrativas.
Sin embargo, la
Sala Político-Administrativa sostuvo que la resolución era legal en el marco de
la LOAP al existir suficiente evidencia en el expediente judicial que la
consulta pública fue realiza tanto dentro como fuera del procedimiento
consultivo. Así, al efectuarse una consulta pública dinámica y continuada
durante todo el proceso de elaboración de la Resolución N° 058, la resolución
era legal y había cumplido con todos los requisitos legales bajo la ley.
En opinión de la Sala, el concepto
de participación ciudadana es fundamental para sustentar esta postura. En este
sentido, debe tenerse en cuenta que “el concepto de democracia participativa y
protagónica implica fundamentalmente el permitir el ejercicio real y efectivo del
derecho que tiene el ciudadano de participar permanentemente en la toma de
decisiones que le afecten la esfera jurídica de sus derechos e intereses y los
de la colectividad en general”[47].
De esta manera, el proceso de consulta pública se conjuga con el propio derecho
constitucional a la participación democrática, que se expresa como un modelo de
comportamiento social y político, fundamentado en los principios de la
democracia participativa y protagónica descritos por el Constituyente de 1999.
El gran problema
del caso Red de Padres y Representantes es la creación del concepto de consulta
pública continua y el uso
irracional de terminología jurídica indeterminada para tergiversar el
procedimiento de consulta. En opinión de la Sala, la consulta pública continua puede
configurarse cuando el procedimiento contenido en el artículo 140 se ha venido
cumpliendo por etapas, con la participación activa de los órganos y los entes
públicos, así como de la ciudadanía.
Es decir, la consulta pública
contenida en el artículo 140 puede ser realizada de manera externa al
procedimiento administrativo indicado por la LOAP, e inclusive, puede
antecederlo en su iniciación. Lo anterior, conjuntamente al ya sostenido
criterio del hecho notorio y comunicacional en el marco de los procedimientos
administrativos[48],
nulifican, en la práctica, el requisito de consulta pública como fundamento del
procedimiento de audiencia pública.
Es sencillo el
uso de conceptos indeterminados como participación popular que pueden
significar todo o nada para crear el caso que nos ocupa. ¿Qué es realmente
participar en el marco del procedimiento consultivo? ¿Qué se debe entender por
comunidades organizadas? Estas son preguntas difíciles que Red de Padres no responde de forma directa. En cambio, la Sala mantuvo que las propuestas hechas por los ciudadanos
con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo pueden servir de
sustento para el cumplimiento del requisito de consulta contenido en la ley, ya
que, con esto se:
(...) logró la finalidad
de la norma contenida en el referido artículo, dirigida a obtener la
participación ciudadana en la gestión pública y en la toma de decisiones
relativas a las normas que puedan afectar el ejercicio de sus derechos, dando
cabal cumplimiento a las pautas previstas por el Legislador Nacional en la
citada Ley, pues como se ha explicado, la iniciativa del Anteproyecto de la
Resolución impugnada surge desde las bases de la propia comunidad que confió en
este proceso conjunto de creación, con sólidas perspectivas de tener efecto,
como elemento esencial de la democracia participativa e incrementando de esta
manera el sentido de la responsabilidad y el compromiso político y social de
los ciudadanos[49].
En opinión de la Sala, la formalidad
del proceso es irrelevante a los efectos de la consulta puesto que la
celebración de una audiencia pública para la convocatoria de los interesados se
circunscribe a una cuestión meramente formal derivado del incumplimiento del
proceso de consulta pública, en los términos establecidos en el artículo 139 de
la Ley Orgánica de Administración Pública[50].
En nuestra
opinión, en Red de Padres y Representantes la Sala Político
Administrativa desestimó la importancia de esta clase de procedimientos
administrativos especiales. En efecto, estos procedimientos administrativos
consultivos son muy importantes para la nación ya que, generalmente, involucran
muchos intereses en juego por parte de sectores económicos y por la ciudadanía
pues suponen una infinidad de derechos subjetivos que pueden verse afectados
potencialmente.
El sector
farmacéutico, alimentario, industrial, de telecomunicaciones, por poner algunos
ejemplos, pueden verse involucrados en la propia regulación de los servicios o
productos que prestan, afectando a los consumidores finales en la forma en cómo
acceden a estos bienes y servicios. Entonces, no es sorpresa que sean las
grandes compañías quienes primeramente presenten sus comentarios a las nuevas
regulaciones: pues pueden afectar enormemente sus negocios y la forma en cómo
se hacen. De esta forma, el requisito de consulta pública es fundamental pues
permite el acceso al debate regulatorio tanto al empresario como al ciudadano y
permite la promulgación de una regulación acorde con los intereses de ambos
sectores: el público y el privado.
De forma
general, la nulidad de los actos administrativos ocurre cuando estos se
encuentran viciados, y ésta se distingue entre nulidad absoluta y nulidad
relativa. El mismo principio es aplicable a los actos administrativos
normativos. En el caso que nos ocupa, la LOAP establece una nulidad especial
como consecuencia de la aprobación de normas no consultadas y su excepción. En
este sentido, la LOAP establece:
Artículo 141. El órgano
o ente público no podrá aprobar normas para cuya resolución sea competente, ni
remitir a otra instancia proyectos normativos que no sean consultados, de
conformidad con el artículo anterior. Las normas que sean aprobadas por los
órganos o entes públicos o propuestas por éstos a otras instancias serán nulas
de nulidad absoluta si no han sido consultadas según el procedimiento previsto
en el presente Título.
En caso de emergencia
manifiesta, por fuerza de la obligación del Estado en la seguridad y protección
de la sociedad o en los casos de legislación excepcional previstos en la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, la Presidenta o Presidente de la
República, gobernadora o gobernador, alcaldesa o alcalde, según corresponda,
podrá autorizar la aprobación de normas sin la consulta previa. En este caso,
las normas aprobadas serán consultadas seguidamente bajo el mismo procedimiento
a las comunidades organizadas; el resultado de la consulta deberá ser
considerado por la instancia que aprobó la norma y éstas podrán ratificarla,
modificarla o eliminarla.
La nulidad de
la norma in comento es absoluta por
causa de carencia de la realización de la consulta pública y, en todo caso y
vía excepción, podrá prescindirse de dicho requisito por causa de emergencia
manifiesta. De esta forma, esta nulidad es ope
legis, inmediata y así debe reconocerlo el juez administrativo. Sin
embargo, en la práctica, la jurisprudencia ha sido flexible sobre este punto.
El maestro Araujo-Juárez distingue tanto en la nulidad producto del
vicio en la propia consulta administrativa como el vicio en el procedimiento de
consulta, fundamentándose en que el primero se determina cuando la
Administración se considera erróneamente vinculada a los informes consignados
por los interesados, constituyendo esto un falso supuesto de derecho, y el
segundo, por la omisión del trámite de consulta pública[51],
y “desde el momento que se comete, afecta las actuaciones posteriores, en
cuanto impide valorar los puntos de vista de la pluralidad de sujetos a quienes
el trámite va dirigido, puntos de vista que la administración no puede
sustituir por sí”[52].
En nuestra
opinión esta distinción es innecesaria y complicada puesto que la ley es clara:
las normas que sean aprobadas por los órganos o entes públicos o propuestas por
éstos a otras instancias serán nulas de nulidad absoluta si no han sido
consultadas según el procedimiento previsto.
Es decir, es la
carencia de consulta pública, la esencia y centro del procedimiento, lo que
genera la nulidad absoluta de las actuaciones de la Administración. Ahora bien,
visto el criterio sostenido en Red de Padres y Representantes, hemos constatado
como en la práctica, la disposición de nulidad absoluta ha quedado en letra
muerta al ser amplísimo el concepto de consulta pública continua.
Finalmente, es relevante hacer un
comentario sobre la excepción de emergencia manifiesta contenida en el segundo
parágrafo del artículo in comento. En
el caso Henry Pereira Gorrin la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sostuve que la LOAP “establece
claramente una excepción con respecto a la consulta obligatoria del proyecto de
instrumento normativo que se pretende incorporar al ordenamiento jurídico, en
los casos de emergencia manifiesta o por razones de seguridad o protección
social”[53]
y en el caso de autos se consideraba plenamente aplicable dada el interés del
Ejecutivo Nacional de establecer “limitaciones o restricciones a la
convertibilidad de la moneda nacional y a la transferencia de fondos del país
hacia el exterior”[54].
Siguiendo esta ratio decidendi, en la jurisprudencia
actual sólo basta un acto administrativo suficientemente motivado para poder
excluir la consulta pública del procedimiento consultivo, si éste se sustenta
en una emergencia manifiesta en los términos establecidos en el artículo 141 de
la LOAP. El problema, sin embargo, es el control jurisdiccional de esta
declarativa de la Administración, pues, bien puede ser cualquier cosa una emergencia manifiesta a los solos
efectos de evadir los preceptos de la ley.
La consulta
pública en el marco del procedimiento de regulaciones sectoriales es
fundamental para que los ciudadanos tengan acceso a nuevas regulaciones que la
Administración pretende implementar en la consecución de políticas públicas.
Sin embargo, la jurisprudencia actual es laxa en la interpretación de este
término, quebrantando el procedimiento legalmente establecido en la LOAP.
En efecto, la
aceptación de la consulta pública
continua permite que la Administración Pública tenga elementos externos al
procedimiento administrativo para sustentar el cumplimento de este requisito
cuando en la práctica ello no ocurre. Igualmente, asumir esta interpretación es
anular el alcance y sentido de la nulidad absoluta contenida en el artículo 140
de la LOAP, permitiendo que la Administración pueda promulgar regulaciones
sectoriales sin mayores inconvenientes. Nuestra opinión es que debe imperar una
interpretación más restrictiva del art. 139 a diferencia de lo sostenido en el
caso Red de Padres y Representantes.
De esta forma, se garantiza un
procedimiento normatizado al cual la Administración debe adecuar su interés al
promulgar regulaciones para garantizar el efectivo cumplimiento de políticas
públicas. Finalmente, una interpretación restrictiva de la propia LOAP puede
ayudar a una mejor implementación del procedimiento administrativo consultivo.
En un trabajo reciente, señala Muci Borjas la imperiosa necesidad de
establecer un procedimiento legal de promulgación de normas[55]. En efecto, es la legalidad la que debe reinar en
esta clase de procedimientos administrativos tan especiales. ¿Por qué no
establecer un procedimiento de creación de normas sectoriales sujeto a la LOPA
en futuras revisiones de nuestra legislación procedimental? Ciertamente, somos
del criterio que, al igual que la legislación norteamericana y su rulemaking en el Administrative Procedural Act, que debemos establecer pasos firmes
para crear un procedimiento administrativo consultivo normatizado y preclusivo,
donde la Administración tenga menos discreción en su accionar.
Mientras tanto, la jurisprudencia es clave para un mejor entendimiento de lo actualmente preceptuado por la LOAP. Así las cosas, una iniciativa legislativa en este sentido, junto el poder del litigio y la jurisprudencia transformadora en la materia puede cambiar el rumbo de este procedimiento normativo para ser más favorable a los ciudadanos y el ejercicio de sus derechos civiles en la participación de la consecución de normas sectoriales.
[1] Abogado Magna Cum Laude de la Universidad
Central de Venezuela (2015). Magister en Derecho Americano de la Universidad de
Boston. Magister en Derecho Comparado por la Universidad de Pensilvania.
[2] Acertadamente señala Sánchez Torres que “no hay criterio
unificado en la doctrina sobre la aceptación de los actos administrativos de
contenido general; porque si bien en un sentido doctrinario se considera como
válida esta clasificación, otro sector doctrinario considera que los actos administrativos
de contenido general se parecen más a la ley, que a los actos administrativos”.
Carlos Ariel Sánchez Torres: El Acto
Administrativo. Editorial Legis. Bogotá, 2000, p. 222.
[3] La naturaleza jurídica del
reglamento es todavía debatida en la doctrina extranjera. En el derecho
venezolano, pareciera existir cierto consenso en que los reglamentos son actos
administrativos de efectos normativos generales. No es el objeto de estas notas
debatir sobre este punto, y para efectos prácticos, asumiremos su carácter de
acto administrativo y de fuente del derecho administrativo.
[4] Juan Carlos Cassagne: El Acto Administrativo, Teoría y Régimen
Jurídico. Editorial Temis. Bogotá, p. 115.
[5] Véase Juan Alfonso Santamaría Pastor: Principios de Derecho
Administrativo. Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, S.A, Madrid,
2000, p. 320 y ss.
[6] Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela N° 6.147 Extraordinario del 17-11-2014.
[7] United States v. Florida East
Coast Railway Co., 410 U.S. 224 (1973) es un caso fundamental en derecho
administrativo americano porque estableció diferencias entre el procedimiento
de promulgación de regulaciones y el procedimiento administrativo que solo
decide o expresa la voluntad de las agencias federales.
[8] When rules are required by
statute to be made on the record after opportunity for an agency hearing. Administrative Procedural
Act. 5 U.S.C. § 553(c).
[9] Constitución
Nacional, Art 211.
[10] Constitución
Nacional, Art. 207, numeral 7. “La iniciativa de las leyes
corresponde: [...] A los electores y
electoras en un número no menor del cero coma uno por ciento de los inscritos e
inscritas en el registro electoral permanente”.
[11] Constitución Nacional, Artículo 236. “Son
atribuciones y obligaciones del Presidente o Presidenta de la República: […]
10. Reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu,
propósito y razón”.
[12] Véase José
Antonio Muci Borjas: Potestad Reglamentaria y Reglamento. Editorial
Jurídica Venezolana. Caracas, 2017.
[13] Araujo-Juárez conjuntamente con
Parejo Alfonso, José Araujo-Juárez: Derecho
Administrativo: Parte General. Ediciones Paredes. Caracas, 2007, p. 881.
[14] LOAP,
art. 139.
[15] Id.
[16] En este sentido, sostuvo la Sala Político Administrativa
en el caso Promociones La Madrugada C.A que ”aun cuando el mencionado
proceso de consulta queda abierto a cualquier persona interesada que requiera
hacer observaciones, debe precisarse que en lo que atañe a la obligación del
órgano o ente público de realizar la remisión del anteproyecto a que alude el
artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, esta queda
circunscrita, en los términos de dicha norma, a las comunidades organizadas, cuyo
registro queda a cargo de todos los entes públicos” (Sentencia de la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 522 del
13-05-2015). No obstante, tal registro
de las comunidades organizadas no existe de forma uniforme a lo largo de la
Administración Pública por parte de los entes encargados, o sencillamente no
existe. Igualmente relevante, siguiendo lo decidido en Promociones la Madrugada C.A, se establece que la carga de la
prueba debe recaer en el recurrente en aras de demostrar que tal registro
existe. En este sentido, en palabras de la Sala Político Administrativa “la representación judicial de la parte
actora no alegó ni demostró que su mandante se haya organizado de forma tal que
fuera del conocimiento del ente público emisor de la resolución impugnada,
previo a su publicación, por lo que esta Sala considera que la Administración
no tenía la obligación de remitir a la accionante de manera individualizada el
proyecto contentivo de las normas recurridas, menos aún si no demostró encontrarse
establecida en el sentido que establece la mencionada Ley, al referirse a las “comunidades
organizadas”, lo que pudo haber surgido en el Ministerio accionado la
obligación de tomarla en cuenta a tales fines”. En nuestra opinión, esta
jurisprudencia está terriblemente equivocada, pues, en todo caso, es una
obligación de la Administración que dicho registro exista, sea público y
transparente a los fines de la consulta pública regulada en el Art. 140 de la
LOAP. De lo contrario, esto es otra
excusa para anular, nuevamente, los derechos de los ciudadanos frente a la
Administración Pública.
[17] J. Araujo-Juárez, Derecho Administrativo: Parte General...
ob. cit., p. 323.
[18] Id. p. 881.
[19] Véase op. cit. Gabriel Sira
Santana: “La obligación de consulta pública de normas: Ni tan obligatoria ni
tan pública”. Revista de Derecho Público.
N° 142. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2015.
[20] Id. p. 890.
[21] Id. pp. 881 y ss.
[22] LOAP, art 141.
[23] Id., art. 130.
[24] Id., art. 141, primer
párrafo.
[25] Id., art. 140.
[26] J.A. Muci Borjas: Potestad Reglamentaria y Reglamento... ob. cit. p. 264.
[27] En este sentido, en el caso Venezolano de Crédito S.A. la Sala Político Administrativa ha
sostenido que “sin perjuicio del derecho a
participación que tiene cualquier persona en los procesos de consulta a que
haya lugar, quien pretenda que los órganos jurisdiccionales declaren la
violación a lo establecido en los artículos 136 y 137 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública, debe en primer lugar acreditar que cumplió con la carga
de solicitar “(…) libremente su inscripción en el registro (…)”, contemplado en
el artículo 135 eiusdem, ya que de lo contrario no surge en el órgano u ente
público correspondiente la obligación de remitir en consulta el anteproyecto de
ley o norma de cualquier otro rango.[…] Lo anterior se justifica debido a la
imposibilidad material de la Administración Pública de conocer y notificar a
todas y cada una de las organizaciones o grupos que pudieran ser titulares del
derecho a participación. De ahí, que sea
necesario a los fines de entender satisfecha dicha exigencia que la parte
interesada acredite en juicio que, no obstante su solicitud de inscripción en
dicho registro, el órgano u ente administrativo correspondiente omitió su
notificación” (Sentencia N° 1621 de la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia del 11-11-2009).
[28] En palabras del maestro Araujo-Juárez, debe existir un acto de
apertura que debe contener (a) una exposición de motivos que sustente la
oportunidad y necesidad del proyecto; (b) la unidad administrativa encargada de
tramitar el procedimiento; (c) el establecimiento del lapso para presentar observaciones;
y (d) la fijación del día, lugar y hora en el que se realizará la audiencia
pública para escuchar a los especialistas en la materia. Véase J. Araujo-Juárez: Derecho
Administrativo: Parte General... ob. cit., p. 891.
[29] Ley de Infogobierno, Gaceta
Oficial N° 40.274 del 17-10-2013. “Artículo 8. Derecho de las personas. En las relaciones con el Poder Público y
el Poder Popular, las personas tienen derecho a: (…) 4. Acceder a la
información pública a través de medios electrónicos, con igual grado de
confiabilidad y seguridad que la proporcionada por los medios tradicionales.
(…) 5. Acceder electrónicamente a los expedientes que se tramiten en el estado
en que estos se encuentren, así́ como conocer y presentar los documentos
electrónicos emanados de los órganos y entes del Poder Público y el Poder
Popular, haciendo uso de las tecnologías de información”.
[30] LOAP, Art.140.
[31] Sira Santana citando el caso el caso Cervecería
Polar, C.A. Gabriel Sira Santana: La obligación de consulta
pública... op. cit., p. 210.
[32] Del texto del artículo 140 de la
LOAP, no se desprende que la remisión deba ser realizada en la Gaceta Oficial
de la República, ni otro medio de difusión al público.
[33] Como señala el profesor Muci Borjas refiriéndose a la potestad reglamentaria pero
plenamente aplicable al tema que nos ocupa, “la discrecionalidad administrativa
típica y la discrecionalidad [regulatoria] son –no hay duda al respecto–
potestades de carácter discrecional y, como tales, conceden a la Administración
margen para apreciar las circunstancias a las que se enfrenta al momento de
decidir [… dicha potestad] habilita a la Administración [… a] participar en la
formación del ordenamiento jurídico mediante la aprobación de reglas generales
y abstractas.” J.A. Muci Borjas, Potestad
Reglamentaria y Reglamento... ob. cit.,
p. 113.
[34] Así, por ejemplo, la sustanciación
del expediente administrativo y su unidad, debe hacerse de conformidad con lo
establecido en la LOPA.
[35] En este sentido, Araujo-Juárez sostiene que “el lapso
durante el cual se recibirán por escrito las observaciones, no comenzará a
correr antes de los diez (10) días hábiles siguientes a la entrega del proyecto
correspondiente”. J. Araujo-Juárez: Derecho
Administrativo: Parte General... ob. cit. p. 891.
[36] Id. 140.
[37] Id. El resultado del proceso de consulta tendrá́ carácter
participativo no vinculante.
[38] Id.
[39] Id.
[40] Id.
[41] LOPA, Art. 62.
[42] Sentencia N° 01511 de la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia del 18-12-2013.
[43] Aunque existe
ciertos casos puntuales antes del año 2015, también ilustrativos de la
tendencia de flexibilizar el requisito de consulta pública. En este sentido, véase Sira
Santana, op. cit.
[44] La Resolución N° 058 fue publicada
en la Gaceta Oficial No. 40.029 de fecha 16-10-2012.
[45] Id., Art. 1.
[46] Id.
[47] Red de Padres y Representantes, Id.
[48] Operadora 250606, C.A v, Ministerio del Poder Popular para la Energía
Eléctrica, Sentencia N° 01217 de la Sala Político-Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia del 28-11-2018. “…dado que la parte actora tiene
su domicilio en el Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda, (folios
9 al 13 y 17 del expediente administrativo) y por cuanto la situación alegada
por la demandante a los fines de justificar la falta de presentación oportuna
del recurso ejercido data por lo menos desde el mes de mayo de 2017, conforme
fue reconocido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
el fallo citado supra, se considera procedente la invocada “causa extraña no
imputable” [en el marco del procedimiento administrativo]” Id.
[49] Id.
[50] Id.
[51] Véase, José Araujo-Juárez: La Nulidad del Acto Administrativo.
Ediciones Paredes. Caracas, 2014, p. 126.
[52] El profesor Araujo-Juárez citando a Tomás R.
Fernández: La Doctrina de los vicios del
orden público. IEAL. Madrid, 1970, p. 137.
[53] Sentencia N° 1.613 de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia del 17-08-2004.
[54] Id. Argumentaba la sala que “las circunstancias de hecho expuestas exigían la
urgente instrumentación de medidas destinadas a paliar o corregir dicha
situación en aras del interés general. En virtud de lo anterior y vistas las
circunstancia fácticas bajo las cuales se dictaron los actos administrativos
impugnados, esta S. juzga que el Convenio Cambiario n° 1, así como los decretos
números 2.302 y 2.03, dictados por el Presidente de la República y las
providencia administrativas números 001, 002 y 003 dictados por la Comisión de
Administración de Divisas (CADIVI), no requerían de la consulta prevista en el
artículo 136 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, en virtud de la
excepción contemplada en el último acápite del artículo 137 eiusdem y, en consecuencia, su
promulgación no infringió el derecho a la participación en los asuntos públicos
previsto en el artículo 62 de la Constitución”.
[55] Véase, José Antonio Muci Borjas: El procedimiento que las Administraciones
han de seguir para la aprobación de normas reglamentarias. Boletín de
Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello. N° 2. UCAB,
Caracas, 2017.