PROBLEMAS PRÁCTICOS EN LA LEY DE
EXPROPIACIÓN POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA Y LEYES CONEXAS
Jesús Villegas
Ruiz[1]
Resumen: El presente
artículo desarrolla los problemas prácticos en los casos de expropiaciones por
causa de utilidad pública y su aproximación en la jurisprudencia
administrativa. Igualmente, se analiza el complejo marco normativo de la
institución expropiatoria en Venezuela contenido tanto en la Ley de
Expropiación como ley rectora, como en el Decreto-Ley de Ley Orgánica de
Emergencia de Terrenos y Viviendas. Finalmente, se desarrolla un análisis del
procedimiento de avalúo contenido en la Ley de Expropiación y sus implicaciones
prácticas en la determinación del justiprecio.
Palabras clave: Expropiación – Utilidad pública – Justiprecio.
SUMARIO. Introducción. I. Análisis preliminar de la Ley de Expropiación. 1. Problemas en la ocupación previa y
estrategia procesal. 2. Requisitos
de los peritos avaluadores y sus potestades. 3. Procedimiento de avalúo y la comisión de avaluadores. II. ¿Cómo se determina el justiprecio? 1. El valor comercial o de mercado y el
valor de las últimas transacciones inmobiliarias. 2. El valor fiscal. A.
Consideraciones sobre el valor catastral. III.
Normativa especial expropiatoria. 1.
Comentarios generales. 2. El Decreto
Ley de Ley Orgánica de Emergencia de Terrenos y Viviendas y sus problemas
prácticos. A. Medidas
administrativas de ocupación contenidas en el DLOETV. B. El concepto de inmueble “subutilizado” a los fines del DLOETV. C. Remedios en sede administrativa y
judicial ante la eventual ocupación de un inmueble. Conclusiones.
INTRODUCCIÓN
En el lenguaje común, el término
expropiación pocas veces se relaciona con en el procedimiento técnico que
implica. Más bien, pareciera ser evidente los efectos de la expropiación que se
concretan en la privación del derecho de propiedad sobre la cosa expropiada. En
este iter procedimental ocurren muchas precisiones técnicas y jurídicas que
pasan fácilmente por alto. Así, a los ojos del administrado, el procedimiento
expropiatorio pierde importancia ante la realidad de los hechos (la inminente
ocupación del inmueble ante la insaciable voluntad de la Administración), y los
administrados pueden perder su derecho a participar en las distintas vías para
el establecimiento del valor de sus bienes.
De esta forma, el procedimiento
expropiatorio concluye en la apropiación de un bien y la traslación de su dominio
a manos de una entidad político-territorial. La pregunta que se encuentra en
estos apuntes surge en el marco del procedimiento. Asumimos, a los efectos de
este artículo, el ineludible poder expropiatorio de la Administración con todas
las ventajas y desventajas de esta institución jurídica. Así, sea una
expropiación amigable o contenciosa, siempre surge la inminente duda práctica
¿Cómo se calcula el valor de lo expropiado? ¿Cuáles son las reglas de derecho
aplicables al justiprecio? ¿Cuál es la Ley aplicable? ¿Cuáles son las vías
procesales para obtener remedio?
Ante la duda de cómo establecer el
valor de las cosas mucho se ha profundizado en la teoría económica. Sin ánimos
de ahondar aguas tan profundas, la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública
y Social[2]
(“Ley de Expropiación”) busca la protección de los administrados respecto a la
forma en la cual sus propiedades pueden ser afectadas en aras de la protección
de un interés general o por causa de utilidad pública, y en final término, en cómo
establecer su justo valor.
Esto tiene sentido, y gracias al
mandato constitucional del Artículo 115, se establece que “la propiedad estará
sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la
ley con fines de utilidad pública o de interés general” siempre y cuando medie
“mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización”. Así, la
utilidad pública no escapa y ni se sobrepone sobre la protección que existe
respecto al establecimiento del valor de los bienes objeto de expropiación. Sin
embargo, las partes del proceso expropiatorio se encuentran desprovistas de
herramientas para la realización de un análisis comercial, transaccional y
fiscal del bien expropiado. El carácter técnico de los conceptos empleados por
la Ley de Expropiación para establecer el valor de los bienes expropiados,
hacen que el establecimiento del justo valor sea, como tendremos la oportunidad
de apreciar, una tarea que sobrepasa las nociones del Derecho. De hecho, dicha
labor se constituye en un análisis eminentemente técnico en el marco de un
procedimiento legal.
Tal carácter técnico del cual se
desprende de la Ley de Expropiación no se encuentra definido por la misma, y
dificulta, sin la adecuada orientación, la interpretación de sus disposiciones.
Es una realidad práctica que los abogados, que coadyuvamos a sostener el
procedimiento expropiatorio, no tenemos las herramientas necesarias para
comprender el impacto del establecimiento de un determinado precio, ni la
preparación suficiente para entender el fundamento de la utilización de
variables comerciales.
Nuestra intención en las siguientes
páginas, al margen de lo preceptuado en la Ley, es expresar el desarrollo de la
tarea eminentemente práctica y técnica que implica el establecimiento del justiprecio
y la consideración de las múltiples variables que la Ley ordena seguir, así
como una lectura jurisprudencial de la Ley de Expropiación en aras de lograr
una orientación en términos llanos de tan crucial problema en el marco del
procedimiento expropiatorio.
De esta forma, consideraremos todas
las variables existentes para el establecimiento del justo valor, incluido en
él el valor per se y las
indemnizaciones a que hubiere lugar, que no son más que “una suma equivalente a
la pérdida sufrida por concepto de reparación, de modo que ésta no traiga como
resultado el empobrecimiento del expropiado, como tampoco su enriquecimiento”[3].
Igualmente, gracias a la práctica profesional, nos planteamos vías procesales
en el litigio propio contra la República, los estados y los municipios en
materia expropiatoria, así como algunas precisiones en leyes conexas, por
considerarlos problemas prácticos en el litigio expropiatorio.
No está demás decir que, en
Venezuela, la noción de expropiación tiene una consagración legal. De esta
manera, la Ley de Expropiación dispone que la expropiación es “una institución
de Derecho Público, mediante la cual el Estado actúa en beneficio de una causa
de utilidad pública o de interés social, con la finalidad de obtener la
transferencia forzosa del derecho de propiedad de los particulares, a su
patrimonio”[4]
y mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización. Como
tendremos la oportunidad de señalar, el problema que nos ocupa es cómo
establecer el valor monetario del avalúo que supone esa justa indemnización que
dispone la Ley en el marco de la ley aplicable a la expropiación en
concreto.
Así, la potestad expropiatoria de la
Administración es indudable y siempre procedente por perseguir fines que atañen
al colectivo y protegen el interés público. Al respecto, abundante ha sido la
doctrina que ha explicado la naturaleza jurídica de la institución bajo
estudio. No obstante, para nuestro objetivo es necesario aclarar
preliminarmente que dicha potestad expropiatoria no es absoluta y se compensa
con el pago de justa indemnización.
Respecto a la noción de justiprecio
la doctrina ha señalado que “el justiprecio es una experticia judicial
estimatoria destinada a obtener un dato sobre un hecho no conocido”[5].
Así, justipreciar un bien, supone su valoración previa que requiere
herramientas que desconocen las partes y el juez ante el cual se someta el asunto.
Por ello, la doctrina jurisprudencial ha dispuesto en concreto que:
el avalúo en expropiación no constituye un simple
justiprecio, sino un mecanismo ideado por el legislador para compensar,
mediante justa indemnización, el sacrificio del particular que se ve privado de
su bien por causa de utilidad pública o interés social; y, por eso, la Ley
contempla una serie de requisitos o formalidades que deben guiar la actuación
para establecer el verdadero, real y equitativo valor del bien expropiado[6] .
Y por consecuencia, “el justiprecio
tiene entonces la naturaleza de una experticia complementaria del fallo”[7]
y es el resultado del trabajo conjunto de los peritos y el análisis legal del
juez de instancia aplicados a los hechos de la expropiación. Procedemos a
analizar algunas particularidades de este procedimiento de seguidas.
I. ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA LEY DE
EXPROPIACIÓN
1. Problemas en la ocupación previa y
estrategia procesal
El procedimiento expropiatorio ordinario se encuentra contenido en su
totalidad en la Ley de Expropiación, estableciendo, en primer lugar, un
procedimiento de acuerdo amigable para la adquisición del bien, y, en segundo
lugar, el procedimiento expropiatorio ordinario ante un juez contencioso
administrativo. Decimos ordinario porque existen leyes de contenido
expropiatorio con procedimientos autónomos. Por motivos prácticos, no
comentaremos el procedimiento judicial expropiatorio (denominado por nosotros
como ordinario) dada la abundante doctrina nacional al respecto[8]. En cambio, haremos puntuales precisiones
contenidas en la Ley respecto a la ocupación temporal y la posibilidad del
ejercicio de la acción por vía de hecho en el supuesto de inobservancia de los
mandatos de la Ley de Expropiación.
La Ley de Expropiación prevé sólo dos supuestos en los que el ente
expropiante puede ocupar temporalmente o previamente el bien objeto de
expropiación y establece una serie de requisitos y procedimientos para ello. La doctrina ha diferenciado las distintas ocupaciones que se encuentran
reguladas en la Ley de Expropiación, y en este sentido ha sostenido
constantemente que:
la Administración tampoco [sic] no puede alterar la
Constitución ni lo previsto en la Ley de Expropiación respecto a las
tradicionales figuras de la ocupación temporal (que es una ocupación
administrativa con fines precisos y limitadísimos) y la ocupación previa (que
es más amplia y es dictada por el juez no por la Administración), las cuales
son diferentes, tienen funciones muy precisas y, además, requieren cada una del
cumplimiento de un conjunto de requisitos y formalidades previstos en la Ley[9].
Como podemos observar, estos
institutos en materia expropiatoria tienen una regulación precisa, diferente y
limitada. Así las cosas, en primer
lugar, los artículos 55, 53 y 54 de la Ley de Expropiación regulan lo atinente
a la ocupación temporal y su procedimiento. Así, la Ley de Expropiación
consagra un límite a la ocupación temporal, ya que la misma durará tan sólo el
tiempo absolutamente indispensable, no debiendo, en ningún caso, concederse por
un término mayor de seis meses, pudiendo prorrogarse por igual término, y por
una sola vez, por causa debidamente justificada. De igual manera, la ocupación
temporal requiere de una resolución suficientemente motivada por parte del ente
expropiante, que motive las causas de la ocupación, y tal resolución deberá ser
protocolizada en la correspondiente Oficina de Registro Inmobiliario de la
localidad donde se ubique el bien expropiado. Finalmente, la ocupación temporal
supone a su vez la necesaria notificación anticipada a los administrados
expropiados, como garantía del respeto a sus derechos, con un lapso de 10 días
de anticipación al día en que el ente expropiante requiera de practicar la
ocupación temporal[10].
La ocupación temporal se sustenta en dos supuestos taxativos de la Ley de
Expropiación, a saber, (i) hacer estudios o
practicar operaciones facultativas, de corta duración, que tengan por objeto
recoger datos para la formación del proyecto o para el replanteo de la obra, y
para (ii) el establecimiento provisional de estaciones de trabajo, caminos,
talleres, almacenes o depósitos de materiales, y cualquiera otra que requiera
la obra para su construcción o reparación. Igualmente es importante considerar
que la mera notificación no puede asimilarse al acto previo que la Ley de Expropiación
exige en su artículo 52[11].
Así, se deben respetar tales garantías por medio de: la notificación a los
propietarios expropiados, la existencia de un acto administrativo motivado sobre
las causas de la ocupación temporal y su debida protocolización ante la oficina
subalterna de registro de la localidad donde se encuentre el inmueble, los
motivos de la ocupaciones que deben ser para estudios técnicos o relacionados
con el proyecto, y una duración máxima de seis meses prorrogables por otros
seis mediante un nuevo acto administrativo motivado.
En lo que respecta a la ocupación previa, la misma presupone un juicio
expropiatorio (es decir, no se está en presencia de un procedimiento de acuerdo
amigable) y la ocupación declarada por un juez, previo pago de la justa
indemnización. Por tratarse de una medida ablatoria, la Ley de Expropiación
exige que se esté ante un proceso judicial y se brindan al particular unas
garantías especiales por despojársele del bien en determinadas circunstancias[12].
Por el carácter de la ocupación, y porque esta implica un “despojo”
anticipado del bien, la Ley regula de manera estricta y garantista el
procedimiento de ocupación previa estableciendo un procedimiento judicial. El debido proceso es una noción esencial en
la materia que nos ocupa. De hecho, es el juez quien decreta la ocupación del
bien, previa consignación del justiprecio, como garantía al particular
expropiado. En otras palabras, la Ley presupone que no habiendo avenimiento del
particular para un acuerdo amigable (en vía administrativa) entonces el ente expropiante
debe demandar al particular en vía judicial para llevar acabo la expropiación,
y si se trata de una obra de urgente realización, puede solicitarle al juez la
ocupación previa del inmueble.
En este sentido, ha sostenido la jurisprudencia que:
constituyen entre otros
requisitos para que se decrete la ocupación previa, la realización del avalúo
del bien por parte de la comisión de expertos y la consignación de la cantidad
dineraria determinada en el informe de avalúo, fundamentalmente porque con su procedencia
se produce la anticipación de los efectos definitivos del juicio de
expropiación, es decir, la ocupación del inmueble y el inicio de la realización
de las obras que motivaron su afectación[13].
Finalmente, y como punto al margen, es oportuno señalar que el administrado
expropiado siempre tendrá la opción de incoar la acción por vía de hecho cuando
la Administración no cumpla el procedimiento legalmente establecido en la Ley
de Expropiación, o por la falta de acto administrativo que sustente el acto expropiatorio.
Con razón, la doctrina nacional ha definido la vía de hecho como “toda aquella
fuerza o violencia estatal ilegítima, que no está justificada en el
ordenamiento jurídico o que se lleva a cabo sin atenerse a las que se
consideran como las garantías o formalidades esenciales frente a los derechos y
las libertades de los ciudadanos”[14].
Lo anterior tiene sentido considerando el mero hecho que las vías de hecho son
las realizadas “con prescindencia total o absoluta del procedimiento”
calificando como una “infracción grosera de la legalidad”[15].
De esta manera, las vías de hecho se
verifican a través de una actuación material de la Administración Pública, sea
nacional, estatal o municipal, mediante la cual se desconoce toda norma sobre procedimiento
o competencia aplicables en la materia de que se trate, siendo dicha actuación
atentatoria del principio de legalidad y en algunos casos, como en el presente,
hasta de derechos constitucionales. Dicho en otros términos, es la grotesca
actuación de la Administración en desapego a lo establecido en la Ley[16].
La jurisprudencia administrativa ha hecho un vasto desarrollo sobre la vía
de hecho y los supuestos en los que se verifica[17]. De forma sucinta, la vía de
hecho exige que: (i) se esté en presencia de una actuación material sin título
o acto previo que la sustente (o en presencia de un acto pero la forma de
ejecución del mismo es arbitraria y fuera de procedimiento), (ii) que se esté
en presencia de una ausencia absoluta del procedimiento legalmente establecido
y por último, (iii) que el Estado haya actuado fuera del marco de sus
competencias.
Como conclusión de este acápite, en nuestro
ordenamiento, la acción
por vía de hecho se encuentra consagrada en la Ley Orgánica de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (“LOJCA”), la cual establece en su artículo 65 el
procedimiento aplicable al llamado procedimiento breve. Esta acción debe ser
siempre considerada en la estrategia procesal de la expropiación dado lo
complejo de los hechos que puede acaecer el caso en concreto. Ciertamente, la
vía de hecho es una opción procedimental ante los miles de problemas que pueden
ocurrir en el iter expropiatorio.
2. Requisitos de los peritos avaluadores y sus
potestades
De conformidad con lo establecido en
la Ley de Expropiación, la comisión de avalúos será instalada,
independientemente si el procedimiento se torna amigable o contencioso, y
“estará constituida por tres (3) peritos, designados: uno por el ente
expropiante, uno por el propietario y uno nombrado de común acuerdo por las
partes” (artículo 19). En este sentido, la Ley es particularmente concreta al
establecer los requisitos para ser perito avaluador, estableciéndose que se
requiere (i) haber egresado de un instituto de enseñanza superior que acredite
conocimientos básicos en materia valuatoria, y haber ejercido la profesión
durante dos años, por lo menos, (ii) y habilitándose a las personas que, con
anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley, hayan realizado en forma
habitual y por más de tres años tasaciones en materia expropiatoria, podrán
igualmente tenérselas como peritos.
Finalmente, el artículo eiusdem señala la especial referencia a
la materia topográfica y catastral al establecer que “para la realización de
avalúos de inmuebles se requerirá, además, conocimientos básicos en materia
topográfica y catastral”. Así, como tendremos oportunidad de señalar infra, el
catastro cumple un papel vital en el establecimiento del eventual valor de los
objetos expropiados.
Fíjese que la propia Ley expresa
claramente la necesaria preparación técnica para ser perito, excluyendo a los
abogados de la tarea del establecimiento del valor del objeto expropiado. Lo anterior es lógico y acorde con la naturaleza
del asunto, ya que los abogados no tenemos herramientas técnicas para los fines
que persigue la expropiación. Así, el peritaje será la colaboración necesaria
entre los abogados que conocen el contenido de la Ley y su alcance, y los
conocimientos técnicos que pueden aportar los peritos para el establecimiento
del valor del bien expropiado.
En cuanto a las potestades de los
peritos avaluadores, en primer lugar, la Ley no establece expresamente que el
empleo por parte del avaluador de los valores exigidos deben ser tomados en
partes iguales o en porcentajes distintos –y si así fuera no establece cómo–.
Igualmente, la Ley no establece si existe alguna importancia entre los valores,
o si existe alguna distinción o diferencias entre los mismos. De hecho, la Ley ni siquiera distingue cuál
de los valores es superior o cual es inferior, ni cual es más importante o
irrelevante a los efectos del establecimiento del valor total del objeto
expropiado. De manera que existe discrecionalidad técnica del perito al momento
de realizar su avalúo.
La jurisprudencia de oro de la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que las observaciones
hechas por las partes no son vinculantes para los peritos[18] y que
dicho análisis se debe regir por las disposiciones relativas a la prueba de
expertos contenida en el Código de Procedimiento Civil en sus artículos 451[19]
y siguientes. De esta forma, los
expertos “procederán libremente en el desempeño de sus funciones, pero no
podrán destruir o inutilizar las cosas sometidas a su examen sin autorización
del Juez” (artículo 465 del CPC). En dicho análisis perital, tradicionalmente,
se ha entendido que la pérdida del valor de la moneda es otro factor relevante
a tomar en cuenta por el perito avaluador[20]. Como se explica en el punto II de este
artículo, el análisis del valor del bien expropiado requiere cierta técnica que
es eminentemente práctica.
3. Procedimiento de avalúo y la comisión de
avaluadores
Ahora bien, respecto a la parte
procedimental del avalúo, independientemente que la expropiación sea amigable o
contenciosa, seguirá lo preceptuado en el procedimiento establecido en el
artículo 19 y siguientes de la Ley de Expropiación. Sin embargo, la confusión puede surgir al
interpretar el texto normativo ya que el procedimiento de avalúo es
sustancialmente el mismo pero realizado en momentos procedimentales distintos
dependiendo si la expropiación es amigable o contenciosa.
Así, si el expropiado desea llegar a
un acuerdo amigable con la Administración que lo expropia, la comisión de
avalúos se instalará en el marco de la vía del acuerdo amigable –que en esencia
es un procedimiento administrativo previo–, en cambio, si el expropiado no
comparece para el inicio de un acuerdo amigable, y la Administración
expropiante solicita la expropiación en vía judicial, la comisión de avalúos se
instalará en el marco del procedimiento judicial expropiatorio luego de
sentencia judicial que declare la necesidad de adquirir el todo o parte de la
propiedad o algún otro derecho.
En particular, la Ley de
Expropiación es vaga en lo referido al avalúo desarrollado por la Comisión de
Avalúos en el acuerdo amigable. La Ley
se limita a exponer que “a tales efectos, lo hará valorar [el bien afectado]
por peritos designados de conformidad con el artículo 19 de esta Ley, los
cuales deberán cumplir con los requisitos del artículo 20 eiusdem” (artículo 22). Así,
la Ley no establece etapas procedimentales en el propio acuerdo amigable, y se
resume en que las partes deban reunirse para designar a los avaluadores.
Igualmente, el artículo eiusdem tampoco señala la necesidad del
levantamientos de actas u otras formalidades una vez practicado el avalúo por
los peritos designados, y solamente regulando el supuesto del resultado del
avalúo, se establece que al existir un “justiprecio del bien a expropiar [éste]
será notificado por escrito a los propietarios o sus representantes legales,
quienes deberán manifestar en el acto de la notificación o dentro de los cinco
(5) días hábiles siguientes por escrito, si aceptan o no la tasación
practicada”.
El avalúo es inimpugnable de
conformidad con el art. 56 de la Ley de Expropiación y así lo ha reconocido la
jurisprudencia[21].
En efecto, la Ley de Expropiación dispone que “[e]l resultado de esa valoración
no será impugnable por ninguna de las partes, y sólo servirá para que el
tribunal de la causa decrete la ocupación previa del bien y se garantice el
pago al expropiado” (Art. 56, primer párrafo, última parte). Igualmente, el
avalúo per se y el justiprecio,
aunque conceptos íntimamente relacionados, operan de forma distintas y no deben
ser confundidos. En efecto, ha sostenido la jurisprudencia, que:
constituyen entre otros requisitos para que se decrete
la ocupación previa, la realización del avalúo del bien por parte de la
comisión de expertos y la consignación de la cantidad dineraria determinada en
el informe de avalúo, fundamentalmente porque con su procedencia se produce la
anticipación de los efectos definitivos del juicio de expropiación, es decir,
la ocupación del inmueble y el inicio de la realización de las obras que
motivaron su afectación[22].
II. ¿CÓMO SE DETERMINA EL JUSTIPRECIO?
1. El valor comercial o de mercado y el valor
de las últimas transacciones inmobiliarias
El valor de los bienes en comercio
depende fundamentalmente de la oferta y la demanda, con lo cual, no existen
valores fijos, sino que éstos fluctúan dependiendo de las necesidades de un
determinado mercado de bienes. La Ley
consagra la necesidad de tomar en consideración el valor comercial o de mercado
de los bienes objeto de expropiación, diferenciándose entre aquéllos bienes de
naturaleza mobiliaria a aquéllos bienes considerados como inmuebles por mandato
de la Ley. Así, deberá tomarse en consideración distintos valores si se trata
de un bien inmueble, recurriendo al registro inmobiliario donde se encuentre
ubicado el bien expropiado, o de un bien mueble, recurriendo a los precios del
mercado de bienes del que se trate.
En la actualidad se ha abandonado la
vieja concepción romana del mayor valor poseído por los bienes inmuebles sobre
los bienes muebles, ya que, en la contemporaneidad, inclusive existen bienes
muebles de mucha mayor valía que muchos inmuebles[23], con
lo cual hace que el problema que nos ocupa sea más complejo de valorar
dependiendo del bien expropiado de que se trate. Evidentemente, no será lo
mismo la expropiación de un fundo ganadero a la expropiación de una obra de
arte, y, por ende, no puede ser comparable su valor comercial. En este
análisis, la Ley no exige datos referidos a la zonificación del inmueble, pero
creemos que puede ser un dato útil a los efectos de la determinación del valor
comercial de los inmuebles y así lo ha apuntado la jurisprudencia[24].
En el caso de los bienes inmuebles, como ya adelantamos, el perito debe
considerar los precios de transacciones similares que consten en el registro
inmobiliario donde se encuentre ubicado el bien expropiado. En efecto, ante
esta situación práctica, es indudable que la búsqueda de un valor justo no
puede encontrarse en valores tergiversados por las prácticas del mercado.
El valor en las transacciones
inmobiliarias se desprende de los precios en las compraventas registradas en
los registros inmobiliarios como ya hemos apuntado. Al respecto, ha señalado la
jurisprudencia de la Sala Político Administrativa que “no deben ser
consideradas las transmisiones del inmueble a expropiar que se hayan realizado
dentro de los seis meses anteriores al Decreto expropiatorio, sino las
verificadas en época anterior a dicho término”. La idea de tal interpretación
es:
indiscutiblemente la interpretación acertada de lo
preceptuado en el artículo 35 de la Ley de la materia, ya que la inteligencia
de la norma se orienta a evitar manipulaciones indebidas del valor del bien a
expropiar, por parte de sus propietarios quienes en conocimiento de la
posibilidad inminente de que se les expropie, pueden realizar transacciones
sobre esos bienes por precios (valores) superiores a los que realmente el bien
posee[25].
No obstante, y como es lógico, la
Ley no previó la vorágine inflacionaria de la economía del país y la política
cambiaria implementada desde el año 2002 que ha generado como consecuencia que
los precios de las transacciones que consten en el registro inmobiliario sean
irreales respecto al verdadero valor de un inmueble en un tiempo determinado.
Ha sido un secreto a voces que muchas de las transacciones inmobiliarias en
Venezuela sean pactadas en dólares en el exterior para evadir la
territorialidad de los convenios cambiarios establecidos en aras de controlar
el ingreso y egreso de divisas en la República. Esta situación irregular tiene
como consecuencia que, al momento de la valoración del objeto expropiado por medio
de su valor de mercado, los peritos tengan que recurrir a un valor que no se
corresponde al valor real del inmueble. Creemos que es justificable el rechazo
de dicho valor por las razones expuestas.
Entre los elementos a considerar
para determinar el valor del bien expropiado debe considerarse el valor fiscal
de dicho bien. Este valor impositivo proviene, como su nombre indica, de los
pagos realizados por los contribuyentes en razón de tributos que afectan el
bien expropiado o el patrimonio del cual son parte. Así las cosas, el valor
fiscal siempre tendrá un valor de relevancia que no puede fácilmente ser
desapercibido por los expertos avaluadores en su informe. En efecto, al existir
dicho valor por los pagos de tributos efectuados, no existen remedios para
enmendarlo o mejorarlo en aras de obtener un avalúo, y a tal efecto, los
peritos no pueden desestimarlo por crear un precio final inconveniente. Por
ello, es oportuno recordar que el valor fiscal y el valor mercado no son
sinónimos, y el valor resultante del procedimiento avaluatorio puede ser por
lejos muy diferente al valor de mercado del inmueble.
Pero, ¿qué entiende la Ley por valor
fiscal? La jurisprudencia en expropiación[26] ha
mantenido que el valor fiscal debe “estar representado por una cantidad líquida
de dinero perfectamente determinada, que el propietario haya declarado como
valor de su propiedad o que el propietario lo haya aceptado de manera expresa e
incondicional”[27].
Por ello, “se ha señalado que esta declaración y aceptación del valor fiscal,
debe ser anterior al Decreto de Expropiación y que se haya efectuado con el
indudable propósito de establecer el monto de la obligación tributaria a cargo
del propietario y de dar cumplimiento a esta obligación”[28]. El
valor fiscal puede ser apartado como factor en la consideración del justiprecio
siempre y cuando sea motivado[29].
Sin embargo, “este elemento de obligatoria observancia deberá ser
razonablemente desestimado en caso de no existir ninguna declaración presentado
o valor declarado por los propietarios y se deberán indicar las diligencias
llevadas a cabo para la obtención de dicho factor”[30].
Finalmente, dicho valor no puede ser rechazado genéricamente, y debe ser
soportado con un análisis lógico de su exclusión[31].
Como regla general, el valor fiscal
puede ser encontrado en cualquier documento de naturaleza fiscal donde el
sujeto expropiado ejerce su carácter de contribuyente ante la Administración
nacional, estatal o municipal y pagare sus tributos. Como tendremos la
posibilidad de constatar, la Ley de Expropiación no se refiere exclusivamente a
la Administración Tributaria nacional, siendo en nuestra opinión posible
sustentar el valor fiscal con tributos municipales.
De esta forma, el valor fiscal puede
ser determinado por las declaraciones de Impuesto Sobre la Renta, declaraciones
sucesorales del expropiado o relativos[32], y por
el pago de impuesto municipales, como el impuesto inmobiliario urbano,
dependiendo de la normativa tributaria municipal de donde se encuentre el
inmueble afectado por la expropiación. Finalmente, cabe señalar que otros
valores no son considerados valores fiscales a los efectos de la Ley de
Expropiación, como es el caso del pago de los derechos de registro en las transacciones
inmobiliarias ante los registros inmobiliarios[33].
A. Consideraciones sobre el valor catastral
Tradicionalmente se ha relacionado
el valor catastral con el valor fiscal. Así, de forma preliminar, cabe advertir
que el valor catastral de los inmuebles es un valor de naturaleza fiscal.
Aunque, del mismo modo, catastro y fisco son nociones autónomas, pero en la
materia que nos ocupa, son nociones relacionadas. Por esta razón, el mismo se
encuentra íntimamente vinculado con el impuesto inmobiliario urbano del
municipio donde se ubicare el inmueble objeto de expropiación. En este sentido,
el valor catastral sirve de base de cálculo del impuesto a pagar por los
propietarios de inmuebles en el municipio, y poco tiene que ver con la realidad
comercial del inmueble y su valor real.
El valor catastral del bien inmueble
a expropiar es un factor de importancia al momento de la realización del
avalúo, por cuanto el inmueble posee una cédula catastral de conformidad a la
normativa municipal al respecto, y que resulta en un valor de naturaleza
fiscal. En este sentido la Ley de Geografía, Cartografía y Catastro Nacional[34]
(en adelante la Ley de Catastro), establece en su artículo 25 que “[l]os
municipios, para la formación y conservación de su respectivo catastro,
adoptarán las normas técnicas y el código catastral establecidas por el
Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar, de conformidad con lo
dispuesto en esta Ley”.
Por su parte, el artículo 37 de la
Ley de Catastro establece la norma de lo que ha ocurrido en la práctica. Así,
“la oficina municipal de catastro fijará la base de cálculo para la
determinación del valor catastral del inmueble, de conformidad con las
variables y normas técnicas de valoración establecidas por el Instituto
Geográfico de Venezuela Simón Bolívar”. En efecto, la forma de determinación
del valor catastral de los inmuebles debe ser realizado de conformidad con las
normas técnicas que a tal efecto la Dirección de Catastro del municipio donde
se encuentre ubicado el inmueble fije para ser la base de cálculo del impuesto
inmobiliario urbano, de conformidad con variables y normas técnicas de
valoración establecidas por el instituto Geográfico de Venezuela Simón
Bolívar.
Dichas normativa técnica fue
establecida en la Resolución No. 64 sobre las normas técnicas para la formación
y conservación del catastro nacional dictado por el Instituto Geográfico de
Venezuela Simón Bolívar[35]
(“Resolución de Catastro”). En particular, cabe precisar que el artículo 16 de
dicha normativa establece al respecto que:
para determinar el valor catastral de los inmuebles,
las oficinas municipales de catastro deberán emplear el método de avalúo
masivo, el cual consiste en un procedimiento de comparación de las
características de los inmuebles objeto de avalúo, con las contenidas en la
Planta de Valores de la Tierra y en la Tabla de Valores de la Construcción. La
Planta de Valores de la Tierra refleja los valores unitarios de la tierra de un
municipio; y la Tabla de Valores de la Construcción expresa los valores
unitarios de las diferentes tipologías de construcción determinadas en el
municipio.
Por las anteriores consideraciones
es que existen los peligros del valor catastral para el establecimiento del
justiprecio. Así, cabe advertir que al ser el valor catastral un valor con
objetivos fiscales, el mismo no fluctúa a criterio exclusivo del propietario
del bien. Por lo anterior, al modificarse el valor catastral de un inmueble
después de solicitada la cédula catastral, ésta solo puede llegar a fluctuar en
el supuesto del cambio de valor por causa de un nuevo precio por parte de un
nuevo adquiriente del inmueble. Algunos parámetros técnicos para la
determinación del valor catastral se desprenden del método de Ross Heidecke para calcular la
depreciación en la valoración de construcciones[36]-
En este sentido, las distintas
Direcciones de Catastro toman en consideración la construcción y la ubicación
del terreno para la determinación del valor catastral. Conjuntamente con lo
anterior, la Dirección de Catastro utiliza para determinar el valor catastral
de los inmuebles el valor empleado en las operaciones inmobiliarias en los
registros subalternos del municipio, en fórmulas matemáticas en conjunción con
la Resolución de Catastro.
III. NORMATIVA ESPECIAL EXPROPIATORIA
Una forma de aproximar los casos en
materia expropiatoria es analizar, en primer lugar, la normativa aplicable a la
expropiación en concreto y, en segundo lugar, definir las lagunas en la
normativa aplicable e interpretarla sistemáticamente con las demás leyes
expropiatorias. Ciertamente, como ya ha apuntado la doctrina, hay leyes
expropiatorias y leyes de contenido expropiatorio[37]. El
objetivo de este estudio es sobre leyes que contienen un procedimiento
expropiatorio más que la apropiación genérica de bienes por parte de entes
político-territoriales[38].
Particularmente, en el caso que nos ocupa, es oportuno afirmar que la Ley de
Expropiación es la Ley general y rectora en la materia, mientras los demás
instrumentos normativos son normas especiales, con lo cual debe aplicar el
principio de la primacía de la Ley especial sobre la Ley general en cuanto sea
aplicable, y sin contrariar los principios generales de la Institución
expropiatoria en garantía de los derechos de los administrados[39].
2. El Decreto Ley de Ley Orgánica de
Emergencia de Terrenos y Viviendas y sus problemas prácticos
No nos parece oficioso comentar
sobre la constitucionalidad de este instrumento normativo, ya que la doctrina
lo ha precisado[40]. En cambio, nos enfocaremos en la praxis del
litigio contra el Estado. Sobre este particular, haremos especial referencia a
lo decidido en el caso Inmobiliaria Uva
de Playa C.A v C.A. Metro de Caracas[41] de la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que decidió respecto a la
admisibilidad de una demanda de vía de hecho que intentara Uva de Playa contra el Metro de Caracas en el marco de la toma de
dos lotes de terrenos propiedad de Uva de Playa, “quien se percató
sorpresivamente de la realización de actividades de construcción de edificios
dentro de los terrenos de su propiedad”. Resulta curioso, preliminarmente, que
la Corte empleara tal esfuerzo académico en una sentencia interlocutoria de
admisión de una solicitud de expropiación y estableciera un esquema de análisis
en casos relativos a la aplicación del Decreto Ley de Ley Orgánica de Emergencia
de Terrenos y Viviendas (en adelante “DLOETV”). Ahora bien, a efectos de ser lo
más amigable en nuestro estudio, procederemos a estudiar la sentencia comentada
y la vincularemos con otras afines en la materia que nos ocupa.
La Administración Pública Nacional
tiene, como requisito previo para el ejercicio de las potestades consagradas en
el DLOETV, que dictar un acto administrativo declarativo denominado “Decreto de
Creación de Áreas Vitales de Vivienda y Residencias”[42] (en
adelante “Decreto AVIVIR”) para proceder a la ocupación de cualquiera de los
bienes inmuebles que se encuentren dentro de la zona afectada por el Decreto
AVIVIR. Bajo esta normativa, cabe precisar que por el término “ocupación”
entendemos la necesaria existencia de un acto administrativo “previo” que
acuerde tal actuación material[43],
ya que de no existir tal (v.g una
resolución administrativa que ordena la ocupación de determinados bienes
inmuebles) nos encontraríamos ante la presencia de una vía de hecho
administrativa del Ejecutivo Nacional, y procedería, como ya tuvimos la
oportunidad de comentar, la acción por vía de hecho contenida en la LOJCA.
En este orden de ideas, una vez
declarado por parte de la autoridad administrativa nacional una zona urbana o
rural como “zona vital de viviendas y residencias” mediante decreto AVIVIR,
éste es título suficiente para ocupar cualquiera de los inmuebles privados o
públicos yacentes en dicha zona geográfica, siempre y cuando exista o sea
dictado un acto administrativo que así lo acuerde. En sentido contrario, de no
existir dicho acto declarativo (ausencia de Decreto AVIVIR) el Ejecutivo
Nacional, en principio, no podrá ejercer sus potestades administrativas de
ocupación contenidas en la DLOETV y deberá recurrir a otras modalidades de
adquisición forzosa, como lo es el mecanismo de la “expropiación ordinaria” establecido en Ley de Expropiación.
Sobre este punto, la jurisprudencia
de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo sostiene lo contrario al
establecer que la existencia de un acto administrativo posterior a la vía de
hecho cometida por el Ejecutivo Nacional puede convalidar las actuación de la
Administración[44],
conclusión ésta que consideramos desacertada por principios básicos en materia
de derecho administrativo general puesto que la interpretación de instrumentos
normativos debe ser en favor del administrado y específicamente en materia de
la convalidación de los actos administrativos.
En resumen, de conformidad con la
normativa in comento, la actuación
del Ejecutivo Nacional deberá adecuarse a que i) exista un decreto AVIVIR por
ella dictado que la habilitaría a ejercer las facultades y potestades
consagradas en la DLOETV; ii) de no existir un decreto AVIVIR, el ejecutivo
Nacional no está facultado al ejercicio de ninguna de las potestades en materia
de ocupación temporal o de urgencia establecidas en el DLOETV.
A. Medidas
administrativas de ocupación contenidas en el DLOETV
El DLOETV consagrada en su artículo
25[45]
las amplias facultades que posee exclusivamente el Ejecutivo Nacional para
dictar medidas en vía administrativa. No obstante, consideramos que una
interpretación conjunta del artículo 3.3 y 9 de la DLOETV nos deben llevar a la
conclusión de que dichas medidas serán procedentes cuando (i) exista un decreto
AVIVIR; y (ii) cuando exista un acto administrativo que acuerde la medida. En
este sentido, el Artículo 9 de la DLOETV consagra los límites sobre los bienes
objeto a ocupación que posee el Ejecutivo Nacional en los supuestos de decretar
zonas AVIVIR. En este sentido, el
artículo 9 establece en su primer aparte que “con el objeto de establecer las
bases para el desarrollo de esta Ley, queda afectado el uso de las tierras
públicas o privadas aptas para la construcción de viviendas, que estén ociosas,
abandonadas, subutilizadas, o sobre las que exista un uso inadecuado a los
fines del Poblamiento, ubicadas en las Áreas Vitales de Viviendas y de
Residencias (AVIVIR)”.
Debe entenderse que las medidas
administrativas de ocupación deben limitarse a practicarse sobre tierras
públicas o privadas aptas para la construcción de viviendas, que estén ociosas,
abandonadas, subutilizadas, o sobre las que exista un uso inadecuado a los
fines del Poblamiento, siempre y cuando exista previamente un acto
administrativo declaratorio de afectación que delimite la zona AVIVIR objeto de
medida. Sin embargo, el propio texto del DLOETV establece una cláusula abierta
para que, discrecionalmente, el Ejecutivo Nacional pueda establecer como bienes
sujetos a afectación otros terrenos públicos que el Ejecutivo Nacional
determine para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley (Artículo 9,
numeral 6 DLOETV).
En conclusión, el DLOETV concede al
Ejecutivo Nacional una potestad “calificadora” amplísima, ya que será éste
quien pueda determinar discrecionalmente, y sin necesidad de acudir al juez
contencioso administrativo, qué son tierras “ociosas, abandonadas,
subutilizadas, o sobre las que exista un uso inadecuado a los fines del Poblamiento”
y qué deberá entenderse por ello.
B. El concepto de inmueble “subutilizado” a
los fines del DLOETV
La jurisprudencia no ha estudiado a
profundidad la normativa in comento. Si entendemos por subutilizado en su sentido
corriente podríamos definirlo como aquello que no se aprovecha adecuadamente.
En este sentido, la poca jurisprudencia en la materia ha establecido que la
definición del término debe entenderse en la praxis del caso en concreto. Así,
“[e]n este punto, resulta necesario para este Órgano Jurisdiccional reiterar
que los inmuebles que afirma la sociedad mercantil Inmobiliaria […] estaban
siendo subutilizados, toda vez que funcionaban como depósito de maquinarias, lo
cual se apartaba de la planificación realizada por el Ejecutivo Nacional a raíz
de la crisis habitacional originada en el año 2010”[46]. Sin
embargo, el empleo de dicho término en el artículo genera incertidumbre, toda
vez que es la propia Administración, sin necesidad de acudir al juez
contencioso administrativo, la que califica como subutilizado o no los
inmuebles que desea afectar, razón ésta por la cual la discrecionalidad en
cabeza del Ejecutivo Nacional es arbitraria y desmedida ante la ausencia de
limites señalados en la Ley.
Sobre este punto, cabe acotar que la
DLOETV establece una diferenciación entre la figura de la ocupación de urgencia
y la ocupación temporal. En este sentido, la diferencia fundamental entre las
dos medidas que la primera procederá cuando “la autoridad administrativa
competente [… dictare] una resolución calificando los bienes como esenciales y
ordenando la ocupación de urgencia de los mismos” (Art 27. DLOETV) mientras que
la segunda procederá en los supuestos de temporalidad a completa discreción de la administración
pero con el derecho a oposición a la medida (Art 28. ejusdem), aunque la DLOETV no define el tramite procedimental de
tal oposición[47].
Sin embargo, en la práctica, de existir un decreto AVIVIR, el Ejecutivo
Nacional podrá indistintamente ejercer las facultades de ocupar de urgencia o
temporalmente de acuerdo a sus intereses de manera discrecional, siendo tal
contraste indiferente. En este sentido, el acto de oposición puede ejercerse
tanto para la medida administrativa de ocupación de urgencia como la ocupación
temporal.
C. Remedios en sede administrativa y judicial
ante la eventual ocupación de un inmueble
El trámite procedimental de la oposición
a la medida de ocupación contenida en el artículo 38 y 28 de la DLOETV, son las
contenidas en el artículo 28 de la Ley de Expropiación al ser la Ley rectora de
la institución expropiatoria. No
obstante, ésta se hará patente en la medida que exista un acto administrativo
que ordene la ocupación de un bien. En sede administrativa puede intentarse un
recurso de reconsideración a la ocupación[48].
Sin embargo, también pudiese darse
la hipótesis de la inexistencia de un acto administrativo que acuerde la
ocupación y, en consecuencia, estaríamos en presencia de una vía de hecho del
Ejecutivo Nacional, y en cuyo caso sería admisible el procedimiento de vía de
hecho contemplado en la LOJCA por medio del procedimiento breve. De esta
manera, pudiera solicitarse una medida cautelar de suspensión de efectos, no
obstante, las pocas probabilidades de éxito en el estado actual de la
jurisprudencia.
Finalmente, dada la inminente
expropiación de los bienes ocupados una vez dictada la resolución respectiva o
perfeccionada la vía de hecho en el caso en concreto, pudiera seguirse el
procedimiento de acuerdo amigable establecido en la DLOETV[49], lo
cual a su vez implicaría analizar si el Decreto Ley de Ley para la
Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de
Expropiaciones de Emergencia con fines de Poblamiento y Habitabilidad[50]
(en adelante “Decreto Ley de Justiprecio”) es aplicable ratione temporis o si resulta aplicable la Ley de Expropiación, lo
cual tendría un impacto sustancial al momento del cálculo del justiprecio de
los inmuebles expropiados.
CONCLUSIONES
1. La
institución expropiatoria en Venezuela tiene una regulación general en la Ley
de Expropiación. Dicha Ley es la norma rectora del procedimiento expropiatorio
venezolano para los entes políticos-territoriales que conforman el Estado
venezolano. Sin bien existen leyes conexas por propósitos específicos, la Ley
de Expropiación es un canon de interpretación obligatorio en la interpretación
de la normativa expropiatoria conexa.
2. La DLOETV
y el Decreto Ley de Justiprecio son normativas especiales para casos concretos
especificados por dicha normativa. A falta de provisión normativa, las lagunas
legales deben ser interpretadas a la luz de los principios contenidos en la Ley
de Expropiación como norma rectora. Somos de la opinión que la Ley de
Expropiación controla la regulación expropiatoria especial en cuanto a los
principios aplicables a la expropiación, es decir, en cuanto a la afectación
menos lesiva a los intereses del administrado.
3. La
Constitución protege la adquisición forzosa de bienes a través del procedimiento
expropiatorio. No obstante, dado lo genérico de la provisión constitucional, un
adecuado uso argumentativo de las provisiones establecidas en la Ley de
Expropiación, dan al eventual litigante un marco normativo ideal para
confrontar las ilegalidades de la Administración. La jurisprudencia reciente al
respecto es reacia a los avances del pensamiento jurídico en la materia
expropiatoria. Nuestra recomendación es un cambio en dicho pensamiento en favor
de los intereses del administrado.
4. El avalúo
en la expropiación es un proceso complejo que trasciende las provisiones
contenidas en la Ley de Expropiación. Para su determinación, deben ser
considerados el valor fiscal del bien en su conjunto, el cual se subdivide en
un análisis del valor fiscal, transaccional y registral del inmueble. En este
análisis, el trabajo perital es fundamental.
5. El valor
resultante del procedimiento avaluatorio no es un precio de mercado. Dicho valor, es el valor considerado justo
por la Ley luego de analizado todos los componentes en conjunto. En este
proceso, es crítico el valor netamente fiscal del inmueble y el estatus del
administrado considerado como contribuyente ante el Fisco Nacional.
6. El Perito
avaluador tiene mucha discreción en establecer la preponderancia de cada factor
a considerar. Sobre esta discrecionalidad, el juez contencioso administrativo
debe respetar dicho análisis siempre que sea motivado. Esta motivación es
netamente técnica y derivará de la relación entre los factores sobre el valor
fiscal, transaccional y registral del inmueble. Como cuestión práctica, por
ejemplo, el valor registral siempre será considerablemente más bajo que el
valor fiscal y transaccional, dado que los valores registrales tienden a no ser
precisos en la práctica dada a la normativa cambiaria. Ésta, y otras
consideraciones, serán tomadas en cuentas por la Comisión de Avaluadores en el
informe perital final.
7. Otra
consideración práctica resulta del carácter de contribuyente del
administrado-expropiado en el caso en concreto. Como regla general, una pobre
contribución al Fisco impactará considerablemente el justiprecio final. Estas
contribuciones pueden ser consideradas por las declaraciones de Impuesto Sobre
la Renta, pero otros impuestos nacionales o municipales pueden ser considerados,
ya que la Ley no lo prohíbe expresamente. Debemos reiterar que la
jurisprudencia ha sido positiva en afirmar que el valor fiscal es fundamental y
no puede ser obviado, y de obviarse, aunque muy difícil en la práctica, la
motivación técnica debe ser convincente al juez de la causa.
8. En
praxis, el valor catastral es discrecional de los Municipios, al margen de la
existencia de parámetros técnicos en la Ley de Cartografía. Por ello, el valor
catastral resultará del procedimiento avaluatorio independiente utilizado por
la Dirección de Catastro donde se encuentre el bien. Así, a título de ejemplo,
los bienes inmuebles encontrados en el municipio Libertador, serán tasados de
conformidad con los procedimientos catastrales establecidos por tal despacho.
Esto es una declaración de la Administración no susceptible de recurrir, salvo
la solicitud de revocatoria de una inscripción catastral contemplada en el
artículo 36 de la Ley de Catastro. Dicho valor puede ser clave en la
determinación del valor final en el procedimiento expropiatorio.
[1] Abogado Magna
Cum Laude de la Universidad Central de Venezuela (2015). Magister en
Derecho Americano de la Universidad de Boston. Candidato a Magister en Derecho
Comparado por la Universidad de Pensilvania.
[2] Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela No. 37.475 del 1 de julio de 2002.
[3] Jesús Lorenzo Rojas v. República, sentencia del 14 de diciembre de
1992 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado
ponente: Gustavo Urdaneta Troconis, consultado en 20 años de jurisprudencia: Expropiación. Caracas. FUNEDA, p. 159.
[4] Ley de Expropiación, Art. 2.
[5] Ramsis Ghazzaoui: Consideraciones en torno a la garantía
constitucional de la expropiación y el derecho de propiedad. Asociación
Círculo de Derecho Administrativo. Perú, 2014., p. 23.
[6] María Chiquinquirá González de Ferrer y otros, v. Compañía Anónima
Energía Eléctrica de Venezuela (ENELVEN), sentencia del 17 de Julio de 2002
de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
[7] Enrique Lagrange: “Contribución
al estudio de los modos de fijación de la indemnización en materia
expropiatoria”. Revista de la Fundación
Procuraduría. N° 2. Caracas, 1986, pp. 41 y ss.
[8] Véase Allan Brewer-Carias: Ley
de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social. Editorial Jurídica
Venezolana. Caracas, 2002.
[9] Luis Ortíz-Álvarez:
“Expropiaciones en Venezuela (limites y garantías)”. Anuario de Derecho
Público. Universidad Monteavila. Caracas, 2012, p. 357.
[10] En este sentido, los Artículos
in comento establecen:
Artículo 52. La ocupación temporal. Toda obra
declarada de utilidad pública lleva consigo el derecho a la ocupación temporal
de las propiedades ajenas por parte del que las ejecute, en los casos
siguientes:
1. Hacer estudios o practicar operaciones
facultativas, de corta duración, que tengan por objeto recoger datos para la
formación del proyecto o para el replanteo de la obra.
2. Para el establecimiento provisional de
estaciones de trabajo, caminos, talleres, almacenes o depósitos de materiales,
y cualquiera otra que requiera la obra para su construcción o reparación. La ocupación durará tan sólo el tiempo
absolutamente indispensable, no debiendo, en ningún caso, concederse por un
término mayor de seis (6) meses. Sin embargo, podrá prorrogarse por igual
término, y por una sola vez, por causa debidamente justificada.
Artículo 53. Requisitos para la ocupación temporal.
Para proceder a la ocupación temporal se requerirá una resolución
suficientemente motivada, por escrito, del Gobernador del estado, del
territorio federal, y de los alcaldes de los municipios respectivos de la
jurisdicción donde se ejecute la obra.
Esta resolución se protocolizará en la correspondiente Oficina de
Registro correspondiente.
Artículo 54. Notificación de la ocupación temporal.
No se acordará la ocupación temporal sin haberse efectuado la correspondiente
notificación, por escrito, al propietario u ocupantes si los hubiere, por lo
menos con diez (10) días de anticipación.
[11] En nuestra opinión, no es
jurídicamente factible por medio de una notificación judicial “ocupar” un
inmueble, puesto que la ocupación exige una serie de garantías para el
particular afectado. La Ley de Expropiación es garantista de los derechos de
los administrados, y por ello: “[n]o parece lícito ni constitucionalmente
admisible la expansión por vía de normativas especiales ni menos por vía de
auto-atribución administrativa de una suerte de potestad amplísima de
“ocupación temporal” para ocupar, tomar posesión y hasta desapoderar totalmente
a los particulares de sus bienes, derechos y empresas”. Id. p. 357.
[12] Con respecto a la ocupación
previa, la Ley señala lo siguiente: “Artículo 56. Cuando la obra sea de
utilidad pública, de conformidad con lo establecido en el artículo 14 de esta
Ley y la autoridad a quien competa su ejecución la califique de urgente realización,
deberá hacer valorar el bien por una Comisión de Avalúos designada, conforme a
lo dispuesto en el artículo 19 eiusdem
a los fines de la ocupación previa, la cual será acordada por el tribunal a
quien corresponda conocer del juicio de expropiación, después de introducida la
demanda respectiva y siempre que el expropiante consigne la cantidad en que
hubiere sido justipreciado el bien. El
resultado de esa valoración no será impugnable por ninguna de las partes, y
sólo servirá para que el tribunal de la causa decrete la ocupación previa del
bien y se garantice el pago al expropiado. Antes de procederse a la ocupación
previa, el Juez de la causa, efectuará la correspondiente notificación al
propietario y a los ocupantes, si los hubiere. Vencido el lapso de
comparecencia previsto en el artículo 27 de esta Ley, sin que se haya formulado
oposición justificada, el propietario podrá convenir con el avalúo realizado.
El Juez dará por consumado el acto, y se procederá como sentencia pasada en
autoridad de cosa juzgada. El acto por el cual el propietario conviene en el
avalúo es irrevocable, aun antes de la homologación del tribunal”.
[13] Sentencia No. 1252 del 16 de
noviembre de 2017, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, disponible a través en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/205329-01252-161117-2017-2016-0797.HTML
[14] Antonio Canova, Luis Alfonso
Herrera, Karina Anzola: Expropiaciones o
vías de hecho, FUNEDA. Caracas, 2009, p. 45.
[15] Véase Hildegard Rondón de Sansó: La Acción de
Amparo contra los Poderes Públicos. Editorial H.R.S. Caracas, 1994, p. 235.
[16] Por su parte, García De
Enterría y Fernández explican lo que es la vía de hecho y aportan un claro
ejemplo de esta figura, en los siguientes términos: “Es todo ataque a la
propiedad, derechos e intereses patrimoniales legítimos que provenga de la
Administración o de sus agentes o delegados y que, implicando por su contenido
una verdadera expropiación, en los términos que hemos estudiado no se acomode,
sin embargo a los límites definidores de la potestad expropiatoria o, aun
dentro de ellos no se ejercite precisamente por el cauce procedimental que la
Ley señala, sino solamente de hecho. El caso más notorio de vía de hecho, como
está aludiendo su misma expresión, es el de un apoderamiento puramente fáctico
de los bienes privados por la Administración, sin medir declaración expresa ni
procedimiento expropiatorio alguno. (Eduardo García de Enterría, Tomás Ramón
Fernández: Curso de Derecho
Administrativo. Tomo 2. Civitas. Madrid, 2005, p. 241).
[17] Al respecto, la Sala Político Administrativa
ha delimitado los supuestos para su procedencia y los supuestos en los que se
verifica. “[S]e dan cuando la Administración pasa a la acción sin interponer
acto alguno, es decir, con falta absoluta de decisión o acto previo; y segundo,
cuando existe el acto, pero fue dictado fuera de la competencia o al margen del
procedimiento establecido por la ley.
Respecto al segundo punto, también existe vía de hecho en aquellos
supuestos en los que aun existiendo acto previo y siendo éste perfectamente
regular, la actividad material de ejecución excede del ámbito cubierto por el
acto en cuestión cualitativa y cuantitativamente. En estos casos existe una falta de cobertura,
equivalente a la inexistencia del acto previo”.
(Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha
16 de julio de 2008, Aduanera Kosmar,
C.A. vs. Decisión del Juzgado Superior Tercero de lo Contencioso Tributario la
Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, Magistrado Ponente:
Francisco Carrasquero). Igualmente, en el caso Blue Note Publicidad C.A,
la Sala expuso lo siguiente: “En resumidos términos, se ha entendido la
vía de hecho como cualquier actuación material originada por la Administración
Pública, carente de todo título jurídico que la justifique; de allí que se haya
previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, que: “Ningún órgano
de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben
el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido
dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos””(Sentencia de
la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 11
de agosto de 2011, caso: Blue Note
Publicidad C.A., Magistrado Ponente: Trina Omaira Zurita).
[18] Caso Maurice Moses Toledano, Sentencia del 12 de abril de 1983 de la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente: Román Duque
Corredor. Consultado en Op. Cit, 20 años de jurisprudencia: Expropiación.
[19] Así, el Art. 451 del CPC
establece que: “[l]a experticia no se efectuará sino sobre puntos de hecho,
cuando lo determine el Tribunal de oficio, en los casos permitidos por la ley,
o a petición de parte. En este último caso se promoverá por escrito, o por
diligencia, indicándose con claridad y precisión los puntos sobre los cuales
debe efectuarse”.
[20] Caso Natalio Hecker y Compañía, C.A, Sentencia del 2 de mayo de 1989 de
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente: Cecilia
Sosa. Consultado en Op. Cit, 20 años de jurisprudencia: Expropiación.
[21] Mediante sentencia No. 1017 del
11 de octubre de 2016, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia ha establecido “en cuanto a las objeciones formuladas respecto al
procedimiento seguido para llevar a cabo la ocupación previa interesa destacar
que conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, se ha establecido que los
trámites propios de la ocupación previa son de carácter incidental, no
definitivo, de manera que las deficiencias que eventualmente hubieren ocurrido
en el marco de dicha medida, siempre podrán ser subsanadas posteriormente, toda
vez que como antes se indicó, su naturaleza es preventiva”. En este caso, “El
[Tribunal] ordenó depositar los aludidos cheques de gerencia, en su cuenta
corriente del Banco Bicentenario y posteriormente acordó librar cheques […],
ello con la finalidad de darle apertura a las cuentas de ahorros a nombre de
los ciudadanos Andrés Eloy Núñez y Guillermo Jesús Rodríguez, respectivamente.
El día 12 del mismo mes y año, la abogada María Alejandra Medina Mazarelli,
antes identificada, en representación del ciudadano Andrés Eloy Núñez, presentó
diligencia en la cual solicitó se libre oficio a la entidad financiera banco
bicentenario, con la finalidad que su representado antes identificado, “(…)
disponga del dinero depositado a su nombre; por concepto de juicio de
Expropiación; y pueda ejecutar todos los trámites necesarios en la Entidad
Financiera (…).” De manera que resulta improcedente la pretensión del ciudadano
Guillermo Jesús Rodríguez dirigida a impugnar el monto del avalúo realizado con
ocasión de la ocupación previa acordada por el ente expropiante.” Disponible en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/octubre/190760-01017-111016-2016-2014-0851.HTML.
[22] Sentencia No. 1252 del 16 de
noviembre de 2017, Id. supra 12.
[23] Profundamente discutido en la
doctrina nacional, véase Gert
Kummerow; bienes y derechos reales: derecho
civil II. Segunda Edición. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1969.
[24] En el caso Roberto Linares
Trejo, la Corte Primera sostuvo que dentro de los elementos a analizar por los
peritos avaluadores no se establece expresamente el análisis de inmuebles con
zonificación distinta. En particular la Corte sostuvo que “obviamente que al
utilizar referenciales correspondientes a otras zonificaciones […] expertos
deben manejarse con buen criterio aludiendo a zonificaciones análogas”.
Sentencia del 1 de febrero de 1990 de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, Magistrada Ponente Hildegard Rondón de Sanso, consultado en Op. Cit, 20 años de jurisprudencia: Expropiación.
[25] Id. supra 6.
[26] La
jurisprudencia dorada de la expropiación se desarrolló en la época de los
ochenta, y quizás, es acertado afirmar que es esta la época de oro del Derecho
Administrativo venezolano. Es en esta jurisprudencia, la información más
importante para el establecimiento de directrices claras sobre valor fiscal y
su tasación.
[27] María Chiquinquirá González de Ferrer y otros, v. Compañía Anónima
Energía Eléctrica de Venezuela (ENELVEN), sentencia del 17 de Julio de 2002
de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
[28] Id.
[29] En el caso Sucesión Rodolfo Wallis, sentencia del 22 de marzo de 1983 de la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente: Román Duque
Corredor, la Corte sostuvo al respecto “que el requisito de la motivación
exigida en el artículo 1425 del Código Civil, impone a los expertos la
obligación de justificar debidamente la imposibilidad de utilizar el valor
fiscal como un factor de tasación, sin que pueda aceptarse que se cumple esa
obligación con el señalamiento genérico de que no existe dicho valor la interpretación
más adecuada permite afirmar que los peritos deben indicar que gestiones o
labores realizaron para concluir en la inexistencia del valor fiscal, o en su
idoneidad”. En este caso en concreto “Los expertos en su informe de avalúo, en
lo referente al avalúo fiscal declarado o aceptado por el propietario
expresaron lo siguiente: “La Comisión de expertos analizó este aparte, pero no
le fue posible encontrar ningún recaudo cercano a la fecha del Decreto que nos
permitiera usarlo para fijar el precio del inmueble a expropiar” y, concluyeron
que la única manera viable y adecuada para evaluar el inmueble expropiado es el
de compararlo con otros inmuebles, cuyas operaciones de compra-venta hayan sido
realizadas dentro del lapso de 12 meses anteriores a la fecha del decreto de
expropiación, es decir, que solo acogieron el valor comercial el de la plaza
para definir el precio de la expropiación”. Consultado en Op. Cit, 20 años de
jurisprudencia: Expropiación.
[30] Juan Hernández v. República, sentencia del 8 de agosto de 1996 de
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente: María
Amparo Grau. En efecto, la desestimación tiene que tener soporte en las
diligencias para establecer el valor fiscal. Así, la citada sentencia, también
señaló lo que a la par había sostenido la jurisprudencia de la Corte Suprema:
“los expertos deben señalar en el caso de la desestimación de las diligencias
conducentes a la obtención del valor fiscal, la razón de dicha desestimación.”
(CSJ-SPA (84) fecha 20/04/82- Ponente: Luis H. Farías Mata, Rdos 10PP, 181–182
(citas del texto de la sentencia)).
[31] En este sentido, la Sala
Político-Administrativa ha señalado “[el tribunal de instancia] “expresamente señaló como fundamento de su
rechazo al valor fiscal “que no se encontró ninguna declaración de Impuesto
Sobre la Renta, es(e) tribunal compartiendo ese criterio con sus asesores,
considera y así lo establece, que no se debe tomar en cuenta ese elemento a los
efectos de la determinación del valor de la cosa expropiada”. Entonces,
queda claro para esta Sala que tan genérico pronunciamiento por sí sólo vicia
por inmotivación al fallo del a quo. Ampliamente se ha expuesto en la presente
decisión que no son aceptables señalamientos genéricos para que opere el
rechazo de determinado valor de obligatorio cumplimiento, sino que, para su
validez, debe señalarse con precisión las labores o gestiones que se llevaron a
cabo para poder concluir, bien la inexistencia de dicho valor o bien su falta
de idoneidad para apreciarlo” (Id. María Chiquinquirá González de Ferrer y
otros).
[32] Respecto al valor contenido en
las declaraciones sucesorales del expropiado y su utilidad como método de
tasación, en el caso Francisco Antequera
Martín, sentencia del 1 de febrero de 1990 de la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente: Alfredo Ducharne Alonzo, la
Corte Primera sostuvo que “al referir el valor que aparece declarado en la
planilla sucesoral correspondiente, a una extensión de la cual el bien objeto
de la expropiación no es más que una parte, y sin que constare no es más que
una parte, y sin que constare la superficie de esa mayor extensión, obviamente
no es posible calcular el valor unitario que pueda aplicarse proporcionalmente
al bien objeto de la expropiación. El señalamiento de la Procuraduría General
de la Republica de que los peritos han debido practicar un levantamiento
topográfico de todo el fundo y de que si les resultaba oneroso debían haber
ocurrido a las autoridades competentes, es un alegato que la Corte considera,
cuando menos, inoportuno. Pretender que los expertos realcen un peritaje
distinto del que se les ha encomendado sobre una extensión mayor de la que ni
siquiera el ente expropiante ha suministrado datos […] todo ello para concluir,
en definitiva, que ello permitiría precisar, el valor señalado en una
declaración sucesoral sobre un bien del cual el expropiado es solo parte, es
absolutamente absurdo. […] hay que tener presente que no es cierto que el valor
de una extensión de tierra que parte de otra pueda siempre calcularse mediante
la simple división del valor total de la mayor extensión entre el número de
metros de ellas para luego multiplicar el valor así obtenido por el de la menor
extensión de que se trate.” En este caso, La Corte justificó la desestimación
del valor fiscal sostenido en el informe de los peritos al no existir forma de
establecer el valor fiscal del inmueble. Consultado en Op. Cit, 20 años de jurisprudencia: Expropiación.
[33] Sociedad Mercantil El Cerro, C.A v. República, sentencia del 9 de
mayo de 1985 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado
Ponente: Román Duque Corredor. Consultado en Op. Cit, 20 años de jurisprudencia: Expropiación.
[34] Gaceta Oficial No. 37.002 de
fecha 28 de julio de 2000.
[35] Dictado el 28 de mayo de 2002 y
publicado en Gaceta Oficial No. 5.590 del 10 de junio de 2002.
[36] En líneas muy generales, este
método considera los siguientes principios básicos: 1) la depreciación es
pérdida de valor que no puede ser recuperada con gastos de mantenimiento; 2)
las reparaciones pueden aumentar la durabilidad del bien., y finalmente, 3) un
bien regularmente conservado se deprecia de modo regular, en tanto que un bien
mal conservado se deprecia más rápidamente. Esta información se encuentra
disponibles a través de http://www.americabienes.com/avaluos/rossheidecke.html.
[37] Rafael Badell Madrid: Algunas Consideraciones Sobre El Derecho De
Propiedad Y La Jurisprudencia Sobre La Materia En Venezuela, disponible a
través de www.badellgrau.com.
[38] De esta forma, leyes
tradicionalmente de contenido expropiatorio pueden considerarse la Ley de
Tierras, la Ley de Regularización de Arrendamiento de vivienda, entre otras.
Sin embargo, estas leyes no contienen un procedimiento de expropiación en los
términos del presente ensayo. En cambio, ellas contienen apropiaciones
genéricas que afectan, sin lugar a dudas, el derecho de propiedad de los
sujetos a dicha normativa.
[39] En este sentido, es erróneo
referirse a la Ley Especial como texto normativo general. La especificidad
viene determinada a una proposición en particular que indica la concreta
regulación de un asunto determinado, una norma de un instrumento normativo que
contrasta con otra norma de otro instrumento normativo, en ese contraste
normativo, la especificidad resulta del supuesto de hecho regulado. La
disposición general será entonces la que regule un menor número de supuestos de
hechos en su preposición. Lo anterior es importante desde el punto de vista de
interpretación y aplicación de las normas jurídicas cualesquiera que sean.
[40] Al respecto, en opinión del
respetado administrativista José Ignacio Hernández, el procedimiento especial
expropiatorio “violenta el artículo 115 de la Constitución, en tanto la fase
judicial es una garantía esencial del derecho de propiedad privada. Por ello,
el Decreto-Ley comentado refleja una de las tendencias del modelo socialista,
cual es la funcionalización de la propiedad privada, lo que se traduce en la
reducción de sus garantías jurídicas y la indebida ampliación de la potestad de
la Administración para limitar el ejercicio de la propiedad privada e incluso,
acordar la adquisición coactiva de bienes.” (José Ignacio Hernández, Anuario de Derecho Público. N° 5.
Universidad Monteávila. Caracas, 2011, p. 192) En efecto, sin lugar a dudas la
DLOETV tiene vicios de inconstitucionalidad al atentar con el derecho de
propiedad. Sin embargo, dado el estado actual de la jurisprudencia y la
existencia de la corriente de pensamiento jurídico “socialista”, es dudoso un
cambio jurisprudencial en este sentido. Véase, Rafael Badell Madrid, Op. Cit.)
[41] Inmobiliaria Uva de Playa C.A v C.A. Metro de Caracas, del 5 de
diciembre de 2013, Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, Magistrado
Ponente Alexis Crespo Daza.
[42] En
este sentido, estipula la DLOETV en su artículo 3.3 que: “Para alcanzar el
objetivo de la presente Ley, el Ejecutivo Nacional queda facultado para: […] 3.
Dictar decretos de creación de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias
(AVIVIR), en las cuales el Estado procederá a reordenar Integralmente la
distribución y uso del espacio, sea éste urbano o rural, para destinarlo en
prioridad y con urgencia, a la construcción de viviendas unifamiliares o
multifamiliares de micro comunidades, pequeños barrios, grandes barrios o
nuevas ciudades. En las áreas decretadas Áreas Vitales de Viviendas y de
Residencias (AVIVIR), el Estado no permitirá la existencia de inmuebles no
residenciales o terrenos abandonados, ociosos, subutilizados o de uso
inadecuado que presenten condiciones y potencial para cumplir con el objeto de
esta Ley. La competencia para establecer las categorías antes señaladas, será
exclusiva del organismo debidamente calificado y con carácter nacional, que el
Ejecutivo Nacional cree mediante Decreto”.
[43] Aunque
parezca obvio, tal actuación material se constituye en tomar posesión o
apoderarse de un territorio, de un lugar, de un edificio, etc., invadiéndolo o
instalándose en él.
[44] En
este sentido la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ha advertido:
“En este sentido, esta Corte estima que la demora de la Administración en
calificar formalmente como “urgente” la ejecución de la obra habitacional, en
nada perjudicó a la sociedad mercantil accionante, toda vez que el Estado
Venezolano -según la Ley- estaba en la obligación de impedir la existencia de
terrenos no residenciales subutilizados o que recibieran un uso no acorde con
la reordenación y poblamiento de la ciudad, lo cual realizó conforme a la
normativa vigente. Aunado a lo anterior, debe advertir este Órgano Colegiado
que la omisión en la cual incurrió el Ejecutivo Nacional en todo caso fue
subsanada al momento de dictar la Resolución Nº 167, emanada del Ministro del
Poder Popular para Vivienda y Hábitat, la cual fue publicada en Gaceta Oficial
Nº 40.010 de fecha 18 de septiembre de 2012, sin que esto causara perjuicio
alguno a la parte accionante”. Uva de Playa. Id.
[45] Señala
el artículo 25 de la normativa eiusdem:
“El Ejecutivo Nacional podrá, por razones de interés público y social, dictar
medidas en vía administrativa con carácter preventivo, temporal o definitivo en
todo o en parte del Territorio Nacional, para garantizar el derecho de las
personas a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios
básicos esenciales que humanicen las relaciones familiares, vecinales y
comunitarias”.
[46] Inmobiliaria Uva de Playa C.A, Id.
[47] A falta de procedimiento
expreso, parece sensato afirmar que tal medida debe ser tramitada de
conformidad con los principios generales de la LOPA y un análisis analógico de
las disposiciones del CPC en materia de oposiciones a medidas cautelares.
[48] Que procedería directamente
contra el Ministro del Poder Popular para la Vivienda y Habitad.
[49] Al respecto ha señalado la
Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo la necesidad del agotamiento del
procedimiento de acuerdo amigable en aras de la posterior solicitud de
indemnizaciones. En este sentido:
“[A]hora bien, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo luego de un
análisis exhaustivo de las actas que conforman el expediente, advierte esta
Corte que no se evidencia el cumplimiento de la negociación amigable a la que
hace referencia al artículo 31 de la Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y
Vivienda, razón por la cual, no se puede proceder a la “indemnización” de la
parte, en consecuencia, este Órgano Jurisdiccional desestima la presente
denuncia. Así se declara”. Uva de Playa.
Id.
[50] Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela No. 39.945 del 15 de junio de 2012.