EL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN
Moisés E.
Martínez Silva[1]
Resumen: El artículo
que se presenta a continuación recoge un conjunto de reflexiones que forman
parte de una investigación más amplia y que, será utilizada para mi trabajo
especial de grado de la especialización de Derecho Administrativo. El tema
específico a tratar en las páginas siguientes, será el denominado derecho a la
buena administración, para aproximarnos a su contenido, naturaleza, caracteres
y regulación. Para ello, acudiremos al estudio del Derecho Comparado, del
denominado Derecho Administrativo Global, así como de la doctrina y
ordenamiento jurídico nacional. Expondremos los elementos generalmente
aceptados de ese derecho a la buena administración y nos detendremos brevemente
al análisis de algunas disposiciones específicas contenidas en los tratados y cartas
de derechos que rigen la Unión Europea; la Carta Iberoamericana de los Derechos
y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública; la
Constitución venezolana y otras normas de Derecho interno de interés.
Palabras clave: Derecho Administrativo Global – Buena
Administración – Gobernanza.
SUMARIO. Introducción. I. Breve planteamiento sobre la diferencia entre Gobierno y
Administración. II. El Derecho a una
buena administración. 1. La buena
administración en la Unión Europea. 2.
El derecho a la buena administración en Iberoamérica y Venezuela. A. Carta Iberoamericana de los Derechos
y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública. B. Control jurisdiccional como garantía
de la buena administración. C.
Derecho a la buena administración en el artículo 141 de la Constitución
Venezolana. D. Derecho a la buena
administración. Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley de
Simplificación de Trámites Administrativos. E. Código de ética del servidor público. Conclusiones.
INTRODUCCIÓN
El estudio del Derecho
Administrativo, en la mayoría de los casos, se circunscribe al examen o
análisis de aquellas actividades que involucren una intervención en el ámbito
social, o, dicho de otra manera, se enfoca principalmente en aquellas
actividades donde la Administración a través de sus órganos, se interrelaciona
con los administrados.
El presente artículo, pretende, de
forma general, esbozar algunas de las soluciones que, en el Derecho Comparado y
en el Derecho Administrativo Global, han sido planteadas para intentar resolver
las fallas típicas de cualquier Administración Pública, esos remedios tienden a
la previsión de procedimientos, principios, derechos y obligaciones, que
permitan la optimización y buena gestión de la función pública, a esas
previsiones, llamaremos provisionalmente derecho a la buena administración.
Para lograr nuestro objetivo,
partiremos del supuesto que el Gobierno y la Administración, son funciones
diferentes de la rama ejecutiva del Poder Público, aunque en algunos casos
puedan y en efecto coincidan los órganos que ejercen una y otra, dejando para
una investigación posterior, el estudio del Gobierno y, por ende, los elementos
del buen gobierno. Nos abocaremos entonces, a dilucidar el concepto y alcance
del derecho a la buena administración, determinar sí, por su naturaleza es un
derecho, un principio o una obligación; e igualmente expondremos las
principales características y caracteres aceptados en el Derecho Comparado y
Administrativo Global, así como algunas de las previsiones doctrinales y
normativas más relevantes que existen en el país al respecto.
I. BREVE PLANTEAMIENTO SOBRE LA DIFERENCIA
ENTRE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN
A pesar de no ser este el tema
principal del presente artículo, se ha señalado precedentemente, que se partirá
del supuesto de que, el Gobierno y la Administración, son funciones diferentes
de la rama ejecutiva del Poder Público, para pasar únicamente al estudio de lo
que se refiere a la buena administración, siendo que precisar sus diferencias
puede resultar un tema arduo y controvertido, sobre el cual no existe una
posición unánime, por ello, pasaremos a esbozar unas breves notas que permiten
vislumbrar la existencia de tal diferenciación.
Para apreciar los contrastes entre
una y otra institución, nos circunscribiremos al análisis de esas en Venezuela.
Lo primero que se debe establecer, es que los órganos de Gobierno y los
superiores de la Administración Pública en Venezuela, coinciden parcialmente,
así, el Decreto sobre la Organización General de la Administración Pública
publicado en Gaceta Oficial Extraordinario nro. 6.238 de fecha 13 de julio de
2016, establece que los órganos que conforman el Nivel Central de la
Administración Pública está integrado por la Presidencia, la Vicepresidencia,
las Vicepresidencias sectoriales, el Consejo de Ministros, los Ministerios y
demás órganos creados por la Ley, mientras que a los órganos encargados de la
dirección de la acción de Gobierno, de conformidad con el artículo 4 de dicho
decreto son “a quienes les corresponde la coordinación general de los demás
órganos superiores de dirección, así como la definición de las líneas
elementales en la formulación de políticas públicas, su ejecución y control” y
estará a cargo de la Presidencia, la Vicepresidencia, las Vicepresidencias
sectoriales y el Consejo de Ministros, existiendo una coincidencia parcial con
los órganos centrales de la Administración y los de Gobierno, excluyendo los
últimos a los Ministros y a otros órganos creados por vía legal.
No obstante esa coincidencia parcial
en lo que respecta a los órganos superiores de uno y otro, podemos establecer,
como primera diferencia, que la Administración Pública, abarca una mayor
variedad de órganos y entes que aquellos que se encargan de ejercer la función
de gobierno.
Por otra parte, desde el punto de
vista funcional, nos remitimos a los planteamientos del Dr. Brewer-Carías[2] para quien, la función de Gobierno o política
es aquella mediante la cual se dirige, ordena y conduce la política del Estado,
está atribuida típicamente a los órganos superiores que ejercen la rama
Ejecutiva del Poder Público, y lo hacen en ejecución directa de la
Constitución.
Mientras que la Administración en
ejercicio de la función administrativa, gestionan el interés público y se
relaciona con los particulares como sujeto de derecho, en ejecución directa de
la Ley e indirecta de la Constitución, por lo que sus actos son de rango
sublegal.
A pesar de la simpleza y aparente
claridad de esa distinción, en la práctica, resulta engorroso determinar cuándo
un órgano de la rama ejecutiva ejerce una u otra función. Para el reconocido
autor patrio Peña Solís, resulta
imperativo realizar el análisis individualizado de cada norma atributiva de
competencia para poder determinar cuando estos órganos actúan en función
política o de gobierno y cuando lo hacen en ejercicio de la función
administrativa, tal como lo establece en los siguientes términos:
El único método para intentar lograr el referido
esclarecimiento radica en el análisis de la norma constitucional atributiva de
competencia, la cual en casi la totalidad de los casos alude a competencias
políticas y administrativas conjuntamente. De modo, pues, que corresponde al
intérprete, y en última instancia a los órganos jurisdiccionales competentes,
realizar la mencionada determinación, siempre orientados por las variables que
la doctrina denomina dirección política del Estado, y dirección administrativa,
o ejecución de la política general formulada por el Gobierno[3].
El autor español, Rodríguez-Arana, ya abordando más
concretamente el tema del buen gobierno y la buena administración, reconoce la
complejidad de diferenciar en determinadas ocasiones al Gobierno y a la
Administración, no obstante, termina estableciendo de forma general su
diferencia de la siguiente manera:
Es verdad que con frecuencia se confunde gobierno con
gestión o administración, pero en realidad el complejo gobierno-administración,
indisolublemente unido, hace referencia a la cabeza y al cuerpo. La cabeza
manda y el cuerpo concreta sus dictados. Unos dictados, insisto, que no son, no
deben ser, caprichosos o arbitrarios, sino proyección del programa electoral
que concitó la mayoría en las elecciones. La administración, pues, está bajo la
dirección del gobierno, pero ni se confunde ni con ella se identifica. Por eso,
cuándo tratemos de buen gobierno o de buena administración o gestión pública,
queremos decir que ambas actividades, distintas, pero íntimamente unidas, deben
confeccionarse con arreglo a los postulados que las conforman en el marco del
sistema político, fundamentalmente en forma de materializaciones concretas que
son trasunto de los valores o vectores marcados por el gobierno de turno[4].
Todo lo anterior, tiene la finalidad
de dejar claro que, a pesar de lo complejo que puede resultar la distinción
entre Administración y Gobierno, el objeto del presente artículo estará
delimitado, únicamente al ámbito de la actuación de los órganos de la
Administración Pública de la rama ejecutiva del Poder Público, actuando en
función administrativa y consecuentemente, al principio o derecho de la buena
administración, dejando para un estudio posterior, el análisis sobre el
concepto, contenido, regulación y límites del ejercicio de la función de
Gobierno o Política, e incluso sobre el ejercicio de la función administrativa
y/o de Gobierno, por órganos de otras ramas del Poder Público diferente al
ejecutivo. Sin embargo, resultará imperativo realizar algunas menciones a
nociones de gobernanza y buen gobierno, para el establecimiento de diferencias
o explicaciones.
II. EL DERECHO A LA BUENA ADMINISTRACIÓN
El autor
italiano Cassese[5], haciendo referencia a su
vez, a las palabras de Jacob Söderman, establece –refiriéndose a los países
miembros de la Unión Europea– que el siglo XXI sería el siglo de la buena
administración, pero para comprender el alcance de tal afirmación debemos comenzar
por saber: ¿qué debemos entender por una buena administración?
La buena administración se encuentra
íntimamente ligada a los conceptos de gestión pública y las exigencias de buen
gobierno y gobernanza contemporáneas, sin identificarse plenamente con esos. El
término gobernanza surge como una propuesta para superar las formas
tradicionales de gobierno y administración pública basadas en el modelo
burocrático weberiano, y se caracteriza por una serie de políticas que buscan
redefinir en rol del Estado en aras de hacer más eficientes los procesos de
toma y ejecución de decisiones, por lo tanto, “se configura como un atributo
que caracteriza a las sociedades capaces de afrontar con éxito los retos del
progreso y el bienestar”[6].
Por lo tanto, para poder hablar de gobernanza, es necesario que cada
ordenamiento jurídico establezca previamente las condiciones necesarias para la
existencia de una buena administración y de un buen gobierno; es por ello que
la buena administración, es un presupuesto de la gobernanza y se materializa en
disposiciones expresas, que permitan hacer efectiva y tangibles las reformas de
la Administración Pública que generen desarrollo y bienestar social, por tal
razón puede resultar un concepto de engorrosa aprehensión y cuyo contenido
puede mutar dependiendo de las regulaciones específicas de cada Estado.
A pesar de lo dicho, en primer
lugar, debemos referirnos a la naturaleza jurídica del derecho a buena
administración y, en ese sentido es posible señalar que la misma puede tener y
en efecto tiene una triple naturaleza, siendo que la buena administración es
entendida tanto como un principio del Derecho y, por ende, una fuente formal de
Derecho Administrativo; como un derecho subjetivo de los administrados y; como
un deber jurídico para la Administración de impretermitible cumplimiento. Así
lo establece Poncé Solé, señalando
además que, en algunos ordenamientos jurídicos puede apreciarse la triple
naturaleza de la buena administración, mientras que en otros, está concebida o
consagrada solo como un principio, derecho o deber, según sea el caso:
Dado que la configuración del derecho a una buena
administración dependerá de cada ordenamiento jurídico concreto (de sus normas
constitucionales, en su caso, y de la legislación) es difícil intentar ofrecer
un análisis de tal derecho. En todo caso, podemos intentar avanzar algunas
cuestiones relevantes. Así, la buena administración puede tener en un
ordenamiento jurídico dado una triple vertiente. De un lado, puede ser un
principio general del Derecho, constitucionalizado, integrado por diversos
subprincipios (caso de la Constitución española, como veremos). A la vez, puede
ser un deber jurídico constitucional, que aparezca, en su caso, como en España
y Costa Rica, implícitamente) como suma de todos los deberes jurídicos
derivados de los mencionados principios, configurándose como un auténtico deber
jurídico de hacer, con todas las notas típicas aisladas por la doctrina en
referencia a los deberes jurídicos. Finalmente, cuando así haya sido reconocido
legalmente, será, además, un derecho subjetivo típico o activo, que otorga el
poder a su titular para exigir la realización por parte de las Administraciones
públicas de aquellas actuaciones incluidas en su contenido, pudiéndose
reaccionar jurídicamente contra el incumplimiento de dichas obligaciones
jurídicas públicas[7].
Entendiendo a la buena
administración como un principio, Cassese[8]
señala que su significación ha evolucionado, dado que dejó de ser un principio
concebido únicamente para optimizar la eficacia en la gestión de la
Administración Pública, para convertirse en un principio de los derechos
ciudadanos, el cual busca la protección y tutela de los intereses de esos
últimos en las relaciones con la Administración. Asimismo, establece que, de
ser un principio programático en sus inicios, en la actualidad es un verdadero
precepto atributivo-imperativo, atribuyendo derechos subjetivos a los
ciudadanos y correlativas obligaciones a la Administración.
En ese orden de ideas, definiendo a
la buena administración como un derecho fundamental, el reconocido autor
español Rodríguez-Arana, afirma
que “[l]a buena administración de instituciones públicas parte del derecho
ciudadano a que sus asuntos comunes y colectivos estén ordenados de forma y
manera que reine un ambiente de bienestar general e integral para el pueblo en
su conjunto. Las instituciones públicas, desde esta perspectiva, han de estar
conducidas y manejadas por una serie de criterios mínimos (…)”[9].
Es decir, la buena administración puede ser definida o apreciada como los
requisitos mínimos de eficiencia en la gestión pública que permitan alcanzar el
bienestar general y colectivo, centrando esa definición en el rol protagónico
que deben tener los ciudadanos a luz de ese derecho, en las relaciones frente a
la Administración.
Cónsono con la definición anterior,
y aproximándonos un poco más a la conceptualización de ese derecho, el autor
patrio, profesor José Ignacio Hernández,
afirma que, el concepto de buena administración se encuentra íntimamente ligado
al nuevo paradigma de la Administración Pública que surge con el advenimiento
de la cláusula del Estado Social y que, por tanto, implica una redefinición de
la actividad prestacional de la Administración, la cual, “debe basarse en
cauces de participación ciudadana, abiertos, y democráticos, que permitan
identificar con precisión las áreas de atención de tal actividad, conforme a
los principios de menor intervención y subsidiariedad, límites fundamentales a
tal actividad”[10]. Esto, guarda relación con la tesis de
la Administración vicarial, o al servicio de los ciudadanos, también del
referido autor, de la cual haremos mención más adelante.
Todo lo anterior, nos deja entrever
que, la buena administración, es un principio, derecho y deber, enmarcado
dentro de los principios del Estado Social de Derecho y que exige la existencia
y cumplimiento de determinadas condiciones mínimas en los diferentes órganos y
entes de la Administración Pública, que permitan la consecución del bienestar
de los ciudadanos. Para determinar cuáles son esas condiciones o requisitos
mínimos, es necesario analizar o estudiar cada ordenamiento jurídico en concreto.
Para ello, hemos de comenzar con una
regulación del Derecho Comunitario europeo, que si bien, no fue la primera en
establecer condiciones o estándares de calidad de gestión de la Administración
Pública para con los ciudadanos, sí fue pionera en su sistematización,
agrupación y denominarlas expresamente como derecho a la buena administración.
1. La buena administración en la Unión Europea
Podemos señalar que, la doctrina
remonta como antecedente de la configuración del principio de una buena administración,
las decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que tímidamente hacían mención a la
necesidad de instaurar buenas prácticas administrativas o una sana
Administración en la Unión Europea, siendo que, en sus inicios, la buena administración
tenían simplemente un carácter interpretativo o axiológico, sin embargo, fue
evolucionando hasta adquirir un verdadero carácter normativo[11].
La buena administración apareció
consagrada como principio de derecho en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de
la Unión Europea aprobada por el Parlamento Europeo el 7
de diciembre de 2000 en Niza y adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo;
posteriormente se intentó acoplar el contenido de dicho artículo en el Tratado
por el que se establece una
Constitución para Europa, el cual, a pesar de ser aprobado por el
Parlamento Europeo el 18 de junio de 2003, y suscrito
en Roma el 29 de octubre de 2004 por los jefes de
gobierno de los países que formaban la Unión Europea, también es denominada
la Constitución Europea, o la Constitución no nacida, en virtud que no fue
ratificada por todos los Estados miembros de la Unión, lo cual era imperativo
para su entrada en vigencia. El artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea referido
al derecho a una buena administración establece lo siguiente:
Artículo 41 – Derecho a una buena administración:
1. Toda
persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus
asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este
derecho incluye en particular: - el derecho de toda persona a ser oída antes de
que se tome en contra suya una medida individual que le afecte
desfavorablemente, - el derecho de toda persona a acceder al expediente que le
afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y
del secreto profesional y comercial, la obligación que incumbe a la
administración de motivar sus decisiones.
3. Toda
persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados
por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de
conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados
miembros.
4. Toda
persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas
de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
Perfetti[12], haciendo un análisis exegético del artículo anteriormente transcrito,
establece que la totalidad de las expresiones del derecho a la buena
administración, ya estaban consagradas o formaban parte de la tradición
jurídica de la mayoría de los países integrantes de la Unión Europea. Y que tales
manifestaciones buscan redefinir la relación clásica entre los particulares y
la sociedad frente a la Administración Pública, debiendo estar presentes en
todos los órganos y entes y en especial en las instituciones comunitarias.
A tenor de lo establecido en el
artículo 41 antes citado, el derecho a la buena administración está contenido
por los siguientes derechos o subprincipios: el derecho a una buena
administración se concreta en el requisito de la imparcialidad de la
Administración; el derecho a un tratamiento igual ante la Ley; la garantía de
un procedimiento de duración razonable; el derecho a ser escuchado; el derecho
a la motivación de las decisiones; el derecho a ser resarcido por los daños
sufridos a causa de la acción ilícita de las instituciones comunitarias o el
principio de responsabilidad patrimonial de la Administración; y la posibilidad
de dirigirse y obtener respuesta de las instituciones de la Unión.
Dicho lo anterior, es necesario
precisar que, de una interpretación literal de esa disposición normativa,
podemos inferir, que el derecho a la buena administración tal como fuera
consagrado en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea, está conformado en su
mayoría por principios procedimentales, que buscaban regular las relaciones
entre los ciudadanos y la Administración.
A pesar de lo anterior, Rodríguez-Arana, nos señala que la buena
administración en la Unión Europea, no se limita al establecimiento de meros
principios o enunciados, sino que es un verdadero derecho fundamental ciudadano
ya que:
[R]eposa sobre las más altas argumentaciones del
pensamiento democrático: en la democracia, las instituciones políticas no son
de propiedad de políticos o altos funcionarios, sino que son del dominio
popular, son de los ciudadanos, de las personas de carne y hueso que día a día,
con su esfuerzo por encarnar los valores cívicos y las cualidades democráticas,
dan buena cuenta del temple democrático en la cotidianeidad. Por ello, si las
instituciones públicas son de la soberanía popular, de dónde proceden todos los
poderes del Estado, es claro que han de estar ordenadas al servicio general, y
objetivo, de las necesidades colectivas. Por eso, la función constitucional de
la administración pública, por ejemplo, se centra en el servicio objetivo al
interés general. Así las cosas, si consideramos que el ciudadano ha dejado ser
un sujeto inerte, sin vida, que tenía poco menos que ser enchufado a la vida
social por parte de los poderes públicos, entonces comprenderemos mejor el alcance
de este derecho[13].
Resulta importante señalar que, el Tratado de Lisboa por el que se modifican el
Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
el cual fue firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007, en su artículo 6.1
reconoce y otorga carácter vinculante a todos los derechos fundamentales
establecidos en la Carta de
los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, incluyendo, por
supuesto, el artículo 41 de la
Constitución Europea, en el cual se estableció expresamente el Derecho a la
buena administración. Aunado a lo anterior, el artículo 15 del Tratado de
Lisboa, a “fin de fomentar una buena gobernanza” (para lo cual debe existir un
buen gobierno y buena administración), consagra la obligación de los órganos de
la Unión de respetar el principio de apertura, mejor conocido en Venezuela como
el principio de publicidad del expediente administrativo, siendo este, el único
principio procedimental expresamente establecido en el referido Tratado, lo
cual no implica, que no serán aplicables otros elementos de la buena
administración a los procedimientos de la Unión Europea. Algunos autores[14], consideran que el Tratado
de Lisboa también consagra la participación y la transparencia como elementos
de la buena administración, no obstante, esos principios también pueden
incluirse dentro del derecho al buen gobierno, que como ya hemos mencionado, le
daremos un tratamiento diferenciado.
2. El Derecho a la buena administración en
Iberoamérica y Venezuela
En la actualidad, se habla de un
Derecho Administrativo Global, Mundial o Transnacional (más allá de las
diferencias que pueda existir entre uno y otro vocablo), para referirse a la
existencia de un “derecho administrativo desacoplado del Estado”[15] por lo que no necesariamente se rige
por tratados o normas de Derecho Comunitario para cuya formación se requiera
intervención estatal, pero que aún
sí, es de obligatorio cumplimiento para las administraciones públicas
estatales. Venezuela, no escapa de esa cobertura y se rige igualmente por
normas del denominado Derecho Administrativo Global[16], entre
esas, a efectos del presente artículo, resultar imperativo destacar la Carta
Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la
Administración Pública.
A. Carta Iberoamericana de los Derechos y
Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública
La Carta Iberoamericana de los
Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública fue
aprobada por el Consejo Directivo del Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD), del cual forma parte Venezuela, en Caracas el 10 de
octubre de 2013 y adoptada por la Organización de Estados Iberoamericanos en
XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en la
Ciudad de Panamá los días 18 y 19 de octubre de 2013. En ella, se consagra
expresamente, el Derecho a la buena administración, es su tres vertientes, a
saber “como principio general de aplicación a la Administración Pública y al
Derecho Administrativo”; como “una obligación de toda Administración Pública
que se deriva de la definición del Estado Social y Democrático de Derecho,
especialmente de la denominada tarea promocional de los poderes públicos en la
que consiste esencialmente la denominada cláusula del Estado social” y; “desde
la perspectiva de la persona, se trata de un genuino y auténtico derecho
fundamental a una buena administración Pública, del que se derivan, como
reconoce la presente Carta, una serie de derechos concretos, derechos
componentes que definen el estatuto del ciudadano en su relación con las
Administraciones Públicas y que están dirigidos a subrayar la dignidad humana”[17].
La Carta define el derecho a una
buena administración por su finalidad y sus elementos constitutivos, señalando
que la buena administración “consiste en que los asuntos de naturaleza pública
sean tratados con equidad, justicia, objetividad, imparcialidad, siendo
resueltos en plazo razonable al servicio de la dignidad humana”[18].
Y de seguidas, pasa a enumerar un amplio catálogo de derechos que se derivan o
que deben estar presentes en toda buena administración y que simplemente
mencionaremos: derecho a la motivación de las actuaciones administrativas;
derecho a la tutela administrativa efectiva; derecho a una resolución
administrativa amparada en el ordenamiento jurídico, equitativa y justa, de
acuerdo con lo solicitado y dictada en los plazos y términos que el
procedimiento señale; derecho a presentar por escrito o de palabra peticiones
de acuerdo con lo que se establezca en las legislaciones administrativas de
aplicación, en los registros físicos o informáticos; derecho a no presentar
documentos que ya obren en poder de la Administración Pública, absteniéndose de
hacerlo cuando estén a disposición de otras Administraciones públicas del
propio país; derecho a ser oído siempre antes de que se adopten medidas que les
puedan afectar desfavorablemente; derecho a servicios públicos y de interés
general de calidad; derecho a conocer y a opinar sobre el funcionamiento y la
calidad de los servicios públicos y de responsabilidad administrativa para lo
cual la administración pública propiciará el uso de las TICS; derecho a
formular alegaciones en el marco del procedimiento administrativo; derecho a
presentar quejas y reclamaciones ante la Administración Pública. Los ciudadanos
también tendrán derecho a presentar recursos contra actos o resoluciones de la
Administración Pública de acuerdo con los correspondientes ordenamientos
jurídicos; derecho a conocer las evaluaciones de gestión que hagan los entes
públicos y a proponer medidas para su mejora permanente de acuerdo con el
ordenamiento jurídico correspondiente; derecho de acceso a la información
pública y de interés general, así como a los expedientes administrativos que
les afecten en el marco del respeto al derecho a la intimidad y a las
declaraciones motivadas de reserva que habrán de concretar el interés general
en cada supuesto en el marco de los correspondientes ordenamientos jurídicos;
derecho a copia sellada de los documentos que presenten a la Administración
Pública; derecho de ser informado y asesorado en asuntos de interés general;
derecho a ser tratado con cortesía y cordialidad; derecho a conocer el
responsable de la tramitación del procedimiento administrativo; derecho a
conocer el estado de los procedimientos administrativos que les afecten;
derecho a ser notificado por escrito en los plazos y términos establecidos en
las disposiciones correspondientes y con las mayores garantías, de las
resoluciones que les afecten; derecho a participar en asociaciones o
instituciones de usuarios de servicios públicos o de interés general; derecho a
exigir el cumplimiento de las responsabilidades de las personas al servicio de
la Administración Pública y de los particulares que cumplan funciones
administrativas de acuerdo con el ordenamiento jurídico respectivo[19].
Podemos apreciar, que gran parte de
esos derechos ya se encuentran consagrados en nuestro ordenamiento, bien como
principios informadores de Derecho Administrativo venezolano o propiamente como
derechos constitucionalizados o establecidos en leyes generales o especiales,
sin embargo, en el marco del Derecho Administrativo Global y de conformidad con
lo establecido en nuestro artículo 23 Constitucional y párrafo 54 de la propia
Carta, estos subprincipios de la buena administración prevalecen en el orden interno
venezolano y “tendrán la protección administrativa y jurisdiccional de los
derechos humanos previstos en los diferentes ordenamientos jurídicos”[20].
B. Control jurisdiccional como garantía de la
buena administración
Si bien el control jurisdiccional y la
tutela judicial efectiva son principios que no forman propiamente parte
integrante del concepto de la buena administración, sin ellos, resultaría
nugatorio cualquier intento por parte de los ciudadanos de hacer valer los
referidos derechos ante violaciones de la Administración Pública. En ese
sentido, se requiere no solo la existencia de Tribunales capaces de conocer los
vicios incurridos por la Administración en ejercicio de la actividad
administrativa, como en el caso de Venezuela existe la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, regulada por la Ley Orgánica de homónimo nombre,
sino que esos órganos jurisdiccionales deben, ser expeditos, imparciales e
independientes.
Frente a los órganos
jurisdiccionales nacionales, y cónsono con el reconocimiento del Derecho
Administrativo Global, surgen órganos jurisdiccionales globales que buscan
reforzar la protección y respeto al derecho a la buena administración, como son
el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
(CIADI), a los fines de resolver disputas relacionas a la protección
internacional de inversiones y la Corte Interamericana de los Derechos Humanos
(CIDH), que pretende la protección de los Derechos Humanos de los ciudadanos.
Es importante resaltar que,
Venezuela ha denunciado tanto el Convenio sobre Arreglo de Diferencias
Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de Otros Estados; como la
Convención Interamericana de los Derechos Humanos, por las cuales era aplicable
al Estado Venezolano la jurisdicción del CIADI y la CIDH respectivamente[21].
C. Derecho a la buena administración en el
artículo 141 de la Constitución Venezolana
El autor patrio José Ignacio Hernández[22],
analizando el rol de la Administración Pública en los procesos de desarrollo contemporáneos,
así como los conceptos de gobernanza, buen gobierno y buena administración,
establece con respecto a esa última definición que, en el marco del Estado
Social, no puede hablarse de cualquier Administración, sino de una
Administración Pública centrada en el ciudadano y su libertad y por ende que
cumpla una función vicarial, es decir, que esté al servicio de los ciudadanos,
hallando tal consagración en el artículo 141 de nuestra Constitución vigente,
la cual establece: “La Administración Pública está al servicio de los
ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de
cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento
pleno a la ley y al derecho”.
En ese artículo constitucional, se
encuentran establecidos algunos presupuestos propios de la buena gobernanza más
que de la buena administración, no obstante, también es cierto que, para la
procura y cumplimiento de las disposiciones tendientes a la consecución de una
buena administración, es imperativo cambiar la concepción misma de la
Administración Pública como “instrumento esencial del Estado establecido para
gerenciar, es su nombre y por su cuenta, la satisfacción de las necesidades
colectivas de las sociedad que constitucional y legalmente esté obligado a
asumir, por lo que como tal instrumento, su misión esencial es estar al
servicio de los ciudadanos o administrados”[23]; por
lo cual, la función vicarial de la Administración Pública venezolana consagrada
en el artículo 141 constitucional, también juega un rol fundamental en la
configuración y transformación hacia una buena administración.
D. Derecho a la buena administración. Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley de Simplificación de
Trámites Administrativos
Ahora bien, resulta relevante hacer
mención a normas de rango legal que prevén una serie de derechos y principios
que deben regir los procedimientos administrativos y que reproducen, gran parte
de los derechos contenidos por el derecho a la buena administración europeo e
Iberoamericano, según lo visto precedentemente.
En primer lugar, encontramos la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, publicada en Gaceta Oficial nro.
2.818, de fecha 1° de Julio de 1981, en ella se consagran principios como el
derecho de petición y derecho de queja; respuesta oportuna; responsabilidad
patrimonial de la Administración; responsabilidad funcionarial; publicidad del
expediente administrativo; deber de motivación de los actos; principios de
economía, eficacia, celeridad e imparcialidad; derecho a recurrir de los actos;
entre otros.
Por su parte, el Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos publicado
en Gaceta Oficial Extraordinaria nro. 6.149, de fecha martes 18 de noviembre de
2014, consagra en su articulado diversas disposiciones, en las cuales se
pretende generar un bienestar ciudadanos frente a los trámites y procedimientos
que estos deban realizar ante la Administración Pública, prohibiendo la
exigencia de copias, documentos o requisitos que no se encuentren expresamente
establecidos en la Ley, simplificando trámites y estructuras organizativas;
prohibiendo a la Administración solicitar recaudos que ya estén o deberían
estar previamente acreditados y; establece todo un capítulo denominado “La
Administración Pública al Servicio de los Ciudadanos”, en el cual se establece
el deber de la Administración de capacitar a los funcionarios; el deber de
informar y asistir a los ciudadanos; el derecho de los administrados de conocer
es estatus de sus trámites y el establecimiento de sistemas electrónicos y
automatizados de gestión. Principios, derechos y deberes que, de ser
efectivamente acatados, propenderían al alcance de una verdadera buena
administración. El conocido jurista venezolano Araujo
Juárez, refiriéndose a la Ley de Simplificación de Trámites
Administrativos del año 2008, señala la importancia de los principios
contenidos en esa Ley a los efectos de la materialización del contenido del
derecho a la buena administración de la siguiente manera:
Y es que hoy el procedimiento administrativo no se
contempla sólo desde una perspectiva jurídica, sino que también se considera
uno de los principales mecanismos de realización del principio constitucional
de buena administración, lo que se proyecta en múltiples estudios sobre la
agilización, simplificación y optimización de los procedimientos
administrativos, y sobre todo la calidad en las decisiones administrativas, uno
de los objetivos más perseguidos por la LSTA, y de los temas escasamente
tratados por la doctrina reciente. Las conexiones entre el procedimiento
administrativo y la "buena administración," no sólo tienen interés doctrinal,
ya que quedan reflejadas en el derecho constitucional a la plena tutela
judicial, que también tiene naturaleza de principio, a través de la figura del
agotamiento de la vía administrativa[24].
Ahora bien, tal como señala Hernández[25], la
Ley de Simplificación de Trámites Administrativos ha sido simplemente ignorada,
siendo imperativo su acatamiento por parte de los órganos y entes de la
Administración Pública y que, de forma concordada con Ley Orgánica de
Procedimiento Administrativo se racionalicen los procedimientos existentes y se
tienda a la implementación de una Administración electrónica.
E. Código de ética del servidor público
Finalmente, el Conejo Moral
Republicano a través de la Resolución nro. CMR-016-2013 de fecha 1° de
diciembre de 2013, publicada en Gaceta Oficial 40.314 del 12 de diciembre de
2013, dicta el Código de Ética de las servidoras y los servidores públicos, que
pasa a derogar el Código de conducta de los servidores públicos del año 1998.
Este Código de ética impone en su
artículo 5° a los funcionarios públicos una serie de deberes que, igualmente,
encuadran en la definición buena administración, esta vez, en su naturaleza de
deberes de la Administración. El referido artículo reza lo siguiente:
Artículo 5. Son deberes de las servidoras y los
servidores públicos:
1) Salvaguardar
en todo momento y en cada una de sus actuaciones, los intereses del Estado y
preservar el patrimonio público.
2) Actuar
con estricto apego a lo previsto en la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela, las leyes y a todas las demás normas e instrucciones que deben
regir su comportamiento en la realización cabal de todas las tareas que le
hayan sido asignadas.
3) Dedicar
todos sus esfuerzos para cumplir, con la máxima eficiencia y la más alta
eficacia, la misión que le esté encomendada.
4) Realizar
permanentemente actividades de superación personal y de colaboración en el mejoramiento
institucional de la Administración Pública y, en particular, del ente u
organismo donde preste sus servicios.
5) Rehusar
con firmeza inequívoca el mantenimiento y relaciones o de intereses, con
persona u organizaciones, que sean incompatibles con sus cargos y con las
atribuciones y funciones que le estén asignadas.
6) Proceder
con objetividad e imparcialidad en todas las decisiones que le corresponda
tomar y en los asuntos, en los que deba intervenir.
7) Rechazar
en cualquier caso y circunstancia y no solicitar jamás, ni para sí mismo ni
para terceros, pagos, prebendas, privilegios u otros beneficios indebidos con
ocasión de los servicios que deba prestar.
8) Ajustar
su conducta, de modo estricto y sin excepciones, a favor de la transparencia de
la Administración Pública manteniendo la confidencialidad y reserva de
información, salvo las excepciones que expresamente establezca la ley.
9) Tratar
a los ciudadanos y ciudadanas y a las servidoras y los servidores públicos con
absoluto respeto y prestar sus servicios y colaboración de manera eficiente,
puntual y pertinente, sin abusar de modo alguno de la autoridad y atribuciones
que les sean conferidas con ocasión del cargo que desempeñe.
Es así como observamos que, en el
ordenamiento jurídico venezolano, y en el Derecho Administrativo Global,
existen diferentes normas, de diferentes rangos, que consagran la buena
administración en su forma de principio, de derecho y de deber, a las cuales
hace mención la doctrina
CONCLUSIONES
Haciendo un estudio en abstracto, no
parece necesario recopilar o consagrar expresamente en Venezuela un derecho a
la buena administración como ocurrió con la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea, dado que, por virtud de normas de Derecho Administrativo
Global, constitucionales, legales y sublegales, ya se encuentran vigentes en
nuestro ordenamiento jurídico, diversos principios y subprincipios, derechos y
obligaciones, tendientes a la consecución de una buena administración.
Ahora bien, en la práctica,
cualquier previsión o precepto por más completo que sea, resulta insuficiente
si no son acatados por los operarios públicos a quienes les corresponda su
cumplimiento. Es ese sentido, el control jurisdiccional juega un rol fundamental,
ya que son los tribunales contenciosos administrativos y los órganos
jurisdiccionales internacionales, los llamados a velar por el efectivo
cumplimiento de las obligaciones de la Administración y la protección de los
derechos ciudadanos.
Sin embargo, vemos como en nuestro
país, a pesar del mandato del artículo 141 constitucional, la Administración y
los Tribunales Contenciosos Administrativos, parecieran estar llamados para
proteger y exacerbar las prerrogativas estatales y no, al servicio de los ciudadanos.
Igualmente, es evidente la falta de voluntad política de avanzar hacia una
protección administrativa internacional de los derechos ciudadanos, que se
patentiza con la denuncia del Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a
Inversiones entre Estados y Nacionales de Otros Estados y la Convención
Interamericana de los Derechos Humanos.
La percepción y protección del derecho a la buena administración, debe evolucionar tal como sucedió en la Unión Europea, donde pasó de ser una simple enunciación de principios, a convertirse en un verdadero derecho fundamental, lo cual debe ir de la mano con el establecimiento de límites y estándares de prestación de servicio para los Gobiernos y Administraciones, que devendrán en políticas y reformas que generen bienestar social y, por ende, solo a partir que exista la voluntad política de limitar el poder y la conciencia ciudadana de que se tienen derechos frente a la Administración, lo cuales se pueden hacer valer ante órganos jurisdiccionales expeditos, autónomos e independientes, avanzaremos hacia nuestra propia versión del concepto de gobernanza.
[1] Abogado de la Universidad Central de
Venezuela (2014).
[21] Para profundizar en el tema ver: J. I.
Hernández: Eduardo García Enterría y la…
Op. cit., pp. 75-76; José Ignacio Hernández: Derecho Administrativo y arbitraje internacional de inversiones.
Editorial Jurídica Venezolana y Centro para la Integración y el Derecho
Público. Caracas, 2016; Carlos Ayala Corao: Del
Diálogo Jurisprudencial al Control de Convencionalidad. Editorial Jurídico
Venezolana. Caracas, 2012.