APROXIMACIÓN A LAS UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA COMO ÓRGANOS DE CONTROL FISCAL INTERNO
Iván Paredes Calderón[1]
Resumen:
Mediante el presente trabajo se realiza
un análisis de la Unidad de Auditoría Interna como Órgano de Control Fiscal de
conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, su Reglamento y demás
instrumentos de rango sublegal dictados por el Máximo Órgano de Control; todo
ello con el objeto de denotar no sólo las funciones que ejecuta en el marco de
las actuaciones de control, sino también, la ejecución de potestades
administrativas como la potestad de investigación o sancionatoria y el
particular régimen de estabilidad del que se encuentra provisto su titular.
Palabras clave:
Auditoría Interna – Potestades
administrativas – Control fiscal.
SUMARIO.
Introducción. I. Marco normativo de las unidades de auditoría interna. II. La potestad de investigación y
sancionatoria de las unidades de auditoría interna. III. Régimen de estabilidad de los titulares de los órganos de
control interno. A modo de conclusión.
INTRODUCCIÓN
Resulta indiscutible que a medida en que han
evolucionado las sociedades, igualmente lo ha hecho el conjunto de normas
relativas al funcionamiento y organización de la Administración Pública como
medio de consecución de los fines del Estado. Asimismo, a la par del desarrollo
de las normas antes mencionadas, se hace necesario adaptar la noción de “control” a ese nuevo entramado legal, todo
ello en aras de permitir el mejoramiento de los índices de eficiencia y
eficacia de la Administración Pública y contribuir con una eficaz aplicación de
los recursos que al efecto se disponen para esos cometidos.
Ahora bien, la noción de control ha sido definida por la Real Academia Española como
“comprobación, inspección, fiscalización, intervención”[2] y, conforme a la
configuración Constitucional vigente en nuestro país, el órgano competente para
el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos, bienes
públicos, así como de las operaciones relativas a los mismos es la Contraloría
General de la República, todo ello sin perjuicio de las funciones que a tales
efectos sean atribuidas a otros órganos de control externo como se da en el
caso de los estados y municipios, en los cuales operan las Contralorías
estadales y municipales, respectivamente, y por otro lado, en el caso del
control interno de los órganos y entes de la Administración Pública, es la
Unidad de Auditoría Interna quien detenta estas funciones, todo ello siempre en
coordinación con la Contraloría General de la República.
Así, el objeto de la presente contribución se
contrae a una aproximación de la Unidad de Auditoría Interna como órgano de
control fiscal interno de la Administración Pública, lo cual pasa
ineludiblemente por un análisis del marco normativo que regula sus funciones,
el régimen de estabilidad del que se encuentra dotado el titular de ese órgano
y algunas breves reflexiones a modo de conclusión sobre su importancia en la
organización actual de la Administración Pública.
I. MARCO
NORMATIVO DE LAS UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA
En lo atinente a su régimen jurídico, tenemos que la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional
de Control Fiscal[3] (en
adelante LOCGRySNCF), como Ley marco que regula las funciones de la Contraloría
General de la República, del Sistema Nacional de Control Fiscal y la
participación de los ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio de la función
contralora, dispone en su artículo 9 lo que a continuación se indica:
Artículo 9.
Están sujetos a las disposiciones de la presente Ley y al control, vigilancia y
fiscalización de la Contraloría General de la República:
1. Los
órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Nacional.
2. Los
órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Estadal.
3. Los
órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en los
Distritos y Distritos Metropolitanos.
4. Los órganos
y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público Municipal y en las
demás entidades locales previstas en la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal.
5. Los
órganos y entidades a los que incumbe el ejercicio del Poder Público en los
Territorios Federales y Dependencias Federales.
6. Los
institutos autónomos nacionales, estadales, distritales y municipales.
7. El
Banco Central de Venezuela.
8. Las
universidades públicas.
9. Las
demás personas de derecho público nacionales, estadales, distritales y
municipales.
10. Las
sociedades de cualquier naturaleza en las cuales las personas a que se refieren
los numerales anteriores tengan participación en su capital social, así como
las que se constituyan con la participación de aquéllas.
11. Las
fundaciones, asociaciones civiles y demás instituciones creadas con fondos
públicos o que sean dirigidas por las personas a que se refieren los numerales
anteriores o en las cuales tales personas designen sus autoridades, o cuando
los aportes presupuestarios o contribuciones efectuados en un ejercicio
presupuestario por una o varias de las personas a que se refieren los numerales
anteriores representen el cincuenta por ciento (50%) o más de su presupuesto.
12. Las
personas naturales o jurídicas que sean contribuyentes o responsables, de
conformidad con lo previsto en el Código Orgánico Tributario, o que en
cualquier forma contraten, negocien o celebren operaciones con cualesquiera de
los organismos o entidades mencionadas en los numerales anteriores o que reciban
aportes, subsidios, otras transferencias o incentivos fiscales, o que en
cualquier forma intervengan en la administración, manejo o custodia de recursos
públicos.
Asimismo, dicho instrumento normativo señala en sus
artículos 35 al 41 de su Título II “Del Sistema Nacional de Control Fiscal; del
Capítulo II “Del Control Interno”, un conjunto de disposiciones relativas a la
regulación del sistema de control interno que se debe implementar en los
órganos y entes a los que se hace referencia en los numerales 1 al 11 del
artículo 9 antes citado, siendo que más concretamente los artículos 40 y 41
indican sobre las Unidades de Auditoría Interna lo que a continuación se
señala:
Artículo 40.
Sin perjuicio de las funciones de la Contraloría General de la República y de
lo dispuesto en el artículo 36, corresponde a las unidades de auditoría interna
de las entidades a que se refieren el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta
Ley, evaluar el sistema de control interno, incluyendo el grado de operatividad
y eficacia de los sistemas de administración y de información gerencial, así
como el examen de los registros y estados financieros, para determinar su
pertinencia y confiabilidad, y la evaluación de la eficiencia, eficacia y
economía en el marco de las operaciones realizadas.
Artículo 41.
Las unidades de auditoría interna en el ámbito de sus competencias, podrán
realizar auditorías, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes, estudios,
análisis e investigaciones de todo tipo y de cualquier naturaleza en el ente
sujeto a su control, para verificar la legalidad, exactitud, sinceridad y
corrección de sus operaciones, así como para evaluar el cumplimiento y los
resultados de los planes y las acciones administrativas, la eficacia,
eficiencia, economía, calidad e impacto de su gestión.
De lo anterior se colige que las Unidades de
Auditoría interna se erigen como órganos de vital importancia para el
mejoramiento de la gestión administrativa del órgano o ente de que se trate,
siendo que para el logro de este cometido se vale, entre otras cosas, de
procedimientos tales como auditorías, inspecciones, fiscalizaciones, exámenes,
estudios, análisis e investigaciones, los cuales brindarán a este órgano el
material necesario para realizar una evaluación certera del área objeto del
procedimiento.
Por su parte, el Reglamento de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal[4] (en
adelante RLOCGRySNCF), señala en su artículo 20 una aproximación de lo que se
entiende como Unidad de Auditoría Interna en los siguientes términos:
Artículo 20.
La unidad de auditoría interna de cada órgano o entidad es la encargada de
prestar el servicio de auditoría interna en los términos establecidos en la
Ley; que abarcará la evaluación del grado de cumplimiento y eficacia de los
sistemas de administración e información gerencial y de los instrumentos de
control interno incorporados en ellos y el examen de los registros y estados
financieros, para determinar su pertinencia y confiabilidad, así como la
evaluación de la eficiencia, eficacia, economía, calidad e impacto de su
gestión; sin perjuicio de las competencias que la Ley le atribuye en materia de
potestades investigativas y de determinación de responsabilidades.
Utilizando el contenido de este artículo podemos
entonces definir a la Unidad de Auditoría Interna como un órgano de control
fiscal que forma parte de la estructura organizativa interna del órgano o ente
respectivo y que se encuentra investida de competencias para efectuar el
servicio de auditoría interna en los mismos, por lo cual, en el ejercicio de
sus funciones, tiene amplias facultades para evaluar la aplicación de los
sistemas de administración e información implementados en el sujeto de que se
trate, así como también puede hacer lo propio con los instrumentos de control
interno que hayan sido elaborados en contraste con criterios de eficiencia,
eficacia, economía y calidad de la gestión, ello sin menoscabo de las
competencias que posee en materia investigativa y sancionatoria (determinación
de responsabilidades).
Situados en este contexto conviene ahora analizar
las funciones que le han sido atribuidas a este peculiar órgano de control en
el rango sublegal, motivo por el cual si bien es cierto las mismas han sido al
menos preliminarmente señaladas en los artículos 40 y 41 de la LOCGRySNCF
(rango legal), debe señalarse que la Contraloría General de la República como
máximo órgano de control dictó los Lineamientos
para la Organización y Funcionamiento de las Unidades de Auditoría Interna[5], los cuales disponen
en su Capítulo “V” las funciones de las Unidades bajo estudio en la forma siguiente:
1. Ejercer
funciones de control posterior en el respectivo órgano o ente.
2. Evaluar
el sistema de control interno, incluyendo el grado de operatividad y eficacia
de los sistemas de administración y de información gerencial.
3. Examinar
los registros y estados financieros para determinar su pertinencia y
confiabilidad.
4. Realizar
el examen posterior de los programas, proyectos u operaciones, para determinar
el cumplimiento de objetivos y metas, y la eficiencia, eficacia, economía,
calidad e impacto de su desempeño.
5. Realizar
el examen selectivo o exhaustivo, así como la calificación y declaratoria de
fenecimiento de las cuentas de ingresos, gastos y bienes públicos.
6. Recibir
y tramitar las denuncias de particulares o las solicitudes que formule
cualquier órgano, ente o empleado público, vinculadas con la comisión de actos,
hechos u omisiones contrarios a una disposición legal o sublegal, relacionados
con la administración, manejo y custodia de fondos o bienes públicos del órgano
o ente sujeto a su control.
7. Ejercer
la potestad investigativa, de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de
la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal
y su Reglamento.
8. Iniciar,
sustanciar y decidir los procedimientos administrativos para la formulación de
reparos, declaratoria de responsabilidad administrativa o imposición de multas,
de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de
la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal y su Reglamento.
9. Elaborar
su Plan Operativo Anual tomando en consideración las solicitudes y los
lineamientos que le formule la Contraloría General de la República; la
Superintendencia Nacional de Auditoría Interna, en el caso de los órganos o
entes sujetos a su control; la Contraloría Estadal, Distrital, Municipal, o
cualquier órgano o ente legalmente competente para ello, según el caso; las
denuncias recibidas, las áreas estratégicas a nivel nacional, estadal,
distrital o municipal, así como la situación administrativa, importancia,
dimensión y áreas críticas del órgano o entidad sometido a su control.
10. Promover
el uso y actualización de manuales de normas y procedimientos que garanticen la
realización de procesos suficientes y el cumplimiento de los aspectos legales y
técnicos de las actividades.
11. Elaborar
su proyecto de presupuesto anual con base en criterios de calidad, economía y
eficiencia, a fin de que la máxima autoridad del respectivo órgano o ente, lo
incorpore al presupuesto del órgano o ente de adscripción.
12. Establecer
sistemas que faciliten el control y seguimiento de las actividades realizadas,
así como medir su desempeño.
13. Fomentar
la participación ciudadana en el ejercicio del control sobre la gestión
pública, sin menoscabo de las funciones que le corresponde ejercer a la Oficina
de Atención Ciudadana.
14. Presentar
informe de gestión de sus actividades, ante la máxima autoridad jerárquica del
respectivo órgano o ente.
15. Participar,
cuando lo estime pertinente, con carácter de observador sin derecho a voto, en
los procedimientos de contratación promovidos por el ente u organismo sujeto a
control.
16. Apoyar
las actuaciones de control de la unidad de auditoría interna con los informes,
dictámenes y estudios técnicos que realicen los auditores, consultores y
profesionales independientes, debidamente calificados y registrados en la
Contraloría General de la República.
Así, del cúmulo de atribuciones que hemos podido
apreciar del marco normativo citado, puede colegirse que las funciones de la
Unidad de Auditoría Interna pueden englobarse en: A) funciones de control: relativas a las funciones de control
posterior y vigilancia del manejo y operatividad no solo de los fondos
públicos, sino también de la ejecución del plan operativo, evaluación de la
estructura organizativa del órgano o ente de que se trate, entre otros; B) funciones de investigación: que se
contraen a la ejecución de la potestad que tienen atribuidos estos órganos de
control para determinar los hechos que fueren presuntamente irregulares y
establecer la relación de causalidad a que hubiere lugar; C) función sancionatoria: derivada de la
potestad que posee este órgano de control interno para, en el marco de sus
funciones, proceder a sancionar a aquellos funcionarios que hubieren incurrido
en actos, hechos u omisiones contrarios a una norma de rango legal o sublegal y
que pudiere encuadrarse en cualquiera de los supuestos generadores de
responsabilidad administrativa a que hace referencia el artículo 91 de la
LOCGRySNCF.
Asimismo, debe agregarse que como se habrá podido
notar, cada una de estas funciones se presentan como un eslabón sucesivo –y
necesario– de las otras funciones, ya que el producto de la ejecución de cada
una de ellas, servirá como nutriente o sustancia para tramitar la siguiente
función administrativa. Así a modo de ejemplo tenemos que aquellos hechos
presuntamente irregulares que hayan podido suscitarse en el marco de la función
de control, serán investigados con mayor profundidad a través de la función de
investigación, y el resultado del ejercicio de esta función aparejará, de ser
el caso, la puesta en marcha de la función sancionatoria del órgano de control
interno.
Ahora bien, teniendo en cuenta el marco normativo
antes señalado y habiendo puntualizado las funciones que posee la Unidad de
Auditoría Interna, corresponde realizar una aproximación a las potestades de
las que se encuentra investidas, y más concretamente, de la potestad de
investigación y sancionatoria.
II.
LA
POTESTAD DE INVESTIGACIÓN Y SANCIONATORIA DE LAS UNIDADES DE AUDITORÍA INTERNA
Tal y como se ha señalado precedentemente, la Unidad
de Auditoría Interna posee un gran número de funciones que se encuentran
focalizadas en el mejoramiento del desempeño del órgano o ente de que se trate,
así como también, en velar por el estricto y eficaz uso de los recursos de que
se encuentren dotados los mismos.
Ahora bien, tales fines se encontrarían incompletos
si la misma no fuere dotada de las potestades suficientes para indagar la
existencia de presuntos actos, hechos u omisiones contrarios a una norma legal
o sublegal que hayan generado un perjuicio al patrimonio público o atenten en
contra del buen funcionamiento del órgano o ente de que se trate, y en vía de
consecuencia, sustanciar el procedimiento administrativo respectivo tendente a
la imposición de las sanciones a que hubiere lugar.
Precisamente, tal y como se ha podido inferir de lo
anterior, la potestad de investigación se constituye como el poder que posee el
órgano de control fiscal interno para indagar y establecer con exactitud la
veracidad de la comisión de presuntos hechos irregulares que se enmarquen
dentro de los supuestos generadores de responsabilidad administrativa
establecidos en el artículo 91 de la LOCGRySNCF, y que, para garantizar el
derecho a la defensa de quienes resulten ser interesados legítimos en los
mismos, deberá canalizarse a través de un debido procedimiento administrativo.
Es el caso que una vez culminado este procedimiento
administrativo de investigación, el producto final lo constituye el informe de resultados de la potestad de
investigación que viene a ser el instrumento a través del cual se establecerá
la relación de causalidad entre el presunto hecho irregular, el cúmulo
probatorio, las normas presuntamente infringidas y las personas que estuvieren
directamente vinculadas a tales hechos. De allí que resulta sumamente
importante que el curso de este procedimiento de investigación le sea otorgado
el respectivo derecho a la defensa y al debido procedimiento a quienes se
erijan como interesados legítimos de los mismos.
Por su parte, en lo que concierne a la potestad
sancionatoria, debemos señalar que la misma constituye un elemento de suma
importancia para la corrección de aquellas conductas reprochables de quienes
estando en la obligación de velar por el buen actuar de la administración y el
correcto uso del patrimonio público, incurran en un supuesto generador de
responsabilidad administrativa, todo lo cual será ventilado en el
correspondiente procedimiento administrativo de determinación de
responsabilidades.
Así, la LOCGRySNCF consagra en sus artículos 93 y 94
las disposiciones relativas a la potestad sancionatoria de los órganos de
control en los siguientes términos:
Artículo
93.
Las potestades sancionatorias de los órganos de control serán ejercidas de
conformidad con lo previsto en la Constitución de la República y las leyes,
siguiendo el procedimiento establecido en esta Ley para la determinación de
responsabilidades. Dicha potestad comprende las facultades para:
1. Declarar la responsabilidad
administrativa de los funcionarios, funcionarias, empleados, empleadas, obreros
y obreras que presten servicio en los entes señalados en los numerales 1 al 11
del artículo 9 de esta Ley, así como de los particulares que hayan incurrido en
los actos, hechos u omisiones generadores de dicha responsabilidad.
2.
Imponer multas en los supuestos
contemplados en el artículo 94 de la presente Ley.
3.
Imponer las sanciones a que se
refiere el artículo 105 de esta Ley.
Artículo 94. Serán sancionados, de acuerdo con la
gravedad de la falta y a la entidad de los perjuicios causados, con multa de
cien Unidades Tributarias (100 U.T) a un mil Unidades Tributarias (1.000 U.T),
que impondrán los órganos de control previstos en esta Ley, de conformidad con
su competencia:
1.
Quienes entraben o impidan el
ejercicio de las funciones de los órganos de control fiscal.
2.
Quienes incurran reiteradamente en
errores u omisiones en la tramitación de los asuntos que deban someter a la
consideración de los órganos de control fiscal.
3.
Quienes sin motivo justificado, no
comparecieren cuando hayan sido citados por los órganos de control fiscal.
4.
Quienes estando obligados a enviar a
los órganos de control fiscal informes, libros y documentos no lo hicieren
oportunamente.
5.
Quienes estando obligados a ello, no
envíen o exhiban dentro del plazo fijado, los informes, libros y documentos que
los órganos de control fiscal les requieran.
6.
Quienes designen a los titulares de
los órganos del control fiscal en los entes y organismos señalados en los
numerales 1 al 11 del artículo 9 de esta Ley al margen de la normativa que
regula la materia.
Asimismo, se tiene que el artículo 105 de la Ley ejusdem señala:
Artículo 105.
La declaratoria de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo
previsto en los artículos 91 y 92 de esta Ley, será sancionada con la multa
prevista en el artículo 94, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto
de los perjuicios que se hubieren causado. Corresponderá al Contralor o
Contralora General de la República de manera exclusiva y excluyente, sin que
medie ningún otro procedimiento, acordar en atención a la entidad del ilícito
cometido, la suspensión del ejercicio del cargo sin goce de sueldo por un
período no mayor de veinticuatro meses o la destitución del declarado
responsable, cuya ejecución quedará a cargo de la máxima autoridad; e imponer,
atendiendo la gravedad de la irregularidad cometida, su inhabilitación para el
ejercicio de funciones públicas hasta por un máximo de quince años, en cuyo
caso deberá remitir la información pertinente a la dependencia responsable de
la administración de los recursos humanos del ente u organismo en el que
ocurrieron los hechos para que realice los trámites pertinentes.
En
aquellos casos en que sea declarada la responsabilidad administrativa de la
máxima autoridad, la sanción será ejecutada por el órgano encargado de su
designación, remoción o destitución.
Las
máximas autoridades de los organismos y entidades previstas en los numerales 1
al 11 del artículo 9 de esta Ley, antes de proceder a la designación de
cualquier funcionario público o funcionaria pública, están obligados a
consultar el registro de inhabilitados que a tal efecto creará y llevará la
Contraloría General de la República. Toda designación realizada al margen de
esta norma será nula.
Estas normas constituyen el fundamento de rango
legal de la potestad sancionatoria de los órganos de control fiscal y que
comprende a las Unidades de Auditoría Interna como órganos de control interno
por lo que vemos entonces que se encuentran dotadas de las potestades suficientes
en el ámbito como para aplicar las sanciones según sea el caso, todo ello en el
marco de un procedimiento administrativo que garantice al presunto responsable
el derecho a la defensa y al debido procedimiento de los que tiene derecho
conforme a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
III. RÉGIMEN
DE ESTABILIDAD DE LOS TITULARES DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO
Del desarrollo que hemos venido efectuando en líneas
anteriores se ha podido resaltar la delicada actividad efectuada por las
unidades bajo análisis, y es que no sólo tienen acceso a información que
pudiere resultar vital para el ente u órgano de que se trate (como por ejemplo
la información financiera o presupuestaria), sino que también tiene amplias
potestades para ejercer la potestad de investigación y sancionatoria a que
hubiere lugar (caso del procedimiento de determinación de responsabilidades)
con las limitaciones que el propio marco normativo le establecen.
Es por esta razón que se hizo necesario dotar de un
régimen de estabilidad suficiente al titular de esa dependencia, lo cual posee
consagración en el artículo 27 de la LOCGRySNCF, que dispone:
Artículo 27.
Todos los titulares de los órganos de control fiscal de los entes y organismos
señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley serán designados o
designadas mediante concurso público, con excepción del Contralor o Contralora
General de la República.
Los
titulares así designados o designadas no podrán ser removidos o removidas, ni
destituidos o destituidas del cargo sin la previa autorización del Contralor o
Contralora General de la República, a cuyo efecto se le remitirá la información
que éste o ésta requiera.
De esta forma, se establece el ingreso por concurso
público como la forma mediante la cual los titulares de los órganos de control
fiscal (lo que incluye a la Unidad de Auditoría Interna), son dotados de la
estabilidad requerida para el ejercicio de sus funciones, todo ello en virtud
que para su remoción no basta la simple manifestación de voluntad del máximo
titular del ente u órgano respectivo, sino que es necesaria la sustanciación de
un debido procedimiento administrativo en el cual pueda el interesado ejercer
su derecho a la defensa y, si fuere comprobada la falta en ese íter
procedimental, se hace necesaria la autorización del Contralor General de la
República para que pueda proceder la remoción del titular de dicha unidad.
Tal agravado y complejo mecanismo hace que el
Auditor Interno que fuere designado por el respectivo concurso público, no
quede sujeto al arbitrio de la autoridad del máximo jerarca del ente u órgano
en el cual desempeña sus funciones sino que le permite actuar con la seguridad
de que sus procedimientos e investigaciones no supondrán amenaza alguna a la
ocupación del cargo en el que se encuentra.
Ahora bien, adicionalmente tenemos que el
RLOCGRySNCF establece en su artículo 46 lo que a continuación se señala:
Artículo 46.
Con excepción del Contralor General de la República, todos los titulares de los
órganos de control fiscal de los organismos y entidades señalados en los
numerales 1 al 11 del artículo 9 de la Ley, serán designados mediante concurso
público, organizado y celebrado de conformidad con la reglamentación dictada al
efecto por el Contralor General de la República, aplicable en cada nivel
territorial.
Precisamente, el concurso antes indicado fue
desarrollado por la Contraloría General de la República a través del “Reglamento sobre los Concursos Públicos
para la Designación de los Contralores Distritales y Municipales y los
Titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los Órganos del Poder Público
Nacional, Estadal, Distrital y Municipal y sus Entes Descentralizados”[6], el cual establece
los pasos a seguir para la convocatoria al mismo así como también el íter
procedimental a seguir para la designación del Auditor Interno.
A tales efectos, se tiene que conforme a la
normativa indicada el procedimiento para la designación del titular de la
Unidad de Auditoría Interna sería el siguiente:
a.
El concurso público para la
designación de los titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los
órganos que ejercen el Poder Público Nacional, Estadal, Distrital o Municipal y
sus entes descentralizados, será convocado por la máxima autoridad jerárquica
del respectivo ente u organismo mediante acto motivado, dentro de los treinta
(30) días hábiles siguientes a la fecha del vencimiento del período para el
cual fue designado el auditor interno saliente; de producirse la vacante
absoluta del cargo después de trascurridos seis (6) meses, contados a partir de
su designación; o del inicio de las actividades, en caso de constitución de
Unidades de Auditoría Interna. (2° párrafo del artículo 6).
Es importante
resaltar que en el caso en que la autoridad competente no hubiere efectuado la
convocatoria a que se hace referencia en el punto anterior, el Contralor
General de la República podrá, mediante Resolución (motivada) que deberá ser
publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela,
convocar los concursos públicos para la designación de los titulares de los
órganos de control fiscal respectivos, todo ello sin perjuicio de las sanciones
que pudieren derivarse del incumplimiento de la obligación de convocar el
concurso. Asimismo, de ser este el caso, en la Resolución de la Contraloría
General se ordenará al órgano o autoridad correspondiente, efectuar el llamado
público a participar en el concurso, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a la publicación de la citada Resolución y garantizar al jurado que
lo tramite hasta su culminación (artículo 7).
De lo anterior
se evidencian claramente los poderes que detenta la Contraloría General de la
República como Máximo Órgano Rector en materia de Control Fiscal, los cuales
deben limitarse en este caso únicamente a efectuar la convocatoria respectiva
(siempre y cuando haya operado la omisión del respectivo jerarca) dejando que
el Órgano continúe el trámite del procedimiento, esto en aras de “garantizar la
idoneidad, capacidad e independencia en el ejercicio de las funciones de los
órganos de control fiscal”, en palabras del propio texto normativo, siendo que
una intervención que supere este límite podría atentar contra estos mismos
principios.
b.
Una vez efectuada la convocatoria, y
dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes a la misma, el mismo órgano o
autoridad a quién corresponde efectuar la convocatoria deberá (Artículo 8): a)
Designar dos (2) representantes en el Jurado con sus respectivos suplentes; b)
Notificar a los órganos y entidades que se indican a continuación para que
designen a un (01) representante en el Jurado con su respectivo suplente: a´) A
la Contraloría General de la República, cuando se trate de concursos para la
designación de los titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los
órganos que conforman el Poder Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral a
nivel Nacional; del Banco Central de Venezuela; del Contralor del Municipio
Libertador del Distrito Capital; del Contralor del Distrito Metropolitano de
Caracas, así como los titulares de las Unidades de Auditoría Interna de las
Contralorías de los Estados; b´) A la Superintendencia Nacional de Auditoría
Interna, sólo cuando se trate de concursos para la designación de los titulares
de las Unidades de Auditoría Interna de los órganos y entes que conforman el
Poder Ejecutivo Nacional a través de la Administración Pública Nacional Central
y Descentralizada Funcionalmente; c´) A la Contraloría del Estado, Distrito o
Municipio según su ámbito de competencia, cuando se trate de concursos para la
designación de los titulares de la Unidad de Auditoría Interna de los órganos
que ejercen el Poder Público Estadal, Distrital y Municipal; d´) A las máximas
autoridades del órgano o ente de adscripción o tutela cuando se trate de
concursos para la designación de los titulares de la Unidad de Auditoría
Interna de los órganos y entes adscritos a los órganos que ejercen el Poder
Público Nacional a que se refiere el punto “a´”; y e´) A las máximas
autoridades del órgano o ente de adscripción o tutela cuando se trate de
concursos para la designación de los titulares de la Unidad de Auditoría
Interna de los órganos y entes adscritos a los órganos que ejercen el Poder
Público Estadal, Distrital y Municipal, a que se refiere el punto “c´”; c)
Efectuar el llamado público a participar en el concurso
c.
Se procederá a tomar juramento a los
miembros del Jurado y a sus respectivos suplentes, dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes a la designación de todos sus miembros. Igualmente, las
autoridades a que se hace referencia en los puntos "a´" al
"d´" del punto “b” anteriormente mencionado, deberán proceder a
designar a sus representantes en el jurado dentro de los quince (15) días
hábiles siguientes a su notificación (artículo 9) y si no lo hicieren dentro de
este lapso, el ente u órgano convocante deberá llenar esa vacante designándolo él
mismo, lo cual hará dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al
vencimiento del lapso anteriormente señalado.
d.
Una vez vencido los lapsos
anteriores, el órgano o autoridad competente para efectuar la convocatoria,
procederá a efectuar el llamado público a participar en el concurso mediante un
anuncio en prensa que deberá ser publicado en un diario de mayor circulación
nacional, no obstante, el mismo reglamento señala la posibilidad de publicar
tal anuncio en otro diario de publicación regional o de la locación en la que
tiene su asiento el ente u órgano convocante, lo cual luce acertado ya que en
muchas ocasiones aquellos diarios que poseen por su tiraje mayor circulación
nacional no abarcan ciertas zonas o regiones a las que sí llegan algunos
diarios regionales e incluso locales.
Ahora bien, una
vez hecha la publicación en prensa (y si son varias entendemos que desde la
última de ellas) deberán dejarse transcurrir cinco (05) días hábiles, luego de
los cuales los aspirantes podrán proceder a formalizar su inscripción, lapso
éste que no podrá exceder de diez (10) días hábiles (Artículo 11).
e. Finalizado el lapso de inscripción al que
hemos señalado en el punto anterior, y dentro de los quince (15) días hábiles
siguiente, el Jurado respectivo procederá a evaluar las credenciales de los
aspirantes para "determinar su nivel de capacitación y experiencia
laboral", realizará las entrevistas de panel y elaborará una lista por
orden de mérito de aquellos que reúnan los requisitos exigidos para el cargo (artículo
35) para que, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, sea enviada
a la máxima autoridad del órgano o ente convocante a los fines de su
publicación en la Secretaría o Dependencia responsable del área de Recursos
Humanos (artículo 35).
f.
Una vez hecho esto, y dentro de los
dos (02) días hábiles siguientes a la recepción de la lista a la que se hizo
referencia en el literal "e", la autoridad convocante publicará en la
Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, o del respectivo ente
político territorial, según sea el caso, el resultado de la evaluación y la
identificación del ganador del concurso (artículo 45), así como también dentro
de los cinco (05) días hábiles siguientes a la presentación de los resultados
por el Jurado, se procederá a notificar a cada uno de los participantes sobre
la puntuación que hubieren obtenido, así como la del ganador y el lapso para la
aceptación del cargo, fecha de juramentación y toma de posesión.
Asimismo una vez
notificado el concursante ganador del concurso, dispondrá de cinco (05) días
hábiles a partir de su notificación para aceptar el cargo (artículo 47). En
caso de que el ganador del concurso no se presentare a aceptar su designación
al cargo, el órgano o autoridad convocante designará y posesionará dentro de
los cinco (05) días hábiles siguientes a aquel participante que le sigue en la
lista por orden de méritos, todo ello con la finalidad de no dejar acéfalo a
ese órgano de control interno y precisamente dar garantía de que aquel que
resulte ganador lo ha sido producto de la tramitación de un concurso público en
el cual fue evaluada su idoneidad para el cargo.
g.
Finalmente, hemos de señalar que este
procedimiento culmina con la juramentación y toma de posesión del cargo por
quien hubiere resultado ganador del concurso, lo cual conforme lo dispuesto en
el artículo 46 del Reglamento deberá hacerse dentro de los cinco (05) días
hábiles siguientes al vencimiento del lapso previsto para la aceptación del
cargo a que se refiere el artículo 47.
Debe hacerse énfasis en que este sería el
procedimiento para la designación de los titulares de la Unidad de Auditoría
Interna de los órganos y entes de la Administración Pública, toda vez que las
normas analizadas poseen igualmente otros supuestos aplicables a los titulares
de los órganos de control externo que, por el alcance de la presente
contribución, no fueron referenciados.
Ahora bien, la Contraloría General de la República a
través de diversas circulares dirigidas a las Máximas Autoridades de los
Órganos y Entes del Poder Público Nacional ha hecho énfasis en dar cumplimiento
a las disposiciones relativas a los concursos públicos, tal y como es el caso
de la Circular N.° 01-00-000784 de fecha 14 de agosto de 2015 y la N.°
01-00-000294 del 07 de abril de 2015, a través de las cuales se indicó que:
(…)
las máximas autoridades deben
realizar los procedimientos necesarios para convocar el concurso
público correspondiente, según lo establece el Reglamento sobre los Concursos
Públicos para la Designación de los Contralores Distritales y Municipales y los
Titulares de las Unidades de Auditoría Interna de los Órganos del Poder Público
Nacional, Estadal, Distrital y Municipal y sus Entes Descentralizados, dictado
por el Contralor General de la República, como competencia (…).
Para luego concluir con que "(...) aquellos
órganos y entes que integran el Poder Público nacional que no han efectuado la
convocatoria del concurso público deberán proceder de inmediato a ejecutar los
trámites pertinentes, e informar a la Contraloría General de la República antes
de dictar el respectivo acto motivado, sin menoscabo de las sanciones a que
hubiere a lugar”.
Resulta sumamente inquietante el poco acatamiento
que le ha sido dado a las disposiciones no solo de la Ley (que per se es grave)
sino a las directrices de la Contraloría General dictadas al respecto, toda vez
que tiempo después de haber sido dictadas las circulares mencionadas sigue
observándose la grave situación de auditores internos designados como
“encargados” tal y como es el caso de los siguientes ejemplos: Gaceta Oficial
N.° 40.842 del 03 de febrero de 2016: designación del Auditor Interno
“encargado” de la Vicepresidencia Sectorial para el Desarrollo Social y la Revolución
de las Misiones; Gaceta Oficial N.° 40.894 del 2 de mayo de 2016: designación
del Auditor Interno “encargado” del Instituto Nacional de Servicios Sociales; Gaceta
Oficial N.° 40.964 del 11 de agosto de 2016: designación del Auditor Interno
“encargado” de la Superintendencia de Seguridad Social; Gaceta Oficial N.°
40.999 del 29 de septiembre de 2016: designación del Auditor Interno
“encargado” del Ministerio del Poder Popular de Desarrollo Minero Ecológico; y Gaceta
Oficial N.° 41.069 del 06 de enero de 2017: designación del Auditor Interno
“encargado” de FOGADE.
Estos son
sólo algunos pocos ejemplos de las muchas designaciones de Auditores Internos
como “encargados” que se han venido efectuando en franca violación del texto de
la LOCGRySNCF así como también de las circulares emitidas por la Contraloría
General de la República que, como se ha podido observar, son inclusive PREVIAS
a las designaciones efectuadas, no obstante, ya en pleno año 2017 sigue
realizándose esta práctica sin que la Contraloría General aplique “las
sanciones a que hubiere lugar”.
A MODO DE CONCLUSIÓN
Las Unidades de Auditoría Interna como órganos de
control fiscal interno desempeñan una notable función en el marco de la
estructura organizativa de los órganos o entes de la administración pública,
todo ello en razón que al encontrarse ubicadas a lo interno del mismo sujeto que
controlan poseen una inmediación mucho mayor respecto de los procedimientos de
toda índole que se gestan en el seno de la administración controlada, lo cual
coadyuva en tener una visión mucho más completa, cercana y exacta no sólo de
las debilidades sino también de las fortalezas con las que cuenta el órgano o
ente respectivo.
Así las cosas, resulta indudable la enorme utilidad
que posee este órgano de control interno para coadyuvar con el mejoramiento del
funcionamiento administrativo, lo cual conseguiría mayor potencialidad si se
diera acogida a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico venezolano relativo a
la condición de carrera del máximo titular de esas dependencias. Igualmente,
hemos de señalar que si bien la Contraloría General de la República ha hecho
algunos avances en la normativa aplicable a estos órganos de control interno, y
particularmente, ha elaborado manuales y normas de procedimientos a ser
utilizados como referencia obligada al momento en que sean concebidos estos
instrumentos a lo interno de cada uno de los entes u órganos de que se trate,
estos esfuerzos tienden a ser insuficientes si el máximo titular de esa unidad
es un encargado designado por el jerarca del órgano o ente que, dicho sea de
paso, puede proceder a designar un nuevo encargado ante cualquier actividad de
control que por mero capricho no considere conveniente.
La situación anterior se ha convertido en una práctica reprochable que sin duda compromete el buen funcionamiento administrativo, lo cual, en tiempos como el presente en el que nuestra Administración Pública crece a un ritmo imparable llegando a alcanzar la actividad de impensables sectores de la sociedad, necesariamente se traduce en una notoria disminución de la efectividad de los fines perseguidos por aquella, por lo que al ser tal el nivel de impacto de la actividad de la Unidad de Auditoría Interna, esperamos que su actividad y conformación sea enmarcada dentro del marco legal aplicable al que se hizo referencia en el presente trabajo, siempre teniendo en cuenta que la Contraloría General de la República como Máximo Órgano de Control tiene la obligación ineludible de velar porque todas las deficiencias que se presenten sobre el particular sean subsanadas aplicando incluso las sanciones que amerite el caso.
[1] Abogado de la Universidad Central de
Venezuela (2014). Director de la Firma Martínez & Paredes Abogados S.C.
[2] Diccionario de la Real Academia Española.
Disponible en http://dle.rae.es/?id=AeYZ09V [Consultado:
06/04/2017]
[3] Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 6.013 Extraordinario del 23 de diciembre de 2010.
[4] Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 39.240 del 12 de agosto de 2009.
[5] Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 39.408 del 22 de abril de 2010.
[6] Gaceta Oficial de la República Bolivariana
de Venezuela N° 39.350 del 20 de enero de 2010.