LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO POR EL EJERCICIO ANORMAL DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL
Julio César
Celis[1]
Resumen: El
poder de administrar justicia ha sido sustraído de la esfera privada de los
particulares para ser entregada al Estado, cuyo ejercicio se justifica en la
eficiencia y racionalidad de la decisión, en cumplimiento fiel del ordenamiento
jurídico en vigor. Puede suceder sin embargo y, con motivo de varios supuestos,
que la realización de la justicia cause daños a los particulares o
justiciables, de manera que habrá que pensar en la existencia y puesta en
marcha de herramientas de las que puedan disponer estos últimos para resarcir
los males causados, y que a su vez constituya una defensa y límite al ejercicio
del Poder Público. La responsabilidad patrimonial del Estado, en el presente
estudio, por el ejercicio anormal de la función jurisdiccional, es una de ellas.
Nos proponemos revisar algunas nociones básicas sobre dicha institución, el
régimen jurídico de derecho público aplicable y los supuestos generadores de
tal obligación de reparación.
Palabras clave: Responsabilidad
patrimonial – Función jurisdiccional
– Juzgamiento.
SUMARIO. Introito. I. El sistema de responsabilidad
patrimonial de la Administración Publica en Venezuela. 1. Base constitucional. A.
El sistema mixto, integral y autónomo de responsabilidad patrimonial del Estado
previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. B. Régimen jurídico de la
responsabilidad patrimonial del Estado. II.
Fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado por el
ejercicio anormal de la función jurisdiccional. III. Supuestos generadores de responsabilidad patrimonial del
Estado por el ejercicio anormal de la función jurisdiccional. 1. Responsabilidad patrimonial del
Estado-Juez por error judicial o de juzgamiento. 2. La responsabilidad patrimonial del Estado-Juez por el retardo
procesal y las omisiones injustificadas. 3.
La responsabilidad patrimonial del Estado-Juez por el ejercicio del poder
cautelar. 4. La responsabilidad
patrimonial del Estado-Juez por inejecución de las sentencias. Conclusiones.
INTROITO
Dentro de las muchas funciones que
tiene asignadas el Estado a los fines de satisfacer las necesidad sociales, se
encuentra la jurisdiccional, es decir, la potestad de éste de resolver
controversias entre los individuos que conforman el cuerpo social, mediante la
aplicación de un proceso, dimanando decisiones que son de obligatorio
cumplimiento por los sujetos de la relación procesal, dado el carácter de cosa
juzgada del pronunciamiento.
Siguiendo al gran procesalista venezolano,
ARÍSTIDES RENGEL ROMBERG, la jurisdicción es aquella “función estatal destinada
a la creación por el juez de una norma jurídica individual y concreta,
necesaria para determinar la significación jurídica de la conducta de los
particulares, cada vez que entre ellos surjan conflictos de intereses y de
asegurar por la fuerza, la ejecución de la norma creada”[2].
Siendo ello así, y como quiera que
la función jurisdiccional es privativa del Estado, en el esquema venezolano,
del Poder Público Nacional, se plantean las cuestiones sobre ¿Qué ocurre en
caso que dicha función sea prestada de forma anormal o deficiente? ¿Qué puede
hacer el particular que ha resultado afectado en su esfera jurídica subjetiva
por el funcionamiento anormal del sistema de justicia? ¿Prevé el ordenamiento
jurídico interno mecanismos que permitan controlar la actividad jurisdiccional,
y reparar la situación jurídica infringida en razón de su anormal
funcionamiento? Para responder a estas interrogantes, se debe examinar en
primer término, en qué manera puede resultar responsable el Estado venezolano
por los daños que cause a los particulares en razón de su funcionamiento y,
luego de ello, establecer si dentro de ese sistema de responsabilidad se
encuentra la obligación de resarcir a los particulares por los daños causados por
el ejercicio anormal o ilegal de la función jurisdiccional.
Ahora bien, el abordaje del presente
tema, el de la responsabilidad del “Estado Juez”, como lo ha denominado en
algunos casos la doctrina, es una invitación a dar una mirada con visión
crítica a todo el sistema de administración de justicia venezolano. En efecto,
la posibilidad que el Estado cause daños a los ciudadanos por el ejercicio
anormal o deficiente del aparato de justicia, está íntimamente vinculado a
cuestiones como la preparación de los jueces y la efectiva independencia y
autonomía de éstos. Dicha preparación debe medirse también respecto del resto
de los funcionarios que integran los tribunales y órganos relacionados con la
justicia (abogados, relatores, secretarios, alguaciles, fiscales y defensores
públicos), aunado todo ello a la propia estructura e infraestructura del
aparato judicial del país y su capacidad de respuesta frente al número, por
demás exorbitante, de causas que se tramitan en las diferentes competencias de
la jurisdicción (Penal, Civil, Contencioso-Administrativa, Tributaria, de
Protección de Niños, Niñas y Adolescentes, Mercantil, etc.).
Visto así, y en virtud que Venezuela
se constituye en un Estado Social y Democrático de Derecho y de Justicia, a
tenor de lo dispuesto en el artículo 2 de nuestro Texto Fundamental, la
prestación anormal de la función jurisdiccional constituiría un desconocimiento
de la propia cláusula constitucional sobre el tipo de sociedad que hemos
decidido fundar los venezolanos, y de los postulados sobre los cuales ésta debe
descansar. Es decir, es este tema, pues,
de fuerte contenido constitucional, como todo el sistema de responsabilidad
patrimonial de la Administración.
Para finalizar estas líneas
introductorias, es preciso indicar al gentil lector, la estructura del presente
estudio, la cual hemos decidido ordenar así: Capítulo I, El sistema de
responsabilidad patrimonial de la Administración Publica en Venezuela; Capítulo
II, Fundamento constitucional de la responsabilidad patrimonial del Estado por
el ejercicio anormal de la función jurisdiccional, Capítulo III, Supuestos
generadores de responsabilidad patrimonial del Estado por el ejercicio anormal
de la función jurisdiccional y, las conclusiones alcanzadas.
I. EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN VENEZUELA
1. Base constitucional
La Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999[3]
trajo consigo grandes cambios en cuanto a la configuración del Poder Público en
Venezuela. Significó una reestructuración de la repartición clásica de éste en
el Legislativo, Ejecutivo y Judicial, para adicionársele la rama Electoral y
Ciudadana, estableciéndose así una verdadera pentadivisión de unos “órganos
inordinados ubicados en un mismo plano jerárquico uno con respecto al otro, que
configuran la nueva composición orgánica del Poder Público en Venezuela”[4].
Asimismo, el nuevo diseño constitucional modificó la redacción y ubicación de
la norma rectora constitucional del régimen de la responsabilidad patrimonial
del Estado venezolano, es decir el artículo 140, lo cual tiene alta incidencia
frente al nuevo esquema del Poder Público al que hemos aludido.
En efecto, la Constitución de 1961[5]
al igual que su antecesora, incluía una norma que se consideraba fundamental en
materia de responsabilidad patrimonial de la Administración Publica, ubicada
entonces en su Título III De los Deberes,
Derechos y Garantías, Capítulo I, Disposiciones
Generales, artículo 47, cuyo tenor era el siguiente: “En ningún caso podrán
pretender los venezolanos ni los extranjeros que la República, los Estados o
los Municipios les indemnicen por daños, perjuicios o expropiaciones que no
hayan sido causados por autoridades legítimas en el ejercicio de su función
pública”.
Siendo ello así, la responsabilidad
patrimonial del Estado venezolano, en sus tres niveles político territoriales,
era posible derivarla por interpretación en contrario del artículo ut supra transcrito, por cuanto aquellos
daños o perjuicios ocasionados por la Republica, los Estados o los Municipios,
por órgano de autoridad legítima, engendraban en cabeza de éstas entidades, la
obligación de indemnizar a los particulares lesionados por su actividad.
El anterior precepto de la
Constitución de 1961, se complementaba con el artículo 206 ejusdem, el cual consagraba que la Jurisdicción Contencioso
Administrativa correspondía a la extinta Corte Suprema de Justicia y a los
demás tribunales que determinara la Ley, detentando éstos órganos
jurisdiccionales dentro de su especial competencia, la potestad para “condenar
a la Administración al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y
perjuicios originados en la responsabilidad de la Administración”.
En contraste con lo anterior, la
Constitución de 1999 estableció en su artículo 140, la norma que se considera
piedra angular de todo el sistema de responsabilidad patrimonial del Estado,
ubicándola ésta vez en su Título IV Del
Poder Público, Capítulo I, Disposiciones
Fundamentales, Sección Primera, De
las Disposiciones Fundamentales. Tal dispositivo constitucional establece
lo siguiente: “El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran
los o las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la
lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.
Ahora bien, dada la redacción del
artículo 140 constitucional, así como su ubicación en el texto constitucional,
se puede afirmar que el Constituyente de 1999 previó un sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado, que abarca de forma directa a todo la
organicidad y manifestación del Poder Público en Venezuela, el cual se divide
en los niveles Municipal, Estadal y Nacional, distribuyéndose este último nivel
en las ramas Legislativa, Ejecutiva, Judicial, Ciudadana y Electoral, conforme
preceptúa el artículo 136 de nuestro texto fundamental, el cual, por cierto, se
encuentra situado en el mismo, Título, Capítulo y Sección, que el mencionado
artículo 140.
Tal norma rectora de la
responsabilidad patrimonial del Estado prevista en la Constitución en vigor, se
complementa con el artículo 259 ejusdem,
equivalente al artículo 206 de la Constitución de 1961. Ello así, este
dispositivo prevé igualmente la competencia de los tribunales que conforman la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, para “condenar al pago de sumas de
dinero originados en responsabilidad de la Administración, conocer de reclamos
por la prestación de los servicios públicos y disponer lo necesario para el
restablecimiento de la situación jurídica infringida”. En ese sentido, si bien
el artículo 140 plantea que el Estado “responderá patrimonialmente”, es decir
mediante el pago de sumas de dinero, el artículo 259 amplía las facultades del
Juez Contencioso Administrativo, dotándolo de competencia para ordenar lo
necesario para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, lo
cual, pensamos, puede incluir ordenes de hacer o no hacer, por parte de las
autoridades de la Administración Pública -teniendo en cuenta por supuesto los
límites de sustitución del Juez en la Administración- más allá del pago de la
indemnización debida, de ser el caso.
En conexión con lo anterior, existen
en nuestra Constitución otras normas que complementan y dan sustancia al
régimen de responsabilidad patrimonial del Estado, cimentado en los
dispositivos 140 y 259 ya estudiados. Al respecto, el Administrativista
venezolano JOSÉ MIGUEL TORREALBA[6]
plantea:
[…] el texto fundamental dispone de un conjunto de
preceptos de rango constitucional que condicionan el comportamiento estatal y
las relaciones jurídicas con los ciudadanos, entre otros, los artículos: 2-
Estado de justicia; 7- Supremacía Constitucional y Universalidad del Control;
23- primacía de los pactos y tratados sobre derechos humanos; 25- nulidad de
actos dictados en ejercicio del poder público […] 26- tutela judicial efectiva;
30- obligación del Estado de indemnizar integralmente a las víctimas por
violaciones de los derechos humanos que le sean imputables, incluido el pago de
daños y perjuicios, así como la obligación de adoptar “medidas legislativas y
de otra naturaleza” para hacer efectivas las indemnizaciones; 49- Debido
Proceso; 137- Principio de legalidad; 139- Responsabilidad individual de funcionarios
públicos por abuso o exceso de poder; 141- Administración pública eficiente,
eficaz, transparente, al servicio de la ciudadanía; 257- el proceso judicial
como instrumento para la realización de la justicia y 259- […] Sistema
Contencioso Administrativo, todos los cuales, en su conjunto, constituyen el
denominado bloque de la constitucionalidad […]. (Resaltado del original).
Corolario de lo anterior se puede
afirmar, que si bien el Texto Fundamental en vigor, al igual que su antecesor,
establece una norma general en materia de responsabilidad patrimonial del
Estado, tal sistema se encuentra a su vez sustentando por otro cúmulo de normas
constitucionales que en su conjunto dan contenido al régimen de responsabilidad
patrimonial por funcionamiento normal o anormal de la Administración, y que el
Juez Contencioso Administrativo, único competente para condenar al Estado, con
fundamento en esas normas constitucionales, se encuentra más que habilitado a
los fines de poner en marcha tal sistema, el cual constituye un mecanismo de
control del ejercicio del Poder Público y a su vez, una garantía para los
particulares frente al ejercicio de esas potestades públicas, lo cual en
definitiva es derivación necesaria de un Estado Social, Democrático de Derecho
y de Justicia.
En definitiva, La institución de la
Responsabilidad Patrimonial del Estado, es un principio del Estado de Derecho,
junto con el de la legalidad y el de la separación de poderes, igualmente es
una garantía consagrada a favor de los administrados "pro cives", para lograr el resarcimiento del perjuicio
causado, pero además, es también un derecho subjetivo a la indemnización de los
daños ocasionados por los órganos del Estado, y finalmente, un mecanismo de
control del poder público, lo que se resume a lo planteado por HAURIOU[7]
cuando señaló que "[h]ay dos correctivos de las prerrogativas y potestades
de imperio de la Administración que reclama el instinto popular, cuyo
sentimiento respecto al poder público puede formularse en estos dos brocardos:
'que actúe, pero que obedezca a la ley; que actúe, pero que pague el
perjuicio'", siendo que tal institución se encuentra expresamente recogida
por nuestro Texto Fundamental, en su artículo 140. Así nos han enseñado entre
otros, los maestros ORTÍZ ÁLVAREZ, IRIBARREN MONTEVERDE, ARAUJO-JUÁREZ y más
recientemente, el Doctor BADELL MADRID.
Llegados a este punto y establecida
la base constitucional del régimen de responsabilidad patrimonial del Estado
venezolano, conviene dilucidar el tipo de sistema que sobre este respecto rige
en nuestro país, lo cual haremos de seguidas.
A. El sistema mixto, integral y autónomo de
responsabilidad patrimonial del Estado previsto en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela
Revisado como ha sido el contenido
del artículo 140 constitucional, se puede afirmar que el sistema de
responsabilidad previsto en nuestra Carta Magna, incluye a los dos subsistemas
de responsabilidad patrimonial que la doctrina ha identificado en esta materia,
es decir, el subsistema de responsabilidad sin falta o por sacrificio del
particular, cuyo fundamento es el principio de igualdad frente a las cargas
públicas, y el subsistema de responsabilidad con falta o por funcionamiento
anormal de los servicios públicos, que se fundamenta en el derecho de los
ciudadanos al funcionamiento normal de las actividades estatales de interés
general, o a una buena administración, la cual se financia en gran medida con
la recaudación de impuestos, vale decir.
En efecto, el artículo 140
constitucional señala “[e]l Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en
cualquiera de sus bienes y derechos […]”, sin establecer distinciones en cuanto
a si la lesión se ha producido en transgresión a una norma jurídica, o si la
misma se debe a la negligencia o impericia con la que actuó el funcionario,
siendo que la condición clave que se precisa es “siempre que la lesión sea
imputable al funcionamiento de la Administración Pública”. Ante ello, es
forzoso concluir que tal sistema de responsabilidad es mixto, es decir, admite
tanto al denominado subsistema objetivo, así como también al subsistema
subjetivo, resultando un elemento relevante en este último de los dos, la
culpabilidad, que deviene en la actuación administrativa no conforme a Derecho.
Sobre lo anterior, el referido
Profesor JOSÉ MIGUEL TORREALBA[8],
considera en sus escritos, que el sistema de responsabilidad administrativa es
amplio e integral, teniendo “un fundamento objetivo, pero el mismo es relativo,
pues los dos regímenes (sub-sistemas) coexisten” siendo que “la institución de
la responsabilidad patrimonial es de carácter mixto y se expresa mediante la
coexistencia de dos regímenes o subsistemas complementarios”, agregando el
mencionado autor, que “[…] mediante la interacción de las dos modalidades […]
se configura el sistema de responsabilidad patrimonial que no es completamente
objetivo, sino de manera relativa”.
Por otra parte, el autor patrio LUIS
ORTIZ ÁLVAREZ[9],
ha planteado la cuestión de la siguiente manera:
La responsabilidad patrimonial de la Administración o
responsabilidad administrativa, es un sistema que se bifurca en dos regímenes
indemnizatorios coexistentes y complementarios (el régimen de responsabilidad
sin falta o por sacrificio del particular y el régimen de responsabilidad por
falta o funcionamiento anormal).
Estos dos regímenes del sistema de responsabilidad
administrativa son coexistentes, complementarios y a veces simultáneos (esto
último en el sentido de que una misma actividad administrativa puede caer dentro
del campo de aplicación cada régimen). De hecho, cuando una actividad
administrativa ha causado un daño, los particulares pueden, si es el caso,
alegar en sus recursos o demandas tanto la responsabilidad por funcionamiento
anormal, o viceversa.
Las anteriores consideraciones han
sido incorporadas en la jurisprudencia del Máximo Tribunal de la Republica,
aunque con algunos matices. Ello se evidencia del fallo dimanado de la Sala
Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 968
de fecha 2 de mayo del 2000 (Caso: Cheremos vs Elecentro), en el cual se sentó
lo que sigue:
[...] la responsabilidad extra-contractual de la
Administración encuentra fundamento expreso en la actualidad en el principio de
igualdad o equilibrio ante las cargas públicas. Este principio se basa en que
la administración persigue la satisfacción y tutela de los intereses
colectivos; y si ésta en ejercicio de sus potestades –por órgano de autoridad
legítima- causa un daño a un particular, este no puede sufrir individualmente
las cargas de la actividad dañosa de la administración [...]. Así,
independientemente de que la actividad de la Administración fuese licita o
ilícita, con o sin culpa, si esta le ha causado un daño a un administrado, la
administración debe responder patrimonialmente.
Conforme a lo anterior, la constitución establece un
régimen de responsabilidad administrativa de carácter objetivo, que comporta
tanto la llamada responsabilidad por sacrificio particular o sin falta como el
régimen de responsabilidad administrativa derivada del funcionamiento anormal
del servicio público, según el cual los usuarios de los servicios públicos
deben ser indemnizados por los daños que puedan surgir del mal funcionamiento
de éstos [...]”. (Resaltado nuestro).
La importancia de la distinción,
radica en el hecho que ambos subsistemas coexisten, pero tienen fundamentos
particulares y diferentes, al igual que su incidencia respecto de la
indemnización de cada uno de ellos derivada, toda vez que “a pesar de las
variantes particulares que pueda adoptar el comportamiento de la Administración
como generadora de daños al administrado, la doctrina advierte que para el caso
de un mismo hecho gravoso pueden coexistir los subsistemas y como tal el deber
de abordarse el análisis de casos, lo que permitirá exigir como mayor fuerza,
la respectiva reparación”[10],
por cuanto no puede el Juez Contencioso Administrativo condenar siempre y en
idénticos términos a la Administración, cuando su actuación ha sido conforme al
ordenamiento jurídico, que cuando ha actuado con evidente desprecio de las
normas que sujetan su actividad, toda vez el derecho que tienen los ciudadanos
a una “buena administración”[11].
Finalmente, en cuanto a la autonomía
del sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, hay
que establecer que el mismo debe ser analizado bajo una perspectiva de derecho
público, por cuanto en sus inicios, la institución bajo estudio fue
estrechamente vinculada a las normas del derecho civil, específicamente a
aquellas que regulan la responsabilidad civil extracontractual o por hecho
ilícito.
En ese sentido, de vital importancia
es el aporte del ex Magistrado Luis Enrique Farías Mata, en cuanto a este
respecto, contenido en su célebre voto salvado, en la decisión dimanada de la
Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia (Caso:
Silvia Rosa Riera contra el Instituto Nacional de Vivienda INAVI), de la cual
disintió en los siguientes términos:
[…] en criterio del autor del presente voto salvado,
la responsabilidad patrimonial que puede corresponder a las personas morales de
Derecho Público no es ni general ni absoluta, como se ha dicho en la decisión a
menudo considerada –no con todo fundamento- madre del Derecho Administrativo;
no se rige, en efecto, ni directa ni literalmente por las reglas del Código
Civil, concebidas para regular las relaciones entre simples particulares; y
comporta reglas autónomas y propias, que deben determinar, como ya lo ha hecho,
el juez venezolano contencioso-administrativo, tomando en cuenta la naturaleza
del servicio público involucrado y la necesaria conciliación
de los intereses particulares con el interés general en la prestación del
servicio público.
Parte de esas reglas propias consisten, en que la
exigencia de falta de servicio debe ser necesariamente menor en Derecho
Público. Extracontractualmente en Derecho Privado se responde por falta
levísima; sin embargo, en Derecho Público solo se responde hasta por falta
leve, y en algunos casos, por falta grave[12].
El anterior voto salvado,
parcialmente transcrito, significó para la doctrina venezolana un gran avance
en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, respecto a su autonomía y
régimen de Derecho Público, a tal punto de ser considerado por algunos tratadistas
en la materia, como el equivalente en el derecho venezolano a la famosa
decisión Blanco, emanada del Tribunal de Conflictos Francés[13].
Ciertamente, es oportuno insistir en
que independientemente que no exista en Venezuela una Ley de Responsabilidad
Patrimonial de la Administración Publica, tal régimen debe ser abordado
conforme a las normas constitucionales supra
indicadas, las cuales dotan al juez de suficiente bagaje jurídico normativo
para operar tal sistema, incluyéndose los principios generales de Derecho
Público, de los cuales se podrá auxiliar, a los fines de dimanar justicia en el
Contencioso Administrativo de responsabilidad, toda vez que las normas de
derecho privado, si bien pueden resultar de remota guía al Juez, no sería
acorde su implementación prima facie
en este campo de eminente Derecho Público, insistimos, ya que dichas normas del
derecho civil son concebidas para reglar relaciones entre los particulares,
cuya naturaleza difiere de aquellas en las cuales se presenta la Administración
Publica, dotada de todo el conjunto de potestades, prerrogativas y privilegios
que la hacen estar en desigual posición respecto a los administrados. Así se ha
expresado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en la
controversial decisión N° 189, de fecha 8 de abril de 2010 (Caso: American Air
Lines) al explanar que:
[…] a medida de que siga evolucionando el sistema de
responsabilidad del Estado, más cederán las normas comunes respecto de las
establecidas en los ordenamientos especiales y los principios generales en
materia de responsabilidad patrimonial del Estado. De ese modo, sólo en caso de no mediar una normativa especial es que se aplicaría
directamente los principios generales en materia de responsabilidad administrativa
y, en última instancia, en la medida de que no se contraríen los mencionados
principios, las disposiciones del Código Civil.
En otras palabras, en materia
de responsabilidad patrimonial de la Administración siempre deben aplicarse las
normas especiales que dicte el legislador; y serán únicamente éstas las que
regulen los términos en que se determina la responsabilidad patrimonial de la
Administración, vetando cualquier posibilidad de acudir a la normativa común
(Código Civil) para determinarla, tal como sucede con la normativa sectorial de
transporte aéreo. (Resaltado del original).
Determinado el carácter mixto,
integral y autónomo de nuestro sistema de responsabilidad patrimonial estatal,
nos referiremos ahora al régimen jurídico aplicable a dicho sistema, es decir,
a aquellas reglas –funda mentalmente obra de la doctrina y de la
jurisprudencia-, dentro de las cuales opera la institución bajo estudio.
B. Régimen jurídico de la responsabilidad
patrimonial del Estado
Ante la inexistencia de una Ley de
Responsabilidad Patrimonial del Estado general, la Jurisprudencia de la Sala
Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, así como la
del actual Tribunal Supremo de Justicia, acompañadas por la doctrina nacional,
han establecido las reglas, requisitos y supuestos de procedencia para que
emerja tal obligación de reparación. En ese sentido podemos citar lo
establecido por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la
República, en sentencia No. 1.368 de fecha 15 de junio del año 2000 (Caso:
Germán Avilez Peña contra Eleoriente), en la cual se estableció que:
Por lo que respecta a la responsabilidad sin falta de
la Administración, esta Sala observa que, dado su eminente carácter objetivo,
ésta surgirá cuando se encuentren presentes tres elementos o condiciones, los
cuales son: (1) La existencia de un daño
constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento
jurídico o disminución Patrimonial; (2) una actuación u omisión atribuible a la
Administración; y (3) La relación de causalidad entre tales elementos.
(Resaltado nuestro).
Los requisitos antes mencionados,
son concurrentes a los fines de lograr una condenatoria al Estado en razón de
su actividad (lícita o ilícita, con lo cual se corrige al fallo antes citado),
cuando esta ha causado daños a los particulares, es decir, deben encontrarse
presente los tres, por cuanto si no existen posibilidades de determinar el
daño, o los sujetos afectados por él, o si existe alguna causal de exclusión de
responsabilidad que afecte o interrumpa la relación de causalidad, la
pretensión de indemnización no prosperará.
No queremos detenernos en un estudio
detallado sobre el contenido de cada uno de los requisitos señalados
anteriormente, a los fines que emerja la institución bajo estudio, por cuanto
ello rebasaría los límites y objetivos planteados al inicio del presente
estudio, sin embargo, se puede dar cuenta del extraordinario trabajo que por lo
didáctico y esclarecedor, sobre este respecto, presenta el maestro JOSÉ
ARAUJO-JUÁREZ[14]
en su Manual de Derecho Administrativo General, tema de la Administración
Pública, al cual gentilmente remitimos al lector.
II. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL EJERCICIO ANORMAL DE LA FUNCIÓN
JURISDICCIONAL
Tal como señaláramos en el Capítulo
I del presente estudio, la especial ubicación del artículo 140 constitucional
permite afirmar que el constituyente de 1999 previó un sistema de
responsabilidad patrimonial del Estado directo y que abarca toda manifestación
del Poder Público, bien en su división vertical, es decir, los Municipios, los
Estados y la República, así como en su división horizontal, entendiéndose las
ramas Legislativas y Ejecutivas, para todos los niveles de la división vertical
mencionada, y aunadas a esas dos, la Judicial, Electoral y Ciudadana, para el
caso de la República, de conformidad con nuestro modelo federal.
Por ello, resulta necesario citar lo
dispuesto por el artículo 136 de nuestra Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, ubicado en el Título IV Del Poder Público, Capítulo I Disposiciones
Fundamentales, Sección Primera De las
Disposiciones Generales, ubicación exacta del artículo 140 constitucional.
Tal dispositivo es del siguiente tenor:
Artículo 136. El Poder Público se distribuye entre el
Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional. El Poder Público
Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y Electoral.
Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus
funciones propias, pero los órganos a los que incumbe su ejercicio colaboraran
entre sí en la realización de los fines del Estado.
Ahora bien, el artículo 140
constitucional, preceptúa que el Estado “responderá patrimonialmente por los
daños que sufran los y las particulares en cualquiera de sus bienes y derechos,
siempre que la lesión sea imputable a la Administración Pública”, nótese que
este artículo señala a la “Administración
Pública”, sin embargo, es preciso establecer que tal concepto debe ser
entendido de la forma más amplia posible, por cuanto la Administración Pública
en este caso, es sinónimo de función pública, lo que abarcará cualquier
manifestación positiva o negativa, lícita o ilícita ejercida por el Estado a
través de cualquiera de sus entes y órganos, e inclusive, la actividad prestada
por los particulares, en la denominada actividad administrativa por
colaboración, la cual se sujeta igualmente a las normas de Derecho Público. En
ese sentido el profesor BADELL MADRID[15],
sostiene que:
Si bien en sus orígenes la responsabilidad del Estado
estaba referida únicamente a la actuación de la administración, hoy se extiende
a todas las manifestaciones de la actividad del Estado, es decir, que ella
incluye además, dentro de la concepción clásica de la separación de los
poderes, la responsabilidad del Estado legislador y del Estado Juez. Cambiamos
entonces la denominación; abandonamos el termino responsabilidad de la
administración y asumimos, por ser el correcto, el de responsabilidad
extracontractual del Estado.
Colofón de lo anterior, la función
jurisdiccional que ejerce la rama Judicial del Poder Público Nacional, en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, cuando cause daños a los
particulares, hace susceptible al Estado venezolano de ser demandado por daños
y perjuicios, debiendo entonces de resultar vencido en juicio, pagar la
respectiva indemnización.
En cuanto a los órganos competentes
para conocer de las posibles demandas al Estado venezolano, por el ejercicio
anormal de la función jurisdiccional, seguirán siendo los Tribunales de lo
Contencioso Administrativo, a tenor de lo establecido en el artículo 259 del
Texto Fundamental, por cuanto son los únicos que detentan competencia para
condenar al pago de sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios
originados en responsabilidad por el ejercicio de las funciones pública.
Sin embargo, los artículos 140 y 259
constitucionales no son los únicos que sirven de fundamento para afirmar que el
Estado venezolano es responsable por los daños que ocasione a los
“justiciables” con motivo de la función jurisdiccional. Ello es así por cuanto
se ha reconocido que la institución bajo estudio, está sujeta a todo el
denominado Bloque de la Constitucionalidad y es por ello que, de la revisión
del texto íntegro constitucional, encontramos otras normas relevantes a los
fines de este estudio.
Así, tenemos que el artículo 26
constitucional dispone: “[t]oda persona tiene derecho de acceso a los órganos
de administración de justicia, para hacer valer sus derechos e intereses,
incluso los colectivos o difusos; a la tutela judicial efectiva de los mismos y
a obtener con prontitud la decisión correspondiente”.
El artículo 26 constitucional se
torna realmente importante en nuestro estudio, en tanto en cuanto de él se
deriva para los ciudadanos el derecho de acceder a los órganos de
administración de justicia, a los fines de alcanzar tutela judicial efectiva de
sus derechos e intereses, lo cual incluye la garantía de que éstos puedan ser
indemnizados por los daños sufridos en su esfera jurídica subjetiva, con motivo
de la prestación anormal o deficiente de la función jurisdiccional (e inclusive
normal), imponiendo al Estado-Juez la obligación de dimanar con prontitud la
decisión correspondiente, lo cual de no ocurrir, pudiera constituirse
eventualmente en uno de los supuesto generadores de responsabilidad patrimonial
estatal, como se verá más adelante.
Por su parte, el artículo 49 de la
garantía del debido proceso, dispositivo constitucional que a los fines de esta
investigación resulta fundamental, ya que en su numeral 8 establece
palmariamente la responsabilidad por el ejercicio de la función jurisdiccional,
incluyendo la responsabilidad personal del Magistrado o Juez, en los siguientes
términos:
Artículo 49. El debido proceso de aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
(Omissis)
8. Toda persona podrá solicitar del Estado el
restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error
judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de
la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o
magistrada, el juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra
éstos o éstas. (Resaltado nuestro).
De lo anterior se concluye, sin
lugar a dudas, que el Constituyente de 1999, dentro del dispositivo que regula
el debido proceso, como medio para alcanzar la justicia, incluyó un precepto
destinado exclusivamente al derecho de los ciudadanos de solicitar del Estado
el restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por el
ejercicio anormal o deficiente de la función jurisdiccional.
Debemos igualmente examinar lo
contenido en el artículo 139 de nuestra Carta Magna, el cual preceptúa: “[e]l
ejercicio del Poder Público acarrea responsabilidad individual por abuso o
desviación de poder o por violación de esta Constitución o de la Ley”.
Si bien el artículo ut supra transcrito no es propiamente
una norma relativa a la responsabilidad patrimonial del Estado, el mismo
resulta relevante para el presente análisis, toda vez que establecida la
responsabilidad personal por abuso o desviación de poder, puede constituirse en
el punto de partida para intentar una demanda por daños y perjuicios originados
por la actuación ilícita desplegada por el funcionario de que se trate. En
definitiva, forma parte del elenco de normas constitucionales que dan sustento
a la institución bajo estudio.
Finalmente, el in fine del artículo del 255 constitucional establece que “[…] Los
jueces y juezas son personalmente responsables, en los términos que determine
la ley, por error, retardo u omisiones injustificados, por la inobservancia
sustancial de las normas procesales, por denegación, parcialidad y por los
delitos de cohecho y prevaricación en que incurran en el desempeño de sus
funciones”.
Este artículo parcialmente
transcrito, igualmente plantea la responsabilidad personal del funcionario al
servicio de la rama judicial, en este caso concreto de quienes imparten
justicia, es decir los jueces y juezas.
Aquí valga nuevamente el argumento relativo a que la responsabilidad
declarada de estos en el ejercicio de la función jurisdiccional, puede
comprometer la responsabilidad patrimonial estatal, por cuanto son funcionarios
públicos que ejercitan una función exclusiva y excluyente del Estado, lo cual
está relacionado con la denominada “culpa in
eligendo”, es decir, culpa en la elección del funcionario que el Estado
seleccionó para desarrollar esa determinada función judicial. A ello hay que
hacer la salvedad, que si se trata de una falta personal pura del funcionario,
sin vinculación alguna con la función pública a él encomendada, responderá
únicamente él o ella, ante los tribunales competentes por la materia.
Llegados a este punto, y de la
revisión que han merecido los artículos 26, 49.8, 136, 139, 140 y 255 de
nuestro Texto Fundamental, es perfectamente posible afirmar que la
responsabilidad patrimonial del Estado por el ejercicio de la función
jurisdiccional, encuentra fundamento pleno en nuestra Constitución, y es por
ello que constituye uno de los supuestos bajo los cuales se podrá demandar la
institución objeto de estudio, con la consecuencia que a ésta se le debe
aplicar el mismo régimen jurídico explanado anteriormente, es decir, para que
se verifique la responsabilidad patrimonial del Estado venezolano, por el
ejercicio anormal o inclusive normal, de la función jurisdiccional, será
necesario que se evidencie (1) la existencia de un daño como lesión
antijurídica al patrimonio de los particulares; (2) la actuación u omisión del
Estado, lo que significa en este caso una actuación u omisión de los órganos
encargados de impartir justicia; y (3) la relación de causalidad o nexo causal
entre esa actuación u omisión gravosa de la rama judicial del Poder Público
Nacional y el daño sufrido por el o los particulares.
III. SUPUESTOS GENERADORES DE RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL EJERCICIO ANORMAL DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL
Llegados a este punto, es oportuno
hacer algunas precisiones antes de entrar al estudio de los supuestos
generadores de la responsabilidad patrimonial del Estado por el ejercicio
anormal de la función jurisdiccional.
En ese sentido, en palabras de
ANZOLA SPADARO, siguiendo a TAWIL, es necesario distinguir “que dentro de la
responsabilidad que puede comprometer al Estado en el ámbito del Poder Judicial
existen dos vertientes: la responsabilidad del Estado por la actividad
administrativa de los órganos jurisdiccionales y la responsabilidad del Estado
por el ejercicio de la función judicial propiamente dicha”[16]. La
distinción anterior es relevante, por cuanto el estudio aquí planteado se
centra únicamente respecto a la responsabilidad del Estado-Juez por el despliegue
de la función jurisdiccional o de juzgamiento, es decir, cuando imparte
justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
Igualmente, es preciso destacar que
si bien la orientación de este trabajo es respecto del ejercicio anormal de la
función jurisdiccional, nada obsta para que la responsabilidad patrimonial del
Estado emerja aun cuando el ejercicio de tal función pública de impartir
justicia sea conforme a Derecho, esto es, cuando el Juez no ha vulnerado
ninguna norma jurídica vigente, y a pesar de ello, se produzca un daño en el
patrimonio material o inmaterial de los particulares. Es por ello que, como
ocurre con el resto de la institución bajo análisis, debe el Juez Contencioso
Administrativo revisar cuidadosamente caso por caso, atendiendo a las
particularidades de cada uno, y evaluar el daño, la imputabilidad al Estado por
la actuación judicial y el nexo causal entre aquellas dos, aunado todo ello a
la intensidad del daño ocasionado, los bienes jurídicos tutelados y la
prohibición de convertir a la responsabilidad patrimonial pública en una fuente
de lucro o enriquecimiento sin causa para los particulares.
Establecido lo anterior, pasemos al
abordaje del primer supuesto generador de responsabilidad patrimonial del
Estado por el ejercicio anormal de la función jurisdiccional.
1. Responsabilidad patrimonial del Estado-Juez
por error judicial o de juzgamiento
Los tribunales imparten justicia en
nombre de la República y por autoridad de la Ley, es decir, la actividad
jurisdiccional se encuentra sujeta al bloque de la constitucionalidad y demás
normas de derecho vigentes en el país, normas de donde el Juez deberá extraer
la solución al caso llevado ante su autoridad. Ahora bien, esa función de decir
el derecho puede materializarse de forma normal o anormal, siendo uno de los
supuestos del ejercicio anómalo de esta función jurisdiccional, el error
judicial o de juzgamiento.
Se puede entender el error judicial
como aquella actividad judicial desplegada por el Juez que no es conforme a
Derecho, bien porque exista una desviación o tergiversación de los hechos o por
errónea o inexacta aplicación e interpretación de las normas que resulten
aplicables a la resolución del caso concreto. Cuando se trata de una falsa o
errada interpretación o calificación de los acontecimientos llevados a juicio,
se está en presencia de un falso supuesto de hecho, y por otra parte, cuando
las circunstancias fácticas han sido correctamente apreciadas y calificadas por
el juzgador, pero éste las subsume en una norma jurídica que no resulta
aplicable al caso concreto, que no se encontraba vigente o resulta inexiste en
el ordenamiento jurídico, u omite aplicar las que correspondan, o en definitiva
hace derivar de éstas consecuencias jurídicas no previstas por ellas, se configurara
el falso supuesto de derecho. En ambos casos, la función judicial ha sido
prestada de forma, por decir lo menos, irregular.
En cuanto a la naturaleza jurídica
del concepto, señala ANZOLA SPADARO[17],
citando a Bermúdez Muñoz, que el mismo es de carácter objetivo, por cuanto
resulta irrelevante la existencia o no de culpabilidad del magistrado o juez
que en él incurre al resolver la controversia. Ese carácter subjetivo (dolo o
culpa), cobrará importancia a los fines de establecer la responsabilidad
persona del Juez o Magistrado, la cual puede desencadenar sanciones civiles,
penales, administrativas y disciplinarias en cabeza del funcionario encausado.
Respecto al fundamento
constitucional de la cuestión aquí planteada, el mismo se encuentra, principalmente
contenido en el numeral 8 del artículo 49 de nuestro Texto Fundamental,
referido a la garantía del debido proceso, que es del tenor siguiente:
Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
(Omissis)
8. Toda persona podrá solicitar del Estado el
restablecimiento o reparación de la situación jurídica lesionada por error
judicial, retardo u omisión injustificados. Queda a salvo el derecho del o de
la particular de exigir la responsabilidad personal del magistrado o de la
magistrada, del juez o de la jueza; y el derecho del Estado de actuar contra
éstos o éstas.
El dispositivo constitucional
anteriormente transcrito, consagra el derecho de los ciudadanos a ser
resarcidos por los daños que eventualmente pudieran sufrir con motivo del error
judicial, el retardo u omisiones injustificadas por los órganos de
administración de justicia. Nótese que por los términos utilizados por la norma
sub examine, tal reparación puede o
no consistir en una indemnización patrimonial por parte del Estado. Ello
dependerá de los términos en que el demandante plantee su pretensión contra el
estado por órgano del Poder Judicial de la idoneidad de la decisión para restablecer
la situación jurídica infringida, ya que no está demás señalar que el Juez
Contencioso Administrativo goza de amplias potestades de juzgamiento para
encontrar la verdad y dimanar justicia en el caso concreto, sin desconocer los
límites materiales de su actividad.
Establecido lo anterior, se debe
señalar que el error judicial en cualquiera de sus aristas, no constituye de
forma automática un supuesto generador de responsabilidad patrimonial, por
cuanto se precisará que tal error judicial haya causado un daño antijurídico al
particular, es decir que éste no se halle en el deber de soportarlo, unidos
ambos elementos (daño y función) por la relación de causalidad, la cual no debe
verse interrumpida por las causales de exoneración de responsabilidad, hablamos
pues de la fuerza mayor, el caso fortuito, el hecho de la víctima o el hecho de
un tercero, ya que en el caso del error judicial, hemos indicado, se está bajo
el subsistema de responsabilidad con falta o por funcionamiento anormal del
aparato estatal público, y siendo ello así, se admiten las cuatro causales
“clásicas” de exoneración de responsabilidad patrimonial[18], que
podrá invocar la defensa de la República, como contestación al fondo de la
demanda.
Llegados a este punto, conviene
plantearse la siguiente cuestión ¿puede el Juez Contencioso Administrativo
pronunciarse sobre el error judicial materializado en una sentencia, inclusive
de otra competencia jurisdiccional, en un juicio de responsabilidad patrimonial
del Estado? Piénsese, por ejemplo, que se demanda responsabilidad patrimonial
del Estado-Juez, por el ejercicio anormal de la función jurisdiccional, la cual
debe tramitarse ante los Tribunales de lo Contencioso Administrativo (Art. 259
CRBV) dado que el demandante considera que ha existido un error de juzgamiento.
Indudablemente que dentro de los elementos a analizar por el juez se encuentra
la decisión objeto de la denuncia, que puede versar sobre cualquiera de las
competencias materiales de la jurisdicción -civil, penal, de protección de niños,
niñas o adolescentes, etcétera-¿Se convierte el juicio del contencioso de
responsabilidad en una suerte de solicitud de revisión de sentencias? ¿Se
afecta la cosa juzgada? ¿Se debió ejercer algún recurso ordinario previo a los
fines de delatar el error judicial del tribunal que pronunció la sentencia
viciada?
Las interrogantes anteriores, hasta donde
hemos podido indagar en la doctrina y jurisprudencia patria, no han sido objeto
del correspondiente análisis. En criterio del autor, se deben agotar los mecanismos
preexistentes e idóneos para denunciar el error de juzgamiento respectivo, lo
que incluye el recurso de apelación, el extraordinario de casación e inclusive
la petición o solicitud de revisión de sentencias definitivamente firmes ante
la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Ello por cuanto la
declaratoria con lugar o ha lugar de los mencionados recursos constituirá la
prueba fundamental de uno de los tres requisitos concomitantes que se requieren
para obtener victoria en el juicio de responsabilidad, tal es, que la lesión
sea imputable al Estado en razón de su funcionamiento.
En el caso de la cosa juzgada, la
misma no resultaría afectada por el juicio contencioso de responsabilidad del
Estado-Juez que eventualmente declare con lugar la pretensión del accionante,
toda vez que la sentencia a partir de la cual procederá el análisis del caso,
mantendrá su vigencia, en tanto en cuanto no sea revocada por los vehículos
procesales idóneos que establece el ordenamiento jurídico.
La jurisprudencia de la Sala
Político Administrativa del Máximo Tribunal de la Republica así lo ha reconocido,
y a tal efecto vale la pena citar parte de la decisión No. 16491 de fecha 18 de
julio de 2000 (Caso: Felix Enrique Paez, Miriam Celis y otros), en la que se
sostuvo que:
[…] la
Responsabilidad del Estado es perfectamente admisible -y de hecho
ello es una posibilidad y exigencia de fuerza constitucional-, bien que
ciertamente la particularidad de la actividad en juego trae consigo ciertas
limitaciones aceptables y necesarias tales como, por un lado, la utilización de
niveles altos de anormalidad funcional -esto es, dada la dificultad
de la función jurisdiccional, exigiéndose la falta grave- y, por
otro lado, la exclusión de responsabilidad en relación al contenido de las
sentencias definitivas (…), y que tal determinación en el campo de la
responsabilidad, ’...se dirige fundamentalmente al
caso de las sentencias erróneas o errores judiciales (…)’.
Comparte esta Sala el criterio de la conexidad de los
supuestos antes mencionados con la idea de la Responsabilidad de la
Administración por funcionamiento anormal (del servicio de la administración de
justicia), aún cuando considera menester incluir un “no” menos importante
supuesto al caso del funcionamiento anormal del Poder Judicial, referido al
ilícito de la “denegación de justicia”, que bien puede configurar la abstención
del juez a emitir un pronunciamiento en la etapa cognitiva, así como también en el incumplimiento de ejecutar la
decisión judicial que acordó un derecho a la parte en el juicio a que diera
lugar.
Así pues, con la existencia de éstos tres
supuestos y las diversas manifestaciones de cada uno de ellos en las diversas
materias, se puede establecer la Responsabilidad del Estado Juez, partiendo de
la noción de que la justicia es por demás un servicio público cuya prestación
está garantizada plenamente en la Constitución de la República, y como tal,
debe cumplir con las características inherentes a su funcionalidad, so pena de
incurrir en falta grave por la anormalidad en su funcionamiento”.
La anterior decisión puede ser
fuertemente cuestionada por varias razones:
En primer lugar, la Sala confunde la
institución del servicio público con la función jurisdiccional del Estado. En
tal sentido, baste con citar al maestro LARES MARTÍNEZ[19],
cuando al explicar el tema de los servicios públicos apunta a la distinción
anotada.
En segundo lugar, por cuanto
establece que para el juzgamiento del Estado por el ejercicio de la función
jurisdiccional, se debe exigir la verificación de altos niveles de anormalidad
o culpa grave, extremos que al parecer no son posibles de conciliar con lo
preceptuado por el artículo 140 constitucional, aunque ciertamente en materia
de responsabilidad patrimonial se deba atenderse a los estándares de
funcionamiento normal de la actividad respectiva, lo que significa que independientemente
de que la prestación se realice de manera irregular, si la misma no rompe con
los estándares, debe ser soportada por los “justiciables”.
En definitiva, no son pocos los
intentos de la jurisprudencia por cerrar el contencioso administrativo de
responsabilidad estatal, con fundamento en el interés general y preservar el
patrimonio público, que bien es sabido, se encuentra destinado a la
satisfacción de las necesidades públicas. Ante ello conviene un llamado a la
reflexión que apunte a cuestionar si de verdad se está tutelando algún bien
jurídico, o premiando la ineficacia e ilicitud de las actuaciones dimanadas de
los órganos encargados de alcanzar los fines del Estado, siendo la justicia uno
de ellos.
2. La responsabilidad patrimonial del Estado-Juez
por el retardo procesal y las omisiones injustificadas
Bajo este supuesto se pretende
establecer la eventual responsabilidad patrimonial que corresponda al Estado
Venezolano, cuando en ejercicio de la función judicial, cause un perjuicio
inadmisible en Derecho, por retardo de los procesos judiciales, así como
también por omisiones injustificadas.
En cuanto al primero de los
supuestos, ello es el retardo judicial, debemos empezar por recordar que el
artículo 26 de nuestra Constitución preceptúa el derecho de los venezolanos de
acceder a los órganos de administración de justicia, para solicitar tutela
judicial efectiva, agregando dicho precepto constitucional que la tutela se
debe impartir con prontitud, siendo pues principios que inspiran a esa función
de juzgamiento la idoneidad, la responsabilidad, que sea expedita, sin
dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles.
De igual forma, el artículo 49, en
su numeral octavo, de nuestro texto constitucional, dispone que toda persona podrá
solicitar del estado el restablecimiento o reparación de la situación jurídica
infringida por error judicial, retardo u omisión injustificados. Por su parte,
el artículo 257 constitucional, reitera que el proceso constituye un
instrumento fundamental para la realización de la justicia, siendo que la
legislación procesal deberá propender a la simplificación de trámites y al
establecimiento de procedimientos breves, orales y públicos.
Ahora bien, para el correcto
análisis del supuesto bajo estudio, es preciso atender a ciertas
consideraciones que tanto la doctrina como la jurisprudencia han ido planteando
sobre este particular.
En ese sentido, los autores y los
jueces han tendido a establecer que para solicitar responsabilidad del Estado
por el retardo procesal, se debe atender a altos niveles de anormalidad de la
función jurisdiccional, atendiéndose principalmente a las características de
nuestro sistema judicial, por demás insuficiente frente al número de causas que
se intentan todos los días ante los tribunales de justicia.
Igualmente, y al hilo de la
argumentación precedente, sostiene la doctrina que “la esencia de la
Administración de Justicia no está en su rapidez principalmente, sino en el
acierto y eficacia de la actividad, aunque de ésta sea componente importante la
oportunidad con que la justicia se imparta”[20].
La fundamentación de las anteriores
consideraciones puede enmarcarse entonces dentro de la denominada teoría de los
estándares, es decir, se impone en la labor del Juez revisar en cada caso
concreto si el denunciado retardo procesal ha roto los estándares de
funcionamiento normal de la función de administrar justicia.
A manera de ejemplo podemos indicar
que a cada causa que ingresa a un tribunal le es asignada una determinada
nomenclatura en razón del territorio, tipo de pretensión, órgano jurisdiccional
asignado y año de interposición. De manera que baste con revisar el año
indicado en el expediente y la fecha en que fue dictada la decisión
correspondiente para observar si en ese caso la justicia ha sido impartida de
forma expedita o con prontitud, lo cual está íntimamente relacionado con el
principio e idoneidad como reza nuestro texto constitucional.
Evidentemente que lo anterior es a
fines ilustrativos, por cuanto de la revisión que se haga de cada caso concreto
es posible que emerjan elementos inimputables al órgano jurisdiccional, como
por ejemplo la cantidad de comisiones que en determinados juicios es necesario
librar, así como la falta de impulso procesal de los litigantes. Una vez más,
la institución de responsabilidad patrimonial estatal se presenta altamente
casuística, lo que impone al Juez Contencioso Administrativo un plus en su
labor jurisdiccional, al exigírsele el estudio exhaustivo de las condiciones
que rodean al asunto controvertido, con miras a dimanar decisiones justas y
razonables, no derivándose de ella reglas generales y exactas aplicables a
todos los casos, que incluso puedan afectar el normal funcionamiento de las
instituciones y servicios públicos.
En cuanto a las omisiones y
reposiciones inútiles, la primera corresponde exclusivamente al Juez y a los
órganos auxiliares de la justicia y, la segunda, tanto al administrador de
justicia como a las partes.
Las omisiones en el proceso pueden
constituirse en generadores de responsabilidad patrimonial, cuando su
materialización en la relación procesal ha generado un perjuicio a las partes.
En efecto, puede suceder, y de hecho ocurre con más frecuencia de la que
quisiéramos afirmar, que se instaure un juicio contra la República o algún
instituto autónomo que busque la condenatoria al pago de una suma de dinero. El
juicio transcurre y llega a estado de sentencia, ello es después de “vista” la causa, empero, un sustituto
del Procurador General de la República consigna diligencia mediante la cual
señala que la notificación de dicho funcionario no se realizó de conformidad
con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República. En virtud de ello, el juez que se encuentra conociendo de la causa debe
ordenar la reposición del juicio a la fase de notificación de la referida
autoridad federal con las formalidades de ley, por constituir esta una
prerrogativa de la República, lo que apareja la invalidación de todo lo actuado
con anterioridad (diligencias, audiencias preliminar y conclusiva, contestación
a la demanda, escritos de promoción de pruebas etcétera), todo ello con motivo
de una omisión del juzgador que sin duda ha causado un perjuicio a los
litigantes fácilmente estimable en dinero. La situación es aún más grave en los
procesos penales o de protección de niños, niñas y adolescentes, en los cuales
los bienes jurídicos tutelados por su naturaleza, son mucho más quebrantables
frente a la irregular actividad del órgano jurisdiccional.
El supuesto estudiado puede
materializarse, consideramos, respecto al dispositivo del fallo, si la
sentencia pronunciada adolece de incongruencia negativa, es decir, si el
Juzgador ha dejado de pronunciarse sobre todo lo alegado y probado en autos, lo
que motive a las partes al ejercicio de recursos que dilaten indebidamente el
proceso y la obtención de la justicia impetrada.
Finalmente, en cuanto a las
reposiciones inútiles, debe hacerse alusión a que el Juez el rector del
proceso, por lo tanto es su obligación analizar cuando una reposición es inútil
o no, observando por supuesto las disposiciones de orden público y ponderando
acertadamente la importancia del todos los actos que conforman el iter procesal.
3. La responsabilidad patrimonial del
Estado-Juez por el ejercicio del poder cautelar
Las medidas cautelares son
decisiones que dictan todos los jueces de la República en virtud de solicitudes
de las partes, e inclusive de oficio, que buscan interrumpir los efectos
lesivos de la situación planteada en juicio así como asegurar las resultas del
juicio, ello es la ejecución de la sentencia.
Caso
particular el de los procesos contenciosos administrativos, donde la Ley
Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa preceptúa en su artículo
4 que el Juez:
[…] está investido de las más amplias potestades cautelares. A tales
efectos podrá dictar, aún de oficio, las medidas preventivas que resulten
adecuadas a la situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no
hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la Administración
Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad sobre la
prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad
administrativa”. (Resaltado nuestro).
Para que
proceda la medida cautelar, es requisito indispensable, cuando sea a petición
de parte, que se pruebe la presunción del buen derecho (fumus boni iuris) y el peligro en la mora o en el retardo de la
decisión (periculum in mora), de tal
guisa que, si la medida resultaba pertinente y fue suficientemente acreditada y
aun así el Juez se niega a dictarla, ocasionando un perjuicio al peticionante,
generará su actuación una acción de resarcimiento del afectado frente al
Estado. Idénticas consecuencias tendría lo anterior si se plantea en caso contrario,
es decir, decretada la medida cuando lo correcto era declararla improcedente, y
que tal despliegue de poder cautelar jurisdiccional haya causado daños a la
parte contra quien se ejerció.
4. La responsabilidad patrimonial del Estado-Juez por inejecución
de las sentencias
Finalmente,
siguiendo a la doctrina nacional que ha tratado el tema, debemos referirnos a
la obligación que recae sobre los órganos jurisdiccionales de ejecutar lo
dictado en los fallos judiciales, cuyo incumplimiento constituiría otro
eventual supuesto generador de responsabilidad estatal por el ejercicio de la
función jurisdiccional.
En
relación con lo anterior, dispone el artículo 253 del Código de Procedimiento
Civil que “[l]a ejecución de la sentencia o de cualquier otro acto que tenga
fuerza de tal, corresponderá al Tribunal que haya conocido de la causa en
primera instancia”, por lo tanto, la ejecución forma parte del proceso y se
encuentra cubierta por la garantía de la tutela judicial efectiva que asiste a
todas las personas, según preceptúa el artículo 26 del texto constitucional.
Sin
embargo, en el caso de las sentencias condenatorias en sumas de dinero contra
la República y otras personas morales de derecho público, rigen ciertos
regímenes especiales que constituyen verdaderas prerrogativas que impiden la
ejecución forzosa del mandato judicial.
En ese
sentido el artículo 87 del Decreto de Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República[21] dispone que los bienes,
rentas, derechos o acciones que formen parte del patrimonio de la República no
están sujetos a embargos, secuestros, hipotecas, ejecuciones interdictales y,
en general, a ninguna medida preventiva o ejecutiva.
A su vez,
el artículo 100 de la Ley Orgánica de la Administración Pública[22] estatuye que los Institutos
Autónomos gozaran de las mismas prerrogativas que la Ley acuerde para los
estados, los distritos metropolitanos o los municipios.
Y
finalmente, la Ley de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público[23] dispone lo siguiente:
“Artículo 36.- Los Estados tendrán, los mismos privilegios prerrogativas
fiscales y procesales de que goza la República”.
Fuera de
los casos antes indicados, toda sentencia debe ser ejecutada por el tribunal
que haya conocido del asunto en primera instancia, siguiéndose para ello el
régimen general señalado en el Código de Procedimiento Civil, atendiendo
evidentemente a la materia de que se trate y de la ley o leyes especiales que
resulten aplicables.
Relacionado
con el punto aquí tratado, es pertinente citar a PAGÉS CAMPOS[24], quien en análisis de la
jurisprudencia dimanada del más alto Tribunal, ha planteado lo siguiente:
Asimismo, en el precitado
fallo se analiza el desarrollo del derecho a la ejecución de las sentencias en
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, señalando como
corolario de su constitucionalización, la previsión contenida en el artículo
26, esto es, el derecho a la tutela judicial efectiva ‘como consecuencia
directa del derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la justicia y poner
en movimiento el aparato judicial del Estado, en cualquier proceso’, lo que se
encuentra respaldado por las previsiones establecidas en los artículos 25, 138,
139, 140, 259 (sistema de responsabilidad administrativa), 137 (principio de
legalidad) 136 (deber de colaboración entre los órganos del Poder Público y 253
en cuanto a la obligación de los órganos el Poder Público y del sistema de
justicia, dentro de lo que resalta lo contemplado en el primer aparte del
artículo 253 en cuanto a la obligación de los órganos jurisdiccionales de
“ejecutar o hacer ejecutar sus sentencias” […].
CONCLUSIONES
Llegados al final de nuestro estudio
podemos concluir las siguientes cuestiones:
a. La
institución de la responsabilidad patrimonial del Estado, y especialmente la
que corresponde al Estado por el
ejercicio anormal de la función jurisdiccional, encuentra fundamento pleno en
nuestro texto constitucional, a tenor de lo dispuesto en los artículos 2, 26,
49.8, 136, 140, 141, 257, 258 y 259 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, siendo que todo el funcionamiento estatal se juzga
conforme al denominado Bloque de la Constitucionalidad y las normas especiales
de derecho público que resulten aplicables, sin perjuicio del auxilio del
derecho común, cuyo carácter es residual.
b. La
responsabilidad patrimonial que pueda corresponder al Estado venezolano en
razón del ejercicio de la función jurisdiccional se revela altamente
casuística, lo cual impone al juez el deber de analizarla conforme a elevados
niveles de prudencia y racionalidad, a los fines de brindar tutela judicial
efectiva a los ciudadanos, ponderando igualmente el interés general y la marcha
de las funciones públicas.
c. La
jurisprudencia ha delimitado el régimen aplicable a la responsabilidad
patrimonial estatal por el ejercicio de la función de juzgamiento, así, se
requiere que en cada caso concreto el demandante pruebe el daño, la actuación
de los tribunales de justicia y la relación de causalidad entre ambos
elementos. Aunado a éstos, se requerirá culpa grave del magistrado, juez o de
los auxiliares de justica, que denote alta anormalidad de la actividad
desplegada para que emerja la pretendida responsabilidad.
d. En
comparación con otras demandas de indemnización de daños y perjuicios causados
por el Estado, son escasas las acciones que se intentan con el fin de juzgar a
la República por la prestación deficiente o ilegal de la función judicial o de
juzgamiento. Pensamos que ello se debe principalmente al bajo índice de
sentencias que en definitiva condenan al Estado Venezolano por el daño que sus
actuaciones pueda causar en la esfera jurídica subjetiva de los particulares,
más la dificultad que presenta el probar la culpa grave del juzgador y el
rompimiento de los estándares de funcionamiento normal, que no necesariamente
conforme a derecho, de los órganos de administración de justicia.
e. Estudiar,
comprender y aplicar el sistema de responsabilidad patrimonial del estatal, es
herramienta fundamental limitar el ejercicio del poder frente a los derechos de
los ciudadanos, lo cual abona el camino hacia un verdadero Estado Democrático y
Social de Derecho y de Justicia, como postula el artículo 2 del texto
constitucional.
[1] Abogado de la Universidad Central de
Venezuela (2014). Relator de la Sala Político-Administrativa del Tribunal
Supremo de Justicia.
[2] Arístides Rengel Romberg: Tratado de Derecho procesal Civil Venezolano.
Tomo I. Editorial Paredes, 2013.
[3] Publicada
en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, N° 36.860 del 30 de
Diciembre de 1999, reimpresa por error material en Gaceta Oficial N° 5.453
Extraordinaria, del 24 de marzo de 2000.
[4] Carlos
Luis Carrillo Artiles: “La composición del Poder Público en la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela”. Libro
Homenaje a Enrique Tejera Paris. Centro de Investigaciones Jurídicas y
Fundación de Derecho Administrativo. Caracas, 2001, p. 102.
[5] Publicada en Gaceta Oficial de la República de
Venezuela N° 662 Extraordinaria, del 23 de enero de 1961.
[6] José
Miguel Torrealba Santiago: Ponencia: La cláusula constitucional de
responsabilidad patrimonial del Estado en Venezuela. X Jornadas de Derecho
Administrativo. Universidad Católica del Táchira, 2013.
[7] Maurice Huriou, citado por Eduardo García de
Enterría y Tomás-Ramón Fernández: Curso
de Derecho Administrativo. Tomo II. 4ta edición. Editorial Civitas. Madrid,
1997, p. 335.
[8] Ibíd., p. 11.
[9] Luis Ortiz Álvarez: El daño cierto en la responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública. Universidad Católica del Táchira. Caracas, 1995, pp. 16 y 17.
[10] José Miguel Torrealba Santiago: “Cláusulas
constitucionales y responsabilidad del Estado en Venezuela. (Breves
Consideraciones)”. El Control y la
Responsabilidad en la Administración Pública. IV Congreso Internacional de
Derecho Administrativo. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2012, p.
380.
[11] José Rafael Belandria García: “Contenidos del
derecho a una buena administración”. 20
años de FUNEDA y el Derecho Público en Venezuela. Volumen I. FUNEDA.
Caracas, 2015, p. 24.
[12] Allan
Brewer-Carías y Luis Ortiz Álvarez: Las
grandes decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa (1961-1996).
Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2007, p. 250.
[13] Henrique
Iribarren Monteverde: La Responsabilidad
Administrativa Extracontractual. Universidad Católica Andrés Bello.
Caracas, 1992, p. 322.
[14] José Araujo-Juárez: Derecho Administrativo General. Administración Pública. Editorial
Paredes. Caracas, 2011, pp. 357 y ss.
[15] Rafael Badell Madrid: Responsabilidad del Estado en Venezuela. Discurso y Trabajo de
Incorporación a la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Julio de 2014.
Caracas, p. 25.
[16] Karina Anzola Spadaro: “Responsabilidad del
Estado por el Ejercicio de la Función Judicial”. Revista de Derecho Administrativo. N° 15. Caracas, p. 37.
[17] Ibíd., p. 36.
[18] L. Ortiz A.: El daño cierto en la… op. cit., p. 32.
[19] Así lo reseña el referido autor: “Ante todo
debemos distinguir de los servicios públicos, las funciones jurídicas del
Estado. Son estas: la función legislativa, que consiste en la elaboración de
las reglas de derecho, generales e impersonales; la función administrativa, que
comprende la realización de actos generales, y la ejecución de operaciones
materiales, todo ello con objeto de dar cumplimiento a las leyes, y de proveer
a los requerimientos de la utilidad general; y, en fin, la función
jurisdiccional, que tiene por misión aplicar el derecho en las situaciones
controvertidas”. Eloy Lares Martínez: Manual de Derecho Administrativo. XIII
edición. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2010, p. 211.
[20] K. Anzola S.: Responsabilidad del Estado por el… op. cit.
[21] G.O. N° 6.220 Extraordinario, del 15 de marzo
de 2016.
[22] G.O. N° 6.147 Extraordinario, del 17 de
noviembre de 2014.
[23] G.O. N° 39.140 del 17 de marzo de 2009.
[24] Adriana Pagés Campos: “La ejecución de
sentencias condenatorias contra la República”. Revista del Tribunal Supremo de Justicia. N° 11. Tribunal Supremo
de Justicia. Caracas, 2004, p. 386.