Rodrigo Ramos
Motta[1]
Resumen: En el presente
artículo se describen las sanciones, sujetos a quienes les aplica y las medidas
preventivas, establecidas en el Decreto Con Rango, Valor y Fuerza de Ley
Orgánica de Precios Justos, así como su forma de ejecución. Análisis sobre las
supuestas prerrogativas generales de la Administración Pública Sancionatoria
para ejecutar sanciones o imponer y materializar medidas cautelares, sin la
intervención de un tercero independiente (Poder Judicial) que garantice la
transparencia, imparcialidad e igualdad durante la invasión de la esfera
subjetiva de los particulares. Cuestionamiento sobre la competencia y la forma
de ejecución de actuaciones sancionatorias
y las medidas cautelares, así como la confusión por similitud entre unas
y otras.
Palabras clave: Autotutela – Ejecución de sanciones – Medidas cautelares.
SUMARIO. Presentación.
I. Régimen general de sanciones y
medidas cautelares. 1. Sanciones. 2. Sujetos. 3. Medidas cautelares. II.
Ejecución de las sanciones y de las medidas cautelares. 1. Ejecución de las sanciones. 2.
Ejecución de las medidas preventivas. III.
Críticas a la imposición de medidas preventivas como sanciones definitivas.
PRESENTACIÓN
Con la entrada en vigencia del Decreto
Con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos (DLOPJ)[2]
se mantiene la regulación jurídica para la fijación de precios, distribución,
importación, transporte y comercialización de los bienes y servicios, para
todos los sujetos que desarrollen actividades económicas dentro de la
República, con las excepciones de las personas cuya actividad se encuentre
regida por su propia ley o por excepción declarada por el Presidente de la
República.
La regulación a tan amplio espectro
de actividades económicas colige la inexorable necesidad de revestir a la
Administración Pública, en este caso representada por la Superintendencia
Nacional para la Defensa de los Derechos Económicos (SUNDDE), de los máximos
poderes cautelares y sancionatorios, con el fundamento presuntamente
sobreentendido del convencimiento social y doctrinal de la ejecutividad y
ejecutoriedad de los actos administrativos, como dimanación de la potestad de
autotutela administrativa, y quizá con motivación en el interés público y su
ánimo de “servicio al ciudadano”, como lo reconoce el artículo 141 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Pero lo que pretendemos en el
presente artículo, es cuestionarnos esas potestades amplias para ejecutar por
su propia cuenta la imposición de sanciones y para dictar las medidas
cautelares -denominadas preventivas- así como la confusión que existe en la
materialización de unas y otras, verificando el debido resguardo a los derechos
constitucionales de los sujetos en el decurso del procedimiento, en ejercicio
de tales potestades.
Para abordar el tema, pasaremos
primero a efectuar una breve descripción de las sanciones, sujetos a quienes
les aplica y las medidas preventivas, establecidas en el Decreto Ley, para
luego explanarnos sobre sus respectivas formas de ejecución y denotar las
críticas surgidas del análisis normativo objeto del presente artículo.
I. RÉGIMEN GENERAL DE SANCIONES Y MEDIDAS
CAUTELARES
1. Sanciones
Sin mayor modificación a su
predecesor, el Decreto Con Rango, Valor
y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, mantiene un catálogo de
sanciones de índole administrativas invariables con respecto a su predecesor
del 2014, entre las que se distinguen las multas, cierre temporal, suspensión
temporal del Registro Único de Personas que Desempeñen Actividades Económicas,
ocupación temporal hasta por 180 días (prorrogables), clausura, comiso de
bienes y revocatoria de permisos y licencias (artículo 38).
Se mantiene igualmente la pena de
prisión para determinados “incumplimientos administrativos”, para los que el
legislador considera insuficientes elegir entre el catálogo antes descrito,
para supuestos como el expendio de alimentos o bienes vencidos o en mal estado,
la especulación, importación o comercialización de bienes nocivos, alteración
fraudulenta, acaparamiento, boicot, desestabilización económica, reventa de
productos, condicionamiento, contrabando de extracción, usura, alteración de
bienes y servicios, difusión y alteración fraudulenta de precios y corrupción
entre particulares, previstos entre los artículos 48 al 63.
2. Sujetos
Como sujetos sancionables, persiste
la norma genérica de responsabilidad administrativa, civil y penal, de todos
aquellos que incurran en los supuestos de incumplimientos previstos en el
Decreto Ley[3],
pero se crea específicamente la regulación de la responsabilidad solidaria para los directivos, socios “y cualquier
otro que se vincule con la actividad comercial” (único aparte del artículo 35).
Asimismo, al desarrollar la
responsabilidad penal de los socios y los miembros de los órganos de dirección,
administración, gestión y vigilancia de las personas jurídicas, incorpora como
novedad al “personal operativo”, así como a los “medios de comunicación social,
página web y otros medios publicitarios”, ampliando de este modo a los sujetos
de aplicación de responsabilidad penal.
Sin embargo, llama la atención que
la norma ya no exige, como sí lo hacía el decreto ley derogado, la demostración
que los delitos cometidos por los sujetos especificados “fueron cometidos con
su conocimiento o aprobación”, desvinculando cualquier elemento subjetivo de
intención o culpa para la determinación de la responsabilidad penal. Pero, aun
tratándose de delitos contemplados en una ley de contenido primordialmente
administrativo, es pertinente no obviar los elementos de antijuricidad y
culpabilidad previstos en los códigos que rigen nuestra materia penal, so pena
de trasladar una responsabilidad objetiva para sancionar los delitos de esta
norma, tipo de responsabilidad cuestionable incluso en materia administrativa.
3. Medidas cautelares
Las Medidas cautelares no sufrieron
alteración con respecto al decreto ley derogado, por lo que se mantiene el
catálogo, muy parecido a las sanciones, del tipo de medidas que puede dictar la
Administración, como lo son: comiso, ocupación hasta por 180 días
(prorrogables), cierre temporal (sin limitación temporal), suspensión de
permisos, licencias y autorizaciones, ajuste precios y la innominada de “todas
aquellas que sean necesarias para proteger los derechos” de los ciudadanos.
Como podemos notar, sólo se
diferencian con las sanciones en que estas últimas incluyen la multa, la
clausura, la suspensión del Registro Único de Personas que Desempeñen
Actividades Económicas y la revocatoria de permisos y
licencias, mientras que las medidas incorporan el ajuste de precios y las de
contenido innominado. Más adelante evaluaremos su procedimiento y forma de
ejecución.
II. EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES Y DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
1. Ejecución de las sanciones
El artículo 87 contempla una forma
de ejecución voluntaria, que asumimos es genérica para el cumplimiento de todas
las sanciones de índole administrativa, estableciendo un lapso de tres días
desde su notificación para satisfacer lo impuesto por el acto administrativo
definitivo.
Específicamente para las sanciones
de multa, el DLOPJ incorpora una modificación bastante sustancial con respecto
al decreto ley derogado: En ambos decretos se prevé la ejecución voluntaria de
la multa con el pago, pero mientras que el anterior establecía un lapso de
quince días continuos, en el DLOPJ vigente este lapso fue reducido a tan sólo
tres días continuos (artículo 88). Para ambos casos, una vez vencido el lapso
para el pago voluntario de la multa, se generan intereses de mora.
Seguidamente, a los fines de
garantizar el pago, el decreto ley derogado preveía que la Superintendencia de
la materia en comento tramitaría el cobro judicial ante la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, como consecuencia lógica de la ejecución forzosa de
las multas impuestas por la Administración Pública.
Sin embargo, el DLOPJ no comparte el
mismo concepto sobre el cobro judicial de las multas como único mecanismo de su
antecesor, sino que le permite a la SUNDDE adoptar “las medidas que fueren
conducentes, incluyendo el secuestro o embargo de bienes, la prohibición de
enajenar y gravar y cualquier otra medida […]”, dejando como opción el cobro judicial (artículo 89).
De lo anterior se evidencia que a la imposición de una sanción –de multa– le
sigue la facultad a la Administración para imponer otra sanción dentro del
catálogo de: secuestro, embargo de bienes, prohibición de enajenar y gravar, en
clara contradicción al principio del non
bis in idem[4],
e incluso disponiendo arbitrariamente un número abierto de posibilidades al
preceptuar “cualquier otra medida”, en vulneración al principio de legalidad y
su derivación en la tipicidad. Consideramos que estos mal llamados mecanismos
de ejecución de sanciones de multa, son en realidad nuevas sanciones que no
tienen planteado un procedimiento y que son de la misma naturaleza que el
catálogo de sanciones, por cuanto, como se planteará de seguidas, debe
cuestionarse la potestad de la Administración Pública en ejecutar por su cuenta
las sanciones sin recurrir a los órganos judiciales (ej. procedimiento de cobro
judicial). Siendo así, la vulneración al non
bis in idem se deriva en la imposición de una nueva sanción por el mismo
hecho por el cual se impuso la sanción de multa, enmascarado en un medio para
garantizar la ejecución de la sanción, cuando existiría otro mecanismo,
mediante la activación de los órganos judiciales, para hacer efectiva la
ejecución.
En este punto, consideramos
necesario advertir que uno de los elementos que no deja de ser cuestionable es
el fundamento de la Administración Pública para dictar y ejecutar sus propios
actos, con prescindencia de la intervención del Poder Judicial. Tal noción
normalmente está amparada en la potestad de autotutela administrativa, que
supuestamente otorga prerrogativas adicionales a la Administración por encima
de los particulares en las relaciones subjetivas que tienen con éstos, potestad
que presuntamente se desprende de distintas disposiciones normativas, tal como
serían el artículo 141 constitucional o los artículos 7, 8, 79, 80, 82 y 83 de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de los cuales se
desprenderían las derivaciones de la potestad de autotutela: declarativa,
ejecutiva y revocatoria[5].
La Autotutela permitiría a la Administración hacerse justicia por sí misma, sin
tener que acudir necesariamente al juez para resolver sus pretensiones[6].
No obstante, si bien se ha
pretendido justificar el actuar de la Administración en la aludida potestad, la
cual igualmente encontraría su fundamento en el supuesto interés público por
ella perseguido, quizás como producto de Pacto Social, no es menos cierto que
las normas atributivas de competencia son de reserva legal, y que estas
disposiciones, contrarias a prever prerrogativas generales de la Administración
Pública por encima de los ciudadanos, realmente sólo establecen normas para
garantizar su auto-funcionamiento, que son obligantes para ella misma, en aras
de conducir su actuar, de ejecutar los actos que dicta y de revocarlos total o
parcialmente en caso de presentar vicios, pero
en ningún supuesto ha sido establecido que la Administración cuente con
potestades amplias en el ámbito sancionatorio y para dictar, específicamente,
medidas cautelares durante el procedimiento administrativo sancionatorio.
Igualmente, si consideramos que la
ejecución de las sanciones y las medidas cautelares son propias del ejercicio
de la potestad sancionatoria de la Administración, como manifestación del ius puniendi del Estado, tendríamos una
consecuencia más estricta que si la justificación dimana de la potestad de
autotutela: sería inexorable que cada una de las atribuciones sea establecida
en una norma legal expresa, como garantía proveniente de la reserva legal que
debe regir en las potestades punitivas del Estado. Entonces, no puede derivar
la competencia para ejecutar las sanciones y las medidas cautelares de un
análisis por vía analógica de la potestad de autotutela contenida en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, sino que cada actuación invasiva de
la esfera subjetiva de los particulares, debe tener su fundamento en una
atribución consagrada expresamente en la ley y, ante la falta de previsión en
alguna disposición de determinada atribución, acarrearía la incompetencia del
órgano y por ende la nulidad absoluta de sus actuaciones.
Siendo así, creemos que en el campo
normativo no existen prerrogativas generales para la Administración en materia
sancionatoria, que puedan servir de base para ejecutar sanciones o imponer y materializar
medidas cautelares, sin la intervención de un tercero imparcial (Poder
Judicial) que garantice la transparencia, imparcialidad e igualdad durante la
invasión de la esfera subjetiva de los particulares. Razones de practicidad y
operatividad podrán sobrar para que la Administración Pública justifique lo
anterior, pero jurídicas faltan.
Como derivación de lo antes
explicado, para alguna manifestación de la potestad sancionatoria por parte de
la Administración, vale traer a colación lo explicado por el autor venezolano
PEÑA SOLÍS, quien luego de discernir sobre la justificación de la potestad de
autotutela, para la cual encuentra su fundamento en el interés público, se
refiere a la ejecución de las sanciones administrativas, arguyendo que, como:
“[…] privilegio de la autotutela declarativa y
ejecutiva […] todas las sanciones, salvo las pecuniarias, pueden ser ejecutadas
por la sola voluntad de la Administración […] En cambio, la ejecución de la
multa, cuando no se da el cumplimiento voluntario del infractor, requiere la
intervención del Poder Judicial, porque no resulta posible que tratándose de
una obligación de hacer, pueda la Administración lograr su ejecución contra la
voluntad del obligado”[7].
En este sentido expresa ALEJANDRO
NIETO: “[e]l titular de la potestad administrativa sancionadora es siempre la
Administración; mas su ejercicio puede verse interferido por la actuación de un
juez”[8].
En orden similar expresa CARLOS LUIS
CARRILLO ARTILES:
Sin embargo, en la realidad no
todo acto susceptible de ejecución es automáticamente materializable a través
de la potestad de autotutela ejecutiva, ejemplo de ello podrían ser los actos
denegatorios de requerimientos de autorizaciones, o los dimanados con ocasión
de dictámenes y consultas de la Administración Consultiva, o los generados con
ocasión de la actividad denominada doctrinalmente como actividad administrativa
cuasi o pseudo jurisdiccional, como las manifestaciones de voluntad de órganos
administrativos que dirimen controversias intrapartes de índole laboral -
Inspectorías del Trabajo - o en materia arrendaticia - Dirección de Inquilinato
o Concejos municipales en el interior -, o Decisiones en materia de Libre
Competencia, y otros ejemplos diseminados en nuestro ordenamiento jurídico actual[9].
En apoyo a lo expuesto, el autor GARCÍA DE ENTERRÍA, al explorar sobre los
posibles abusos de la autotutela, expresa:
Más grave es la extensión de las
técnicas de autotutela administrativa al ámbito sancionatorio o represivo. Esta
extensión se ha realizado de dos maneras: en primer término, aplicando la
técnica de la sanción administrativa no sólo al incumplimiento de obligaciones
especiales respecto a la Administración (incumplimiento del concesionario, del
funcionario, etc.: potestad disciplinaria, de aplicación limitada al ámbito de
las relaciones de supremacía especial), sino también a las infracciones
cometidas contra el ordenamiento en general, en el ámbito de las relaciones de
supremacía general (por ejemplo, infracciones en materia de seguridad
ciudadana, o de contrabando, o de prensa, o monetarias, o de mercado,
etcétera). En segundo término, haciendo disponibles como sanciones
administrativas los bienes básicos de la vida civil, la libertad, la propiedad,
el ejercicio profesional[10].
Efectuada la crítica anterior,
pasamos a analizar otra disposición que establece formas de ejecución, como es
la contenida en el artículo 39, sobre la duración de la sanción de suspensión
en el Registro Único de Personas que Desempeñen Actividades Económicas: Además
de establecer la duración de la suspensión para un período de entre 3 meses
hasta 10 años, también prevé que esta sanción acarrea la suspensión de todos
los demás permisos y licencias, así como la “prohibición de acceso de divisas y
autorizaciones emitidas por otros órganos y entes del Poder Público Nacional”,
desprendiéndose una posible vulneración al principio del non bis idem, al establecer sanciones adicionales para castigar un
mismo incumplimiento. Igualmente, consideramos que esta “prohibición” es una
sanción innecesaria si consideramos que el régimen cambiario está concebido en
nuestro país como un sistema autorizatorio restringido.
Como última disposición para
garantizar la ejecución forzosa, la ley en comento sólo establece que el comiso
se entenderá ejecutado si previamente fue impuesto como medida cautelar, por lo
que en el siguiente capítulo analizaremos su confusión con su aplicación en el
régimen preventivo y compararemos con normas derogadas que eran más específicas
sobre este asunto.
En este ámbito sancionatorio, nada
plantea el decreto actual sobre la ejecución forzosa del resto de las
sanciones, que igualmente pueden ser impuestas como medidas cautelares, como
sería el caso de la ocupación y cierre temporal, suspensión (o revocatoria) de
permisos, licencias y autorizaciones. Por tal motivo, es necesario que
analicemos la forma de ejecución que prevé la ley de las medidas cautelares y
su confusión con las sanciones, lo cual se efectuará más adelante.
Como nota adicional, igualmente
relevante, debemos advertir que la ejecución de las sanciones, deviene de su
imposición luego de materializado el procedimiento administrativo sancionatorio
de primer grado establecido en los artículos 77 y siguientes del DLOPJ; no
obstante, en la sección referida a la inspección y fiscalización la disposición
contenida en el artículo 69 permite al “funcionario actuante” (en la inspección
y fiscalización) imponer las sanciones por incumplimiento a los deberes
formales previstas en el artículo 46 y notificarlas en el mismo acto. Pero es
preciso apuntar que la sanción a imponer consiste bien en el cierre de
almacenes, depósitos y establecimientos por cuarenta y ocho horas, o la
imposición de multa entre
2. Ejecución de las medidas preventivas
En la sección correspondiente al
procedimiento de inspección y fiscalización, el artículo 70 prevé, como novedad
con respecto a la ley derogada, la facultad del funcionario para “adoptar y
ejecutar en el mismo acto medidas preventivas destinadas a impedir que se
continúen quebrantando las normas que regulan la materia”, sin menoscabo que
puedan ser impuestas en “cualquier etapa, fase o grado del procedimiento”.
El mismo artículo 70 establece que
la ejecución de la ocupación temporal, como medida preventiva, consiste en el
aprovechamiento del bien ocupado, el cual se efectúa con la posesión inmediata
por 180 días prorrogables; mientras que el comiso, que se impone de la misma
forma como sanción, se ejecuta con la enajenación de los productos y
mercancías, con el destino momentáneo de los ingresos por la enajenación a una
cuenta bancaria, cuyo destino final será especificado en la decisión definitiva
del procedimiento de primer grado.
El artículo 72 establece la forma de
ejecución de las medidas, especificando que se hará constar en acta suscrita
por los funcionarios actuantes y el sujeto destinatario de la medida. La
disposición siguiente establece el procedimiento de oposición a la medida, una
vez que es ésta decretada y ejecutada, limitado únicamente la descripción del
procedimiento al acto de oposición por parte del destinatario de la medida y la
decisión por parte de la SUNDDE.
Limitada así la regulación
legislativa, recordemos que contamos con un catálogo de medidas que comprenden
el comiso, ocupación y cierre temporal, suspensión de permisos, licencias y
autorizaciones, ajuste precios y la innominada de “todas aquellas que sean
necesarias para proteger los derechos” de los ciudadanos. Hilvanando este
catálogo a las disposiciones anteriores, tenemos entonces que el funcionario
actuante decreta y ejecuta cualquiera de estas medidas en el mismo acto de
inspección (sin menoscabo a su posibilidad de decreto posterior), pero sólo con
meridiana certeza entendemos cómo se procede a ejecutar la ocupación temporal y
el comiso, omitiéndose toda previsión legislativa en cuanto al cierre temporal,
suspensiones de permisos, licencias y autorizaciones, el ajuste de precios o la
medida tan amplia de “todas aquellas” que considere el funcionario actuante en
el curso de la propia inspección.
III. CRÍTICAS A LA IMPOSICIÓN DE MEDIDAS
PREVENTIVAS COMO SANCIONES DEFINITIVAS
Revisados los tipos de sanciones que
puede imponer la administración en materia de “derechos socioeconómicos”, así
como el catálogo de las medidas preventivas, observamos cómo se confunden unas
con otras, tanto por la oportunidad de imposición, como por generar el mismo
efecto eminentemente sancionatorio y, en poca medida, preventivo o cautelar:
En primer lugar, las sanciones de
multa y cierre temporal, en principio a ser determinadas una vez transcurrido
el “procedimiento administrativo sancionatorio”, pueden ser impuestas y
ejecutadas en la oportunidad de la “inspección y fiscalización”, cuando se
trate de “incumplimiento de formalidades”. Entonces contamos con un funcionario
cuya competencia fue otorgada por una delegación del Superintendente, que no
sólo puede dictar medidas preventivas, sino también sancionar al particular en
el mismo procedimiento de inspección sin las garantías particulares que son
propias del posterior “procedimiento administrativo sancionatorio”, con el
cuestionable cumplimiento de las garantías del debido procedimiento
constitucional.
En este instante, reiteramos lo
planteado sobre la discutible potestad de autotutela administrativa como
fundamento de la Administración Pública para dictar medidas cautelares durante
el procedimiento administrativo y ejecutar las sanciones impuestas, en
independencia al Poder Judicial, a partir de lo cual podemos aventurarnos a
cuestionar primero la imposición de la sanción de multa por el funcionario
actuante durante la inspección, sin un procedimiento que permita al particular
ejercer su defensa, siquiera ante la propia administración. Vemos entonces que
es una sanción, que se dicta en una de las oportunidades en las que pueden ser
decretadas las medidas preventivas, pero que no es una medida cautelar, sino
una sanción cuya oportunidad para su emisión se confunde con la oportunidad
para dictar la primera. Ante esta irregularidad procedimental, debemos
cuestionarnos si, a pesar que la ley atribuye al funcionario a imponer la
sanción en esta fase, ¿podrá el particular ejercer su derecho a la defensa y
así salvaguardar el debido procedimiento, en la fase del procedimiento
administrativo sancionatorio? No lo establece expresamente la norma, pero
consideramos que es la única forma de compaginar la deficiencia legal con el
artículo 49 constitucional.
Adicionalmente, debemos notar que
incluso la multa impuesta por este funcionario inspector o fiscalizador,
gozaría del extraño privilegio de ejecutoriedad que aludimos en el artículo 59
del DLOPJ, que permite la ejecución forzosa de las multas mediante el secuestro
o embargo de bienes, prohibición de enajenar y gravar “y cualquier otra medida
que sea conducente para el cumplimiento de su decisión”, por lo que no debería
ser desdeñable para la administración garantizar el debido procedimiento en el
caso de una multa dictada por un funcionario de cuestionable competencia, con
prescindencia de un procedimiento y en una oportunidad impropia para la
imposición de sanciones.
Seguidamente, observamos un cierre
temporal como sanción por 48 horas por incumplimiento a formalidades, que
igualmente es aplicable como sanción luego de transcurrido el procedimiento
administrativo, sin discriminación del tiempo de duración de este cierre, pero
también puede imponerse como medida preventiva, sin precisión sobre su tiempo
de vigencia. En tal sentido, los efectos para los casos de medida preventiva y
de sanción por cierre temporal se confunden al producir el mismo resultado de
vigencia indeterminada, que podría incluso confundirse con otra de las
sanciones que es la clausura.
Sobre este punto, al establecer el
mismo contenido y efecto al cierre temporal, consideramos que existe una
colisión entre la medida cautelar y la sanción, por cuanto con la imposición y
ejecución de la primera se adelanta igualmente la segunda, en detrimento de la
presunción de inocencia como garantía durante del procedimiento sancionatorio.
En mismos términos, expone PEÑA SOLÍS:
[S]e desprende claramente la complejidad que reviste
la regulación de la potestad cautelar de la Administración Pública en los procedimientos
sancionatorios, en razón que esa regulación debe reflejar un equilibrio,
siempre muy precario, entre la tutela del interés general […] y en nuestro
criterio, el derecho a la presunción de inocencia, pues luce lógico - sobre
todo en el marco del procedimiento sancionatorio - que la imposición de la
sanción adelantada colida con ese derecho[13].
Así ocurre en el caso de la sanción
de cierre temporal que estamos comentando, que según el DLOPJ puede imponerse
como medida cautelar, sanción sin procedimiento (artículo 69) o sanción con
procedimiento administrativo sancionatorio, por cuanto debe notarse que si
existiese un fundamento cautelar, que buscara preventivamente, por ejemplo,
garantizar la salud de los ciudadanos, tal medida tuviese una limitación
temporal, con el cuestionable, pero adaptable a este tipo de casos, interés
público. Pero el problema se genera en este caso, al confundirse la medida
cautelar con un adelantamiento a la posible sanción a imponerse, sin obligar a
la Administración Pública a definir la temporalidad, porque ambas tienen el
mismo efecto supuestamente temporal, por lo que debería justificarse la
existencia si hubiese de dictarse como medida, sin dejar a un lado el carácter
de provisionalidad, que la hace diferenciar de la sanción.
En cuanto a los motivos de
justificación, el referido decreto ley no contribuye a los efectos de separar
los conceptos de cautela y de sanción, sino que ambos forman parte del
fundamento para dictar las medidas preventivas, al observarse que el efecto
buscado por las medidas preventivas es que no se quebranten las normas que
regulan la materia, ¿pero no es ese el mismo efecto que se persigue con la
imposición de la sanción? Es así como el encabezado del artículo 70 establece
que si el funcionario: “detectara indicios de incumplimiento de las
obligaciones previstas en este Decreto […], y existieren elementos
que pudieran presumir que se pueden causar lesiones graves o de difícil
reparación a la colectividad; podrá adoptar y ejecutar en un mismo acto,
medidas
preventivas destinadas a impedir que se continúen quebrantando las normas que
regulan la materia” (destacado agregado).
En cuanto a la sanción de comiso,
establecida igualmente como medida preventiva, la ley establece que el comiso
se entenderá ejecutado si previamente fue impuesto como medida cautelar. Así,
al analizar el artículo 70 tenemos que el comiso, como medida, se ejecuta con
la enajenación de los productos y mercancías, con el destino momentáneo de los
ingresos por la enajenación a una cuenta bancaria, cuyo destino final será
especificado en la decisión definitiva del procedimiento de primer grado. Sin
mayores explicaciones, queda claro que si el comiso fue impuesto previamente
como medida preventiva, no existiría declaratoria más que hacer en el momento
de imposición de la sanción que especificar el destino de los ingresos como
producto de la enajenación de los bienes, siendo entonces que la sanción de
comiso es sólo una forma de terminación del comiso como medida preventiva.
No debemos tampoco pasar por alto
que con la forma de ejecución del comiso como medida preventiva, se volverían
irreversibles los efectos logrados al haberse enajenado los bienes, toda vez
que éstos evidentemente no pueden ser recuperados, debiendo conformarse el
particular, en caso de no imponerse la sanción como producto del procedimiento
administrativo definitivo, con el equivalente al ingreso por la enajenación,
pero nada se pronuncia el decreto ley sobre una posible indemnización o
cálculos algunos por inflación o los intereses generados.
Más específica y proteccionista era
la disposición que estaba vigente en dos leyes derogadas anteriores al presente
decreto ley. En este orden, el artículo 82 del Decreto con Rango, Valor y
Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos (18 de julio de 2011) establecía que
cuando el comiso fuese declarado sin lugar en el acto definitivamente firme, se
devolverían los bienes al propietario que se le hubiere decretado como medida
preventiva, debiendo ser indemnizado
en caso que la Administración dispusiera de los bienes o si éstos hubieren
desaparecido, dañado o deteriorado.
Finalmente, tomando en cuenta que
uno de los principios que rige el derecho administrativo sancionatorio es el
principio de legalidad y su derivación en la tipicidad, no puede sino
considerarse arbitraria la disposición que permitiría dictar medidas cautelares
innominadas, como sucede al prever que el funcionario actuante en la inspección
podrá acordar y ejecutar “cualquier otra medida que sea conducente para el
cumplimiento de su decisión”, más todavía tomando en cuenta la imprecisión de
la ley al distinguir entre los efectos de las sanciones y las medidas
cautelares. Lo anterior abriría la puerta al funcionario al absurdo de dictar
incluso medidas cautelares imponiendo multas “para impedir que se continúen
quebrantando las normas”, por haber detectado indicios de incumplimientos y
presunciones de lesiones graves a la comunidad. Esto lo advertimos como
argumento para sostener el porqué de la tipicidad en el establecimiento de las
medidas cautelares y la claridad que debe contener la norma para exigir la
fundamentación de las mismas.
Como última reflexión, insistimos en
que existen actuaciones realizadas por la Administración, cuya competencia no
puede quedar sobreentendida por presuntas concepciones establecidas en
potestades sin un asidero legal expreso. Por lo anterior, si una ley no
contempla expresamente la competencia y la forma de ejecución de actuaciones
sancionatorias, como son las medidas cautelares y la ejecución de sanciones
específicas, la única consecuencia posible es que la Administración Pública
carecería de las facultades y los medios para su ejercicio, debiendo acudir a
los órganos judiciales, quien fungiría como tercero imparcial para procurar las
garantías constitucionales para tal efecto, limitando así la actuación
arbitraria y unilateral que puede generar la Administración.
[1] Abogado de la Universidad Central de
Venezuela (2007). Abogado Mayor en el Tribunal Disciplinario Judicial.
[2] Decreto N° 2.102, publicado en la Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria N° 6.202 de
fecha 8 de noviembre de 2015. Anteriormente: Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgánica de Precios Justos (Decreto N° 600, Gaceta Ordinaria N° 40.340,
23 de enero de 2014),
previamente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos
(Decreto 8.331, Gaceta N° 39.715 del 18 de julio de 2011) y Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso
a los Bienes y Servicios (Gaceta N° 39.358, del 1 de febrero de 2010).
[3] En el Decreto Ley derogado estaba
incorporada esta disposición dentro del catálogo de sanciones administrativas
del artículo 45.
[4] Es menester recordar que el artículo 49.7 de
la Constitución de 1999, señala que: “El debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: […] 7. Ninguna
persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los
cuales hubiese sido juzgada anteriormente”. Igualmente, esta garantía es
reconocida como un derecho humano en el numeral 7 del artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos: “Nadie podrá ser juzgado ni
sancionado por un delito por el cual haya sido condenado o absuelto por una
sentencia firme de acuerdo con la ley y procedimiento de cada país” y al
numeral 4 del artículo 8 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos: “El
inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a un nuevo
juicio por los mismos hechos”. Igualmente la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia, N° 1798, de fecha 19 de julio de 2005, caso: Festejos Mar
C.A., precisó que este principio consiste “en la imposibilidad de que el Estado
juzgue y sancione dos veces a una persona por un mismo hecho”.
[5] En términos muy parecidos, LUCIANO PAREJO
ALFONSO (con fundamento en la posición asumida por García De Enterría)
clasifica la Autotutela Administrativa en Declarativa (producir actos que gozan
de presunción legal de validez), Ejecutiva (materializar en el plano fáctico
los actos dictados previamente por ella, inclusive mediante el uso de la
coacción) y Reduplicativa o Autotutela de Segunda Potencia (distinta a la
Revocatoria venezolana: obligación de recurrir los actos ante la propia
administración y la necesidad de pagar el importe para recurrir tanto en vía
administrativa como judicial, cuando corresponda a actos declarativos de deudas
pecuniarias). Luciano Parejo Alfonso: Derecho
Administrativo. Editorial Ariel Derecho. Barcelona (España), 2003, pp.
608-610. Por su parte, JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ emplea los términos de Autodefensa
Declarativa o de Primer Grado, Autodefensa de Segundo Grado (revisora) y
Autodefensa Ejecutiva. Sobre esta última plantea que la Administración podrá
“realizar lo dispuesto en los actos sujetos al Derecho administrativo contra la
voluntad del obligado”, con excepciones tales como “la exigencia de
autorización judicial para que los agentes administrativos puedan penetrar en
el domicilio del ejecutado”. Jesús González Pérez: Manual de Derecho Procesal Administrativo. 3ra edición. Editorial
Civitas. Madrid. 2001, pp. 67-69.
[6] José Araujo
Juárez: Tratado de Derecho Administrativo
Formal. 3ra edición. Vadell
Hermanos Editores. Caracas. 1998, p. 359.
[7] José
Peña Solís: La potestad sancionatoria de
la Administración Pública venezolana. Tribunal Supremo de Justicia.
Caracas, 2005, p. 367.
[8] Alejandro Nieto: El Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos. Madrid, 2006,
p. 148.
[9] Carlos Luis Carrillo Artiles: “La
imbricación de la noción y contenido de la Potestad de Autotutela de la
Administración en Venezuela”. Derecho
Administrativo Iberoamericano. Tomo II. Ediciones Paredes. Caracas, 2007,
p. 17.
[10] Eduardo García De Enterría y, Tomás-Ramón
Fernández: Curso de Derecho
Administrativo. Tomo I, Civitas Ediciones. Madrid, 2006, p. 501.
[11] Es
importante señalar que, según el numeral 12 del artículo 17 del DLOPJ, la
competencia de este funcionario deviene de una delegación de la competencia que
ostenta el Superintendente Nacional para la Defensa de los Derechos
Socioeconómicos. A tal efecto, si entendemos que ésta es una delegación de
atribuciones y no sólo de firma, debemos advertir que los actos sancionatorios
que emanan de una autoridad administrativa, son efectuados en aplicación
directa de la ley. En consecuencia, si tal potestad es delegada mediante un
acto administrativo de delegación de atribuciones, la competencia sería
ejercida en aplicación de un acto administrativo y no de la ley, en vulneración
del principio de legalidad.
[12] Numeral 2 del artículo 49 del Texto
Constitucional, conforme al cual “El debido proceso se aplicará a todas las
actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: [...] 2. Toda
persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”. Para que “se
pruebe lo contrario” sólo es posible su verificación dentro de un procedimiento
con el ejercicio del correspondiente derecho a la defensa.
[13] J. Peña
S.: La potestad sancionatoria de la… op.
cit., p.
427.