Thairy Daza[1]
Resumen: La Ley del
Estatuto de la Función Pública establece como parte de su régimen disciplinario
un procedimiento administrativo de destitución a través del cual la
Administración ejerce su potestad sancionadora con la finalidad de mantener la
disciplina dentro de la organización administrativa correspondiente y lograr
una adecuada prestación del servicio para la realización efectiva del interés
público. Siendo la destitución un acto administrativo que impone la sanción más
grave del régimen disciplinario cuyo contenido es la disolución de la relación
de empleo público entre el funcionario y la Administración, resulta necesaria
la observancia del procedimiento administrativo no solo por cuanto este
constituye la forma típica en que la Administración despliega su actividad,
sino como elemento esencial para la validez del acto. En este sentido, en el
ejercicio de su potestad sancionadora, la Administración debe guiarse por los
principios que rigen todo procedimiento, además de aquellos que lo informan
particularmente por su naturaleza.
Palabras clave: Procedimiento – Destitución – Funcionario – Administración – Principio.
SUMARIO. I. Consideraciones generales. II. Procedimiento disciplinario de
destitución. III. Fases del
procedimiento. IV. Principios que
rigen el procedimiento disciplinario de destitución. 1. Principio extrínseco al procedimiento. 2. Principios relativos a las garantías jurídicas de los
administrados. 3. Principios que
garantizan la eficacia de la actuación administrativa. V. Tipología del procedimiento disciplinario de destitución. VI. Sobre el agotamiento de la vía
administrativa. VII. Sobre la
prescripción de la falta.
I. CONSIDERACIONES GENERALES
Siguiendo lo expuesto por la
profesora HILDEGARD RONDÓN DE SANSÓ, podemos afirmar que la noción de
procedimiento en general constituye la forma típica en que el Estado ejerce sus
funciones jurídicamente relevantes, es decir, el procedimiento es común a toda
función pública; siendo, desde un punto de vista descriptivo, “la secuencia de
actos coordinados para la obtención de un efecto jurídico específico”[2].
En este sentido, el procedimiento
administrativo, específicamente, es el conjunto de actos, actuaciones y de
trámites, mediante los cuales la Administración despliega su actividad[3].
Este despliegue de actividad deberá llevarse a cabo con plena sujeción a la
ley, en virtud del principio de legalidad que informa toda la actividad
administrativa.
El procedimiento administrativo que
desarrollaremos a continuación es uno de los procedimientos establecidos en la
Ley del Estatuto de la Función Pública[4] como
parte del régimen disciplinario que la misma contempla, a través del cual la
Administración ejerce su potestad sancionadora con la finalidad de mantener la
disciplina dentro de la organización administrativa correspondiente, y así
lograr una buena prestación del servicio para la efectiva realización del
interés general.
Este procedimiento disciplinario de
destitución, establecido en el artículo 89 eiusdem, tiene como finalidad
determinar la responsabilidad del funcionario en cuanto a la falta cometida que
se le atribuye.
Como señala DE PEDRO[5],
la destitución constituye la sanción disciplinaria más grave, pues con esta se
rompe la relación de empleo público existente entre el funcionario y la
Administración, afectando así la esencia misma de la carrera administrativa y
actuando contra el derecho básico de los funcionarios de carrera: la
estabilidad.
En efecto, de acuerdo con el
artículo 30 de la referida ley, los funcionarios que ocupen cargos de carrera
gozan de estabilidad en el desempeño de sus cargos; razón por la cual solo
podrán ser retirados del servicio por las causales que ella misma prevé.
Así, de conformidad con el numeral 6
del artículo 78 eiusdem,
el retiro de la Administración Pública procederá por estar incurso en causal de
destitución.
La Administración debe determinar de
manera efectiva la incursión del funcionario en alguna de las causales
establecidas en el artículo 86 eiusdem, mediante el procedimiento administrativo
disciplinario de destitución establecido para tal fin en el artículo 89 eiusdem; dentro
del cual deberá comprobarse la responsabilidad del funcionario en relación con
los hechos que se le atribuyen; de lo contrario, no podrá aplicarse la sanción
de destitución.
Esta determinación de la
culpabilidad debe ser exhaustiva y para ello resulta necesario seguir el cauce
que constituye el procedimiento, en el que la Administración debe comprobar,
más allá de toda duda razonable, la culposa realización de los cargos
imputados. Dicho de otra manera, es la Administración la que tiene la carga de
probar la culpabilidad del funcionario, y no este demostrar su inocencia. Lo
contrario sería asumir como cierta y válida la presunción de culpabilidad,
negando por tanto la presunción de inocencia consagrada constitucionalmente.
La presunción de inocencia se
encuentra consagrada en el numeral 2 del artículo 49 constitucional: “Artículo
49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y
administrativas; en consecuencia: […] 2. Toda persona se presume inocente
mientras no se pruebe lo contrario”. En virtud de la misma, la carga de probar
los hechos constitutivos de cada ilícito administrativo corresponde a la
Administración, sobre la base de una doble certeza. Por un lado, la de los
hechos imputados, y por la otra, la de la culpabilidad. La carga probatoria
pesa sobre la Administración, no existiendo en principio la carga del
funcionario sobre la prueba de su inocencia[6].
Adicionalmente, la Administración en
el ejercicio de su potestad sancionatoria, debe guiarse por el principio de
tipicidad, consistente en la especificación y concreción de las conductas
reprochables que son objeto de sanción. Por otro lado, la imposición de
sanciones por parte de autoridades administrativas presupone la culpabilidad
del sujeto sancionado, esto es, la existencia efectiva de un vínculo de
causalidad entre el ilícito administrativo y el sujeto[7].
Dicho lo anterior, a continuación se
desarrollará el procedimiento administrativo disciplinario de destitución
establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, haciendo referencia a
las categorías teóricas correspondientes.
II. PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DE DESTITUCIÓN
Tal como lo apuntáramos
anteriormente, el procedimiento disciplinario de destitución establecido en la
Ley del Estatuto de la Función Pública se encuentra establecido en su artículo
89, y deberá seguirse ineludiblemente cuando un funcionario se halle presuntamente
incurso en una causal de destitución.
La disposición desarrolla el
procedimiento de la siguiente manera:
a. El
funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva
unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la
averiguación a que hubiere lugar.
b. La
oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y determinará
los cargos a ser formulados al funcionario o funcionaria público investigado,
si fuere el caso.
c. Una vez
cumplido lo establecido en el numeral precedente, la oficina de recursos
humanos notificará al funcionario público investigado para que tenga acceso al
expediente y ejerza su derecho a la defensa, dejando constancia de ello en el
expediente. Si no pudiere hacerse la notificación personalmente, se entregará
la misma en su residencia y se dejará constancia de la persona, día y hora en
que la recibió. A tal efecto, cuando el funcionario o funcionaria público
ingrese a la Administración Pública deberá indicar una sede o dirección de su
domicilio, la cual subsistirá para todos los efectos legales ulteriores y en la
que se practicarán todas las notificaciones a que haya lugar. Si resultare
impracticable la notificación en la forma señalada, se publicará un cartel en
uno de los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de
transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en el
expediente y se tendrá por notificado al funcionario o funcionaria público.
d. En el
quinto día hábil después de haber quedado notificado el funcionario o
funcionaria público, la oficina de recursos humanos le formulará los cargos a
que hubiere lugar. En el lapso de cinco días hábiles siguientes, el funcionario
o funcionaria público consignará su escrito de descargo.
e. El
funcionario o funcionaria público investigado, durante el lapso previo a la
formulación de cargos y dentro del lapso para consignar su escrito de descargo,
tendrá acceso al expediente y podrá solicitar que le sean expedidas las copias
que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa, salvo
aquellos documentos que puedan ser considerados como reservados.
f. Concluido
el acto de descargo, se abrirá un lapso de cinco días hábiles para que el
investigado o investigada promueva y evacue las pruebas que considere
conveniente.
g. Dentro de
los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas concedido
al funcionario o funcionaria público, se remitirá el expediente a la
Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine
sobre la procedencia o no de la destitución. A tal fin, la Consultoría Jurídica
dispondrá de un lapso de diez días hábiles.
h. La máxima
autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco días hábiles
siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario o
funcionaria público investigado del resultado, indicándole en la misma
notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere
contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término
para su presentación.
i. De todo
lo actuado se dejará constancia escrita en el expediente.
III. FASES DEL PROCEDIMIENTO
El procedimiento administrativo, tal
como lo definiéramos al principio, se presenta como un conjunto de actos y
actuaciones a través de los cuales la Administración despliega su actividad.
Tal como puede observarse en este
procedimiento, hay una cierta secuencia de los actos que, si bien no se
presentan cerradas ni con carácter preclusivo, por cuanto la noción misma de procedimiento
administrativo rechaza la rigidez que es norma del proceso[8],
refleja la posibilidad de agrupar ciertos actos en fases claramente
identificables: fase de apertura o inicio, fase de sustanciación o instrucción,
fase de terminación o decisión y fase de eficacia.
La fase de apertura es aquella en la
que se inicia el procedimiento, en nuestro caso, comprende la solicitud de
apertura de la averiguación administrativa, la efectiva apertura del mismo por
parte de la Oficina de Recursos Humanos y la notificación por parte de esta
Oficina al funcionario investigado.
La fase de sustanciación comprende
la instrucción del expediente, formulación de cargos, presentación de
descargos, lapso probatorio y dictamen jurídico.
La fase de terminación o decisión la
constituye la emisión del acto definitivo por parte de la máxima autoridad del
órgano o ente.
La fase de eficacia comprende la
efectiva y correcta notificación del acto, a partir del cual el mismo producirá
sus respectivos efectos jurídicos.
Finalmente, según jurisprudencia de
las Cortes de lo Contencioso Administrativo (Sentencia de la Corte Segunda de
lo Contencioso Administrativo, N° 00950, 14-07-2010, caso: Manuel Vásquez
Ramírez vs. Instituto Autónomo Policía del estado Miranda), la Administración,
antes de acordar iniciar el procedimiento disciplinario, puede determinar de
manera preliminar, con la realización de actuaciones previas, si efectivamente
existen indicios o circunstancias que ameriten iniciar dicho procedimiento. Si
es así, entonces podríamos afirmar que en este procedimiento se verifican cinco
fases, es decir, una más aparte de las cuatro ya mencionadas, y sería una
especie de fase previa al inicio del procedimiento propiamente dicho, en la que
la Administración realizaría las actuaciones pertinentes con el objeto de
determinar si existen verdaderos elementos que reflejen una presunción real
aunque iuris tantum, de que el
funcionario pudiera estar incurso en causal de destitución.
IV. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
DE DESTITUCIÓN[9]
1. Principio extrínseco al procedimiento
Principio de legalidad: este es el
principio por excelencia, establecido en el artículo 137 constitucional, según
el cual la Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos del
Poder Público, y a estas deben sujetarse las actividades que realicen.
La legalidad en la base del Estado
de Derecho y el presupuesto de la acción administrativa[10]. Es
necesario entender en sentido amplio la legalidad a que hace referencia este
principio, es decir, como el bloque de legalidad, con lo cual se hace
referencia no solo a la Constitución y a la ley y demás actos de rango legal,
sino también a los actos de rango sublegal.
2. Principios relativos a las garantías
jurídicas de los administrados
Principio de “participación
intersubjetiva” o principio de contradictorio administrativo. Se verifica
esencialmente en la fase de sustanciación y se traduce como la posibilidad que
tienen los participantes de hacer alegatos, aportar elementos probatorios,
etc.; no se limita a la simple presencia del interesado en el mismo ni tampoco
a su derecho a ser oído, sino que es la garantía de una intervención activa, lo
cual conlleva a la necesidad de que sea informado de manera oportuna y preventiva
del desarrollo de las fases, de que está capacitado para acceder al expediente
y obtener las copias necesarias para su defensa[11].
Principio de publicidad: garantía
del administrado en el procedimiento, que se hace efectiva cuando tiene acceso
al expediente y a todas las actuaciones administrativas, lo que en definitiva
permitirá que pueda defenderse realmente. Los participantes en el procedimiento
deben tener acceso a las cuestiones que en el mismo se debate[12].
Principio de imparcialidad: En
efecto, en este procedimiento se verifica especialmente este principio, pues la
participación de distintos funcionarios de unidades administrativas diferentes,
permiten que el acto definitivo se dicte con la mayor imparcialidad posible. El
funcionario que solicita la apertura del procedimiento no es el mismo que tiene
la competencia para ordenar su apertura e instrucción; de igual manera, la
participación de la consultoría jurídica o de la unidad similar del órgano con
la finalidad de velar por el cumplimiento del procedimiento legalmente
establecido y opinar sobre la procedencia o no de la sanción de destitución, le
da cierto equilibrio al mismo, siendo, por último, la autoridad máxima del
órgano quien tiene la competencia de dictar el acto definitivo; con lo cual
pareciera lograrse un buen grado de imparcialidad en este procedimiento.
3. Principios que garantizan la eficacia de
la actuación administrativa
Principio de la flexibilidad
probatoria: este principio es propio de la naturaleza del procedimiento
administrativo que rechaza la rigidez y el hermetismo del proceso en materia de
pruebas y se traduce, por un lado, en la libertad de prueba que tienen los
interesados que participan en el procedimiento de aportar los elementos
probatorios, cualquiera que estos sean, que consideren pertinentes para la
valoración de sus intereses y, por otro, en la verdad material a la que se
encuentra sujeta la Administración, en virtud de la cual esta debe determinar
el estado real y efectivo de los hechos[13].
Principio de actuación de oficio o
inquisitivo: La Administración inicia de oficio el procedimiento. Asimismo, en
virtud de este principio, debe buscar los elementos necesarios para informar su
juicio y en general velar por la corrección y eficacia del procedimiento y de
los actos realizados durante el mismo[14].
V. TIPOLOGÍA DEL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
DE DESTITUCIÓN[15]
De acuerdo con el efecto del acto es
constitutivo, pues extingue una situación jurídica subjetiva. El acto de
destitución hace cesar la condición de funcionario que se poseía.
De acuerdo con el grado de su
formación es de primer grado, pues este procedimiento tiende a la formación
original, es decir, por primera vez, de un acto administrativo.
De acuerdo con la esfera en la cual
se desarrolla es interno, pues es dentro del ámbito de un solo ente.
De acuerdo con el ámbito del acto es
individual, pues el
destinatario del acto es un sujeto perfectamente identificado, afectando
directamente su esfera jurídico-subjetiva de derechos.
De acuerdo con la exigibilidad del
procedimiento es necesario, pues en los procedimientos disciplinarios existe
una mayor fijeza del número de los elementos que lo integran y del orden de
sucesión de los mismos, por cuanto esto constituye per se una garantía para el
funcionario; sin embargo, aún en estos casos no existe la posibilidad de que el
procedimiento mantenga una total rigidez pues tal característica no es propia
de la naturaleza misma del procedimiento administrativo.
De acuerdo con el rango de
aplicación es un procedimiento legal, pues el presente procedimiento está
establecido en una norma de rango legal, esto es, la Ley del Estatuto de la
Función Pública.
De acuerdo con su estructura es
complejo-divergente, pues el procedimiento disciplinario de destitución está
formado por más de dos actos administrativos. El acto definitivo constituye,
además, un presupuesto procedimental de una pluralidad.
VI. SOBRE EL AGOTAMIENTO DE LA VÍA
ADMINISTRATIVA
El acto de destitución que concluye
este procedimiento disciplinario es un acto de carácter particular dictado en
ejecución de la Ley del Estatuto de la Función de la Pública, por lo cual,
según el artículo 92 eiusdem,
agota la vía administrativa. En consecuencia, contra dicho acto solo podrá ser
ejercido el recurso contencioso administrativo funcionarial. Por tal razón,
carece de sentido discutir en este caso si es aplicable el régimen de los
recursos administrativos que establece la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
VII. SOBRE LA PRESCRIPCIÓN DE LA FALTA
El artículo 88 de la Ley del
Estatuto de la Función Pública señala que las faltas de los funcionarios
sancionadas con la destitución, prescribirán a los ocho meses a partir del
momento en que el funcionario de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad
tuvo conocimiento, y no hubiere solicitado la apertura de la correspondiente
averiguación administrativa.
Al respecto, ha sostenido la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo[16] que:
[…] la prescripción solamente opera por la no apertura
del procedimiento administrativo antes del lapso establecido de ocho meses
desde que se tuvo conocimiento [de la falta]; la normativa que estipula la
misma, no establece supuesto alguno para que opere la prescripción una vez
instaurado el procedimiento disciplinario dentro del lapso establecido en la
ley o por la extensión excesiva en la sustanciación del mismo.
[…] no puede aplicarse por analogía la figura de la
prescripción, ello en virtud de que siendo el norte del procedimiento
disciplinario en sede administrativa la verdad real material en defensa del
interés general, puesto que los investigados en dichos procedimientos son
funcionarios al servicio del Estado, por lo que su conducta deshonesta,
desobediente, inmoral, negligente, sancionadas en la Ley del Estatuto de la
Función Pública de forma directa o indirecta afectaría los intereses del
Estado, en consecuencia, el interés colectivo, ya sea desde el punto de vista
patrimonial y/o moral.
[1] Abogada de la Universidad Central de Venezuela
(2013). Libre ejercicio.
[2] Hildegard Rondón de Sansó: El procedimiento administrativo.
Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1976, p. 16.
[3] José Ignacio Hernández: Lecciones de procedimiento administrativo. Fundación de Estudios de
Derecho Administrativo. Caracas, 2012, p. 24.
[4] Publicada
en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.483 del 11
de julio de 2002; reimpresa por error material del ente emisor según Gaceta
Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 del 06 de septiembre
de 2002.
[5] Antonio
de Pedro Fernández: Comentarios a la Ley
del Estatuto de la Función Pública. 2da. edición. 7ma. reimpresión. Vadell
Hermanos Editores. Caracas, 2004, p. 89.
[6] Alejandro Carrasco: “Comentarios al Régimen
Disciplinario en la Ley del Estatuto de la Función Pública”. Ley del Estatuto de la Función Pública.
Editorial Torino. Caracas, 2002, p. 62.
[7] A. Carrasco: Comentarios al Régimen Disciplinario en” op. cit., p. 60.
[8] H. Rondón de S.: El procedimiento administrativo… op. cit., p. 39.
[9] Seguimos aquí las categorías propuestas por
la profesora Hildegard Rondón de Sansó en H. Rondón de S.: El procedimiento administrativo… op. cit., pp. 79 y ss.
[10] Ibíd., p. 80.
[11] Ibíd., p. 83.
[12] Ibíd., p. 90.
[13] Ibíd., p. 97.
[14] Ibíd., p. 98.
[15] Seguimos, asimismo, la tipología de los
procedimientos administrativos propuesta por la profesora Hildegard Rondón de
Sansó en Ibíd., pp. 41 y ss.
[16] Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo, N° 001955, 29-10-2013, revisada en la Revista de Derecho Funcionarial. N° 10. Fundación Estudios de
Derecho Administrativo. Caracas, 2013, p. 142.