LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS EN LA
IMPORTACIÓN DE VEHÍCULOS BAJO RÉGIMEN DE EQUIPAJE EN VENEZUELA
Juan Miguel
Guerra[1]
Resumen: La
Administración, dentro de sus potestades, cuenta con la posibilidad de ordenar
o limitación derechos fundamentales en atención a la búsqueda de tutelar
“intereses públicos o generales”. Ante estas limitaciones deben existir las
garantías jurídicas necesarias para establecer mecanismos que impidan que se
haga nugatorio el ejercicio de los referidos derechos. Es por ello, que una de
las manifestaciones de la Administración se observa en aduanas donde se
observan límites al ejercicio de ciertos derechos fundamentales, como ocurre en
la importación de vehículos bajo el régimen de equipaje, el cual se reguló a través
de la Resolución del Ministerio de Hacienda N° 924, del 29/08/91, publicada en
G.O. N°. 34.790, del 03/09/1991, donde se limitan derechos fundamentales sin
atender a los aspectos propios del Estado de Derecho, como lo son la sujeción
del Poder Público a la Constitución y la Ley y, las garantías previstas en
materia de reserva legal.
Palabras clave: Derechos – Limitaciones – Importación – Vehículos – Equipaje.
Una muestra de las facilidades a la libertad de tránsito se puede observar
en el Acta de la Comisión de Libre
Movilidad de Personas de la Segunda Conferencia Sudamericana sobre Migraciones
del año 2001[2],
en la cual se señala, entre otros aspectos, que los mecanismos para facilitar
el tránsito transfronterizo de una misma región provienen de acuerdos de vieja
data, incluso anterior a la consagración en algunos Estados que conforman la
Comunidad Europea, siendo algunos de los caracteres más resaltantes que dan
origen a esta realidad, aquellos vínculos históricos, sociales, culturales y
económicos de los pueblos de una determinada región.
En efecto, esta realidad ha permitido que los Estados desarrollen de forma
coordinada, en muchos casos, una serie de normas, estrategias, programas y
proyectos de integración o cooperación para facilitar el tránsito y garantizar
los derechos de sus ciudadanos que, de manera temporal o permanente, se
desplazan dentro o fuera de sus respectivos territorios.
En virtud de esta realidad, se observa que Venezuela no se encuentra ajena
al entorno internacional y a la dinámica actual que se presenta a nivel
regional o incluso global. Es por ello, que desde el propio marco
constitucional se cuenta con disposiciones normativas que establecen derechos y
consagran garantías para las personas, considerando a su vez, un trato igualitario
ante la ley como uno de los principios fundamentales del referido texto
supremo. De igual forma, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la
Organización de las Naciones Unidas[3],
en su artículo 13 refiere, “toda persona tiene derecho a circular libremente y
a elegir su residencia en el territorio de un Estado”. Por su parte en el
numeral segundo dispone que “toda persona tiene derecho a salir de cualquier
país, incluso del propio, y a regresar a su país”.
Este Derecho Fundamental es complementado por la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela[4],
donde establece dentro del Título III de los Derechos Humanos y Garantías, y de los Deberes,
específicamente en el artículo 50 comprendido dentro del Capítulo III De los
Derechos Civiles, lo siguiente:
Toda persona puede
transitar libremente y por cualquier medio por el territorio nacional, cambiar
de domicilio y residencia, ausentarse de la República y volver, trasladar sus bienes y pertenencias en el
país, traer sus bienes al país o sacarlos, sin más limitaciones que las
establecidas por la ley. En caso de concesión de vías, la ley
establecerá los supuestos en los que debe garantizarse el uso de una vía
alterna. Los venezolanos y venezolanas pueden ingresar al país sin necesidad de
autorización alguna.
Ningún
acto del Poder Público podrá establecer la pena de extrañamiento del territorio
nacional contra venezolanos o venezolanas.
Otro de los derechos consagrados constitucionalmente es el derecho de
propiedad, establecido dentro del Título III de los Derechos Humanos y Garantías, y de los Deberes,
específicamente en el artículo 115, comprendido a su vez, dentro del Capítulo
VII De los Derechos Económicos, el cual dispone lo siguiente:
Se garantiza el derecho de
propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disposición y disfrute de
sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y
obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o interés
general. Solo por causa de utilidad pública o interés social, mediante
sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la
expropiación de cualquier clase de bienes.
Sobre este último artículo en referencia, es conveniente acotar lo descrito
por ARISMENDI[5]:
[…] y por lo que la propiedad, pese a las
contribuciones, restricciones y obligaciones impuestas, continúa siendo una de
las bases de la organización social, aquellas no pueden ser impuestas sino por
una ley de la Asamblea Nacional. De suerte que las limitaciones decretadas
serían inconstitucionales en principio, si emanara de otro cualquiera de los
poderes públicos, sean nacionales, estadales o municipales.
Razón por la cual, la propia Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su Título V de la Organización del Poder
Público Nacional, Capítulo I del Poder Legislativo Nacional prevé en su Sección
Cuarta: De la Formación de las Leyes, el artículo 202 que establece “la ley es el acto sancionado por la Asamblea
Nacional como cuerpo legislador. Las leyes que reúnan sistemáticamente
las normas relativas a determinada materia se podrán denominar códigos”, de ahí
que se considere sobre este particular a la “Ley” en su acepción o sentido formal del derecho.
Ahora bien, toda persona que ingrese
al territorio aduanero[6]
debe cumplir una serie de condiciones exigidas por las autoridades competentes;
esto con la finalidad de proteger el orden público, la moral, las buenas
costumbres, la industria, la seguridad nacional, entre otros aspectos. Tales
imposiciones son establecidas por el Estado en su función de protector de la
soberanía nacional y los objetivos del “interés general” que pretendan
resguardar.
De esta manera, dentro de la
legislación aduanera nacional que regula la introducción de los bienes al
territorio venezolano, se encuentran la Ley Orgánica de Aduanas, los
Reglamentos Aduaneros, el Arancel de Aduanas, entre otros instrumentos
jurídicos mediante los cuales la administración aduanera, conjuntamente con
otros órganos del Estado, ejercen funciones de policía administrativa[7]
dirigidas a intervenir, facilitar y controlar la entrada, permanencia y salida
del territorio nacional de mercancías que son objeto de tráfico internacional y
de los medios de transporte que las conduzcan, con el propósito de determinar y
aplicar el régimen jurídico al cual dichas mercancías estén sometidas, así como
la supervisión de bienes inmuebles cuando razones de interés y control fiscal
lo justifiquen, de acuerdo a lo previsto en la Ley Orgánica de Aduanas[8].
Estas regulaciones a pesar de ser
“aduaneras”, se circunscriben o se mantienen en el espectro del derecho
administrativo, por cuanto la importación (antes considera como una de las
denominadas “operaciones aduaneras”, actualmente “regímenes aduaneros”), son
verdaderos actos sujetos a procedimientos administrativos. Sobre este
particular, resulta conveniente incluir en este apartado lo indicado por ASUAJE[9],
quien destaca la relación jurídico-administrativa existente dentro de los referidos regímenes que
se perfeccionan en aduanas:
Para quien esto escribe, las operaciones aduaneras son
procedimientos administrativos, iniciados a instancia de parte interesada y que
culminan con la emisión de un acto administrativo autorizatorio.
Estos procedimientos abarcan un conjunto de actos
preparatorios o de trámite que culminan con la decisión de la autoridad
aduanera competente, sobre la cuestión de fondo que le ha sido planteada por el
particular en la oportunidad de realizar la declaración de las mercancías.
En efecto, señala el autor español Jesús González
Pérez, que para que en una combinación de actos realizados por la
Administración pueda hablarse de «procedimiento», es necesario que se den los
siguientes requisitos:
1°) Que cada uno de los actos combinados conserve su
individualidad íntegramente.
2°) Que la conexión entre los actos radique en la
unidad de efecto jurídico, y;
3°) Que los actos estén vinculados causalmente entre
sí, de tal modo que cada uno supone al anterior y el último supone al grupo
entero[10].
Como se observa, técnicamente la importación
es considerada un régimen aduanero que se pone en práctica a través de un acto
jurídico, mediante el cual mercancías extranjeras ingresan al territorio
aduanero provenientes de otro territorio aduanero, para ser utilizadas o
consumidas con carácter definitivo, donde las mercancías objeto de este
tratamiento una vez que son nacionalizadas, es decir se cumplen los trámites y
procedimientos ante la administración y ésta dicta el acto que autoriza el
despacho desde las zonas aduaneras, con lo cual el interesado procede a
retirarlas, o se regulariza la situación jurídica con la presentación de la
documentación para las mercancías que estando bajo este régimen fueron
previamente autorizadas para su desaduanamiento, se les considera puestas a
libre práctica dentro del resto del territorio nacional, estando en
consecuencia sujetas a las mismas regulaciones existentes para las mercancías
nacionales.
Ahora bien, vinculando las actividades que se desarrollan en aduanas con el
marco constitucional, conviene acotar que todos los órganos que ejercen el
Poder Público y las personas están sujetas a la Constitución por ser la Norma
Suprema que rige el funcionamiento y organización del Estado, así dentro del
texto constitucional se establecen, entre otros aspectos, que el derecho humano
de libre tránsito previsto y ampliado conforme al referido artículo 50 de la
Carta Magna, constituye en esencia un aspecto que ha sido regulado y
desarrollado por la Ley Orgánica de Aduanas, siendo que cuando el referido
texto fundamental hace mención expresa a “traer sus bienes al país y sacarlos”,
se refiere a las mercancías, es decir, a aquella categoría de bienes que se
pueden trasladar de un lugar a otro sean movidos por sí mismos o por una fuerza
exterior, calificados por el Código Civil[11] como bienes muebles por su naturaleza. En
consecuencia, tales bienes independientemente de su naturaleza, uso o finalidad
están regulados en la Ley Orgánica de Aduanas en lo referente a su movilización
o circulación internacional.
Además, cuando el aludido dispositivo constitucional señala “traer sus
bienes al país o sacarlos”, hace referencia a que esos bienes tienen como lugar
de procedencia o de destino otros territorios distintos al venezolano, lo cual significa,
que el constituyente hizo allí alusión a las distintas modalidades de trafico
exterior de mercancías, operaciones que de acuerdo a lo pautado por la propia
Ley Orgánica de Aduanas, “estarán sujetas al pago del impuesto que autoriza
esta Ley”[12],
en los términos por ella previstos, quedando clasificadas en el Arancel de
Aduanas como “gravadas, no gravadas, prohibidas, reservadas y sometidas a otras
restricciones, registros u otros requisitos”[13]. Dado
que la obligación de sometimiento a potestad aduanera es independiente de si la
movilización de las mercancías responde a un acto de comercio, según lo
dispuesto en la Ley Orgánica de Aduanas, es el derecho de libre tránsito
consagrado en el artículo 50 de la Constitución, que señala que las
limitaciones al ingreso o extracción de tales bienes solo puede operar bajo
Ley, es decir atendiendo a su acepción formal, como se indicó un acto emanado
de la Asamblea Nacional actuando como cuerpo legislador, razón por la cual la
propia Constitución reserva legalmente las limitaciones a este Derecho Humano.
Ante esta obligación constitucional, la reserva legal realizada por el
constituyente debe ser entendida conforme a lo abordado en la "Sentencia
del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, que Anula los
artículos 2, 6, 26 y 27 de la Ley sobre Régimen Cambiario”[14], donde
se señala que la figura de la reserva legal viene dada por la consagración a
nivel constitucional de determinadas materias que, debido a la importancia
jurídica y política que tienen asignadas, sólo pueden ser reguladas mediante
ley, desde el punto de vista formal, y ello excluye la posibilidad de que tales
materias sean desarrolladas mediante reglamentos o cualquier otro instrumento
normativo que no goce de dicho rango legal.
En este sentido, de acuerdo a lo previsto en el artículo 190, numeral 10 de
la Constitución de 1961 (actualmente, artículo 236, numeral 10 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), el Ejecutivo Nacional
puede reglamentar las leyes que se dicten en materias que pertenezcan a la
reserva legal, incluso cuando tengan carácter de leyes orgánicas; lo que
permite la participación del Poder Ejecutivo en el desarrollo de los principios
contenidos en la Ley, siempre que no alteren su espíritu, propósito y razón, y
sin que ello pueda significar, en modo alguno, el otorgamiento al Presidente de
la República de la potestad de legislar en torno a la materia o materias
específicas que estén delimitadas por la Ley.
Así, el principio de la reserva legal contiene una obligación para el
legislador de regular en el texto de la Ley de que se trate, toda la materia
relacionada con ésta, de tal manera que, sólo puede remitir al reglamentista la
posibilidad de establecer o fijar los detalles de su ejecución, esto significa,
explicar, desarrollar, complementar e interpretar restrictivamente a la Ley en
aras de su mejor ejecución, estando prohibidas, por constituir una violación a
la reserva legal, las remisiones “genéricas” que pudieran originar reglamentos
independientes, o dar lugar a los reglamentos “delegados”. Por consiguiente,
reitera BREWER-CARÍAS[15]
que “se ha considerado que esa reserva legal se define en la Constitución
respecto, al menos, a tres aspectos fundamentales: la creación de
contribuciones e impuestos; el establecimiento de delitos y sanciones y la
regulación o limitación de las garantías constitucionales. Estas son tres
materias tradicionalmente consideradas como de la reserva legal y que, por
tanto, la Administración no puede regular”. Agregando que:
En esencia se puede afirmar, que la reserva legal
prevista en nuestra Carta Magna, viene a ser un mecanismo constitucional de
distribución de poderes normativos entre el Poder Legislativo y Ejecutivo,
debido a que se reconoce que por existir un conjunto de materias de suma
importancia desde el punto de vista jurídico y político sólo pueden ser
disciplinadas por Ley, a efectos de resguardar los derechos y fungir como
garantías para los ciudadanos.
Este principio además, guarda estrecha relación con el artículo 25 del
mismo texto constitucional, que prevé: “Todo acto
dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos
garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos
y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad
penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa
órdenes superiores”.
En virtud de lo anterior, los actos administrativos dictados en detrimento
de los derechos constitucionales se tendrán como nulos, con lo cual tal
disposición abre la posibilidad de ejercer los controles jurisdiccionales
previstos en el ordenamiento jurídico en aras de la aplicación del derecho a la
tutela judicial efectiva. Sin embargo, uno de los principales inconvenientes
que se observan se presenta sobre el carácter generado en torno a la presunción de legalidad de los actos
administrativos, sobre este aspecto los Tribunales de la República y gran
parte de la doctrina sostienen que el mismo constituye un elemento “positivo”,
por cuanto dota a la Administración de la potestad ejecutoria necesaria para
realizar los fines por ella previstos en aras de proteger el interés general.
Al respecto la antigua Corte Suprema de Justicia[16]
señaló:
(Omissis) Pero, observa la Sala, no ocurre lo mismo en
la relación jurídico-administrativa regulada por nuestro Derecho positivo en
forma, por lo demás, semejante a como lo hacen la mayoría de los ordenamientos
extranjeros: el acto administrativo al dictarse se presume legítimo y, amparado
por la presunción de legalidad que lo acompaña desde su nacimiento, se tiene
por válido y productor de su natural eficacia jurídica. Puede afirmarse
entonces que el acto administrativo desde que existe tiene fuerza obligatoria y
debe cumplirse a partir del momento en que es definitivo, es decir, en tanto
resuelva el fondo del asunto; característica general que la doctrina (Zanobini,
Sayagues, González Pérez, Garrido) es coincidente en bautizar con el nombre de
“ejecutividad”. (Omissis)
(Omissis) Este principio adicional, al que suele darse
la denominación de ejecutoriedad –para distinguirlo del género “ejecutividad”-
de los actos administrativos, ha sido fundamentado en la presunción juris
tantum de legalidad que los acompaña y en la necesidad de que se cumplan sin
dilación los intereses públicos que persigue la Administración, cuyo logro no
puede ser entorpecido por la actuación de los particulares. (Omissis).
Las referencias de nuestro tribunal muestran que en efecto es reiterado
expresar que los actos administrativos gozan de ejecutividad y ejecutoriedad,
entendiendo que la ejecutividad es el valor de los actos administrativos como
títulos ejecutivos, es decir que en términos procesales no requieren de
homologación judicial para servir de sustento a su imposición, inclusive
forzosa, frente a la voluntad ajena a la de la Administración. La ejecutoriedad en
cambio constituye la
posibilidad de imponer en terreno de los hechos el contenido del
acto administrativo de que se trate. Sin embargo, a nuestro juicio la referida
presunción de legalidad de los actos administrativos presenta un riesgo
notable, por ejemplo LINARES BENZO[17] señala
“[l]a presunción de legalidad es peligrosa porque la
posición jurídica de la Administración requiere, por definición, que pueda
pasar el terreno de los hechos sin control del juez, pero en modo alguno exige
una presunción de legalidad que hubiera que enervar en sede judicial”. En síntesis, corresponderá a los
administrados desvirtuar el carácter legal o constitucional de los actos
administrativos lo cual podría hacer nugatorio, en muchos casos, el ejercicio
pleno sobre los derechos fundamentales.
Para determinar el carácter ilegal o inconstitucional la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos en su artículo 19 reconoce aquellos actos que
son de nulidad absoluta, y en particular, en lo que atañe al presente análisis,
es necesario desarrollar lo dispuesto en el numeral 1, que establece que serán
actos administrativos absolutamente nulos aquellos que así estén expresamente
determinados por una norma constitucional o legal. Asimismo, estaría también
dentro del supuesto de hecho consagrado en el numeral 4, “cuando fueren
dictados por autoridades manifiestamente incompetentes”, conforme a lo que
señala LARES MARTÍNEZ[18]:
La incompetencia manifiesta del autor del acto, y del
procedimiento legal. La Ley se ha referido a incompetencia <manifiesta>, la cual ha sido definida en la jurisprudencia española, como aquella
<que parezca de una manera clara, sin que exija esfuerzo dialéctico su
comprobación por falta a primera vista>. Este es un criterio impreciso.
Incompetencia manifiesta, a nuestro parecer, habrá en aquellos actos en que la
autoridad administrativa invade el campo reservado a los órganos no
jurisdiccionales o legislativos.
En efecto, las referidas consideraciones constituyen el aporte teórico
previo, atendiendo al carácter doctrinal y jurisprudencial del tema objeto de
estudio, a los efectos de analizar el tratamiento jurídico para la importación
de vehículos bajo régimen de equipaje[19]. En lo concerniente a este régimen a través de un acto administrativo
general se disponen una serie de obligaciones jurídicas para la introducción de
un vehículo al territorio aduanero nacional, a saber:
Artículo 1. La importación de vehículos
automóviles usados para el transporte de personas, que ingresen al país bajo el
Régimen de Equipaje de Pasajeros, quedará sujeta a las siguientes condiciones:
1. Cada pasajero sólo podrá introducir formando parte
de su equipaje, un (1) vehículo sin restricción en cuanto a la marca y al
modelo.
2. El pasajero debe ser mayor de edad y haber
permanecido en el exterior por un período no menor de un (1) año.
3. El vehículo debe ser propiedad y de uso personal
del pasajero, debiendo estar amparado por patente o certificado original de
registro expedido a su nombre por la autoridad competente en el país de
procedencia del vehículo. Dicho certificado debe ser expedido con no menos de
once (11) meses antes del ingreso del pasajero al país.
4. A los efectos de la nacionalización de los
referidos vehículos, el interesado deberá presentar documentación debidamente
legalizada ante el Cónsul de Venezuela o quien haga sus veces, donde conste que
el interesado ha utilizado el vehículo en calidad de propietario por un período
no menor de once (11) meses. Dicha documentación incluirá la factura original
de la compra efectuada por el pasajero o documento sustitutivo de la
compraventa, autenticados por la autoridad competente del respectivo país.
Como se observa en el artículo 1 de la Resolución 924, la Administración
Pública, por conducto del antiguo Ministerio de Hacienda, limita de manera
expresa la cantidad de vehículos que pueden ingresar las personas al territorio
aduanero nacional en condición de equipaje[20],
además establece exigencias que lejos de colocar a la administración al
servicio público, colocan a los ciudadanos al servicio de la administración
para satisfacer sus intereses, sin que tales criterios respondan a principios
de razonabilidad, proporcionalidad, sometimiento pleno a la ley el derecho,
entre otros. En efecto la Ley Orgánica de Aduanas, delega en el Arancel de Aduanas
de Venezuela la potestad para calificar
las mercancías, entiéndase, gravarlas o no, prohibirlas, reservadas y
someterlas a otras restricciones, registros u otros requisitos, pero
curiosamente el Arancel dispone en la Nota Complementaria 1 del Capítulo 87,
que “[…] La introducción de vehículos automóviles bajo los Regímenes de Equipaje
de Pasajeros y de Admisión Temporal, se regirán por las normas que a tal efecto
haya dictado el Ministerio de Planificación y Finanzas”, es decir que este instrumento
no regula lo que por ley le corresponde, sino que realiza una remisión a otro
acto administrativo, eludiendo el mandato que además es objeto de reserva legal
por ejecución directa e inmediata de la Constitución Nacional, según las
consideraciones previamente expuestas.
En cuanto al tratamiento fiscal especial que se desarrolla para el ingreso
de vehículos amparados bajo el régimen de equipaje se indica:
Artículo 2. Los vehículos automóviles para el
transporte de personas que se importen bajo el Régimen de Equipaje de
Pasajeros, estarán liberados de impuestos, siempre que su valor en estado
nuevo, no supere en moneda nacional el equivalente a veinte mil dólares de los
Estados Unidos de Norte América (U.S.$ 20.000,00). Cuando el valor del vehículo
supere el monto antes señalado, estará sujeto al tratamiento tarifario
establecido en el Arancel de Aduanas, pero estará exceptuado del cumplimiento
de las restricciones de ingreso aplicables a una importación ordinaria.
De acuerdo a la norma transcrita se observa directamente una transgresión a
lo establecido en el artículo 317 del texto constitucional al disponer “[…] No podrá cobrarse impuesto,
tasa, ni contribución alguna que no estén establecidos en la ley[21],
ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales,
sino en los casos previstos por las leyes […]”, al fijar en veinte mil dólares de los Estados Unidos de América (U.S.$ 20.000,00), pareciera, en principio, que el
acto concede un tratamiento especial desde el punto de vista fiscal, pero
atender a un análisis de este orden sería evidentemente irrito, por cuanto la
administración no sólo despliega acciones que no les han sido conferidas
legalmente sino que establece un parámetro que va en contra del principio de
legalidad tributario y que de alguna manera transgrede el principio
constitucional de igualdad ante la ley
sobre la base del valor del bien, con lo cual algunos ciudadanos estarán
sujetos a las obligaciones del pago de los derechos de importación y otros no,
sin que exista la debida motivación en este acto que permita fundamentar
jurídica y técnicamente, en caso que éste fuese legal y constitucional, tal
discriminación.
Asimismo, los derechos de importación se fijan, por mandato de ley, dentro
del Arancel de Aduanas, el cual constituye un acto administrativo, clasificado
como “Decreto” en cuanto a su orden jerárquico y por ser competencia del
Presidente de la República dictarlo; en consecuencia, mal podría un instrumento
jurídico, como lo es la Resolución 924, disponer algo distinto a lo establecido
en Ley o en un acto de superior jerarquía, con lo cual este artículo transgrede
directamente lo establecido en el artículo 13 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos “[…] Ningún acto administrativo
podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía […]”.
Otra de las restricciones y limitaciones a los derechos que se pueden
observar dentro de este acto administrativo se presenta en el siguiente
dispositivo:
Artículo 3. El pasajero que haya introducido al
país como parte de su equipaje, un (1) vehículo al amparo de las disposiciones
contempladas en la presente Resolución, no podrá introducir otro con el mismo
régimen, sino después de transcurridos tres (3) años contados a partir de la
fecha de introducción del anterior vehículo al territorio aduanero nacional, y
siempre que cumpla con los requisitos aquí establecidos. Tampoco podrá
enajenarlo sino después de transcurridos tres (3) años de su introducción al
país. Para la enajenación a que se refiere el presente artículo, se requerirá
la autorización previa de la Dirección General Sectorial de Aduanas. El
incumplimiento de dicho requisito dará lugar a la aplicación de la multa
establecida en el artículo 115 de la Ley Orgánica de Aduanas.
Efectivamente se observa como la norma transcrita limita: (i) el derecho al
libre tránsito al impedir ingresar vehículos bajo el régimen de equipaje por
tres (3) años contados a partir de la fecha de introducción del anterior
vehículo al territorio aduanero nacional, (ii) el derecho de propiedad al
restringir la posibilidad de enajenarlo sino después de
transcurridos tres (3) años de su introducción al país, y sobre la necesidad de
contar con una “autorización” de parte de la administración para proceder a
disponer de este bien, (iii) se establece un supuesto de hecho en un acto
administrativo que transgrede el principio de legalidad en materia penal,
pretendiendo aplicar una sanción que irrumpe con la reserva legal.
Se podría pensar que los artículos transcritos de la Resolución 924,
responden a un contexto constitucional distinto al vigente por haberse dictado
ésta en el año 1991, es decir al amparo de la Constitución de 1961. Sin
embargo, se muestra a continuación un cuadro comparativo de los dispositivos
constitucionales que hacen referencia a los derechos al libre tránsito y
propiedad, así como la norma contentiva del principio de la legalidad
tributaria:
Cuadro 1: Comparación de las normas constitucionales de 1961 y 2000, en materia de
derechos al libre tránsito, propiedad y principio de legalidad tributaria.
Constitución de la República de Venezuela (1961) |
Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela (2000) |
Artículo 64: Todos pueden transitar libremente por el territorio nacional, cambiar de
domicilio o residencia, ausentarse de la República y volver a ella, traer sus
bienes al país o sacarlos de él, sin más limitaciones que las establecidas
por la ley. Los venezolanos podrán ingresar al país sin necesidad de
autorización alguna. Ningún acto del Poder Público podrá establecer la pena
de extrañamiento del territorio nacional contra venezolanos, salvo como
conmutación de otra pena y a solicitud del mismo reo. |
Artículo 50: Toda persona puede transitar libremente y por cualquier medio por el
territorio nacional, cambiar de domicilio y residencia, ausentarse de la
República y volver, trasladar sus bienes y pertenencias en el país, traer sus
bienes al país o sacarlos, sin más limitaciones que las establecidas por la
ley. En caso de concesión de vías, la ley establecerá los supuestos en los
que debe garantizarse el uso de una vía alterna. Los venezolanos y
venezolanas pueden ingresar al país sin necesidad de autorización alguna. Ningún acto del Poder Público podrá establecer la
pena de extrañamiento del territorio nacional contra venezolanos o
venezolanas. |
Artículo 99: Se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función social la
propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones
que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. |
Artículo 115: Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso,
goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a
las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con
fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad
pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de
bienes. |
Artículo 224: No podrá cobrarse ningún impuesto u otra contribución que no estén
establecidos por ley, ni concederse exenciones ni exoneraciones de los mismos
sino en los casos por ella previstos. |
Artículo 317: No podrá cobrarse impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén
establecidos en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas
de incentivos fiscales, sino en los casos previstos por las leyes. |
Nota: elaborado por el autor con información tomada de las
Constituciones de 1961 y 2000 respectivamente, 2016.
En atención a lo enunciado, se observa que ambas constituciones guardan
similitud en la consagración de derechos y garantías, con lo cual la Administración
Pública por haber regulado lo que corresponde al Poder Legislativo en virtud de
la reserva legal prevista constitucionalmente, la relación
jurídico-administrativa con los particulares se ha visto afectada,
principalmente por la denegación o limitación de los derechos constitucionales,
en el entendido que la Carta Magna de forma expresa señala en su artículo 141
que “la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos”. Asimismo,
en el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Administración Pública[22]
se establece que el “principal objetivo” de la organización y funcionamiento de
la Administración Pública es dar eficacia a los principios, valores y normas
consagrados en la Constitución y, en especial, conforme se indica en el
artículo 19 de la Texto Fundamental “garantizar a todas las personas, conforme
al principio de progresividad y sin discriminación alguna, el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e interdependiente de los derechos humanos”. Por su
parte, se destaca en el artículo 5 de esta misma Ley Orgánica, que en su
actuación la Administración pública debe dar preferencia a la atención de los
requerimientos de la población y a la satisfacción de sus necesidades y se debe
asegurar a los particulares la efectividad de sus derechos cuando se relacionen
con ella, siendo aspectos que evidentemente en el régimen de equipaje de
vehículos no se cumplen.
[1] Licenciado en Ciencias Fiscales, mención
Aduanas y Comercio Exterior (2009) y Especialista en Gestión Aduanera y
Comercio Exterior (2011) de la Escuela Nacional de Administración y Hacienda
Pública (ENAHP-IUT). Abogado de la Universidad Central de Venezuela (2015).
Profesor de Pregrado y Postgrado en la Escuela Nacional de Administración y
Hacienda Pública (ENAHP-IUT) y Asesor en materia aduanera y de comercio
exterior en libre ejercicio de la profesión.
[2] Acta de la Comisión de Libre
Movilidad de Personas. La nueva realidad internacional: integración y globalización.
Segunda Conferencia Sudamericana sobre Migraciones, 2001.
[3] La Declaración Universal de los Derechos
Humanos (DUDH), adoptada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas, en Paris. Resolución 217 A (III), 10 de
diciembre de 1948.
[4] G. O. Ext. N° 5.453, de fecha 24 de marzo de
2000, Caracas.
[5] Alfredo Arismendi: Derecho Constitucional. Universidad Central de Venezuela. Caracas,
2010, p. 536.
[6] Entendiendo por “territorio aduanero”, lo indicado por Marco Osorio: El Territorio Aduanero y la Legislación
Venezolana. Lizcalibros. Caracas, 2012, p.54. “aquel espacio físico o
geográfico, incluso el conformado por algunos bienes, donde rige total o
parcialmente una legislación aduanera y donde una organización y funcionarios
aduaneros poseen jurisdicción y competencia para aplicar esa legislación”.
[7] A juicio de Eloy Lares Martínez: Manual de Derecho Administrativo. 13ra
edición. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2010, p. 239. “Entendemos
por <policía administrativa> la actividad del Estado mediante la cual,
con el objeto de asegurar el mantenimiento del orden público, se imponen las
restricciones necesarias a la libertad personal y a la propiedad de los
administrados.
[8] Artículo 1 de la Ley. G. O. Ext. N° 6.155,
19 de noviembre de 2014. Caracas.
[9] Carlos Asuaje: Derecho Aduanero. Editorial Buchivacoa. Caracas, 2002, p. 138.
[10] Luis Casado Hidalgo: Procedimiento Administrativo-Tributario en el Derecho Venezolano.
Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1966, p. VII.
[11] Artículo 532 del Código Civil. G. O. Ext. N°
2.990, 26 de Julio de 1982. Caracas.
[12] Artículo 116 de la ley. G. O. Ext. N° 6.155,
19 de noviembre de 2014. Caracas.
[13] Artículo 117 de la ley. G. O. Ext. N° 6.155,
19 de noviembre de 2014. Caracas.
[14] Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en
Sala Constitucional, que anula los artículos 2, 6, 26 y 27 de la Ley sobre
Régimen Cambiario, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la
República de Venezuela N° 4.897, del 17 de mayo de 1995
[15] Allan Brewer-Carías: El derecho administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Principios del Procedimiento Administrativo. Editorial
Jurídica Venezolana. Caracas, 2010, p. 38.
[16] Cfr. Caterina Balasso Tejera: Jurisprudencia sobre los Actos
Administrativos. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1998, p. 613. (Sentencia CSJ-SPA, de
fecha 9 de noviembre de 1989; cfr. Sentencias CSJ-SPA de fecha 11 de febrero de
1992 y 16 de julio de 1992).
[17] LINARES BENZO, G. Trabajo para ascender a
Profesor Asociado de Derecho Administrativo. Facultad de Ciencias Jurídicas y
Políticas. Universidad Central de Venezuela, 2010, p.90.
[18] LARES MARTÍNEZ, Eloy. Manual de Derecho
Administrativo. Caracas: Universidad Central de Venezuela, 2010, p. 192.
[19] Régimen que se encuentra regulado a través de
la Resolución del Ministerio de Hacienda N° 924, de fecha 29 de agosto de 1991,
G.O. N° 34.790, de fecha 03 de septiembre de 1991, Caracas.
[20] El equipaje es definido en el artículo 131
del Reglamento de la Ley Orgánica de Aduanas sobre los Regímenes de Liberación,
Suspensión y otros Regímenes Aduaneros Especiales G. O. Ext. N° 5.129, de fecha
30 de diciembre de 1996, como el “conjunto de bienes de uso o consumo personal
y los obsequios que trasladen los pasajeros sin fines comerciales dentro del
país de importación, lo cual genera una liberación en el pago de gravámenes
aduaneros por parte de las personas para aquellos bienes que sean ingresados
bajo este régimen especial”.
[21] Destacado propio, a los fines de hacer
referencia a la reserva legal prevista por disposición constitucional.
[22] G. O. Ext.
N° 6.147, de fecha 17 de noviembre de 2014, Caracas.