Gabriel Sira
Santana[1]
Resumen: La
colaboración consiste en un repaso de los principales argumentos ofrecidos por la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al pronunciarse en
diferentes casos sobre si las empresas del Estado gozaban, o no, de
prerrogativas procesales.
Palabras clave: Sala Constitucional – Empresas del Estado – Prerrogativas procesales – Argumentación.
SUMARIO. Introducción.
I. Los argumentos de la Sala
Constitucional en el fallo N° 732/2015 (CASO: PDVSA PETRÓLEO, S.A.). 1. Sobre el hecho que la Sala Constitucional
estableció en un fallo anterior que las empresas del Estado gozan de las mismas
prerrogativas procesales que la República. 2.
Sobre el hecho que la legislación vigente otorga a la República prerrogativas
procesales. II. Los argumentos de la
Sala Constitucional en los casos anteriores al fallo N° 732/2015. 1. Fallos en los que se concluye que
las empresas del Estado no son beneficiarias de las prerrogativas de la
República. 2. Fallos en los que se
concluye que las empresas del Estado son beneficiarias de las prerrogativas de
la República. Comentario final.
INTRODUCCIÓN
Conforme al ordenamiento jurídico
venezolano, la República cuenta con una serie de “privilegios y prerrogativas
procesales”[2]
que le “son irrenunciables y deben ser aplicados por las autoridades judiciales
en todos los procedimientos ordinarios y especiales en que sea parte”. Así lo
establece el artículo 65 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República[3] (en lo
sucesivo, DRVF-LOPGR).
El decreto ley mencionado no es el
único que contiene una disposición de esta naturaleza: la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público[4]
indica que “[l]os estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas
fiscales y procesales de que goza la República” (artículo 36), mientras el
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública[5]
(en lo sucesivo, DRVF-LOAP) precisa que “[l]os institutos públicos o autónomos
gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley acuerde a la República,
los estados, los distritos metropolitanos o los municipios” (artículo 100).
Por su parte, la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal[6]
hace lo propio –respecto a los municipios– en los artículos 153 y siguientes
que, vale acotar, “serán aplicables a los distritos metropolitanos en cuanto
sean procedentes” (artículo 29)[7].
En este sentido resulta claro que el
legislador nacional –a pesar de que a nivel constitucional se propugna la
igualdad y la justicia como valores superiores de nuestro ordenamiento jurídico
y de la actuación de la República en general[8]–
consideró que la República, los estados, los municipios, los distritos
metropolitanos y los institutos públicos o autónomos han de contar con un halo de protección –que, en la práctica,
puede traducirse en un desmembramiento de la tutela jurídica efectiva del
particular– que parte de la doctrina ha entendido como necesario para que la
Autoridad Administrativa alcance “una adecuada satisfacción del interés
general, el cual, implica lógicamente una desigualdad de las partes”, ya que
debe prevalecer el “interés superior” entendido como “el Estado a favor de la
colectividad”[9].
Ahora bien, estas prerrogativas no
son una construcción novedosa en nuestro ordenamiento. Muestra de ello es, por
ejemplo, la Ley de la Procuraduría de la Nación y del Ministerio Público de
1955[10]
que incluía –entre otras– disposiciones relativas a la
obligación de los jueces de notificar al Procurador de la Nación sobre toda
actuación que se practicase en los juicios en que la Nación o el Fisco fuese
parte (artículo 54) y que realizada la citación del Procurador empezaría a
correr un lapso de 15 días laborables luego del cual se consideraría “consumada
la citación” (artículo 56).
Es decir, que nos encontramos ante
una situación jurídica de larga trayectoria en nuestro Derecho y que, a pesar
de ello, nunca ha estado exenta de críticas que la califican como violatoria
del principio de igualdad procesal y una reminiscencia de los órdenes
absolutistas[11];
aun cuando otros obran en su defensa[12].
En cualquier caso, sobre lo que no
existe duda es que las prerrogativas, dado su carácter de “privilegios que
ostentan (…) los órganos y entes del Estado en el campo judicial, es decir, una
situación especial y ventajosa que presenta la Administración Pública ante los
particulares en la consecución o desarrollo de la litis”[13], deben
estar previstas en la Ley e interpretarse de forma restrictiva.
Así lo sostuvo –por ejemplo– la
Corte Suprema de Justicia en el año 1966[14] y, más
recientemente, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (en lo
sucesivo, SC/TSJ) en diversos fallos, en su mayoría referidos a cuestiones de índole
municipal[15].
No obstante lo anterior, esta “línea
argumentativa” que había venido siguiendo con cierta consistencia la SC/TSJ,
sobre la interpretación restrictiva y previsión legal expresa de las
prerrogativas a favor de la Administración Pública, sufrió recientemente un vuelco ya que, mediante fallo N° 732 del
18 de junio de 2015[16],
la Sala, al conocer de una revisión constitucional solicitada por PDVSA
PETRÓLEO, S.A., determinó que la decisión objeto de consulta no tomó en cuenta
que dicha sociedad mercantil “es
una empresa del Estado Venezolano con rango constitucional, beneficiaria de las
prerrogativas procesales que la Ley le confiere a la República Bolivariana de
Venezuela, y que por tanto, sus bienes no pueden ser objeto de medidas de
embargo preventivo, ni ejecutivo”; desconociendo así la Sala no solo su propia doctrina (que ignoró abiertamente en el
fallo en cuestión) sino, también, el texto de las normas que conforman nuestro
ordenamiento y claramente señalan quienes gozan de tales prerrogativas (y, por
interpretación a contrario, quienes no).
Hechas las consideraciones anteriores, dedicaremos las próximas páginas al
estudio de los argumentos que empleó la Sala Constitucional para justificar el
dispositivo de este fallo –y otros en casos similares– sobre las “prerrogativas
procesales de las empresas del Estado”, a fin de conocer si tales decisiones se han tomado partiendo de argumentos de valor (bien sean
a favor o en contra) o si, por el contrario, han imperado las falacias
argumentativas.
I. LOS ARGUMENTOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN EL FALLO N° 732/2015 (CASO: PDVSA PETRÓLEO, S.A.)
La afirmación realizada por la SC/TSJ de que PDVSA PETRÓLEO, S.A. goza de
las prerrogativas procesales que la Ley le confiere a la República, por ser una
empresa del Estado, se basó en los siguientes argumentos[17]:
a. El DRVF-LOAP establece que “[l]as Empresas del Estado son personas jurídicas de derecho
público constituidas de acuerdo a las normas de derecho privado, en las cuales
la República, los estados, los distritos metropolitanos y los municipios (…)
tengan una participación mayor al cincuenta por ciento del capital social”
(artículo 103). Dichas empresas se rigen por la legislación ordinaria, este
decreto ley y las demás normas aplicables (artículo 108). Sobre este punto, la
Sala se limitó a citar el contenido de los artículos indicados[18].
b. La Ley Orgánica Procesal del Trabajo[19]
determina que en los procesos que involucren derechos, bienes o intereses
patrimoniales de la República, los jueces deben observar los privilegios y
prerrogativas consagrados en leyes especiales. Al igual que respecto al DRVF-LOAP, la Sala se limitó a citar el artículo (en este caso, el
12).
c. El DRVF-LOPGR prevé que los privilegios y prerrogativas
procesales de la República deben aplicarse en “todos los procedimientos
(…) en que sea parte la República”; por lo que, si ella es condenada en juicio,
el tribunal de la causa debe notificar al Procurador General que informará
sobre la forma de ejecución. Si la propuesta es rechazada en dos oportunidades
por el interesado –o si no se presenta propuesta alguna– corresponde al
tribunal determinar la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado en
el fallo atendiendo a las pautas que para ello previó el legislador[20].
Nuevamente, la Sala se limitó a citar los artículos que invoca (a saber: 65,
87, 88 y 89).
d. La SC/TSJ, en fallo N° 281 del 26-02-2007[21] (caso:
PDVSA PETRÓLEO, S.A.), estableció que “PDVSA Petróleo, S.A., es una empresa del estado [sic] beneficiaria de las prerrogativas
procesales que la Ley le confiere tanto a la República Bolivariana de Venezuela
como a una serie de entes de derecho público similares”.
e. La Sala
de Casación Social desconoció dicho fallo y no tomó en cuenta que “la sociedad mercantil PDVSA
PETRÓLEO S.A., es una empresa del Estado Venezolano con rango constitucional,
beneficiaria de las prerrogativas procesales que la Ley le confiere a la
República Bolivariana de Venezuela, y que por tanto, sus bienes no pueden ser
objeto de medidas de embargo preventivo, ni ejecutivo”.
f. En
virtud de lo anterior, se declara con lugar la revisión constitucional
solicitada al haberse violentado, en criterio de la SC/TSJ, el derecho a la
defensa y a la tutela jurídica efectiva de la sociedad indicada al aplicársele
un procedimiento distinto al previsto en los artículos 87 y 88 del DRVF-LOPGR.
Vista así la motivación brindada por la SC/TSJ para sostener que las empresas del
Estado gozan de las mismas prerrogativas procesales que la República, nos corresponde
determinar si nos encontramos entonces ante argumentos buenos o malos
(falaces), para conocer si la conclusión arribada por la Sala –ello es, que las
empresas del Estado son beneficiarias de las prerrogativas procesales que el
legislador concede a la República– deriva, efectivamente, de premisas
normativas y fácticas verdaderas o correctas que fungen como justificativos
reales y lógicos para la toma de esta decisión.
En este sentido, respecto al caso comentado, podemos identificar dos razonamientos o argumentos principales
que sirven de base a la decisión de la Sala: (1) La SC/TSJ indicó
en un caso anterior que PDVSA PETRÓLEO, S.A., al ser una empresa del Estado, es
beneficiaria de las prerrogativas procesales que la Ley le confiere a la
República; y (2) La legislación
vigente concede a la República un conjunto de prerrogativas procesales que han
de aplicarse en todos los procedimientos judiciales en que ella sea parte.
Pasamos de seguida a realizar algunas consideraciones al respecto.
1. Sobre el hecho que la
Sala Constitucional estableció en un fallo anterior que las empresas del Estado
gozan de las mismas prerrogativas procesales que la República
Este razonamiento puede ser calificado dentro de los que la doctrina[22]
define como “argumentos de autoridad” ya que la Sala expresa que, como en el
pasado ella señaló que tales empresas contaban con las tales prerrogativas,
ello es motivo suficiente para reiterarlo en este caso. Vale decir, sin aportar
algún otro elemento de valor o reflexiones teórico-jurídicas que enlacen este precedente con el asunto
debatido pues, simplemente, la Sala se limita a señalar que decidió al respecto
en un caso anterior, citó el extracto respectivo, y asumió que ello era razón
suficiente para motivar su decisión[23].
Adicionalmente consideramos oportuno destacar que, aun cuando la Sala
pretende zanjar toda discusión citándose a sí misma –aprovechando, a su vez,
para hacer saber a la Sala de Casación Social que “desconoció el fallo antes
transcrito”; a pesar de que el mismo carece de carácter vinculante[24]–,
en nuestro criterio, resulta incorrecto arribar a la conclusión ya indicada
(las empresas del Estado gozan de las prerrogativas de la República) partiendo
de la premisa que adopta la Sala (ella, en un caso anterior, indicó que era
así) si se considera que, también en el pasado, la propia SC/TSJ ha dicho que tales
prerrogativas no resultan extensibles a las empresas del Estado[25].
Tal y como se verá en el próximo aparte.
Motivado a lo anterior, este argumento empleado por la Sala podría ser
calificado como una falacia “ad verecundiam”[26] ya que no solo hay un uso indebido de
la autoridad –al considerarse como alguien infalible y cuyas decisiones deben
ser “obedecidas” por la colectividad, aunque ella misma ha cambiado de criterio
en más de una ocasión– sino, también, porque la Sala apela a su propia
autoridad cuando esta, para que el argumento tenga verdadero valor, debe
provenir de un tercero[27].
2. Sobre el hecho que la legislación vigente otorga a la República
prerrogativas procesales
En adición al argumento “simple”[28]
señalado en el acápite anterior, es posible extraer de las consideraciones para
decidir del fallo la siguiente inferencia tácita
realizada por la SC/TSJ [29]:
a. Premisa 1: La
República tiene participación patrimonial en PDVSA PETRÓLEO S.A. por ser esta
una empresa del Estado.
b. Premisa 2: El
ordenamiento jurídico prevé prerrogativas a favor de la República en los
procedimientos en que ella es parte.
c. Conclusión: Las
empresas del Estado cuentan con las prerrogativas que el ordenamiento jurídico
reconoce a la República.
Por medio de este argumento en “T”[30] la SC/TSJ, si bien partió de dos premisas
verdaderas y que derivan de nuestra legislación vigente, arribó a una conclusión
infundada dando lugar a una falacia del tipo “non sequitur”, ya que la conclusión no
sigue –lógicamente– a las premisas.
Lo anterior, debido a que sostener como lo hace la Sala que el hecho de
tener la República un interés patrimonial en las empresas del Estado es razón
suficiente para que estas últimas gocen de las prerrogativas que el legislador
acordó a la primera, es una afirmación que no solo carece de fundamento
jurídico –no en vano, la Sala fue incapaz de citar una norma que contenga esa
previsión, como ocurre, por ejemplo, respecto a los institutos públicos o
autónomos (artículo 100 del DRVF-LOAP, citado al inicio de estas páginas)– sino
que, adicionalmente, va en contra de esta figura propia del derecho mercantil a
través de la cual se pretende que la Administración pueda actuar con mayor
flexibilidad en sus relaciones comerciales ajustándose a la legislación
ordinaria (de derecho privado), que no prevé prerrogativa alguna[31].
Asimismo, somos de la opinión que declarar que es posible extender estas prerrogativas procesales –cuya sola consagración a favor de
la República de por sí da lugar a múltiples interrogantes– a las empresas del
Estado, en virtud de la participación patrimonial que puede tener la primera
sobre ellas, no solo viola el carácter excepcional de la prerrogativa y su
deber intrínseco de previsión legal expresa e interpretación restrictiva, sino
que –lo que es incluso más grave– da pie a que, en el futuro, cualquier forma
societaria conformada de acuerdo a las normas del derecho ordinario (de
naturaleza civil o mercantil) en la que el Poder Público nacional, estadal o municipal tenga participación, podría hacerse
beneficiaria de estas mismas prerrogativas gracias a pronunciamientos similares
del Poder Judicial a través de los cuales, con una exigua y falaz
argumentación, se tienda a adulterar el ordenamiento jurídico vigente “en favor
del interés general”.
Todo ello, en claro perjuicio del
particular que cada día parece hundirse
más en la noción de débil jurídico frente a la Administración Pública cuando
–paradójicamente– esta nació como una respuesta a los regímenes que atentaban
contra las libertades de los individuos.
En este sentido, y analizada como ha
sido la argumentación que proporcionó la Sala Constitucional en su fallo para
afirmar que las empresas del Estado gozan de las mismas prerrogativas
procesales que la República, consideramos provechosa la oportunidad para hacer
un baremo –que no pretende ser exhaustivo– de otras decisiones relativamente
recientes en las que dicha Sala se pronunció sobre este tema.
Para ello, en el aparte siguiente
indicaremos qué argumentos imperaron en esas ocasiones y a cuáles conclusiones
se arribaron.
II. LOS ARGUMENTOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN LOS CASOS ANTERIORES AL FALLO
N° 732/2015
En pro de la claridad de esta colaboración, hemos optado por dividir los
pronunciamos en dos grupos, según el fallo concluya –o no– que las empresas del
Estado gozan de las mismas prerrogativas que la República.
En cada sección las decisiones fueron ordenadas de modo cronológico y se
extrajeron de forma sucinta los argumentos invocados por la Sala a fines de su
clasificación y valoración.
1. Fallos en los que se
concluye que las empresas del Estado no son beneficiarias de las prerrogativas
de la República
N° 2291 del 14-12-2006 (caso: Compañía Anónima de Electricidad del Centro,
C.A. – ELECENTRO)[32].
La Sala Constitucional parte de la idea que, si bien los funcionarios
judiciales están obligados a notificar al Procurador General de la República de
la admisión de toda demanda que obre directa o indirectamente contra los
intereses patrimoniales de la República (supuesto que incluiría las acciones
intentadas contra las empresas del Estado), ello no equivale a que dichas
empresas gocen de las prerrogativas que el legislador acuerda a la República.
Para ello, la Sala realiza la siguiente inferencia (argumento en “T”):
a. Premisa 1: Para que
una prerrogativa procesal “sea aplicable a determinado ente
público es necesario que exista expresa previsión legal al respecto”.
b. Premisa 2: Aun
cuando el DRVF-LOAP consagra prerrogativas a entes distintos a la República, la
norma no las extiende a las empresas del Estado.
c. Conclusión: Las
empresas del Estado no gozan de las mismas prerrogativas que la República.
Este razonamiento se encuentra en
consonancia con lo dicho por la doctrina y, consideramos, es la solución lógica
que se obtiene al interpretar y aplicar nuestro ordenamiento jurídico, por lo
que estaríamos en presencia de un buen
argumento que tiende a la protección efectiva de los derechos fundamentales
del individuo, así como los valores y principios republicanos que prevé nuestro
texto Constitucional.
N° 1506 del 09-11-2009 (caso: Compañía Anónima de Administración y Fomento
Eléctrico – CADAFE)[33].
La Sala, valiéndose de un argumento de autoridad, indica que en al menos
dos oportunidades diferentes[34]
y anteriores al caso en cuestión ha establecido como “doctrina vinculante”
[35]
que las Empresas del Estado –por el solo hecho de serlo– no gozan de las
prerrogativas procesales de la República salvo que exista “expresa previsión
legal”.
En tal sentido, a la decisión que se revisa haber señalado que “(…) la
demandada por ser una empresa en la cual el Estado tiene total participación
accionaria, es beneficiaria de las prerrogativas a favor de la República”, la
Sala determinó que se “transgredió el derecho constitucional a la tutela
judicial efectiva de la accionante” (es decir, el particular) y, en
consecuencia, el fallo es nulo.
Nótese que lo dicho por el Juez Cuarto Superior del Trabajo del Circuito
Judicial Laboral de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de
Caracas –quien dictó el fallo anulado– es el razonamiento que luego recogerá la
Sala en el fallo N° 732/2015, ya analizado, para extender las prerrogativas de
la República a PDVSA PETRÓLEO, S.A.
N° 51 del 18-02-2015 (caso: Bolivariana de Aeropuertos S.A. – BAER)[36].
Al no ser un hecho controvertido que BAER es una empresa del Estado, cuyo
patrimonio total pertenece a la República, la Sala pasó a determinar si las
prerrogativas procesales de esta le resultaban extensibles.
Para ello, la Sala hizo uso de un argumento en “T” similar al del fallo N°
2291/2006, en virtud del cual “se constata la inexistencia de normas que
otorguen la posibilidad de que las empresas del Estado gocen de los privilegios
y prerrogativas que la Ley acuerda a la República” pues, si bien el
ordenamiento jurídico vigente regula “la forma de creación y la legislación que
rige a las empresas del Estado”, el mismo “no les hace extensivos los
privilegios y prerrogativas que la Ley ha acordado a favor de la República”.
Este razonamiento es reforzado por el argumento de autoridad (nuevamente,
citándose a sí misma) que emplea la Sala al indicar que:
La necesidad de que exista expresa
previsión legal en estos casos es esencial, y así lo dejó sentado de manera
vinculante esta Sala en la sentencia Nro. 2.291 de
fecha 14 de diciembre de 2006, caso:Compañía
Anónima Electricidad del Centro, C.A. (ELECENTRO), ratificada posteriormente,
entre otras, en la decisión Nro. 1.506 del 9 de noviembre de 2009, caso: Marina
Erlinda Crespo Ferrer. En esos fallos esta Sala indicó que para ser extensibles a
un ente público los privilegios procesales de la República es
indispensable que éstos se encuentren previstos legalmente y más recientemente
en sentencia N° 334/2012 (Caso: Cavim) que
realicen una “actividad de seguridad nacional”.
El caso CAVIM será tratado en el siguiente aparte de esta colaboración.
2. Fallos en los que se concluye
que las empresas del Estado son beneficiarias de las prerrogativas de la
República
N° 281 del 26-02-2007 (caso: PDVSA PETRÓLEO, S.A.)[37].
En este fallo nos encontramos con un hecho curioso pues la Sala parece
tomar como premisa exenta a toda contravención que “PDVSA Petróleo, S.A., es
una empresa del estado [sic] beneficiaria de las prerrogativas procesales que la Ley le confiere tanto a
la República Bolivariana de Venezuela como a una serie de entes de derecho
público similares”.
Así, la Sala no parte siquiera de citas al DRVF-LOPGR y el DRVF-LOAP –como
haría luego en el fallo N° 732/2015– sino que, simple y tajantemente, afirma
que ello es así. Prácticamente, como si se tratase de un hecho notorio.
Hemos de recordar que esta decisión es empleada por la Sala en el fallo
objeto de estudio en esta colaboración como la premisa de su argumento de
autoridad para justificar la conclusión ya conocida, por lo que, gracias a
ello, la importancia de esta (des)motivación se acrecienta al ser este fallo la
base de la que se hace depender –en buena medida– el N° 732/2015.
Esta situación nos lleva a preguntamos si es posible hablar de una correcta argumentación cuando la
decisión que es llamada a autos por el juez de una causa –valiéndose de un
argumento de autoridad– carece, en sí misma, de razonamientos propios que le
sirvan para justificar determinada conclusión en el caso original (primario),
independientemente que luego ella se pretenda extrapolar a otros supuestos
similares (casos segundarios)[38].
Creemos que la respuesta a esta interrogante ha de ser negativa. Más aún,
cuando esta decisión presenta un voto salvado –al igual que ocurre en los otros
dos casos que reseñaremos en este aparte– en el que se recalca que las
prerrogativas, dada su naturaleza e implicaciones contrarias a los derechos
fundamentales de los particulares, han de estar “incluidas literalmente en el
texto de la norma”.
Es decir, que nos encontramos ante un caso en el que la motivación –y, en
consecuencia, la conclusión– no fue siquiera capaz de convencer a la totalidad
del foro del que emana, por lo que su autoridad –de por sí discutible en base a
las razones señaladas en acápites anteriores– es sumamente exigua y, por ende,
no podría invocarse como afirmación o premisa suficiente para decidir que estas
empresas son beneficiarias de estas prerrogativas.
N° 0334 del 19-03-2012 (caso: Compañía Anónima Venezolana de Industrias
Militares – CAVIM)[39].
Como vimos en el apartado anterior, cuando la SC/TSJ propugnaba que las
empresas del Estado no gozaban de las mismas prerrogativas que la República, su
motivación era lacónica y se basaba en una situación fácilmente comprobable: la
ley no les reconoce tales privilegios.
Sin embargo, en los casos en que la Sala opta por la tesis contraria, los
argumentos que emplea suelen estar cargados de oscuridad y ambigüedades que no
solo dificultan la labor del lector, sino que dejan ver que el propio órgano
decisorio no está del todo claro sobre qué decir para llegar a esa decisión.
La Sala, sin lugar a dudas, sabe a cuál conclusión quiere llegar[40]
(resguardar intereses patrimoniales y evitarle responsabilidades al Poder
Público), no obstante, al no haber una salida
jurídica obvia que permita tal conclusión, reparamos entonces en cómo la
Sala se embarca en la tarea de justificar lo injustificable amparada en que
ella es la Autoridad y, por tanto, lo que diga es cierto.
Esta situación puede observarse con detalle en el fallo del caso CAVIM
donde, luego de afirmarse que se mantiene el criterio según el cual “las prerrogativas y privilegios que posee la República son de
interpretación restrictiva y no pueden ser extendidas a otros entes u órganos
públicos, salvo previsión expresa de ley, ya que suponen una limitación legal
de los derechos fundamentales de igualdad y de tutela judicial efectiva”
–citando para ello el fallo N° 1331/2010– la Sala indica que:
(…) resulta imperativo estimar que en este caso
concreto, es aplicable a dicha empresa las prerrogativas procesales de la
República, toda vez que, conforme a las normas antes transcritas, la Compañía
Anónima Venezolana de Industrias Militares (CAVIM), cuenta como accionistas
sólo a la República y organismos públicos, como se advirtiera en las líneas que
anteceden, además de que la misma ejerce como actividad principal el desarrollo
de las industrias militares, expresamente determinada como de utilidad pública,
de importancia estratégica para la Nación y, en definitiva, rigurosamente
relacionada con su seguridad y defensa.
(…)
De esta manera, fundamentado en los criterios antes
señalados, esta Sala Constitucional fija especial atención a los intereses
fundamentales que representa la Compañía Anónima Venezolana de Industrias
Militares (CAVIM), cuyo accionista es la República Bolivariana de Venezuela, y
que, como se señalara anteriormente, ejerce como actividad principal el
desarrollo de la industria militar, expresamente determinada como de utilidad
pública, de importancia estratégica para la Nación y, en definitiva,
rigurosamente relacionada con su seguridad y defensa, motivos que, en este caso
concreto, hacen comprensible la necesaria extensión de las prerrogativas procesales
de la República a favor de la empresa demandada[41].
Es decir, la Sala reconoce que las prerrogativas requieren previsión
expresa de ley pero luego indica que CAVIM goza de ellas, cuando ninguna de las
normas que cita se pronuncia al respecto[42], por
el único hecho que su actividad principal es el desarrollo de una industria
calificada como de utilidad pública e importancia estratégica; lo que hace
“comprensible la necesaria extensión de las prerrogativas”.
Difícil poder encontrar un argumento
más falaz y carente de fundamento jurídico que este, en el que la Sala no solo
se contradice sino que, por medio de un “non sequitur”,
arriba a una conclusión que nada tiene que ver con la premisa, pues el
legislador es meridianamente claro al establecer que estas prerrogativas son de
la República y no de personas jurídicas distintas a ella en las que la primera
tenga participación. Independientemente de la actividad que realice.
N° 1356 del 16-10-2013 (caso: Nelson Antonio Ojeda)[43].
En este caso la Sala reiteró –y citó– lo dicho en los fallos 334/2012 y
281/2007, indicando que ella había fijado criterio respecto a la aplicación de
las prerrogativas procesales de la República a las empresas del Estado en
virtud de “la actividad de la empresa y los intereses estratégicos de la
actividad comercial de ésta, siendo en el primero de los supuestos la actividad
de seguridad nacional y en el segundo la actividad petrolera”.
Partiendo de ello, y al haberse reservado el Poder Público Nacional la
actividad cementera “en atención a la importancia fundamental de ésta en el
sector operacional de desarrollo urbanístico y estructural de vías públicas”,
la Sala precisa que “tal actividad al igual que en el caso de la empresa
petrolera requieren de un grado de protección diferencial a otras empresas, en
función de los intereses públicos que se despliegan” y, por ende:
(…) se aprecia que resultan
perfectamente extensibles dichos privilegios a la parte demandada en el
presente proceso, no generando la aplicación de la referida prerrogativa
procesal –contradicción de la demanda- un atentado contra el derecho a la
igualdad procesal, al derecho a la defensa, al debido proceso y a la tutela
judicial efectiva, pues la parte demandante en el procedimiento laboral, puede
oponer todos los argumentos de hecho y derecho pertinentes en el referido
proceso.
Nuevamente, la Sala no solo emplea erróneamente el argumento de autoridad
incurriendo en una falacia “ad verecundiam” y llega a una conclusión que no se
desprende de las premisas (“non sequitur”) sino, e incluso más preocupante, toma para
sí poderes que no le son reconocidos por el ordenamiento jurídico vigente transformándose
en un legislador positivo capaz de decidir cuándo las prerrogativas “resultan perfectamente
extensibles” y cuándo no.
Véase que la Sala, por interpretación a contrario del fallo, reconoce que
las empresas del Estado no gozan de prerrogativas procesales y es en virtud de
su buena merced que ellas podrán
hacerse beneficiarias de las mismas. ¿Es que la materia procedimental no forma
parte de la llamada reserva legal, prevista en el artículo 156 numeral 32 de la
Constitución de la República y, como tal, corresponde es al Poder Legislativo
Nacional su regulación? ¿Cuál es el fundamento jurídico que faculta a la SC/TSJ para determinar cuáles empresas
requieren de “un grado de protección diferencial a otras”? ¿Qué norma establece
que la SC/TSJ tiene
atribución para determinar ese grado, y a cuáles criterios ha de atenderse para
su fijación?
Son preguntas que no encuentran una respuesta en el fallo comentado pues,
simplemente, la SC/TSJ –nuevamente–
hizo valer su condición de Autoridad
y, al estar sus argumentos amparados por tal imperio, a los particulares –y a
las propias empresas del Estado– pareciera que no les queda más que esperar una
decisión que decida su futuro, por falaz e insostenible que sea su
justificación interna y externa.
COMENTARIO FINAL
Como hemos indicado a lo largo de esta colaboración, nuestro ordenamiento
jurídico le otorga a la República, los estados, los municipios y algunos otros
entes una serie de prerrogativas procesales que deben ser tenidas en cuenta por
las autoridades judiciales al momento de decidir las causas en las que alguno
de estos sujetos participe. Podemos no estar de acuerdo con su concepción,
formulación e implicaciones; pero las disposiciones que las consagran son
derecho vigente y, como tal, en principio, han de acatarse.
Así, muchas han sido las razones a favor y en contra que a lo largo de los
años se han expuesto respecto a las prerrogativas procesales. La SC/TSJ, consciente de ello, en más de
una ocasión ha indicado que estas prerrogativas “persiguen resguardar los
intereses patrimoniales de la República (…) no con el objetivo de evitar la
responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de
sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico”[44].
No obstante, hay dos puntos que no son debatibles –al menos, si partimos de
consideraciones doctrinales y normativas sólidas– dado el modo en que los
derechos fundamentales de igualdad y de tutela judicial efectiva del particular
se ven afectados: (1) La prerrogativa
ha de estar prevista de modo expreso en una ley y (2) Dicha previsión ha de interpretarse de modo restrictivo.
Cualquier afirmación en contrario sería falaz, y así ha sido reconocido por la
propia SC/TSJ en
sus decisiones.
A pesar de lo anterior, y con fecha relativamente reciente, la SC/TSJ ha iniciado un
proceso de transfiguración de estos
privilegios al extenderlos –verbo
que ella misma emplea, vale destacar– a otras personas jurídicas respecto a las
cuales el legislador calló y que, por ende, no gozan (o gozaban) de las
prerrogativas.
Sin embargo, esta extensión no se ha aplicado por categorías –por ejemplo,
todas las empresas del Estado– sino que la Sala ha optado por llevar a cabo un
proceso de selección en el que, basada en argumentos de autoridad viciados
(falacias “ad verecundiam”)
y conclusiones que no derivan de las premisas afirmadas (falacias “non sequitur”),
ella se proclama –nuevamente– como un legislador positivo e impone su voluntad,
con independencia de lo que dice el ordenamiento jurídico y la naturaleza propia de las instituciones
que se benefician con estas fallos que, como se recordará, poseen personalidad
jurídica.
Somos de la opinión que, a pesar de lo que dice y reafirma la Sala, las
prerrogativas procesales tienden a la irresponsabilidad del Estado pues minan
un proceso judicial –de por sí es complejo y que se encuentra sumido en el
retardo procesal– con extensos trámites que el particular debe llevar a cabo,
incluso antes de la presentación de su demanda (antejuicios administrativos) y
luego de que se dicte la decisión (pautas específicas para la ejecución del
fallo).
En tal sentido, al avalar la SC/TSJ con sus decisiones estas
interpretaciones viciadas, no solo está generando un daño directo en cabeza de
los individuos que sean parte en estas causas, sino que, desconociendo su deber
de garantizar “la supremacía y efectividad de las normas y principios
constitucionales” (artículo 335 de la Constitución de la República), y por vía
de consecuencia, estaría siendo copartícipe en inconmensurable fallos que
puedan dictar a futuro el resto del Poder Judiical –en
virtud de estos criterios erradamente asentados– que violen y afecten derechos
y garantías constitucionales de los particulares. Tal como sería su tutela
jurídica efectiva.
Así, al extender la SC/TSJ las
prerrogativas procesales que el legislador reconoce a la República, en favor de
las empresas del Estado, lejos de encontrarnos solamente ante una cuestión que
escapa a la lógica jurídica y que demuestra un total desapego al ordenamiento
jurídico vigente por parte de esta Sala, la situación narrada nos permite
demostrar, de modo indubitable, lo burdo que llegan a ser los argumentos y
razonamientos que emplea la Sala Constitucional con el fin de lograr justificar
sus fallos. Incluso si, para ello, ha de incurrir en incoherencias y falacias.
[1] Abogado de la Universidad Central de
Venezuela (2013). Investigador del Centro para la Integración y el Derecho
Público (CIDEP).
[2] A pesar de que a nivel
legislativo se tratan como sinónimos, la doctrina suele diferenciarlos e indica
que los privilegios son ventajas de contenido patrimonial que “permiten a la
Administración principalmente la realización de sus créditos y que la eximen
del pago de derechos de actuación”, mientras que las prerrogativas son
“regulaciones derogatorias del régimen procedimental común cuando es la
Administración la que actúa como parte o como interviniente en un procedimiento
judicial”. Véase Eugenio Hernández-Bretón: “Prerrogativas procesales de los
estados extranjeros y organizaciones internacionales en caso de demandas
laborales intentadas por personal local ante tribunales nacionales”. Revista de Derecho. N° 30. TSJ. Caracas,
2009, pp. 227-251.
[3] Gaceta Oficial N° 5.892
Extraordinario del 31-07-2008.
[4] Gaceta Oficial N° 39.140 del
17-03-2009.
[5] Gaceta Oficial N° 6.147
Extraordinario del 17-11-2014.
[6] Gaceta Oficial N° 6.015
Extraordinario del 28-12-2010.
[7] Dentro de las disposiciones de
esta ley se encuentra la obligación de los funcionarios judiciales de citar al
síndico procurador municipal en caso de demandas contra el municipio y
notificarlo de toda sentencia definitiva o interlocutoria, así como notificar
al alcalde de toda actuación que obre en contra de los intereses patrimoniales
del municipio; que la demanda se entenderá como contradicha en todas sus partes
si el municipio no contesta; que el síndico procurador municipal no podrá
convenir, desistir, transigir ni comprometer en árbitros sin la autorización
escrita del alcalde; y que los bienes, rentas, derechos y acciones del
municipio son inembargables. Adicionalmente, la ley establece cómo procederá la
condena en costas contra el municipio y lo referido a la ejecución –voluntaria
y forzosa– de la sentencia.
[8] Artículo 2 de la Constitución
de la República. Publicada en Gaceta Oficial N° 36.860 del 30-12-1999.
Reimpresa en N° 5.453 Extraordinario del 24-03-2000. Enmendada según N° 5.908
Extraordinario del 19-02-2009.
[9] Véase, en general, Alejandro
Gallotti: Las prerrogativas del Estado en
el derecho procesal administrativo. Funeda. Caracas, 2011, p. 31. El autor
parte de la noción de “régimen jurídico exorbitante” desarrollada en José
Araujo-Juárez: Derecho Administrativo
parte general. Paredes. Caracas, 2010, pp. 11-13. Conforme a Gallotti, los
privilegios y prerrogativas se han justificado en el hecho que, al ser la
Administración Pública gestora del bienestar de los particulares, ella debe ser
protegida a fin de que se garantice la eficacia de su actuar puesto que el
patrimonio que maneja está destinado a la satisfacción del llamado interés
general o colectivo.
[10] Gaceta Oficial N° 24.726 del
23-04-1955. La ley no es el antecedente más remoto de la figura ya que en textos
normativos anteriores se incluían disposiciones similares. Véase Allan
Brewer-Carías: “Comentarios sobre la naturaleza y alcance de la intervención
del Procurador General de la República en juicios en los que esta tenga
interés”. Revista de Derecho Público.
N° 21. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1985, pp. 44-61.
[11] Véase sobre esta idea en
general Luis Herrera Orellana: “Derecho Administrativo y libertad: o de por qué
el Derecho Administrativo venezolano no ha respetado ni promovido la libertad”.
Revista Electrónica de Derecho
Administrativo Venezolano. N° 2. Universidad Monteávila. Caracas, 2014, pp.
71-94. Indica el autor que la doctrina nacional ha errado durante años al
sostener “que la Administración, por ser la garante del interés general, debía
estar, como en los tiempos del absolutismo, legítimamente por encima de los
individuos, de los ciudadanos, y que los derechos de éstos, como se hacía en el
Estado liberal, no podían invocarse como un obstáculo a la acción de aquélla”.
Recordamos que, justamente, es este interés general el que suele argumentarse
como el justificativo de las prerrogativas de la República.
[12] Véase, por ejemplo, René
Lepervanche Parparcen. Privilegios del
Fisco en el derecho venezolano. Tip. Caracas, 1946.
[13] A. Gallotti: Las prerrogativas del Estado en… op. cit.,
p. 29.
[14] Véase José Carmona: “La
exención de condenatoria en costas procesales en el proceso laboral
venezolano”. Gaceta Laboral. Vol. 16.
N° 3. Universidad del Zulia. Maracaibo, 2010, pp. 319-331.
[15] Véase los fallos N° 1582 del
21-10-2008 (caso: Jorge Neher Álvarez y otro) y N° 1331 del 17-12-2010 (caso:
Joel Ramón Marín Pérez). Disponibles en http://goo.gl/5jxXZl y
http://goo.gl/ZWmyRN, respectivamente. Conforme al primero de los fallos
identificados “el reconocimiento de prerrogativas o privilegios a favor de la
Administración es entonces, viable, por el interés que, en un momento dado,
exista en dar protección a determinado bien o valor jurídico a través de esta
institución; sin embargo, los mismos son de interpretación restringida (…) lo
que exige, en primer término, el respeto de los derechos fundamentales del
individuo; y en segundo lugar, requiere que su estipulación sea expresa y
explícita; de allí que, la búsqueda de el [sic] equilibrio se imponga, no estando
permitido al Legislador instaurar tales excepciones de manera genérica e
imprecisa, sin considerar la incidencia que su vigencia pueda ocasionar en los
derechos fundamentales”. Por su parte, el segundo fallo indica que las normas
que regulan las prerrogativas “deben ser materia de interpretación restrictiva,
en tanto suponen una limitación legal de los derechos fundamentales de igualdad y de tutela
judicial efectiva” y, en tal sentido, “las limitaciones que se producen con la
existencia de las prerrogativas y privilegios de los entes públicos -en
general- han de imponerse sólo por razones de estricta necesidad y conforme al
principio de proporcionalidad y excepcionalidad”.
[16] Disponible en
http://goo.gl/viGr9v.
[17] Como se conoce, un argumento es
“aquel conjunto de afirmaciones, llamadas premisas,
que son utilizadas como razones para apoyar o justificar otra afirmación,
llamada conclusión”. Véase David
Martínez Zorrilla: Metodología jurídica y
argumentación. Marcial Pons. Madrid, 2010, p. 190.
[18] La Sala, en realidad, se
refiere a los artículos 102 y 107 del decreto ley pero hemos de recordar que,
en virtud de la ley habilitante publicada en la Gaceta Oficial N° 6.112
Extraordinario del 19-11-2013, el decreto ley homónimo del año 2008 (al que
hace referencia la Sala) fue derogado al publicarse en Gaceta Oficial N° 6.147
Extraordinario del 17-11-2014 el nuevo DRVF-LOAP. Al respecto, véase Miguel
Ángel Torrealba Sánchez: “Las sucesivas reformas de la Ley Orgánica de la
Administración Pública: 2008-2014. Cambiando todo para que nada cambie”. Revista de Derecho Público. N° 140.
Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2015, pp. 113-123. Vale señalar que los
artículos relativos a las empresas del Estado no sufrieron modificaciones,
salvo por el cambio de numeración.
[19] Gaceta Oficial N° 37.504 del
13-08-2002.
[20] Conforme al artículo 88 del
DRVF-LOPGR, la ejecución depende de si se trata de cantidades de dinero (se
ordena que se incluya el monto a pagar en la partida respectiva de los próximos
dos ejercicios presupuestarios) o entrega de bienes (se debe poner en posesión
de los mismos a quien corresponda salvo que estén afectados al uso público,
actividades de utilidad pública o servicios públicos, pues, en estos casos, se
acordará la fijación del precio mediante avalúo).
[21] Disponible en
http://goo.gl/rHCxIs.
[22] Véase Levis Zerpa: “La
argumentación jurídica”. Curso de
capacitación sobre razonamiento judicial y argumentación jurídica. TSJ.
Caracas, 2006, p. 253.
[23] Este modo de argumentar de la
Sala no es un hecho aislado. Muestra de ello es el fallo N° 1176 del 15-09-2015
en el que la Sala, al conocer de la constitucionalidad del Decreto N° 1.989
mediante el cual se declaró el Estado de Excepción en los municipios Indígena
Bolivariano Guajira, Mara y Almirante Padilla del estado Zulia, desechó los
escritos de alegatos consignados por los ciudadanos Andrés Velásquez y Julio
Pérez “por cuanto los argumentos esgrimidos por estos están dirigidos a
cuestionar la constitucionalidad de las medidas establecidas en el aludido
decreto, sobre la base de razonamientos jurídicos que fueron objeto de control
por esta Sala en la sentencia n°.1173 del 28 de agosto de 2015 y en la
sentencia n°. 1174 del 8 de septiembre de 2015, en la que se realizaron amplios
análisis sobre la constitucionalidad y adecuación de la normativa establecida
en el Decreto n°. 1.950 y en el Decreto n°. 1.969, cuyas circunstancias
fácticas derivan de las mismas en las que se fundamenta el decreto objeto de
control en esta oportunidad, cuya constitucionalidad aquí se declara”. Es
decir, que la Sala Constitucional no solo considera que es premisa suficiente el hecho de basar su
decisión en lo dicho en un caso anterior –citando el mismo– sino que, conforme
a este fallo, habrá también una correcta
argumentación si ella remite simplemente a la lectura de un fallo anterior
–sin citar su contenido– en el que se hayan realizado “amplios análisis”
normativos y fácticos; a pesar de que claramente existen motivos y
circunstancias que impedirían sostener que nos encontramos ante la llamada cosa
juzgada. Único caso en el que, consideramos, sería posible remitir a otra
decisión in extenso, sin requerirse
mayor análisis o labores de enlace, pues el asunto ya habría sido decidido con
identidad de sujeto, objeto y causa.
[24] Conforme al artículo 335 del
texto constitucional, solo “[l]as interpretaciones que establezca la Sala
Constitucional sobre el contenido o alcance de las normas y principios
constitucionales son vinculantes para las otras Salas del Tribunal Supremo de
Justicia y demás tribunales de la República”; por lo que, en este caso, al no
encontrarnos ante una decisión de esta naturaleza, nada obstaba para que la
Sala de Casación Social desconociera
el fallo, pues sencillamente no estaba atada al mismo. Véase Rafael Badell
Madrid: “Las competencias de la Sala Constitucional”. Revista Derecho y Sociedad. N° 3. Altolitho. Caracas, 2002, pp.
13-48.
[25] En el fallo N° 1582 del
21-10-2008 (identificada en nota al pie N° 15), la Sala Constitucional indicó
que “los privilegios procesales […] no pued[e]n hacerse extensivos, por
ejemplo, a las empresas del Estado”. Este precedente es, inclusive, más
reciente que el adoptado por la Sala como base de su argumentación, por lo que
estaríamos frente a un cambio (o retoma) de criterio sin que el sentenciador se
pronuncie al respecto.
[26] Véase Christopher Tindale:
"La falacia y la apelación a la autoridad". De las falacias: argumentación y comunicación. Biblos. Buenos
Aires, 2008, pp. 151-172.
[27] Señalan los autores que “en el
argumento de autoridad existen tres sujetos: el orador (en nuestro caso el
juez), el auditorio al que va dirigida la argumentación (en definitiva, los
espectadores a persuadir) y, en tercer lugar, la autoridad invocada. Estos tres
sujetos en una argumentación ordinaria son tres personas distintas, pero cuando
es un Tribunal Constitucional el que emplea el argumento de autoridad a través
del recurso a su propia jurisprudencia, dos de estas tres partes coinciden, ya
que el autor del discurso (el orador) y la autoridad invocada son la misma
persona: el Tribunal Constitucional. Por lo tanto se produce el fenómeno de que
una autoridad se invoca a sí misma”. Véase Francisco Ezquiaga Ganuzas: La argumentación en la justicia
constitucional. Biblioteca Jurídica Diké. Medellín, 2008, p. 425.
[28] La denominación responde a que
una sola premisa (lo dicho por la Sala en el pasado) permite llegar a la
conclusión. Véase Jorge Borges: “Fichas de estudio”. Retórica y composición hispánicas. University of Calgary, Alberta,
1999.
[29] Decimos tácita porque la Sala
se limitó a citar varios artículos de la legislación vigente –sin aportar
elementos de valor en la interpretación de las normas que cita– dejando su
enlace con el asunto de autos a criterio de quien lea el fallo. Este hecho podría
ser considerado como una falacia del tipo “audiatur
est altera pars” puesto que no se declararon explícitamente todas las
premisas del razonamiento.
[30] Las premisas se presentan como
razones que deben operar en conjunto para generar la conclusión. Véase J.
Borges: Fichas de estudio… op. cit.
[31] Sobre las empresas del Estado
en general, véase José Peña Solís: Manual
de derecho administrativo. Tomo III. TSJ. Caracas, 2009, pp. 514-553.
[32] Disponible en
http://goo.gl/Lsib9W.
[33] Disponible en http://goo.gl/6ImChz.
[34] Fallos N° 2291/2006 (caso:
ELECENTRO) y N° 1582/2008 (caso: Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional).
Sobre esta última véanse las notas al pie 15 y 25.
[35] Si bien sobre este argumento
podría reiterarse lo ya dicho en cuanto al fallo N° 732/2015 respecto a cuáles
sentencias de la SC/TSJ tienen carácter vinculante (véase nota al pie 24),
consideramos que no estamos frente a una reflexión del todo errada por el hecho
que la decisión que toma la Sala posee valor –más que por ser “doctrina
vinculante”– en virtud del hecho que es la consecuencia lógica que se desprende
de nuestro ordenamiento jurídico vigente. Tal y como se constata de los
precedentes que ella cita y que desarrollan, in extenso, el tema de los privilegios y prerrogativas de la
República. No obstante lo anterior, se aprecia en este fallo que la Sala vuelve
a incurrir en el error de considerar que basta la mera cita de normas y
decisiones anteriores –sin enlazarlas con el caso concreto– para que exista una
óptima argumentación.
[36] Disponible en
http://goo.gl/qzCUVO.
[37] Disponible en
http://goo.gl/UpUi85.
[38] La interrogante puede
esquematizarse del modo siguiente: Si la decisión “B” se basa en la conclusión
de la decisión “A”, y la decisión “A” no posee argumentos de valor que
respalden tal conclusión, ¿está la conclusión de la decisión “B” correctamente
fundamentada?
[39] Disponible en
http://goo.gl/7QeeBz.
[40] Sobre cómo el juez argumenta
partiendo de la decisión que quiere asentar y luego es que se preocupa por sus
fundamentos, véase Alejandro Nieto: El
arbitrio judicial. Ariel. Barcelona, 2000.
[41] La “doble cita” no responde a
un error en la transcripción del fallo, sino una muestra de cómo la Sala quiere
asentar su premisa dentro del foro, reiterándola prácticamente de modo textual
a unos pocos párrafos de distancia.
[42] A saber, el DRVF-LOAP, la LOPT,
el DRVF-LOPGR y los artículos 1, 2, 5, 6 y 7 de las Normas para el Desarrollo
de las Industrias Militares, publicadas en Gaceta Oficial N° 1.747
Extraordinario del 24-05-1975.
[43] Disponible en
http://goo.gl/skexnV.
[44] Véase el fallo N° 902 del
14/05/2004 (caso: C.V.G. BAUXILUM C.A.). Disponible en http://goo.gl/jnHr2o.