Moisés E. Martínez Silva[1]
Resumen:
El siguiente artículo supone una recopilación
de diferentes criterios doctrinales y jurisprudenciales sobre la naturaleza
jurídica de las universidades nacionales, lo cual sigue siendo un tema donde no
ha sido posible lograr un consenso, lo que a su vez ha permitido a los
gobiernos de turno aprovechar la incertidumbre a su favor, para limitar la
autonomía de esos entes cuando las ideas que emanan de sus miembros se
convierten en un obstáculo para la corrupción y el desgobierno. El presente
análisis tampoco resulta inoficioso en el ámbito del ejercicio profesional,
siendo que a partir de la naturaleza jurídica de las Universidades Nacionales
Autónomas, podemos determinar –o al menos aproximarnos- al alcance y contenido
de otras instituciones como la autonomía, prerrogativas y órganos de control
judicial competentes, temas a los que nos referimos brevemente dado que exceden
la extensión y objeto del presente artículo.
Palabras clave:
Naturaleza jurídica – Universidades–Autonomía
– Prerrogativas.
SUMARIO.
Introducción. I. Origen de las
universidades. II. Definición. III. Naturaleza jurídica de las
universidades nacionales autónomas. 1.
Las universidades nacionales autónomas en la Constitución y la ley. A. Código Civil. B. Constitución de Venezuela de 1961. C. Ley de Universidades de 1970. D. Constitución de 1999. 2.
Posiciones doctrinales. A.
Universidades nacionales como establecimientos públicos corporativos. a. Oposición a las universidades
nacionales como establecimientos públicos corporativos. B. Universidades nacionales como institutos autónomos. a. Oposición a las universidades
nacionales como institutos autónomos. 3.
Posición jurisprudencial. IV. Breve
mención a la autonomía universitaria. 1.
Autonomía organizativa. 2. Autonomía
normativa. 3. Autonomía académica. 4. Autonomía administrativa. 5. Autonomía política. 6. Autonomía económica y financiera. 7. Autonomía territorial. V. Prerrogativas de las universidades
nacionales. VI. Tribunales
competentes para conocer de las acciones contra las universidades nacionales
autónomas. Conclusiones.
INTRODUCCIÓN
Las
Universidades, centros de enseñanza y aprendizaje, reúnen y forman grandes
hombres y mujeres con mentes libres y críticas, son lugar de encuentro del
saber, el arte, la cultura y la experiencia. Han estados presentes a lo largo
del desarrollo de la humanidad, teniendo un papel sumamente relevante en la
formación de las ideas de los grandes personajes de la historia, están rodeadas
de tanta luz y, sin embargo, sobre la concepción de ellas mismas sólo existe
opacidad, son muchas las dudas y divergencias sobre la naturaleza de las
Universidades Nacionales Autónomas, lo que conlleva a que su concepción pueda
ser maleable en beneficio de algunos sectores y por supuesto, en detrimento de
otros, siendo utilizadas como instrumentos para la ideologización política y
mermando su autonomía.
Es esto lo que
nos preocupa y no debemos permitir, es por ello, que las siguientes breves
páginas estarán circunscritas en la revisión y recopilación de la doctrina
jurídica nacional, así como la jurisprudencia y normas venezolanas que nos
ayuden a esclarecer la posición de las Universidades Nacionales en la
organización administrativa, así como sus elementos propios y diferenciados de
otras figuras organizativas. Debo aclarar, que a pesar de la realización de una
investigación objetiva, resulta sencillo entrever el criterio personal de quien
escribe, lo que no debe ser óbice para la crítica y el disentimiento, por el
contrario, el objetivo es fomentar el debate, en aras de construir una postura
más o menos conteste sobre la naturaleza jurídica de las Universidades
Nacionales Autónomas y sus consecuencias, en aras de acercarnos al ideal de una
educación superior de excelente calidad, independiente y permanente, donde se respeten sus derechos y
potestades, pero también garantista para todos los miembros que formen o
pretendan formar parte de la comunidad universitaria.
La relevancia
del estudio de este tema en el campo de la Ciencias Jurídicas es capital, aún
más como estudiantes de una especialización en la primera Universidad Nacional
Autónoma venezolana, tipología de universidades que por su propia naturaleza,
tienen –o deberían tener– el
propósito de formar profesionales críticos y libres pensadores, que procuren
destacar una a una las fallas estructurales de la economía, la sociedad, la
Administración y sus gobiernos –los
pasados, el presente, y los futuros–, es por ello que, dependiendo del
grado democrático y el apego a los principios del Estado de Derecho de la
época, los gobernantes tienden a limitar el alcance e incluso desnaturalizar
las bases de estas universidades, y corresponde a los críticos –formados en el seno de esas mismas universidades–
delimitar y hacer valer cabalmente todas las competencias, potestades,
prerrogativas, pero también los limites consagrados en nuestro ordenamiento
jurídico para preservar las Universidades Nacionales Autónomas.
La difusión y
promoción de las universidades como una comunidad organizada de intereses
destinada a impartir una enseñanza superior, no solo desde el punto de vista
técnico-formal y profesional, sino también espiritual y humanístico, es una
tarea ardua, que debe partir del conocimiento de la propia naturaleza jurídica
de estos entes y será ese el objeto principal del presente trabajo.
I. ORIGEN DE LAS UNIVERSIDADES
Para dilucidar
las interrogantes que hoy nos atañen, debemos reseñar brevemente –sin profundizar demasiado en ello- su
evolución histórica, para posteriormente aproximarnos a una definición de esos
entes en la actualidad, previo a esbozar las tesis sobre su naturaleza
jurídica, alcance de la autonomía universitaria, competencia judicial y
prerrogativas.
En ese
sentido, las universidades son una de las instituciones existentes en la
actualidad de más antiguas data, en el mundo occidental, algunos remontan sus
orígenes a la Academia de Platón, destinada a formar políticos y gobernantes a
través de la mayéutica; luego de éste, su discípulo Aristóteles, con una
perspectiva empírica sistematiza las ciencias conocidas en la antigüedad en:
productivas, prácticas y teóricas; y las imparte en un gimnasio de
su propiedad situado en las cercanías del templo de Apolo Licio,
en Atenas, el cual fuera fundado aproximadamente en el
año 336 a. C. y que hoy conocemos como Liceo, es quizás este el
antecedente más claro y lejano de un centro de enseñanza de las ciencias.
En Europa durante la Edad Media, alrededor del siglo
V d.C., los monasterios benedictinos perfeccionan un ordenamiento curricular
más o menos uniforme, en el cual enseñaban a los varones de la nobleza y demás
aspirantes a una vida monástica que fueran aceptados, estas serían denominadas
escuelas monásticas, que surgen de la mano con las escuelas catedralicias o
episcopales, todas estas escuelas, a partir del siglo VIII, adoptan un criterio
de enseñanza uniforme impuesto por la Escuela Palatina de Aquisgrán,
fundada por Carlomagno.
Durante aquel período, la educación tenía una
evidente vinculación religiosa. Los conflictos entre la iglesia y el Estado en
la Alta Edad Media generan un quiebre entre éstas y hace surgir en el siglo
XII, las Universidades en los términos que las concebimos en la actualidad.
Las primeras Universidades modernas de las que se
tiene referencia son la Universidad de Bolonia, fundada en el año 1088 en
Italia y la Universidad de Oxford dedicada a la enseñanza desde el año 1096. En
Venezuela, la primera Universidad es la Universidad Central de Venezuela,
fundada como el Seminario Colegio Santa Rosa de Lima en 1673 e inaugurada el 29
de agosto de 1696, finalmente se le concedió facultad de otorgar títulos de
grado bajo la denominación Real y Pontificia Universidad de Caracas, en fecha 22
de diciembre de 1721, por Real Cédula expedida en Lerma, España por el Rey
Felipe V, fundación que, al igual que en el resto de las universidades
hispanoamericanas obedeció al “interés de la Corona en que ‘estos nuestros
reinos de las Indias’ tuvieran una vida académica propia y coherente con sus
propias realidades y necesidades”[2].
II. DEFINICIÓN
Ahora bien, el término
universidad se deriva del latín universitas
entendida como un todo y utilizada para designar en la antigüedad a cualquier
gremio o reunión de personas, posteriormente, en el siglo XI, con la aparición
de la Universidad de Bolonia, se comienza a emplear el término universitās magistrōrum et scholārium,
que significa comunidad de profesores y académicos, lo que en definitiva eran
las universidades en su sentido más básico, nacidas como una ordenación natural
de la sociedad civil en busca de conocimiento, como hemos observado en las
notas precedentes, dicha ordenación se fue ampliando y reglando hacia formas
más complejas y formales, constituyéndose una verdadera organización[3].
Dicho esto, para definir las Universidades
Nacionales en Venezuela, en un sentido amplísimo –y sin pretender instaurar un concepto único e inequívoco de las mismas–,
nos referiremos a ellas como personas jurídicas de Derecho Público, dotadas de
autonomía, que reúnen a profesores y estudiantes con el fin de impartir la
enseñanza científica y cultural superior y desarrollar los valores inmanentes
del hombre. Ahora bien, esas Universidades Nacionales se dividen a su vez en
Autónomas y Experimentales –no obstante
gozar estas últimas de cierto grado de autonomía–, siendo que nos hemos
propuesto el estudio únicamente de la naturaleza de las denominadas autónomas.
III. NATURALEZA JURÍDICA DE LAS UNIVERSIDADES
NACIONALES AUTÓNOMAS
Es preciso acotar
en este punto, que no existe tal cosa como una naturaleza jurídica única y
universal de las universidades públicas, ya que esta puede variar radicalmente –y en efecto lo hace– de país en país, dependiendo de las
formas del Estado y del nivel de control que exista sobre las mismas; por
ejemplo es muy distinta la concepción en el caso mexicano en el cual “[l]a
universidad pública autónoma es un organismo descentralizado del Estado, no de
la administración pública; […] no depende de ninguno de los tres poderes
tradicionales”[4], con
la postura colombiana según la cual, a pesar de reconocer la autonomía
universitaria, a los fines de invocar las prerrogativas procesales son consideradas
un “bien fiscal”[5].
Por esta razón, es que para determinar la naturaleza
jurídica de las mismas nos circunscribiremos a las fuentes nacionales del
Derecho.
1.
Las Universidades nacionales autónomas en la
Constitución y la ley
A. Código Civil
Las
Universidades Públicas se encuentran previstas como personas jurídicas desde el
Código Civil de 1942 y su consagración se reitera en la reforma de 1982 que
establece en su artículo 19.2: “Son personas jurídicas y por lo tanto, capaces
de obligaciones y derechos: [...] 2º Las iglesias, de cualquier credo que sean,
las universidades y, en general,
todos los seres o cuerpos morales de
carácter público” (Resaltados nuestros).
El artículo
precedente parece englobar a las mismas dentro del concepto de cuerpos morales
de carácter público, lo cual es una primera aproximación muy importante para la
determinación de su naturaleza. 19 años después del Código Civil del 42, se
promulga la Constitución de Venezuela de 1961, la cual contiene algunas
menciones sobre las universidades nacionales, como veremos de seguidas.
B. Constitución de Venezuela de 1961
En la
Constitución de 1961 se consagra de manera exigua la existencia de una
educación pública, gratuita, creada y sostenida por el Estado, dentro de la cual se infiere que se encuentra
incluida la educación superior, puesto que se establece como excepción a los
atributos de la educación ya señalados, la posibilidad de crear universidades
privadas en los caso previstos por la Ley[6]. Asimismo, esa Constitución
establece, que corresponde al Estado –y no a la Administración– orientar y
organizar el sistema educativo de conformidad con los principios establecidos
en dicho texto fundamental[7], así
como regular las formas en las que las universidades puedan emitir su opinión
con respecto a los asuntos de la vida económica[8].
Del articulado
de esa Constitución se puede sustraer que la Universidades pueden ser personas
de derecho público o privado, en el caso de las primeras son creadas por el Estado, y organizadas por este en
atención a los fines establecidos en la Constitución. En este punto, haciendo
una lectura literal de la naturaleza jurídica de las universidades, podría
confundirse con la realidad mexicana expuesta en párrafos precedentes, en
cuanto su sujeción parece ser con respecto al Estado y no con la Administración
Pública, no obstante, 9 años después aparece la Ley de Universidades que aclara
la situación.
C. Ley de Universidades de 1970
La Ley de Universidades publicada en Gaceta Oficial
Extraordinaria N° 1.429 de fecha 8 de septiembre de 1970 resulta indispensable
para determinar la naturaleza jurídica de las mismas, siendo que comienza por
definirlas en sus artículos primero y segundo de la siguiente manera:
Artículo 1. La Universidad es fundamentalmente
una comunidad de intereses espirituales que reúne a profesores y estudiantes en
la tarea de buscar la verdad y afianzar los valores trascendentales del hombre.
Artículo 2. Las Universidades son Instituciones
al servicio de la Nación y a ellas corresponde colaborar en la orientación de
la vida del país mediante su contribución doctrinaria en el esclarecimiento de
los problemas nacionales.
De estos artículos se evidencia el reconocimiento de un elemento
asociativo entre profesores y estudiantes, con la salvedad que estarán al
servicio de la Nación, contribuyendo a solventar los problemas nacionales. Las
universidades nacionales se crean por Decreto del Ejecutivo Nacional[9],
gozan de autonomía[10],
tienen personalidad jurídica y patrimonio propio[11] y
deberán coordinar su actuación con las políticas de la Administración Central a
través de Consejo Nacional de Universidades[12].
De estos elementos se colide que las Universidades Nacionales en la
organización administrativa venezolana son una forma de descentralización
funcional de la Administración Pública Nacional, lo cual constituye un
importante elemento diferenciador, no obstante, resta determinar bajo que
figura de descentralización son creadas y sus consecuencias.
D. Constitución de 1999
En la
actualidad, la Constitución establece lo referente a las Universidades
Nacionales y en especial las autónomas en su artículo 109 que prevé:
Artículo 109.
El Estado reconocerá la autonomía
universitaria como principio y jerarquía que permite a los profesores,
profesoras, estudiantes, estudiantas, egresados y egresadas de la comunidad
dedicarse a la búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica,
humanística y tecnológica, para beneficio espiritual y material de la Nación.
Las universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y
la administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a
tales efectos establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para
planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investigación,
docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario.
Las universidades nacionales experimentales alcanzarán su autonomía de
conformidad con la ley.
La autonomía
universitaria reconocida como principio constitucional, deja entrever en cuanto
a la naturaleza jurídica de las universidades nacionales autónomas, que las
mismas gozan de un amplio margen de libertad, lo que implica correlativamente
menor control de parte de la Administración Central, elemento fundamental para
la formulación de posturas sobre su naturaleza.
En este
sentido, la doctrina y jurisprudencia nacional no es unánime y se divide
principalmente en dos posturas en cuanto a la forma de descentralización a la
que obedecen esas universidades i) como establecimientos públicos corporativos
y, ii) como establecimientos públicos institucionales o institutos autónomos.
En las siguientes líneas esbozáremos los principales planteamientos en la
doctrina nacional y alguna de las críticas expresadas sobre esas tesis.
2. Posiciones doctrinales
A. Universidades nacionales como
establecimientos públicos corporativos
Importantes
sectores de la doctrina nacional se han decantado por la concepción de las universidades
nacionales autónomas como establecimientos públicos corporativos, de esa manera
hallamos definiciones como la explayada por el profesor VÍCTOR RAFAEL
HERNÁNDEZ-MENDIBLE que es del tenor siguiente:
Las
universidades son personas morales autónomas; de carácter corporativo, de
naturaleza pública o privada, reconocidas por el ordenamiento jurídico
positivo, que están al servicio de la República y cuyo objeto es reunir a profesores
y estudiantes en la tarea de buscar la verdad y afianzar los valores
trascendentales del hombre y de cumplir una función rectora dentro de la
educación, la cultura y la ciencia del país[13].
En ese
sentido, es necesario precisar que significa según esta postura, que las
universidades posean un sustrato corporativo en contraposición al sustrato
institucional propio de los institutos autónomos. El elemento corporativo hace
referencia a la agrupación espontanea, en este caso de profesores y
estudiantes, con un interés común de conocimiento, que buscan satisfacer por
encima del propio interés personal y que no responde necesariamente –siempre que no contravenga la Constitución
o la Ley– a los intereses del Ejecutivo, quien las crea.
Por su parte,
el profesor BREWER-CARÍAS, uno de los principales defensores de esta postura
establece que las universidades autónomas están caracterizadas por:
[…] la presencia de un sustrato personal que da a
estos entes un carácter diferente al de simples dependencias administrativas
descentralizadas. En efecto, la naturaleza de los fines que persiguen estos
entes exige que los mismos no sólo estén dotados de autonomía, entendiendo este
concepto en el sentido tradicional que se le da en nuestro país, sino además de
la posibilidad de elegir sus autoridades[14].
Podemos
apreciar entonces, que además del sustrato corporativo, estos poseen un
amplísimo grado de autonomía, que entre otras consecuencias, permite la
elección de las autoridades universitarias, lo cual no es posible en las formas
de descentralización institucional. Por consiguiente, otra de las
características de las universidades nacionales autónomas, sería la ausencia o
escaza presencia de controles por parte de la Administración Central; así lo
sostiene la profesora HILDEGARD RONDÓ DE SANSÓ[15], al clasificarlas entre los
entes corporativos, y denominarlas entes autónomos por excelencia, colocando el
acento en la carencia de control de parte de Administración Central, siendo el
Consejo Nacional de Universidades un órgano de coordinación y no de tutela.
Por su parte,
el profesor CABALLERO ORTIZ[16] al
exponer los elementos propios de los institutos autónomos, señala que las
universidades cuentan con elementos propios y diferenciados como su forma de
creación (Decreto del Ejecutivo Nacional), la autonomía política para elegir
sus autoridades, normativa y administrativa de la que gozan, por carecer las
universidades autónomas de elemento fundacional y por la ausencia del control
de tutela.
De igual
manera, el maestro PEÑA-SOLÍS[17]
establece como elementos determinantes para encuadrar a las universidades
autónomas dentro de los establecimientos públicos corporativos precisamente su
libertad o autonomía, la carencia de control y su forma de creación[18].
a. Oposición a las universidades nacionales
como establecimientos públicos corporativos
Estas posturas
no se encuentran carentes de críticas por parte de reconocidos autores, que
señalan que la naturaleza de las universidades nacionales autónomas se asimila
a la de los institutos autónomos o públicos. En ese orden de ideas, el
reconocido autor MOLES
CAUBET[19],
parte de la idea que las universidades en su origen fueron efectivamente formas
de asociación corporativa investidas de una serie de prerrogativas y privilegios,
todas ellas, que formaban parte del concepto medioeval de autonomía, pero que
en la actualidad, ese concepto de autonomía es funcional y debe ser cónsono con
la consecución de un fin o servicio público, razón por la cual las
universidades modernas para éste, son una institución[20].
Asimismo, el autor BRICEÑO VIVAS[21], en contraposición a la
tesis ya expuesta del profesor CABALLERO ORTIZ según la cual diferencia a las
universidades de los institutos autónomos, recalca que no existen tales
diferencias, dado que las universidades encuadran dentro de la naturaleza de
las formas especiales de descentralización institucional, siendo que en su
opinión, los institutos autónomos también tienen la posibilidad de elegir sus
autoridades, gozan de autonomía normativa y tienen un alto grado de
participación de sus integrantes[22].
B. Universidades nacionales como institutos
autónomos
Como ya hemos
adelantado, y también lo destaca la investigadora ANTONIETA GARRIDO DE CÁRDENAS[23],
autorizados autores de la doctrina patria sostienen que la personalidad
jurídica de las universidades nacionales es la de un instituto autónomo, así,
señalando entre los más destacados defensores de esa posición al profesor LARES
MARTÍNEZ para quien “las
Universidades Nacionales son institutos Autónomos, por ser órganos de la
Administración Pública Nacional, creados por el Estado, dotados de personalidad
jurídica y patrimonio propio, investidos de autoridad y encargados de cumplir
cometidos estatales”[24],
sin embargo, es necesario recalcar que el autor destaca que el Poder Público,
en la práctica ha creado universidades por vía de decretos del Ejecutivo
Nacional y no por Ley como la Constitución dispone para los institutos
autónomos y coloca como ejemplos universidades nacionales universidad
experimentales creadas de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de
la Ley de Universidades[25] y;
en todo caso propone para disipar dudas en torno a la naturaleza de las
universidades nacionales que su creación sea por vía legislativa al igual que
los institutos autónomos o en caso contrario, que una posterior reforma de la
Ley de Universidades consagre expresamente que las mismas son establecimientos
públicos corporativos.
Por su parte, si bien el autor MOLES CAUBET utiliza
indistintamente la acepción de establecimientos públicos con la de institutos
autónomos como formas de Administración indirecta, siendo que para él, entes
descentralizados son por igual “los Establecimientos Públicos franceses (‘Etablissements
Publics’) y los Institutos Autónomos venezolanos, entre los cuales se
encuentras las Universidades oficiales o nacionales”[26], debemos recordar que en su
análisis histórico de las universidades menciona que en antaño las mismas eran
corporaciones, en contraposición a las instituciones actuales, siendo que la
diferencia para ése autor, parte de que esos entes descentralizados, cualquiera
que sea la forma jurídica que adopten, tengan un carácter corporativo o
institucional, que a su vez se determina por la caracterización de la autonomía
como un “poder exclusivamente conferido para cumplir deberes”[27] que
deben poseer inexorablemente los últimos. Concluye este finalmente, que las
universidades nacionales en Venezuela son institutos autónomos, no obstante, “[l]a
forma no prejuzga pues el contenido –la misión creadora y difusora del saber–
ni tampoco sus condiciones de existencia y persistencia”[28].
Más reciente y tajante, es la posición del profesor BRICEÑO
VIVAS, para quien las universidades nacionales encuadran perfectamente en la
clasificación de los institutos autónomos, con la salvedad que las primeras,
gozan de un alto grado de autonomía, una forma de control particular, y están
enmarcadas dentro de una descentralización funcional amplia, o dicho
literalmente:
El control ejercido sobre las universidades
nacionales constituye un control sui géneris, distinto a los tradicionales. El
control sobre las universidades lo materializa un Consejo Nacional de
Universidades constituido por todas las universidades del país, y cuyo
presidente lo es el Ministro de Educación Superior de conformidad con la Ley de
Universidades. Si, existe un representante por cada universidad en el Consejo,
pareciera entonces que cada universidad se autocontrola en sus gestiones
administrativas y financieras.
Por otra parte, la posibilidad que tienen las
Universidades Nacionales de elegir, por votación, sus propias autoridades,
desde el rector hasta los estudiantes, le confiere a las mismas Universidades
nacionales, un carácter autentico de ser entes descentralizados, de acuerdo a
la tradicional doctrina francesa acerca del concepto de descentralización. En
todo caso, dada estas características expuestas, no existe duda alguna de que
las Universidades son, a nuestro entender, verdaderos institutos autónomos, que
forman parte de la Administración Pública y que prestan fundamentalmente un
servicio de educación superior, gratuita, pública y bajo la vigilancia formal
del Estado[29].
a. Oposición a las universidades nacionales
como institutos autónomos
En primer lugar,
debemos mencionar que CABALLERO ORTIZ expresa que los institutos
autónomos no son equivalentes al establecimientos público francés como lo
plantea MOLES por el contrario, manifiesta que en Venezuela, los institutos
autónomos son sólo una categoría jurídica dentro de la descentralización
funcional, con rasgos propios y diferenciados de las Universidades, y sobre ese
supuesto comienza el análisis pormenorizado de esas diferencias.
El profesor JOSÉ
RAFAEL BELANDRIA GARCÍA[30], apoyado en la
tesis del profesor Jesús Caballero Ortiz sobre los elementos característicos de
los institutos autónomos, a saber: (i) personalidad jurídica; (ii) elemento
fundacional; (iii) la creación por ley; (iv) la autonomía y; (v) la vinculación
con la Administración Central mediante la figura de la adscripción; realiza una
serie de argumentos en contrario a quienes sostienen que la naturaleza de las
Universidades Nacionales se asimila a un Instituto Autónomo, es ese sentido, el
referido autor señala que las Universidades Nacionales carecen del elemento
fundacional propio de los institutos autónomos, por el contrario, estas poseen
un sustrato corporativo, lo que significa que “representan un grupo de personas
organizadas (universitas personarum)
en función de satisfacer un interés común y que participan en su administración”[31]. En
ese sentido, con respecto a la creación por Ley de los Institutos Autónomos,
establecida en el artículo 142 constitucional y 98 del vigente Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Púbica, se destaca
la clara contradicción con el artículo 10 de la Ley de Universidades, que
establece que estas últimas son creadas por Decreto Presidencial. Finalmente,
con respecto a la vinculación con la Administración Central, señala el referido
autor que “las Universidades Nacionales bajo ningún supuesto guardan una
relación de adscripción con algún órgano de la Administración Pública Nacional
Central y tampoco están sujetas al control de tutela que se deriva de dicho
tipo de relaciones”[32],
resaltando que con respecto al Consejo Nacional de Universidades existe una “relación
de coordinación y armonización”[33].
3. Posición Jurisprudencial
La
jurisprudencia recogida por el Tribunal Supremo de Justicia en el año 2009[34], ha
dejado sentado que, en la actualidad, para esa Sala Político-Administrativa, la
naturaleza jurídica de las Universidades Nacionales es la de un Instituto
Autónomo, según se estableció en sentencia N° 2751 de fecha 20 de noviembre de
2001, caso: Mercedes Matilde Mendoza contra la Universidad del Zulia, en la
cual se estableció:
Ahora bien, en el caso de autos, se observa que la
parte demandada es una Universidad Nacional creada por Decreto Legislativo de
fecha 29 de mayo de 1891, la cual, no puede ser considerada como la República,
ni empresa del Estado. Sin embargo, a
pesar de la imposibilidad de su asimilación existencial, las Universidades
nacionales o públicas participan de la naturaleza de los Institutos Autónomos,
en cuanto a sus componentes estructurales, tales como personalidad jurídica y
patrimonio propio, distinto e independiente al Fisco Nacional y además, de
conformidad con el artículo 2 de la Ley de Universidades, se trata de
instituciones al servicio de la Nación formando parte de la Administración
Pública Nacional y por tanto, por participar de las notas principales de
aquellos institutos, y por los intereses fundamentales que representan, se
justifica, que a los fines de su protección jurisdiccional, se les extienda el
fuero contencioso administrativo y por ello, cualquier acción o recurso que se
ejerza en su contra, corresponde su conocimiento, al igual que los institutos
autónomos, a la jurisdicción contenciosa administrativa. (Resaltados nuestros).
Anterior a esa
decisión, esa Sala Político-Administrativa en sentencia de fecha 30 de
septiembre de 1999, caso: Rister Deltony Rodríguez Boada vs. Universidad De
Oriente, cuyo criterio es reiterado por sentencias de fechas 24 de febrero de
2000, caso: Hipólito Guzmán vs. Universidad Nacional Experimental Simón Rodríguez
y 13 de junio de 2000, caso: Nelson Macquae vs. Universidad Central de
Venezuela ha ratificado la postura de asimilar a las universidades nacionales
autónomas a los institutos autónomos en los términos siguientes:
En efecto, cabe señalar
que, tanto los institutos autónomos como las universidades nacionales cuentan
con personalidad jurídica propia, que les permite ser titular de derechos y
obligaciones, por lo cual manejan una actuación totalmente distinta de la
República. Asimismo, disponen de un patrimonio propio, independientemente del
fisco nacional que les permite gozar de autonomía, haciendo posible la
dirección de su propia administración.
Estas razones que,
naturalmente son de la esencia de las referidas instituciones, aunado al hecho
de que su finalidad va dirigida al servicio de la Nación, según lo dispuesto
por el artículo 2º de la Ley de Universidades, hacen posible la asimilación de
las universidades a la categoría de los institutos autónomos, a los efectos de
considerarlas incluidas dentro de los entes contemplados en el numeral 15, del
artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En razón de
ello, resulta procedente su ubicación dentro del fuero jurisdiccional
contencioso administrativo.
No obstante lo
anterior, y a pesar de ser la postura que prevalece en la Jurisprudencia
patria, esa tesis propugna que el control y la subordinación a la que deben
estar sometidas las universidades, debe ser la propia del régimen de los
institutos autónomos, lo cual, en mi opinión, resulta una desnaturalización del
origen, principio y sentido de las universidades, dado que las mismas al ser
una agrupación natural de personas, con fines científicos, humanísticos y
espirituales, teniendo la labor de formar a profesionales de diversas ramas de
las ciencias, libres pensadores, críticos y estadistas no pueden estar
subordinadas a la planificación central del gobierno de turno, y su autonomía
constitucionalmente consagrada no puede ser violentada o limitada sino dentro
de las excepciones establecidas por esa misma Constitución. Más adelante
podremos apreciar, cómo a pesar de ser consideradas institutos autónomos por
nuestros Juzgados, no gozan las universidades de ninguna de sus prerrogativas.
Asimismo, como
veremos en el punto referente a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el
Tribunal Supremo de Justicia ha establecido para declarar los tribunales
competentes para conocer las demandas contra Universidades Nacionales
Autónomas, sin profundizar en el asunto, que las mismas son Establecimientos
Públicos Corporativos.
IV. BREVE MENCIÓN A LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA
Es mucho lo
que se ha dicho en la doctrina nacional con respecto a la autonomía
universitaria, que si bien no es el objeto central de esta investigación,
resulta un tema ineludible y de obligatoria referencia, como era de esperar,
tampoco existe consenso sobre el concepto de autonomía, por ello, la
entenderemos en un sentido amplio como una figura de la organización
administrativa, mediante la cual, dentro de los límites de la descentralización
o desconcentración funcional, se les otorga mayores o menores posibilidades de
auto-gestión a determinados órganos y entes de la Administración Pública,
grados de autonomía que varían de forma proporcionalmente inversa a los
controles a los que se encuentre sujeto el órgano o ente. Es ese sentido, nos
corresponde delimitar el alcance de ese concepto con respecto a las universidades
nacionales autónomas.
La autonomía
universitaria es de primer grado, dado que está consagrada como un principio
constitucional en el artículo 109 de la Constitución de 1999 que reconoce la
autonomía organizativa, normativa, administrativa, presupuestaria y académica,
así como la inviolabilidad del recinto universitario.
La Ley de Universidades,
desarrolla ese principio y establece a su vez el alcance y los límites de dicha
autonomía en su artículo 9,
estableciendo las diversas modalidades en las cuales se expresa en la práctica,
a saber:
1. Autonomía organizativa
“En virtud de
la cual podrán dictar sus normas internas” (artículo 9.1 de la Ley de
Universidades de 1970). Esta autonomía permite el ejercicio de la potestad
organizativa de la universidades, lo que significa a su vez, el poder crear,
modificar o eliminar los órganos que integran a estas universidades. En ese
sentido, existen críticas al texto de la Ley, por considerar que esa autonomía
no se agota con dictar sus normas internas, por el contrario esa sería tan solo
una expresión de la autonomía normativa. La Dra. RONDÓN DE SANSÓ establece que:
[E]l planteamiento es erróneo, por cuanto la norma
organizativa es la que crea, modifica y regula a las personas jurídicas y los
órganos que las integran, estableciendo sus modalidades de acción y las
relaciones que rigen en su interior. La norma interna es por definición aquella
que surte efecto exclusivamente en el ámbito de una organización o de un
ordenamiento jurídico particular. La norma organizativa no es necesariamente
una norma interna, ya que ella puede producir efectos en la esfera de los
particulares como es el caso de la norma atributiva de competencia y de las
disposiciones que regulan la relación de empleo público. De allí que el
enunciado del artículo que se comenta no es preciso, pues no toda norma
organizativa es norma interna, ni toda norma interna es norma organizativa[35].
2. Autonomía normativa
Vistas las observaciones
a la autonomía organizativa y pese a no estar establecida expresamente en el
texto de la Ley de Universidades, debemos referirnos a la autonomía normativa
que encuentra asidero en el texto constitucional cuando establece que “[l]as universidades
autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración
eficiente de su patrimonio […]”[36]. Es
por ello, que las universidades nacionales autónomas podrán dictar su propio
ordenamiento jurídico de rango sublegal, que regule sus relaciones internas y
externas, abarcando incluso la posibilidad de celebrar convenios internacionales,
como en efecto lo hacen.
3. Autonomía académica
De conformidad
con la Ley de Universidades comprende la libertad para “planificar, organizar y
realizar los programas de investigación, docentes y de extensión que fueren
necesarios para el cumplimiento de sus fines” (artículo 9.2). Esta
representación de la autonomía en la práctica supone también la libertad de
cátedra de los docentes y la no injerencia política en los programas y
contenidos de estudio impartidos.
4. Autonomía administrativa
“Para
elegir, nombrar sus autoridades y designar su personal docente y de
investigación y administrativo” (artículo 9.3 de la Ley de Universidades de
1970). En este caso, siguiendo la línea del profesor BREWER-CARÍAS[37] la
posibilidad de escoger a sus propias autoridades es una manifestación de la autonomía política, mientras que la
autonomía administrativa implica la libre gestión de los asuntos y bienes del
ente.
5. Autonomía política
Como ya
señalamos, tampoco se encuentra diferenciada en el texto de la Ley, no
obstante, implica la elección de sus autoridades sin intervención de la
Administración Central, elemento característico y especial de la universidades
nacionales autónomas, dado que esta configuración de la autonomía es típica de
la formas descentralizadas territorialmente, pero no funcionalmente.
Sobre esta
expresión de la autonomía universitaria, debemos realizar un inciso, destacando
que el contenido de esa potestad de escoger sus propias autoridades ha sido
limitada formalmente a través de la Ley Orgánica de Educación del año 2009, en
especial con lo que respecta a su artículo 34.3 que establece:
Artículo
34. En aquellas instituciones de educación universitaria que les sea aplicable,
el principio de autonomía reconocido por el Estado se materializa mediante el
ejercicio de la libertad intelectual, la actividad teórico-práctica y la
investigación científica, humanística y tecnológica, con el fin de crear y
desarrollar el conocimiento y los valores culturales. La autonomía se ejercerá
mediante las siguientes funciones:
[…]
3.
Elegir y nombrar sus autoridades con base en la democracia participativa,
protagónica y de mandato revocable, para el ejercicio pleno y en igualdad de
condiciones de los derechos políticos de los y las integrantes de la comunidad
universitaria, profesores y profesoras, estudiantes, personal administrativo,
personal obrero y, los egresados y las egresadas de acuerdo al Reglamento. Se
elegirá un consejo contralor conformado por los y las integrantes de la
comunidad universitaria.
El precitado artículo introduce conceptos como el de
democracia participativa y protagónica, el
ejercicio pleno y en igualdad de condiciones de los derechos políticos y además amplía la comunidad
universitaria al personal administrativo y obrero como advierte MIGUEL ÁNGEL TORREALBA[38]. Con base a la inclusión de
esos conceptos, la
Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, ha restringido la autonomía
universitaria, ordenando modificar los reglamentos electorales de las
universidades nacionales a los fines de permitir el voto igualitario, directo –no representativo– de todos los
profesores, estudiantes, personal administrativo, obreros y egresados, tal como
se puede apreciar en decisiones como las N° 120 del 11 de agosto de 2010, N° 18
del 23 de marzo de 2011, N° 47 del 02 de junio de 2011, N° 104 del 10 de agosto
de 2011, N°134, N° 138 del 24 de noviembre de 2011 y N° 54 del 28 de marzo de
2012[39];
suspendiendo además las elecciones universitarias hasta tanto se produzca dicha
reforma de los reglamentos de elecciones de esas casas de estudio. En el caso
particular de la UCV, ante el incumplimiento de la sentencia N° 104 del 10 de
agosto de 2011, se declaró por sentencia N° 83 de fecha 17 de mayo de mayo de
2012[40] el
desacato de sus autoridades imponiéndoles la respectiva multa, vale acotar que
esta decisión fue objeto de revisión constitucional y sus efectos se encuentran
suspendidos hasta tanto se dicte una decisión.
6. Autonomía económica y financiera
“Para organizar
y administrar su patrimonio” (artículo 9.4 de la Ley de Universidades de 1970).
Permite a su vez la adquisición y disposición de recursos propios sin más
limitaciones que las establecidas en la Constitución y las leyes.
7. Autonomía territorial
Esta
representación de la autonomía universitaria es señalada por el autor ALFONZO PARADISI[41],
quien establece que el recinto de las universidades es inviolable de
conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley de Universidades
de 1970[42].
V. PRERROGATIVAS DE LAS UNIVERSIDADES
NACIONALES
Si recordamos
la discusión sobre la naturaleza jurídica de las universidades nacionales
autónomas, nos encontramos con que la Sala Político-Administrativa del más alto
Tribunal de la República se han inclinado por asimilar estas a los institutos
autónomos, lo cual podríamos pensar que implica el ejercicio de las
prerrogativas procesales que a estas le corresponden.
En ese
sentido, el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la
Administración Pública establece que los institutos autónomos gozarán de todas
las prerrogativa que las leyes otorguen a la República, los estados y los
municipios (artículo 100). Lo que dista mucho de la realidad de las
universidades nacionales autónomas.
Por el
contrario, las universidades nacionales autónomas en cuanto a su patrimonio
tienen su propio régimen de prerrogativas procesales establecido en el artículo
15 de la Ley de Universidades que establece: ”Las
Universidades Nacionales gozarán en cuanto a su patrimonio, de las
prerrogativas que al Fisco Nacional acuerda la Ley Orgánica de la Hacienda
Pública Nacional”.
Pareciera entonces que el
legislador, en cuanto al régimen de prerrogativas procesales, equipara a las
universidades nacionales autónomas a un bien fiscal como sucede en el caso
colombiano[43].
Esas prerrogativas
aplicables, serán solo las relativas al patrimonio de las universidades
nacionales autónomas
y así lo ha establecido la doctrina nacional al señalar que:
Son
aplicables los artículos 3, 4, 5, 6, en la medida en que se afecta el
patrimonio de la Universidad; igual comentario existiría para los artículos 7,
8, 9 y 10, evidentemente aplicables por cuanto las costas afectan a la
Universidad en su patrimonio y en consecuencia ella está exenta del pago de
costas procesales, creemos que también son aplicables los artículos 12, 13 y 14
de la ley en comentario. Entendemos que también son de su fuero los artículos
15 y 16, por cuanto afectaría cualquier medida judicial preventiva o definitiva
al patrimonio de la Universidad[44].
Los artículos antes descritos se encuentran
consagrados en la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, publicada en
Gaceta Oficial N° 1.660 Extraordinario del 21 de junio de 1974[45]. Empero, debemos recordar que de conformidad
con la Ley Derogatoria de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional,
publicada en Gaceta Oficial Nº 39.238 del 10 de agosto de 2009 todas esas
prerrogativas y privilegios han sido derogados hasta tanto sea dictada una
nueva Ley, careciendo entonces las universidades nacionales autónomas de
prerrogativas procesales y privilegios. Siendo entonces que en la práctica se
pretende una injerencia similar a la de los institutos autónomos pero sin
contar con las defensas que estos gozan –las
cuales también resultan exorbitantes para cualquier órgano y ente de la
Administración Pública–.
VI.
TRIBUNALES COMPETENTES PARA CONOCER DE LAS ACCIONES
CONTRA LAS UNIVERSIDADES NACIONALES AUTÓNOMAS
Hasta este
punto, hemos tratado de posicionar a las universidades nacionales autónomas
dentro de la organización administrativa venezolana, y en ese sentido, no
resulta de Perogrullo recordar que éstas siguen siendo entes de la
Administración Pública con potestades y en relación directa y permanente con
los administrados, quienes a su vez gozan de una serie de garantías
constitucionales para hacer valer sus derechos. Tal como lo expresa el profesor
RODRÍGUEZ GARCÍA:
En cualquier supuesto derivado de la prestación del
servicio educativo o vinculado con éste, encontramos la existencia de
situaciones y relaciones con trascendencia jurídica que se ven arropadas por
las categorías y técnicas que aporta el Derecho Administrativo. Tales
circunstancias ponen en juego la dinámica propia de la Disciplina, mediante la
consideración de la actividad realizada por la Administración como una función,
subordinada plena e inexcusablemente al Derecho, frente a la cual, el
administrado concurre como titular de derechos e intereses jurídicamente protegidos
mediante los mecanismos de garantía que el ordenamiento pone a su disposición,
para preservar, precisamente, la buena administración en función del interés
colectivo, de tal modo que se pone en juego la totalidad del ordenamiento, el
contexto general, y no una pieza normativa o concreta percibida en forma
aislada o individual[46].
La garantía a
tratar no es otra que la tutela judicial efectiva, consagrada en el artículo 26
del texto constitucional, que concordada con el artículo 259 eiusdem permite a todos los ciudadanos
acceder a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa para hacer valer sus
derechos y buscar el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas
por la actuación un omisión de las universidades autónomas.
En ese sentido, con anterioridad a la
promulgación de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
del año 2010, se atribuía la competencia para conocer de las demandas de
nulidad contra los actos de las universidades nacionales autónomas a las Cortes
Contencioso-Administrativas, en algunos casos considerando a estos entes
públicos corporativos[47].
Ese criterio se mantuvo luego de dictada la mencionada Ley, atribuyéndose los
Juzgados Nacionales el conocimiento de las demandas de nulidad[48] en
virtud de la competencia residual establecida en el artículo 24.5[49].
Sin embargo,
este criterio presenta excepciones cuando se trata de amparos constitucionales,
demandas de nulidad o querellas interpuestas por docentes de las universidades
nacionales en ocasión con la relación de trabajo, en cuyo caso su conocimiento
corresponde en
primera instancia a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo
Regionales, y en segunda instancia a las Cortes de lo Contencioso
Administrativo. Así lo ha establecido el Tribunal Supremo de Justicia en Pleno,
mediante sentencia N° 142 del 28 de octubre de 2008, caso: Lucrecia Marili
Heredia Gutiérrez, contra la Universidad de Oriente (U.D.O.)[50].
Siendo así que
las demandas de nulidad o amparo, interpuestas por cualesquiera otras personas,
naturales o jurídicas distintas a los docentes, o incluso por estos mismos,
siempre que no sean con ocasión a una relación laboral con la respectiva
Universidad Nacional Autónoma, serán conocidas por los Juzgados Nacionales.
Aunado a lo
anterior, la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, tal como lo
expone suficientemente el profesor MIGUEL ÁNGEL TORREALBA[51], se ha atribuido la
competencia de conocer “[l]os recursos que se interpongan, por razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad, contra los actos de naturaleza electoral
emanados de sindicatos, organizaciones gremiales
o colegios profesionales, organizaciones con fines políticos, universidades
nacionales, y de otras organizaciones de la sociedad civil[52]”, competencia que no es reconocida en un instrumento
legal sino con la llegada de la Ley Orgánica del Tribunal Supremos de Justicia,
en su artículo 27.2.
CONCLUSIONES
En este punto
resulta ineludible reiterar mi opinión sobre la naturaleza jurídica de las
Universidades Nacionales Autónomas, si es que no se ha dejado entrever en el
curso de la presente investigación. Es así, que estas han surgido como una
agrupación espontanea de profesores y estudiantes, anterior al surgimiento de
los Estados modernos, por lo que no resulta compresible como se pretende
equiparar estas a institutos autónomos de naturaleza fundacional concebidos
para realizar determinadas funciones del Estado, sometidas al control por un
órgano de la Administración Central y con autoridades designadas por ésta.
La
Universidades forman parte de la sociedad civil, en el entendido que las mismas
surgen de
la agrupación espontanea de estudiantes y profesores en busca de conocimiento y
no se encuentran subordinadas a los intereses del órgano que las crea, en términos más complejos, CARLOS PEREYRA
estudiando la obra de GRAMSCI, destaca que pese el reconocimiento o
configuración de ciertas instituciones como las universidad dentro del sector
público, ésos “no
son ‘aparatos ideológicos de Estado’, son instituciones ideológicas y políticas
de la sociedad civil cuyo funcionamiento se deslinda de los dictados
gubernamentales”[53], y es ese carácter corporativo, aunado al deber de
contribuir al fortalecimiento de esa misma sociedad civil[54], es el que propina el amplio margen de autonomía
del que gozan, reconocido incluso como un principio constitucional. No debemos
tomar a la ligera la asimilación de las Universidades a los Institutos
Autónomos, pues esto a la larga puede servir como justificación para una
injerencia de los gobiernos de turno en el contenido académico, administración
de personal y recursos, elección de autoridades, y normas que regulen el
funcionamiento y relación de las universidades con otras personas jurídicas, lo
que ya ha ocurrido, como vimos al mencionar las sentencias de 2010, 2011 y 2012
de la Sala Electoral del Tribunal Supremo de Justicia, lo que representa una
merma a la autonomía universitaria.
Es por ello
que nos adherimos a la tesis de consagrar las Universidades Nacionales
Autónomas como establecimientos públicos corporativos, es decir, entes
descentralizados funcionalmente con un sustrato personal y alto nivel de
autonomía, al servicio, pero no bajo la bota de la Nación.
Dicho esto,
consideramos necesario una reforma a la Ley de Universidades, dónde se proteja
a las mismas como entes diferenciados de cualquier otra forma de
descentralización, reconociendo la importancia que tienen estas para el desarrollo
de nuestro país.
Asimismo,
siendo que gozan del fuero de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a las
universidades nacionales deben reconocérseles ciertas prerrogativas y
privilegios procesales que permitan velar por la integridad de su patrimonio,
no obstante, esas prerrogativas deben ser consagradas en un marco racional y en
equilibrio con los derechos de los administrados, para que no se conviertan en
un verdadero obstáculo para el acceso a la justicia como ocurre con los
institutos autónomos y demás entes y órganos de la Administración Pública. Este
tema por su complejidad, puede –y debe-
ser objeto de debate y posteriores estudios, siendo que destacados sectores de la doctrina proponen incluso, la abolición de la totalidad de las
prerrogativas de la Administración, por menoscabar ésas los derechos de los
administrados.
Las
Universidades Nacionales Autónomas, Alma
Mater de cientos de miles de venezolanos, deben recuperar su luz y es
través de su propia comunidad que lo pueden lograr y no dependiendo de la
voluntad de unos pocos que ejercen el “Poder político”, lo contrario sería
desconocer su carácter corporativo y social. La defensa de la universidad nos
corresponde a todos, hagámosla una realidad.
Alma Mater, abierto Cabildo,
donde el pueblo redime su voz:
¡Nuestro pueblo de amable destino,
como el tuyo, empinado hacia Dios![55]
[1] Abogado de la Universidad Central de
Venezuela (2014). Abogado en el escritorio jurídico Baumeister & Brewer.
[2] Cfr. Graciela Soriano de García-Pelayo: Sobre la Autonomía Universitaria.
Universidad Central de Venezuela. Caracas, 2005, p. 11.
[3] Para un estudio sobre las diferencias entre
ordenación y organización ver: García-Pelayo, Manuel: Orden, Ordenación y Organización. Fundación Manuel García-Pelayo.
Caracas-2011.
[4] Cfr. Jorge Fernández Ruiz: “Naturaleza
jurídica de la universidad pública”. Revista
del Posgrado en Derecho de la UNAM. Vol. 6. N° 11. Universidad Nacional
Autónoma de México. México D.F., 2010, p. 91.
[5] Cfr. Luis Javier Londoño Javier: “Naturaleza
jurídica del campus de las universidades públicas y autonomía universitaria.
Una aproximación a las garantías constitucionales desde la perspectiva del
patrimonio público”. Revista Electrónica
de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas. Universidad de Antioquia.
Antioquia, 2012, pp. 16 y ss. Disponible en: https://goo.gl/2BFxzJ.
[6] “Artículo 78.-
Todos tienen derecho a la educación. El Estado creará y sostendrá escuelas,
instituciones y servicios suficientemente dotados para asegurar el acceso a la
educación y a la cultura, sin más limitaciones que las derivadas de la vocación
y de las aptitudes. La educación impartida por los institutos oficiales será
gratuita en todos sus ciclos. Sin embargo, la ley podrá establecer excepciones
respecto de la enseñanza superior y especial, cuando se trate de personas
provistas de medios de fortuna”.
[7] “Artículo 80.- La educación tendrá como
finalidad el pleno desarrollo de la personalidad, la formación de ciudadanos
aptos para la vida y para el ejercicio de la democracia, el fomento de la
cultura y el desarrollo del espíritu de solidaridad humana. El Estado orientará
y organizará el sistema educativo para lograr el cumplimiento de los fines aquí
señalados”.
[8] “Artículo 109.- La ley regulará la
integración, organización y atribuciones de los cuerpos consultivos que se
juzguen necesarios para oír la opinión de los sectores económicos privados, la
población consumidora, las organizaciones sindicales de trabajadores, los
colegios de profesionales y las universidades, en los asuntos que interesan a
la vida económica”.
[9] “Artículo 8. Las
Universidades son Nacionales o Privadas. Las Universidades Nacionales
adquirirán personalidad jurídica con la publicación en la Gaceta Oficial de la
República de Venezuela del Decreto del Ejecutivo Nacional por el cual se crean.
Las Universidades Privadas requieren para su funcionamiento la autorización del
Estado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 173, 174, 175 y 176 de
la presente Ley”.
[10] “Artículo 9. Las
Universidades son autónomas. Dentro de las previsiones de la presente Ley y de
su Reglamento, disponen de:
1. Autonomía organizativa, en virtud de
la cual podrán dictar sus normas internas.
2. Autonomía académica, para planificar,
organizar y realizar los programas de investigación, docentes y de extensión
que fueren necesario para el cumplimiento de sus fines;
3. Autonomía administrativa, para elegir
y nombrar sus autoridades y designar su personal docente, de investigación y
administrativo;
4. Autonomía económica y financiera, para
organizar y administrar su patrimonio”.
[11] “Artículo 12. Las
Universidades Nacionales tienen personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto
e independiente del Fisco Nacional. Este patrimonio estará integrado por los
bienes que les pertenezcan o que puedan adquirir por cualquier título legal”.
[12] “Artículo 18. El Consejo Nacional de Universidades es el
organismo encargado de asegurar el cumplimiento de la presente Ley por las
Universidades, de coordinar las relaciones de ellas entre sí y con el resto del
sistema educativo, de armonizar sus planes docentes, culturales y científicos y
de planificar su desarrollo de acuerdo con las necesidades del país. Este
Consejo, con sede en Caracas, tendrá un Secretario permanente y una Oficina de
Planificación del Sector Universitario, vinculada a los demás organismos de
planificación educativa, que le servirá de asesoría técnica”.
[13] Cfr. Víctor Rafael Hernández-Mendible: “La
naturaleza jurídica de las universidades”. Revista
de la Facultad de Derecho. N° 48. Universidad Católica Andrés Bello. Caracas, 1993, p. 396.
[14] Allan R. Brewer-Carías: Principios del Régimen Jurídico de la Organización Administrativa
Venezolana. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1994, p. 119.
[15] Vid.
Hildegard Rondón de Sansó: Teoría General
de la Actividad Administrativa. Ediciones Liber. Caracas, 2000, pp. 214
-215; 258 y ss.
[16] Vid. Jesús Caballero Ortiz: Los Institutos Autónomos. Tomo I. 3ra
Edición. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1995, pp. 66 y ss.
[17] Vid. José Peña Solís: Manual de Derecho Administrativo. Volumen
Segundo, 3ra Reimpresión. Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, 2008.
[18] “Las universidades nacionales son entes
públicos de naturaleza corporativa, dotados de una gran autonomía, pues
conforme al artículo 9 de la Ley de Universidades tienen autonomía
organizativa, académica, administrativa, económica y financiera. Más aún: esa
autonomía se refuerza por ser uno de los pocos entes públicos descentralizados
funcionalmente que no están adscritos a ningún órgano de la Administración
Central, razón por la cual escapan del control de tutela que ejerce la
Administración Central sobre los demás entes descentralizados
institucionalmente, sin que ello signifique que escapen a todo tipo de control
por parte del Estado, el cual lo ejerce, como se dijo antes, por medio del
Consejo Nacional de Universidades. Además, a diferencia de las restantes
personas jurídicas públicas no territoriales, son creados por un instrumento de
rango sublegal, en razón de que así lo dispone el artículo 8 de la Ley de
Universidades”. Cfr. Ibíd., pp. 127 y 128.
[19] Vid.
Antonio Moles Caubet: “El Concepto de
Autonomía Universitaria”. Estudios de
Derecho Público. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1997.
[20] “Las Universidades o corporaciones de origen
romano pero recompuestas en la edad media, constituían asociaciones de derechos
y obligaciones distintos a la de sus asociados, dotadas de personalidad
jurídica. Estas Universidades o corporaciones están inscritas en una sociedad
estamental donde los privilegios señalan la jerarquía. La autonomía de las
corporaciones consistía en la suma de privilegios fueros o prerrogativas. En el
estado moderno, donde impera el principio de igualdad, la autonomía pierde su
sentido originario. En el ordenamiento estamental se trataba de una
autonomía-privilegio. De manera diferente en el estado democrático de la
soberanía popular la autonomía se reduce a un medio, uno de tantos, para
realizar funciones públicas o prestar servicios públicos se trata de una
autonomía funcional”. Cfr. Ibíd., p. 261.
[21] Vid. Gustavo Briceño Vivas: Manual de Derecho Administrativo Especial.
Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2014.
[22] “No comparto en consecuencia la opinión del profesor
Jesús Caballero Ortiz al expresar que las universidades nacionales no pueden
considerarse como institutos autónomos por cuanto sus elementos diferenciadores
son marcados. Alega fundamentalmente, que los mecanismos de elección es un
elemento diferenciador, sin embargo a nuestro parecer, la elección es por demás
un elemento típico de la descentralización lo cual no observamos
incompatibilidad. En segundo lugar, la autonomía normativa, lo que implica a
nuestro juicio una descentralización muy marcada nada extraña al concepto y en
tercer lugar, el grado de participación el cual consideramos como un elemento
clave para definir la descentralización administrativa. Realmente las
Universidades Nacionales, de acuerdo al derecho positivo venezolano, son
institutos autónomos de marcada tendencia descentralizada y especial”. Cfr.
Ibíd., pp. 189 y 190.
[23] Antonieta Garrido de Cárdenas: “Enfoque de la
personalidad jurídica de las universidades en la jurisprudencia venezolana”. Revista anuario del Instituto de Derecho
Comparado. N° 20. Carabobo, 1997.
[24] Vid. Eloy Lares Martínez: Manual de Derecho Administrativo. 10ma
Edición. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1996.
[25] “Artículo 10. Conforme a lo dispuesto en la
Ley de Educación, el Ejecutivo Nacional, oída la opinión del Consejo Nacional
de Universidades, podrá crear Universidades Nacionales Experimentales con el
fin de ensayar nuevas orientaciones y estructuras en Educación Superior. Estas
Universidades gozarán de autonomía dentro de las condiciones especiales
requeridas por la experimentación educativa. Su organización y funcionamiento
se establecerá por reglamento ejecutivo y serán objeto de evaluación periódica
a los fines de aprovechar los resultados beneficiosos para la renovación del
sistema y determinar la continuación, modificación o supresión de su status.
[…]”.
[26] A. Moles C.: El Concepto de Autonomía Universitaria… op. cit., p. 266.
[27] Ibíd., p. 267.
[28] Ibíd., p. 270.
[29] G. Briceño V.: Manual de Derecho Administrativo… op. cit., pp. 189 y 190.
[30] Vid. José Rafael Belandria García:
“Naturaleza jurídica de las universidades nacionales”. DIKAIOSYNE. N° 20. Universidad de Los Andes. Mérida, 2008, pp. 195
y 196. Disponible en https://goo.gl/A4aewD.
[31] Ibíd., p. 195.
[32] Ibíd., p. 196.
[33] Ibíd.
[34] Compilación
de la Doctrina de la Sala Político Administrativa. Tomo II.
Tribunal Supremo de Justicia. Colección de Doctrina Judicial N° 31. Caracas,
2009, p. 528.
[35] Cfr. H. Rondón D. S.: Teoría General
de la Actividad… op. cit., p. 259.
[36] Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999. Artículo 109.
[37] A. R. Brewer-Carías: Principios del Régimen Jurídico de… op. cit., p. 79.
[38] Vid. Miguel Ángel Torrealba: Autonomía Universitaria. Ediciones
FUNEDA. Caracas, 2012, pp. 32 y ss.
[39] Para un estudio más exhaustivo del tema ver
la obra citada en nota al pie anterior.
[40] Sentencia de la Sala Electoral del Tribunal
Supremo de Justicia N° 83 de fecha 17 de mayo de 2012. Disponible en https://goo.gl/4syclZ.
[41] Juan Domingo Alfonzo Paradisi: “La autonomía
universitaria y el proyecto de Reforma Constitucional de 2007”. Revista de Derecho Público. N° 112.
Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2007, pp. 305 y ss.
[42] “El recinto de la Universidades es
inviolable. Su vigilancia y el mantenimiento del orden son de la competencia y
responsabilidad de las autoridades universitarias; no podrá ser allanado sino
para impedir la consumación de un delito o para cumplir las decisiones de los
Tribunales de Justicia. Se entiende por recinto universitario el espacio
precisamente delimitado y previamente destinado a la realización de funciones
docentes, de investigación, académicas, de extensión o administrativas, propias
de la Institución”.
[43] L. J. Londoño J.: Naturaleza jurídica del campus de… op. cit.
[44] Cfr. Alcántara Núñez: “Acciones judiciales contra las Universidades”. Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Carabobo. N° 56. Universidad de Carabobo. Valencia, 1997, p. 165.
[45] Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional.
Artículo 3: "El Fisco Nacional gozará, además de los privilegios que le
confiere la legislación civil, de los acordados por esta Ley y por las leyes fiscales
especiales. El representante del Fisco que no haga valer estos privilegios,
será responsable personalmente de los perjuicios que la falta ocasione al Fisco
Nacional. “Artículo 4: "Cuando los créditos a favor del Fisco, liquidados
a cargo de los contribuyentes o deudores, no hayan sido pagados por vía
administrativa al ser exigibles, se demandarán judicialmente siguiéndose el
procedimiento especial establecido en el Código de Procedimiento Civil. Las
liquidaciones formuladas por empleados competentes, los alcances de cuentas y
las planillas de multas impuestas, tienen el carácter de títulos ejecutivos y
al ser presentados enjuicio aparejan embargo de bienes. “Artículo 5. "En
ningún caso es admisible la compensación contra el Fisco, cualesquiera que sean
el origen y la naturaleza de los créditos que pretendan compensarse.
"Artículo 6: "Cuando los apoderados o mandatarios de la Nación no
asistan al acto de la contestación de demandas intentadas contra ella, o de
excepciones que hayan sido opuestas, se tendrá unas y otras como contradichas
en todas sus partes, sin perjuicio de la responsabilidad que la omisión apareja
al representante del Fisco. "Artículo 7. "En ninguna causa fiscal se
podrá convenir en la demanda, celebrar transacciones, ni desistir de la acción
ni de ningún recurso, sin autorización previa del Ejecutivo Nacional dada por
escrito y con intervención del Procurador de la Nación. En los asuntos que
dependan de la Contraloría de la Nación, la autorización a que se refiere este
artículo será impartida previo informe del Contralor de la Nación.
"Artículo 8. "Los apoderados o mandatarios de la Nación deben hacer
valer en los juicios todos los recursos ordinarios y extraordinarios,
concedidos por las leyes, sin necesidad de autorización especial. Sólo dejarán
de ejercer alguno o algunos de tales recursos, cuando reciban instrucciones
escritas del Ejecutivo Nacional en que así se le ordene. "Artículo 9:
"Se consultará con el Tribunal Superior competente toda sentencia
definitiva dictada en juicio en que sea parte el Fisco Nacional, salvo
disposiciones especiales. "Artículo 10: "En ninguna instancia podrá
ser condenada la Nación en costas, aun cuando se declaren confirmadas las
sentencias apeladas, se nieguen los recursos interpuestos, se declaren sin
lugar, se dejen perecer o se desista de ellos. (…) "Artículo 12: "Los
Tribunales, Registradores y demás autoridades, deben enviar al Ministerio de
Hacienda y a la Contraloría de la Nación, copia certificada de los documentos
que les presenten los particulares y de cuyo texto se desprenda algún derecho
en favor del Fisco Nacional, a no ser que en el otorgamiento de dichos
documentos hubiese intervenido el funcionario fiscal competente. Asimismo deben
notificarse por la vía más rápida, al Procurador de la Nación y al Contralor de
la Nación, toda demanda, oposición, sentencia o providencia, cualquiera que sea
su naturaleza que obre contra el Fisco Nacional, así como la apertura de todo
término para el ejercicio de un derecho o recurso por parte del Fisco. "Artículo
13: "Todas las autoridades civiles, políticas, administrativas, militares
y fiscales de la Nación, de los Estados y Municipalidades y los particulares
están obligados a prestar su concurso a todos los empleados de inspección,
fiscalización, administración y resguardo de rentas nacionales, a denunciarlos
hechos de que tuvieren conocimiento, que impliquen fraude a las rentas,
quedando sujetos, por la infracción de lo dispuesto en este artículo, a las
sanciones que establece el Código Penal. "Artículo 14: "Los
Tribunales, Registradores y todos los demás funcionarios y autoridades de la
República deberán prestar gratuitamente los oficios legales de su ministerio en
favor del Fisco Nacional, siempre que sean requeridos por autoridades
competentes, para cualquier acto o diligencia en que deban intervenir por razón
de sus funciones. Las solicitudes, actuaciones, documentos y copias que se
extiendan en estos casos, en interés del Fisco Nacional, se formularán en papel
común, sin estampillas y no estarán sujetos a impuestos ni contribución alguna.
"Artículo 15: "En ningún caso podrá exigirse caución al Fisco
Nacional ni para una actuación judicial. "Artículo 16: "Los bienes,
rentas, derechos o acciones pertenecientes a la Nación, no están sujetos a
embargo, secuestro, hipoteca o ninguna otra medida de ejecución preventiva o
definitiva. En consecuencia, los Jueces que conozcan de ejecuciones contra el
Fisco, luego que resuelvan definitivamente que deben llevarse adelante dichas
ejecuciones, suspenderán en tal estado los juicios, sin decretar embargo, y
notificarán al Ejecutivo Nacional, para que se fijen, por quien corresponda,
los términos en que ha de cumplirse lo sentenciado".
[46] Cfr. Armando Rodríguez García: “Los estudios de postgrado como asunto
jurídico-administrativo”. Revista
de Derecho Público. N° 141. Editorial
Jurídica Venezolana. Caracas, 2015, p. 117.
[50] Sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en
Pleno N° 142 del 28 de octubre de 2008. Disponible en https://goo.gl/2ZJi7O.
[51] Vid. M. A. Torrealba: Autonomía universitaria... op. cit., pp. 19 y ss.
[52] Decisión N° 2 de la Sala Electoral del
Tribunal Supremo de Justicia de fecha 10 de febrero del año 2000. Disponible en
https://goo.gl/8efaCd.
[53] Cfr. Carlos Pereyra: “Gramsci: Estado y
sociedad civil”. Cuadernos políticos.
N° 54/55. Editorial Era. México, D.F., 1988, p. 56. Disponible en:
https://goo.gl/qeIT7u
[54] Para un estudio más exhaustivo del tema
ver: Liliana Margarita Del Basto Sabogal. “Relación Universidad–Sociedad
Civil en el Ámbito de lo Público. Una reflexión necesaria”. Historia de la Educación Colombiana. N°
9, 2006. pp. 93-109. Disponible en: https://goo.gl/cT2ggx
[55] Himno de la Universidad Central de Venezuela.
Estrofa IV.