EL RÉGIMEN
JURÍDICO-URBANÍSTICO DE LAS EDIFICACIONES DE AERÓDROMOS Y SUS ALREDEDORES DENTRO DE LAS POLIGONALES
URBANAS EN VENEZUELA. UN CASO DE ESTUDIO: LA DECLARATORIA DE EJIDOS POR EL
CONCEJO MUNICIPAL DE IRIBARREN SOBRE LAS INSTALACIONES
DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL "JACINTO LARA"
DE LA CIUDAD DE BARQUISIMETO
Emilio J. Urbina Mendoza[1]
Resumen:
Dentro de las regulaciones del régimen
jurídico-urbanístico, la intervención sobre los aeródromos existentes o la
urbanización de nuevos, implica un conjunto de normas conexas tanto a nivel
nacional como las reglas aeronáuticas venezolanas (RAV) que deben observarse
más allá que el sistema tradicional de fuentes urbanísticas. Sus especificaciones
técnicas no pueden ser relajadas por ninguna administración, menos, cuando las
presiones sean por regularizar ocupantes irregulares en las adyacencias de las
instalaciones aeroportuarias.
Palabras clave:
Ordenación urbanística – Plan
Rector de Aeropuertos –RAV 14 – Disciplina urbanística
SUMARIO. I. Aproximaciones al problema
jurídico-urbanístico de las adyacencias del Aeropuerto Internacional Jacinto
Lara de la ciudad de Barquisimeto. 1.
Crónica de una disputa anunciada. A.
La declaratoria de ejidos por el Concejo Municipal Bolivariano de Iribarren y
su conversión en Ordenanza. B. La
posición institucional de la autoridad aeroportuaria (BAER). C. Demanda de nulidad ante la Sala
Constitucional del TSJ (Expediente N° 2016-659). 2. Acciones judiciales posteriores del BAER. II. Régimen jurídico-urbanístico de los aeropuertos en su
modificación y urbanización. 1. El
régimen de normas propiamente urbanísticas y su remisión a las reglas técnicas
aeronáuticas. 2. La RAV-14. A. El plan maestro del aeropuerto. B. La prohibición de emisión de la constancia
de adecuación a las variables urbanas fundamentales sin el permiso del INAC. III. Responsabilidades por
inobservancia de reglas de disciplina urbanística
I. APROXIMACIONES AL PROBLEMA
JURÍDICO-URBANÍSTICO DE LAS ADYACENCIAS DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL JACINTO LARA
DE LA CIUDAD DE BARQUISIMETO
A finales de 2007, el
entonces Alcalde de la ciudad de Barquisimeto, Municipio Iribarren del estado
Lara, abogado Henry Falcón Fuentes, procedió a autorizar la ocupación de las
zonas adyacentes del Aeropuerto Internacional Jacinto Lara (en adelante AIJL)
(Código IATA: BRM. OACI: SVBM) calculada en más de 200 familias en condiciones
precarias2.
La ocupación atrajo inmediatamente mayor cantidad de personas, con la eterna
promesa de conseguir una vivienda del gobierno en áreas que se ofrecen,
paradójicamente, como de primera calidad urbanística. En 2012, por
instrucciones del Ejecutivo Nacional se ordenó el desalojo que estuvo a cargo
de la Alcaldía del Municipio Iribarren3. El proceso se ejecutó
a través del uso de la fuerza pública, generándose dos días de constante
protesta en el oeste de la ciudad crepuscular de Venezuela4.
Por un tiempo estuvo el tema bajo el tapete, en razón de los procesos
electorales de 2012 (presidenciales y regionales) y 2013 (municipales). En
diciembre de 2013 se instala la plenaria electa para el período constitucional
2013-2017, siendo una de sus primeras directivas la atención de las invasiones
sobre el espacio que popularmente se denomina el "Cono de Seguridad"
del Aeropuerto Jacinto Lara de Barquisimeto.
Gráfico 1: Fotografía
satelital AIJL 2003. Fuente: Google Earth.
Gráfico 2: Fotografía
satelital AIJL y poligonales de afectación ocupaciones irregulares 2015. Fuente:
Google Earth.
En las gráficas
anteriores se puede apreciar la evolución acelerada de las invasiones en el
área sur de la pista del AIJL, incluyéndose, las propias zonas de aproximación
a la cabecera de la pista. En 2003 no existían espacios ocupados dentro del
área de seguridad (frente sur) de la pista de aterrizaje. Para 2015, se
encontraban perfectamente identificadas los espacios mal urbanizados de los
ocupantes irregulares, según se identifica en las poligonales indicadas en
color rojo.
1. Crónica de una disputa anunciada
En 2015 se retoma la
polémica con una intensidad y dirección no vista en los conatos del pasado. El
Concejo Municipal (mayoritariamente en manos del oficialismo) aprovechando la
coyuntura de la reforma de la Ordenanza del Plan de Desarrollo Urbano Local de
Barquisimeto5 (en adelante PDUL), introdujo la temática de las
zonas invadidas en los alrededores del AIJL. Buscaron en el PDUL mecanismos
para dejar intactas las ocupaciones irregulares, creyendo que reformando la
Ordenanza podrían hacer nugatorio cualquier dispositivo limitante de ocupación
sobre los espacios ya mencionados e identificados.
En ese entonces nos
habían solicitado los servicios técnicos para asesorar en la citada
modificación parcial. Sin embargo, desde un principio surgieron contradicciones
entre lo que aconseja la técnica y las cada vez más evidentes y erráticas
decisiones políticas de la mayoría edilicia oficialista. Esto nos llevó a tomar
una agresiva postura pública en defensa del AIJL, puesto que, de proseguir las
invasiones o la regularización de las mismas, Barquisimeto y el
centro-occidente de Venezuela se quedarían sin Aeropuerto6. Coincidencialmente hubo un incidente en el AIJL con el
vuelo número 711 (ruta Caracas-Barquisimeto) de Aserca
Airlines en fecha 02-05-2015, donde estalló un caucho de la aeronave7,
disparándose de nuevo las polémicas sobre la influencia de las invasiones en la
seguridad aeronáutica del AIJL.
El Alcalde para el
momento (2013-2017), ingeniero Alfredo Ramos había sido enfático en que el
problema de la invasión era competencia de todos los entes públicos
involucrados8. Sin embargo, las presiones de los diferentes
dirigentes de las comunidades localizadas a lo largo de las zonas invadidas,
afectos al partido gobernante, canalizaron la lucha a través del enfrentamiento
público entre la mayoría edilicia del PSUV contra el Alcalde de Barquisimeto de
signo político contrario. En una de esas reuniones donde la comunidad tomó por
la fuerza la sede del Palacio Municipal, terminó prevaleciendo la tesis de la
"Declaratoria de ejidos" de los tantas veces identificados terrenos.
A. La declaratoria de ejidos por el Concejo
Municipal Bolivariano de Iribarren y su conversión en ordenanza
Temiendo el peor
escenario, el Concejo Municipal Bolivariano de Iribarren procedió a la
declaratoria de ejidos de los polémicos terrenos por medio de dos Acuerdos de
Plenaria, en específico el N° 235-159 y 253-1510,
de una superficie aproximada de 2.117.260,98 m2 subdividida en tres
poligonales. Días después, percatándose la corporación edilicia sobre la
insuficiencia del Acuerdo en razón del contenido de los mismos, según la Ley
Orgánica del Poder Público Municipal11; procedió el Concejo
a la modificación de la Ordenanza de Ejidos y Terrenos de Propiedad municipal12,
donde incorporaron este dislate jurídico.
La declaratoria quedó
patentada en la reforma del artículo 1, literal “K” de la Ordenanza
identificada ut supra, quedando de la
siguiente manera:
DETERMINACIÓN DE LOS EJIDOS
Artículo 2. Son ejidos del municipio Iribarren:
(…) Omisis (…)
k. Los terrenos
declarados por el Concejo Municipal Bolivariano de Iribarren a través del
Acuerdo C.M. 235-15 de fecha 17 de septiembre de 2015, publicado en Gaceta
Municipal el 21 de septiembre de 2015 Ordinaria 83 y el Acuerdo C.M.-253-15
aprobado en la sesión N° 66 de fecha 24-09-2015 ubicados en la parroquia Juan
de Villegas del municipio Iribarren y que comprenden Dos millones ciento
diecisiete mil doscientos sesenta con noventa y ocho metros cuadrados
(2.117.260,98 m2), con linderos, coordenadas UTM, y los puntos
comprendidos entre A1 y A18, ambos inclusive tal como se detallan:
N° Vértice Nombre Norte Este Distancia
1 P1 1.109.661,0000 459.443,0000 =========
2 P40 1.109.676,0000 459.517,0000 75,50
3 P39 1.109.675,0000 459.543,0000 26,02
4 P38 1.109.624,0000 459.588,0000 68,01
5 P37 1.109.629,0000 459.619,0000 31,40
6 P36 1.109.445,0000 459.679,0000 193,54
7 P35 1.109.428,0000 459.687,0000 18,79
8 P34 1.109.385,0000 459.700,0000 44,92
9 P33 1.109.372,3563 459.702,9178 12,98
10 P32 1.109.346,0000 459.709,0000 27,05
11 P31 1.109.330,0000 459.718,0000 18,36
12 P30 1.109.320,0000 459.718,0000 10,00
13 P29 1.109.259,0000 459.738,0000 64,20
14 PA 1.109.389,3121 460.129,9398 413,04
15 PB 1.109.313,3787 460.176,5409 89,09
16 P3 1.109.182,0000 459.796,0000 402,58
17 P2 1.109.120,0000 459.618,0000 188,49
P1 1.109.661,0000 459.443,0000 568,60
ÁREA 1 en metros cuadrados: 122.750,31
Nº Vértice Nombre Norte Este Distancia
1 D4 1.109.538,0000 458.455,0000 =======
2 D3 1.109.755,0000 458.979,0000 567,16
3 D2 1.109.618,0000 458.968,0000 137,44
4 D1 1.109.416,0000 458.516,0000 495,08
D4 1.109.538,0000 458.455,0000 136,40
ÁREA 2 en metros cuadrados: 68.433,50
ÁREA 3: con 1.926.077,17 m2
Nº Vértice Nombre Norte Este Distancia
1 PC2 1.109.132,9723 459.642,0455 =======
2 PC3 1.109.313,3787 460.176,5409 564,12
3 PC4 1.109.797,0902 459.879,6820 567,54
4 A1 1.110.198,3441 459.633,4283 470,79
5 A2 1.110.246,4507 459.962,0897 332,16
6 A3 1.109.976,3787 460.541,5409 639,30
7 A4 1.110.548,3787 460.796,5409 626,27
8 A5 1.110.568,3787 460.946,5409 151,33
9 A6 1.110.703,3787 461.001,5409 145,77
10 A7 1.110.719,9246 461.001,8007 101,62
11 A8 1.110.732,0069 461.192,0632 91,07
12 A9 1.110.741,4113 461.261,1788 69,75
13 A10 1.110.549,0675 461.323,5133 202,19
14 A11 1.110.478,7283 461.354,8576 77,01
15 A12 1.110.595,9510 462.011,3559 666,88
16 A13 1.110.618,1283 462.174,6876 164,83
17 A14 1.110.605,7596 462.236,7425 63,28
18 A15 1.110.556,2495 462.270,5060 59,93
19 A16 1.110.484,2587 462.257,2504 73,20
20 A17 1.110.380,7560 462.215,7565 111,51
21 A18 1.110.270,5230 462.130,2504 139,51
22 A19 1.110.098,0798 461.875,9861 307,22
23 A20 1.110.089,1430 461.867,5495 12,29
24 PC10 1.110.059,4452 461.853,3451 32,92
25 PC11 1.110.041,0384 461.849,7215 18,76
26 PC12 1.110.014,1677 461.850,4266 26,88
27 PC13 1.109.961,5091 461.857,1807 53,09
28 PC14 1.109.894,8045 461.840,7014 68,71
29 PC15 1.109.830,0445 461.857,6059 66,93
30 PC16 1.109.823,1144 461.845,8808 13,62
31 PC17 1.109.641,9917 461.360,5142 518,06
32 PC18 1.109.498,7907 460.975,1082 411,15
33 PC19 1.109.495,5065 460.918,8340 56,37
34 PC20 1.109.486,7854 460.890,7468 29,41
35 PC21 1.109.289,5852 460.374,2954 552,82
36 PC1 1.109.129,9063 459.642,8458 748,67
1 PC2 1.109.132,9723 459.642,0455 3,17
Gráfico 3: Poligonal
de declaratoria de ejidos 2015. Fuente: Anexo a la Ordenanza de Reforma
Parcial de la Ordenanza de Ejidos y Terrenos de Propiedad Municipal del
Municipio Iribarren del estado Lara.
Como puede observarse en
el gráfico 3, el artículo transcrito incorpora
–violentando la Constitución– gran parte del terreno donde siempre ha
funcionado el Aeropuerto Internacional Jacinto Lara de la ciudad de
Barquisimeto. Incluye la pista principal y la calle de rodaje, además de las
áreas de evidente dominio público de la República. Así, desconociendo los
supuestos del artículo 181 de la Constitución Bolivariana de 1999, el Concejo
Municipal de Iribarren incorporó como "EJIDO" a casi todo el
Aeropuerto de Barquisimeto, violentando el carácter de éste
último como bien de la nación de dominio público y desconociendo el carácter
demanial del mismo.
La poligonal que se
incorporó en el literal “K” del artículo 2 de la Ordenanza sin ningún
fundamento procedió hasta declarar ejidos no sólo el área donde se encuentra el
edificio aeroportuario (aduana aérea de Barquisimeto), sino también parte de la
Base Aérea "Vicente Landaeta Gil", donde actualmente funcionan
algunos grupos de la Aviación Militar Bolivariana. Esto puede constatarse en el
plano elaborado por la Dirección de Catastro de la Alcaldía del Municipio
Iribarren del estado Lara, suscrito por el Ingeniero Víctor E. Perozo, de fecha
septiembre de 2015 y que se incluyó como anexo de la Ordenanza (Vid Gráfico N°
3).
Lo insólito del asunto es
el motivo del Concejo Municipal para realizar esta declaratoria, tal como
expresamente lo indica la exposición de motivos:
Consiguientemente, frente a la necesidad
expresada por seis (6) comunidades representadas por nueve (9) Consejos
Comunales, que se encuentran asentadas, desde hace nueve años aproximadamente
en el Cono de Seguridad del Aeropuerto Internacional Jacinto Lara,
denominado en la actualidad "Ciudad Bendita Gran Poder de Dios", el
Concejo Municipal Bolivariano de Iribarren, como órgano legislativo y teniendo
como norte principal el interés y bienestar colectivo, cumpliendo con la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y haciendo cumplir las
leyes y Ordenanzas vigentes, que han permitido el avance del municipio
Iribarren, hasta un estado de justicia social y en especial al derecho de todos
los ciudadanos y ciudadanas a una vivienda digna, ha venido ejerciendo, en el
ámbito de sus competencias, las acciones conducentes a brindar respuesta
oportuna y adecuada a los ciudadanos y ciudadanas prenombrados (as).
En pleno ejercicio de sus competencias y facultades
legales, el cuerpo edilicio municipal declaró como ejidos, en Sesión Nº
63 de fecha 17 de septiembre de 2015, según Acuerdo 235-15, publicado en Gaceta
Municipal Extraordinaria Nº 83 de fecha 21 de septiembre de 2015 y el Acuerdo
CM-253-15 aprobado en la sesión Nº 66 de fecha 24-09-2015 una superficie de
terreno que mide en total (2.117.260,98 m2) y que comprende tres (3)
áreas de terrenos, donde cada una conforma una poligonal cerrada, cuyos números
de vértices, nombre de los mismos, coordenadas y distancias se encuentran
identificados en plano original de los terrenos afectados e informe Nº
DCCF-2015-09-191 del 24 de septiembre de 2015, suscrito por el Director de
Catastro de la Alcaldía del municipio Iribarren, incluyendo asimismo, en la
antedicha declaratoria, los puntos comprendidos entre A1 y A18. Las precitadas
áreas poseen una extensión como se indica a continuación: ÁREA 1: con
122.750,31 m2, ÁREA 2: con 68.433,50 m2 y ÁREA 3: con
1.926.077,1722 m2.
Es consideración del legislador la existencia de
documentos registrados en los cuales la Nación adquirió por parte de terceros
la propiedad de inmuebles ubicados dentro de la poligonal de los ejidos
establecidas en el plano de alinderamiento del año 1968, con especial atención
a terrenos ubicados dentro del Aeropuerto Internacional "Jacinto
Lara", los cuales son objeto de la presente Reforma (…) (subrayado
nuestro).
Los párrafos son
demoledores en lo que respecta al orden de prioridades del Concejo Municipal,
donde, sin importar ni revisar si los ocupantes irregulares de las áreas de
seguridad del AIJL pueden estar allí o no; prefirió declarar ejidos para que
posteriormente el Municipio entregara los correspondientes títulos de
propiedad. En pocas palabras, la reforma del texto normativo municipal
cristaliza uno de los más graves problemas que amenaza la infraestructura
aeroportuaria en Venezuela: la constante
invasión y levantamiento de poblamiento irregular en sus alrededores.
Quien suscribe procedió,
en sendos escritos durante 201513 y 201614, a denunciar
ante la opinión pública y los funcionarios competentes la aberrante actitud de
convertir en ejidos unos terrenos de la República, amén de regularizar lo irregularizable urbanísticamente hablando. Con el sólo
fundamento del artículo 181 constitucional, sin revisar si se cubrían los
extremos exigidos por el constituyente y el legislador, según sentencia N°
1.626 SC/TSJ de fecha 10-12-201515, los concejales asumieron que la
mejor manera de atender a una comunidad invasora era otorgándoles sus títulos
de propiedad.
En la singularidad de la
solución propuesta, primero, debía declararse como ejido para luego desafectar
y conceder dichos títulos. Ahora bien, el problema estriba en que no podía ni
declararse ejidos, ni mucho menos legalizar la invasión sobre los terrenos del
AIJL. De nada sirve establecer mecanismos de traslación de titularidad sobre
los inmuebles, si posteriormente, el propio Municipio debe restringir –cuando
no prohibir– aspectos propios de ius aedificandi. En pocas palabras, ¿cómo un Municipio
otorga titularidad sobre terrenos cuando posteriormente el propio Municipio en
ejercicio legítimo de sus potestades como autoridad urbanística, prohibirá la
construcción de cualquier tipo de edificación?
B. La posición institucional de la autoridad aeroportuaria
(BAER)
El AIJL desde 2014 se
encuentra en manos de la empresa pública Bolivariana de Aeropuertos (BAER,
C.A.). Como parte del sistema nacional de aeropuertos, BAER se encarga
directamente de regentar los espacios físicos, así como, de aplicar el debido
mantenimiento de los aeródromos nacionales e internacionales ubicados dentro de
la geografía venezolana.
Ante las declaratorias de
ejidos sobre el AIJL, al principio, hubo un silencio de quienes en ese momento
eran los responsables del terminal aéreo. Ante la propia presión pública y
visto lo notorio de la ilegalidad, BAER, C.A. procedió el 10-12-2015 a la
interposición de un amparo constitucional16 contra el Acuerdo N°
235-15 supra identificado, en razón de
la citada declaratoria de ejidos. Entre los motivos argumentados en el escrito
de amparo, los representantes del AIJL esgrimieron:
(…) que los terrenos ubicados en la poligonal
descrita en La Ordenanza de La Reforma De La Ordenanza De Ejidos Y Terrenos De
Propiedad Municipal en su artículo 2 literal J, que los concejales quieren
adjudicar la propiedad de los terrenos que colindan de manera directa con las aéreas
que se encuentran en zona de seguridad del Aeropuerto Internacional Jacinto
Lara; esta que se definen por la norma de la Organización De Aviación Civil
Internacional (O.A.C.I.) en la que se tipifica una superficie limitadora de
obstáculo y la cual tienen un factor de riesgo inminente dentro de la
operatividad del Aeropuerto y por lo cual en los terrenos citados up supra
enmarcados en el acuerdo que generan una influencia en la operatividad del
aeropuerto, observándose que el Consejo Municipal y el Ejecutivo Municipal han
realizado el acto legislativo bajo la indiferencia y descuido de apoyarse en
los organismos e instituciones expertas en la actividad aeronáuticas,
aeroportuaria y de gestión de riesgo como lo son las Autoridades Del
Aeropuerto Internacional Jacinto Lara, el Ministerio Del Poder Popular De
Transporte Acuático y Aéreo, el Instituto De Aeronáutica Civil, Direccional
Nacional de Protección Civil y Administración de Desastres, El Instituto De
Parques Nacional (…) (subrayado nuestro).
La gravedad de lo alegado
por los funcionarios del AIJL no fue suficiente para que el Juzgado Superior en
lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro-Occidental con sede
en Barquisimeto, en fecha 16-12-2015 declarara Inadmisible el citado recurso en
razón de lo previsto en el artículo 6, ordinal 5 de la Ley Orgánica de Amparo,
alegándose que debía agotarse los recursos ordinarios previstos en la legislación.
Inmediatamente BAER apeló
de la insólita decisión. El Juzgado Nacional Contencioso Administrativo de la
Región Centro-Occidental17 con sede en Maracaibo, estado
Zulia, lamentablemente procedió a ratificar la sentencia de primera instancia
en fecha 21-04-2016, reforzando que por vía de amparo no puede conocerse sobre
la nulidad de una declaratoria de ejidos.
C. Demanda de nulidad ante la Sala
Constitucional del TSJ (Expediente N° 2016-659)
Ante la inutilidad de las
acciones emprendidas por el BAER, así como, lo nugatorio que resultaron los
votos negativos contra la declaratoria efectuados por la Concejal Milagro Gómez
de Blavia y la Directora de DPCU (arquitecto Zulay
Briceño); quien suscribe, interpuso en junio de 2016 un recurso de nulidad por
inconstitucional18 de la reforma de la Ordenanza de Ejidos ya
identificada suficientemente.
En el escrito habíamos
solicitado al máximo Tribunal que procediera a la SUSPENSIÓN inmediata de los
efectos de la declaratoria de ejidos mientras se decide la causa principal. De
forma inesperada, la Sala Constitucional nos otorgó las medidas cautelares de
suspensión de los efectos de la declaratoria de ejidos. Dicha providencia fue
concedida en sentencia N° 208 de fecha 07-04-2017. Para el momento en que se
escribe este artículo, la causa se encuentra en fase de notificación al Alcalde
del Municipio Iribarren. Sin embargo, dada las presiones mediáticas que generó
este recurso, sobre todo contra los concejales oficialistas, el Concejo
Municipal procedió a "suprimir" el literal "K" del artículo
primero de la ordenanza reformada en 2015. Es decir, enmendaron un gravísimo
error que acarreará en su momento consecuencias del orden penal.
Es evidente que en la
reforma del artículo 2, literal “K” de la Ordenanza identificada e impugnada,
tiene que ver con que el Concejo Municipal Bolivariano de Iribarren procedió a
declarar ejidos terrenos que no se encuentran en las hipótesis planteadas en el
artículo 181 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, para su procedencia.
Ya en su oportunidad nos pronunciamos al respecto19, señalando
pormenorizadamente dónde y cuándo puede declararse ejidos.
Señala el artículo 181
constitucional lo siguiente:
Artículo 181. Los ejidos son inalienables e
imprescriptibles. Sólo podrán enajenarse previo cumplimiento de las
formalidades previstas en las ordenanzas municipales y en los supuestos que las
mismas señalen, conforme a esta Constitución y a la legislación que se dicte
para desarrollar sus principios.
Los terrenos situados dentro del área urbana de
las poblaciones del Municipio, carentes de dueño o dueña, son ejidos, sin
menoscabo de legítimos derechos de terceros, válidamente constituidos.
Igualmente, se constituyen en ejidos las tierras baldías ubicadas en el área
urbana. Quedarán exceptuadas las tierras correspondientes a las comunidades y
pueblos indígenas. La ley establecerá la conversión en ejidos de otras tierras
públicas (subrayado nuestro).
Es importante destacar
que todavía no existe ley nacional que contemple las hipótesis de las declaratorias
de ejidos, por lo tanto, debemos circunscribirnos a lo textualmente
contemplados en la Constitución. La presunción ejidal se encuentra limitada
sólo sobre los terrenos baldíos o los de propiedad indeterminada. No cualquier
tipo de propiedad es susceptible declararla como ejidos en el sentido
constitucional. El propio texto de la norma fundamental nos habla de terrenos
“carentes de dueño o dueña” así como “tierras baldías” y “otras tierras
públicas”. Sobre este particular es necesario detenernos por cuanto la
redacción del 181 constitucional si bien a
priori indica la posibilidad de convertir terrenos privados en ejidos, al
enmarcar las posibles hipótesis que se desprenderían, sería limitado
exclusivamente, a todo tipo de terrenos públicos, sean los denominados
demaniales20 u otros.
Sobre los baldíos nacionales no existe mayor
ambigüedad o problemas en tratar de identificar la estipulación lingüística. En
el artículo 1 de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936 se definen
claramente cuáles son los terrenos que se reputan baldíos; sin embargo, somos
contestes que no sólo ese texto legislativo debe abordarse pues a lo largo de
estos 80 años de vigencia, otras leyes han derogado parcialmente esa ley.
Ahora bien, en el caso de
la Declaratoria de Ejidos, el Acuerdo y la Ordenanza hace mención a 216
hectáreas, lo cual, dudamos que sean “tierras baldías”, éstas últimas,
clasificadas como Terrenos Públicos de Dominio Privado de la República. Como
señalamos, la Ley de Tierras Baldías y Ejidos determina qué es un baldío.
También el mismo texto legal exceptúa de esa categoría de tierras a los
siguientes inmuebles: (i) Los de propiedad particular (privada); (ii) Los que pertenezcan a los estados y a los Institutos
Autónomos u otros entes con autonomía funcional; (iii)
Los que estén reservados por ley para un servicio público según la Ley Orgánica
de Hacienda Pública Nacional y (iv) Los bienes de
dominio público de la Nación.
Sobre esta última
condición, es necesario precisar algunas consideraciones, ya que la Ley
Orgánica de Hacienda Pública Nacional se encuentra casi en su totalidad
derogada, sólo quedando apenas 3 artículos vigentes. En sustitución de la
misma, la regulación de los bienes de propiedad pública y sus clasificaciones
se encuentra en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica sobre
Bienes Públicos21.
En el caso de los terrenos que se añaden al
Aeropuerto Internacional Jacinto Lara y la Base Aérea Vicente Landaeta Gil,
tanto sus instalaciones como aquellos que sean necesarios para el funcionamiento
de las operaciones aeronáuticas, se encuentran afectados bajo el régimen de dominio
público, es decir, son imprescindibles para “dar satisfacción a una necesidad
pública y que no puedan ser reemplazados en esa función” (artículo 6, numeral 2
de La Ley Orgánica de Bienes Públicos). Esto implica, si es de dominio público,
que estos terrenos son imprescriptibles e inalienables, es decir, no son
susceptibles de negocios o cualquier otra transacción que implique venta o
traslado de titularidad. Por ende, no se pueden entregar títulos sobre dichas
áreas.
Los Bienes de dominio
público, según el profesor Eloy Lares Martínez22, al interpretar el
artículo 539 del Código Civil, pueden ser tanto por ser calificados de forma directa (caminos, carreteras,
playas, ríos, lagos, etc.) como aquellos destinados
al funcionamiento de un servicio público (los cuarteles, bases militares,
aeropuertos, etc.). Ahora bien, ¿cómo puede calificarse de baldío nacional
terrenos que son dispuestos para la seguridad aeroportuaria, como es el cono de
seguridad y aproximación? A nuestro juicio, y según lo dispuesto por las leyes
nacionales que regulan la materia, tanto antes como las creadas con
posterioridad a la Constitución Bolivariana de 1999 señalan de forma clara qué
es un baldío nacional y esos terrenos por tanto no pudieron ser susceptibles de
ser declarados ejidos.
De esta forma, si no son
baldíos nacionales estos terrenos, no puede aplicarse siquiera el párrafo único
del artículo 181 constitucional, es decir, no pueden convertirse en terrenos
ejidos. Hacerlo es trasgredir el régimen jurídico-constitucional de los
inmuebles propiedad del Estado y traerá de forma inevitable sanciones para los
concejales y funcionarios que procedan sin fundamento alguno a realizar las
declaratorias, como parece ser, en el caso del Cono de Seguridad y Aproximación
del AIJL de la ciudad de Barquisimeto.
¿Entonces los terrenos
del cono de seguridad son terrenos “sin dueño o dueña”? Tampoco puede aplicarse
esta categoría, pues sólo podemos entender que puede circunscribirse bajo tres
casos taxativos, los cuales, ninguno puede reputarse que sean terrenos de
propiedad privada ya que de ser afirmativa la tesis, entonces, estaríamos en un
caso evidente de confiscación solapada lacerante de los derechos constitucionales
a la propiedad. Los casos que en la práctica se pueden desarrollar para
encuadrar esa frase “terrenos sin dueño o dueña” se circunscriben a:
a. Terrenos poseídos por invasores, que
no se conoce su cualidad jurídica efectiva del inmueble que ocupan, sea por
desinformación o por inexistencia de la misma. En el mejor de los casos nos
toparemos con “títulos supletorios”, evacuados para dar por zanjada, salvo
mejor título, quién es el legítimo propietario de las bienhechurías.
b. Terrenos privados con defectos en la
cadena titulativa, es decir, que no cumplen con
la exigencia legal de contar con un tracto documental debidamente registrado,
cuyo origen, de ser bajo un título emitido sin intervención de personas
públicas territoriales o institucionales, sea anterior al 10-04-1848 (artículo
6, parágrafo segundo de la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936, vigente).
c. Terrenos en co-propiedad
de posesiones territoriales de imposible o dificultosa partición, según las reglas del Código Civil (artículo 768), sea
por insuficiencia en la legitimación de sus copropietarios (derechantes)
o por la falta de capacidad documental.
Por lo tanto, debe
concluirse forzosamente que el Concejo Municipal Bolivariano de Iribarren
procedió a declarar ejidos terrenos del Aeropuerto Internacional Jacinto Lara y
la Base Aérea Vicente Landaeta Gil, sin que estos terrenos se enmarcaran dentro
de las hipótesis que contempla el párrafo único del artículo 181 de la
Constitución Bolivariana de 1999.
2. Acciones judiciales posteriores del BAER
BAER en julio de 2016
procedió a solicitar la nulidad de la Ordenanza. La demanda fue interpuesta por
Barquisimeto, remitiéndose a la Sala Constitucional en febrero de 2017. El
expediente (2017-263) por razones procesales se acumuló al nuestro según
decisión N° 461 del 27-06-2017.
Lo resaltante del escrito
del AIJL, estriba en las consideraciones técnico-jurídicas relativa a la
imposible regularización de los invasores, resaltando: (i) Que los ocupantes se
encuentran dentro de las superficies limitadoras (zonas de seguridad del AIJL)
tipificadas por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI); (ii) Que las autoridades municipales han desconocido todo el
régimen de control de obstáculos previsto en la legislación nacional e internacional
al declarar ejidos; (iii) Que los lotes de terrenos
al estar afectos al servicio público de aeropuerto, gozan de la protección de
bienes públicos demaniales nacionales, por lo tanto, no pueden ser declarados
ejidos al ser dos categorías de suelos no compatibles; y (iv)
Que la declaratoria de ejidos busca regularizar los asentamientos irregulares,
trayendo consigo de forma "solapada" que el AIJL quede inoperativo al
"no cumplir con todas las normativas Nacionales e Internacionales que son
tan necesarias para sus operaciones aeronáuticas" (SIC).
II. RÉGIMEN JURÍDICO-URBANÍSTICO DE LOS
AEROPUERTOS EN SU MODIFICACIÓN Y URBANIZACIÓN
Precisado el problema en
sus dimensiones, es necesario detenernos en el régimen jurídico-urbanístico
previsto en Venezuela para instalaciones aeroportuarias. Sobre este punto
debemos advertir que la situación fáctica vivenciada hasta nuestros días en los
alrededores del AIJL, puede perfectamente calificarse como "ocupación
irregular de espacios cuya zonificación y variables urbanas no permiten
asentamientos ni residenciales ni comerciales".
1. El régimen de normas propiamente
urbanísticas y su remisión a las reglas técnicas aeronáuticas
En Venezuela el régimen
de competencias en materia de ordenación urbanística se ha mantenido inalterado
desde 1909, con sus lamentables vulneraciones por el propio Estado23.
Formalmente la Constitución de 194724 determinará el
régimen vigente sobre distribución competencial en materia urbanística. De esta
manera, la República asumirá "Todo lo relativo al establecimiento,
coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para el proyecto
y ejecución de obras de ingeniería, de arquitectura y urbanismo, y a la
creación y funcionamiento de los organismos correspondientes" (art. 138,
numeral 15). Al Municipio, que en dicho texto constitucional se le bautizó como
Poder Municipal materializado bajo el mote de Distrito25,
se le encargará como competencia exclusiva "Fomentar y encauzar el
urbanismo con arreglo a las normas que establezca la ley y en coordinación con
los organismos técnicos nacionales" (art. 112, numeral 4).
Este sistema peculiar de
distribución de competencias, establecido por el Constituyente de 1947 y que ha
de mantenerse hasta nuestros días, implica conferir a la República todo lo
relativos al componente técnico-normativo en materias de urbanismo,
arquitectura, ingeniería y áreas afines. Será una suerte de mecanismo
competencial de estandarización. En
cambio, al Municipio, se le otorgará la responsabilidad exclusiva de todo lo concerniente
a lo que se conoce dentro del Derecho urbanístico como Disciplina Urbanística26.
Dentro de los documentos
jurídico-urbanísticos nacionales, tenemos la existencia de un Plan de
Ordenación Urbanística (mejor conocido como POU) para eje metropolitano Barquisimeto-Cabudare27.
En dicho instrumento (art. 22, parágrafo 3º) se reconoce la poligonal del AIJL,
estableciendo perfectamente cuáles son las áreas que pueden ser ocupadas y cuáles
no.
Sin embargo, el POU no es explícito en cuanto a los usos, delegando en
el PDUL toda la regulación sobre variables urbanas fundamentales. El AIJL se
encuentra dentro de la jurisdicción del Municipio Iribarren, Parroquia Juan de
Villegas. Desde 2003 la ciudad de Barquisimeto cuenta con una Ordenanza del
Plan de Desarrollo Urbano Local, la cual, contempla unas dobles vinculaciones
urbanísticas para los espacios aeroportuarios y sus zonas de seguridad.
Gráfico
4: Zonificación
de los espacios aeroportuarios según PDUL Barquisimeto 2003
En un primer lugar el
PDUL califica en su Plano General de Zonificación las instalaciones
aeroportuarias como Equipamiento de Uso
"Administrativo-Institucional", en las cuales, el contenido de las
Variables Urbanas estará reglamentado por la correspondiente autoridad gubernamental
nacional. En nuestro caso, los espacios que el PDUL destina para el AIJL están
sometidos a la exclusiva reglamentación que establezca los organismos técnicos
nacionales de aviación civil, es decir, el Instituto Nacional de Aeronáutica
Civil (INAC).
En segundo lugar, el PDUL
califica en su Ordenanza a las zonas aeroportuarias como Zona de Protección
Urbana (ZPU), de conformidad con el artículo 57 ejusdem:
Artículo 57. A los
efectos legales de esta Ordenanza quedan definidas como Zonas de Protección
Urbana (Z.P.U.) aquellas áreas donde no pueden existir intervenciones ni
ocupaciones urbanas, dadas sus condiciones de alto riesgo para la integridad de
la vida de las personas, o porque están clasificadas como zonas de
preservación para el futuro. Son estas:
(…) Omisis
(…)
i) Conos de seguridad y aproximación del sistema aeroportuario de
la ciudad (subrayado nuestro).
El texto del artículo es
prístino. Las áreas de seguridad del aeropuerto poseen restricción ZPU (literal
“I”), es decir, son áreas de protección urbana donde no puede el funcionario
municipal competente –ni siquiera uno nacional del INAC o BAER– otorgar ningún
tipo de autorización para edificar. Es decir, que dando por descontado que el
Municipio otorgue la titularidad, cuando esos mismos propietarios vayan a
construir o a mejorar la vivienda existente y soliciten las variables urbanas
fundamentales, la Dirección de Planificación y Control Urbano de la Alcaldía de
Iribarren deberá negar la constancia de adecuación por cuanto las áreas han
sido calificadas como ZPU absolutas.
De esta manera queda
demostrado que sobre los espacios donde se encuentran las ocupaciones
irregulares tal y como se muestra en la gráfica 2 (vid supra), no pueden proseguir allí por cuanto no sólo violan las
disposiciones de seguridad aeronáutica, sino también, lo dispuesto en los
instrumentos de planificación urbana para el Municipio Iribarren del estado
Lara como es el POU de 1999 y el PDUL de 2003.
2. La RAV-14
Como se indicó, el PDUL
califica las zonas aeroportuarias como de Uso "Administrativo-Institucional".
Esta delegación automáticamente nos remite a las fuentes normativas internas y
externas en materia aeronáutica. En nuestro país, las reglamentaciones de los
tratados internacionales sobre seguridad y operaciones aeronáuticas se han
compilados en las denominadas RAV (Regulación
Aeronáutica Venezolana). Desde 2009 se han incorporado todo un sinnúmero de
estrictas regulaciones.
En nuestro caso, para
resolver la remisión reglamentaria-urbanística que nos delega el PDUL de
Barquisimeto, la RAV aplicable es la denominada RAV-14 sobre diseño
y operación de aeródromos y helipuertos –publicada en Gaceta Oficial de la
República, extraordinaria, N° 5.962 del 19-02-2010–. Ésta última contempla de
forma cartesiana el régimen de instrumentos que determinan las variables
urbanas fundamentales, que como lo señalamos anteriormente, es ZPU según el
PDUL de Barquisimeto. Parte de la comunidad que donde el Municipio pretendió
otorgarle titularidad, se encuentra en el cono de seguridad, área ZPU, que
además de violentar al PDUL vigente, sería burlarse de las reglas aeronáuticas
suscritas internacionalmente por Venezuela.
La RAV-14 establece dos
instrumentos necesarios para ubicar dentro de los espacios aeroportuarios o sus
alrededores, edificaciones de permanente ocupación. Estos son: (i) El Plan
Maestro del Aeropuerto y (ii) El permiso aeronáutico.
A. El plan maestro del aeropuerto
La primera de las
regulaciones de esta peculiar normativa, tiene que ver con la elaboración del
denominado “Plan Maestro del Aeropuerto”. El mismo es elaborado por la
Autoridad Aeronáutica y debe cumplirse lo siguiente:
SECCIÓN 14.7 DISEÑO DE AERÓDROMOS.
(a) Todo aeródromo debe poseer un Plan Maestro
aprobado por la Autoridad Aeronáutica, el cual debe ser actualizado cada 5 años
y enmendado durante este período si ocurren cambios justificados por la
Autoridad Aeronáutica, este debe reflejar todas las características físicas
existentes en el aeródromo tanto del lago Aire como el lado Tierra y la
planificación de su crecimiento en función de la demanda a servir en horizontes
de 5, 10, 15 y 20 años.
(b) Los requisitos arquitectónicos relacionados con
la infraestructura que son necesarios para la óptima aplicación de las medidas
de seguridad de la aviación civil internacional, se integrarán en el diseño y
la construcción de nuevas instalaciones, así como en las modificaciones de las
instalaciones existentes en los aeródromos.
El Plan Maestro es el
primer instrumento de planificación aeroportuaria que establecerá dónde y
cuándo se van a construir nuevas edificaciones u obstáculos (en el lenguaje
técnico de la RAV-14). En dicho documento, de obligatorio cumplimiento para las
autoridades no sólo aeronáuticas sino urbanísticas (República y Municipio), se
plantean las variables urbanas que deben ser respetadas y proyectan hacia donde
se desarrollará el aeródromo y cuál es el lapso para su ejecución.
Como todo plan
urbanístico especial, el Plan Maestro proyecta soluciones sobre problemas de
ocupación territorial en los espacios aeroportuarios, incluyendo, si existen
ocupaciones irregulares que pongan en peligro las vidas de quienes se
encuentran allí, así como la seguridad e integridad de las operaciones del
AIJL.
B. La prohibición de emisión de la constancia
de adecuación a las variables urbanas fundamentales sin el permiso del INAC
Verificado el Plan
Maestro del AIJL, es necesario posteriormente examinar cada una de las
variables urbanas fundamentales contenidas en la propia RAV-14, puesto que,
dicha regla fue una acogida de las directrices internacionales en materia de
construcción de edificaciones en los alrededores de los aeródromos en
Venezuela. Establece la RAV-14:
CAPÍTULO E. RESTRICCIÓN Y ELIMINACIÓN DE OBSTÁCULOS
SECCIÓN 14.36 GENERALIDADES
(a) Para realizar construcciones de edificaciones,
torres de comunicaciones, tendidos eléctricos, plantaciones, rellenos
sanitarios, plantas de tratamientos de aguas residuales u otras obras de
cualquier naturaleza, en el perímetro y áreas circundantes de los aeródromos,
se debe obtener el permiso aeronáutico de construcción otorgado por la
Autoridad Aeronáuticas.
(b) Toda autoridad local antes de expedir permisos
de construcción, solicitará a los interesados que presenten el permiso
aeronáutico, señalado en el literal (a) de esta sección.
(c) El permiso aeronáutico señalado en los
literales (a) y (b) debe realizarse bajo las condiciones establecidas en este
capítulo (…).
Las reglas citadas
obligan al Municipio a detenerse sobre premisas y presupuestos “objetivos”
preexistentes que deben necesariamente existir en el plano material antes de
ejecutar cualquier modificación física en las zonas aledañas al AIJL
calificadas como cono de seguridad. La sección transcrita fija un sistema autorizatorio de prelación, donde, todo interesado antes de
ejecutar una obra requiere el denominado “permiso aeronáutico de construcción”. Dicho permiso sólo puede ser
otorgado en Venezuela por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC),
según la propia RAV-14 (Capítulo A, Sección 14.2).
Si el INAC que es órgano
de la Administración Pública Nacional no ha expedido el permiso aeronáutico,
¿por qué el Municipio Iribarren actuó como si este permiso existiere cuando
declaró ejidos las zonas de seguridad del AIJL? Son incógnitas de mera lógica
proposicional formal que no requiere de mayores técnicas deductivas para
obtener respuesta. De allí los indicios que la Sala Constitucional ha
encontrado para dictar las medidas cautelares y suspender los efectos de la
declaratoria de ejidos.
Una vez emitido el citado
permiso, el Municipio Iribarren, a través de la Dirección de Planificación y
Control Urbano (DPCU), deberá ejercer sus labores propias de control urbano, es
decir, no sólo la verificación que el proyecto presentado tenga la Constancia de Adecuación a las Variables Urbanas
Fundamentales, sino también, la posterior inspección para constatar que la
obra no se ha desviado del Proyecto aprobado por la Alcaldía, y posteriormente,
si todo ha sido adecuado, expedir la Constancia
de Terminación y Recepción de Obra, mejor conocida en Venezuela como “Habitabilidad” (art. 95 Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística). Debemos recalcar que el Municipio nunca renuncia a
sus potestades constitucionales sobre el control de edificación en zonas intra y extra aeroportuarias, pues, la
propia RAV-14, reconoce los antiguamente llamados “Permisos de Construcción”, que sólo los expide el Municipio.
Y acá volvemos al
principio, la DPCU establecerá de forma fehaciente que buena parte de esas
ocupaciones están en ZPU, y por tanto, no urbanizables según los términos del
PDUL. Por eso este problema no debió ocupar espacios por cuanto era evidente
que existía un choque frontal con las regulaciones tanto aeronáuticas como
urbanísticas el reconocimiento formal de derechos de propiedad y posesión de
los ocupantes irregulares en las zonas de seguridad el AIJL. Como explicamos de
forma sumaria, el régimen jurídico-urbanístico para estas zonas especiales
prohibía de antemano cualquier pronunciamiento que siquiera asomara beneficios
para los ocupantes irregulares. No obstante, el Municipio Iribarren hizo caso
omiso y procedió a declarar ejidos los terrenos sin vislumbrar las
consecuencias tanto personales como institucionales que acarreará para quienes
tomaron esa decisión.
III. RESPONSABILIDADES POR INOBSERVANCIA DE REGLAS
DE DISCIPLINA URBANÍSTICA
Como se ha podido
explicitar, las ocupaciones irregulares y la declaratoria de ejidos se han
ejecutado al margen de Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y resto del
sistema jurídico-urbanístico vigente, amén de los aeronáuticos, como se
verificó en las páginas precedentes. Sin embargo, el problema va más allá de
suprimir la reforma de la Ordenanza de Ejidos y eliminar la declaratoria de
ejidos, sino que la Ley Penal del Ambiente[2]8 prefija responsabilidades según lo dispone el
siguiente articulado:
Otorgamiento de actos autorizatorios
para actividades no permitidas
Artículo 36. El funcionario público o funcionaria
pública que otorgue actos autorizatorios para la
construcción de obras y desarrollo de actividades no permitidas, de acuerdo a
los planes de ordenación del territorio o las normas técnicas, en los lechos,
vegas y planicies inundables de los ríos u otros cuerpos de agua, será
sancionado o sancionada con prisión de seis meses a un año. La sanción
acarreará la inhabilitación para el ejercicio de funciones o empleos públicos
hasta por dos años después de cumplidas la pena principal.
Edificación en terrenos no edificables
Artículo 42. La persona natural o jurídica que
promueva o construya edificaciones en espacios no destinados a ese fin según
los planes de ordenación del territorio o en aquellos declarados zonas de
riesgo, será sancionada con prisión de cuatro meses a dos años o multa de
cuatrocientas unidades tributarias (400 U.T.) a dos mil unidades tributarias (2.000
U.T.)
El texto del articulado
es severo y aplicaría a cualquier proceso de regularización sobre el sector
declarado inconstitucionalmente como ejido en la Ordenanza que se impugnó ante
el TSJ, en un área que ha sido calificada como de seguridad aeroportuaria, no
sólo por el PDUL de Iribarren, sino por el POU de 1999.
En citado POU califica a
las áreas adyacentes al Aeropuerto Internacional Jacinto Lara como áreas
afectas al servicio aeroportuario, que a su vez las transforma en áreas protegidas.
De allí que estemos en áreas protegidas que no pueden ser ocupadas ni mucho
menos autorizar su ocupación como se pretende. Hacerlo es trasgredir los tipos
penales anteriormente transcritas.
Además, recordemos lo
previsto en el artículo 57, literal “I” del PDUL de Barquisimeto: las áreas de
seguridad del aeropuerto poseen zonificación ZPU, es decir, son áreas de
protección urbana donde no puede el funcionario municipal competente, otorgar
ningún tipo de autorización para edificar. Es decir, que dando por descontado
que el Municipio otorgue la titularidad, cuando esos mismos propietarios vayan
a construir o a mejorar la vivienda existente y soliciten las variables urbanas
fundamentales, la Dirección de Planificación y Control Urbano de la Alcaldía de
Iribarren deberá negar la constancia de adecuación por cuanto las áreas han
sido calificadas como ZPU absolutas por la Ordenanza del PDUL. Comportarse de
manera contraria, sería prácticamente asumir una responsabilidad penal ajenas a
las prescripciones de la Ley Penal del Ambiente vigente.