LA FATIGA EN
LA AVIACIÓN Y LA AUSENCIA EN LA LEGISLACIÓN VENEZOLANA DE UN SISTEMA DE
GESTIÓN DE RIESGOS ASOCIADOS A LA MISMA
Francisco Ramírez Meza[1]
Resumen:
La colaboración trata sobre la fatiga en
la aviación y el hecho que Venezuela carece de un sistema de gestión de riesgos
asociados a ella, a pesar de las exigencias de la OACI y otros instrumentos
internacionales.
Palabras clave:
Fatiga – Personal aeronáutico –
Seguridad
SUMARIO. I. La fatiga en la aviación. II. Evolución del Sistema. III. Omisión de la implementación. IV. Referencias y detalles
El presente trabajo tiene
como objeto hacer algunas consideraciones relacionadas con la fatiga en la
aviación y la ausencia en la legislación venezolana de un sistema de gestión de riesgos asociados a la misma. Estas consideraciones
están basadas en los siguientes:
I. LA FATIGA EN LA AVIACIÓN
La Enmienda 33 del Anexo
6 de Operaciones de Aeronaves de la OACI (en vigor desde 2009) incorporó cambios sustanciales en el tiempo de vuelo, los períodos de servicio de
vuelo, los períodos de servicio y el régimen de descanso aplicados a la
tripulación de vuelo y de cabina.
Según
el Anexo 6 de Operaciones de Aeronaves de la OACI (Parte I, Transporte aéreo
comercial internacional — Aviones):
4.10.1 El Estado del explotador establecerá
reglamentos para fines de gestión de la fatiga. Estos reglamentos estarán
basados en principios y conocimientos científicos y su propósito será asegurar
que los miembros de la tripulación de vuelo y de cabina estén desempeñándose
con un nivel de alerta adecuado. Por consiguiente, el Estado del explotador
establecerá:
a) reglamentos
relativos a limitaciones del tiempo de vuelo, períodos de servicio de vuelo,
períodos de servicio y períodos de descanso; y
b) reglamentos
sobre sistemas de gestión de riesgos asociados a la fatiga (FRMS), cuando se
autoriza al explotador para que utilice un FRMS con el fin de gestionar la
fatiga.
Como paréntesis debo
señalar, que la tripulación de cabina, aunque no tiene licencia en virtud de
los requisitos del Anexo 1, Licencia al Personal, está sujeta a estas
disposiciones, contrario a lo establecido en la Regulación Aeronáutica
Venezolana RAV 60.
II. EVOLUCIÓN DEL SISTEMA
Al analizar las Providencias
Administrativas (normas sub legales) conocidas como Regulaciones Aeronáuticas
Venezolanas (RAV) 121, 135 y 125, publicadas en el 2013, y la Resolución
conjunta dictada por el Ministerio del Poder Popular para el
Trabajo y Seguridad Social conjuntamente con la Vicepresidencia de la
República, se constata que en ellas se previó la jornada de trabajo en el
transporte aéreo y limitaciones de tiempo de vuelo, tiempo de servicio y períodos
mínimos de descanso para las tripulaciones abordo de aeronaves civiles en el
2008.
No obstante, podemos aseverar
que tales instrumentos normativos sub legales no incluyen un “Sistema de
Gestión de Riesgos Asociados a la Fatiga” (FRMS por sus siglas en inglés) a fin
de dar cumplimiento los requerimientos de la Organización Internacional de
Aviación Civil, OACI.
Por lo tanto, en la
Regulación Aeronáutica Venezolana 121
(RAV 121) vigente que trata sobre las “Reglas de Operación para Explotadores de
Servicio Público de Transporte Aéreo en operaciones regulares y no regulares
nacionales e internacionales”, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N°
6099 de fecha 23 mayo 2013, solo nos encontramos con una pobre definición sobre gestión de la fatiga y, como ya
dijimos, la ausencia total del requerimiento legal interno de un Sistema de Gestión de Riesgos Asociados a la Fatiga (FRMS) en los
siguientes términos:
Gestión de la fatiga. El
titular de Certificado de Explotador de Servicio Público de Transporte Aéreo
establecerá las limitaciones del tiempo de vuelo, de los períodos de servicio y
un plan de descanso que le permita manejar la fatiga de todos los miembros de
su tripulación de vuelo y de cabina. Este plan cumplirá lo requerido por esta
sección, y será aprobado por
En este orden de ideas se
tiene también que, en el 2016, la Autoridad
Aeronáutica Venezolana (INAC) solo incorporó las definiciones de la Fatiga y
la del Sistema de Gestión de Riesgos
Asociados a la Fatiga (FRMS); tal como se evidencia en
la sección 91.1 Definiciones, Abreviaturas y símbolos de la Regulación
Aeronáutica Venezolana RAV 91 sobre "Reglas de Vuelo y Operación
general" de la Providencia Administrativa N° CJU-1651-16 de fecha 6
diciembre, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6.279 del 23 del
mismo mes. Ello lo hizo en los siguientes términos:
Fatiga. Estado fisiológico que se
caracteriza por una reducción de la capacidad de desempeño mental o físico
debido a la falta de sueño o a períodos prolongados de vigilia, fase
circadiana, o volumen de trabajo (actividad mental y/o física) y que puede
menoscabar el estado de alerta de un miembro de la tripulación y su habilidad
para operar con seguridad una aeronave o realizar sus funciones relacionadas
con la seguridad operacional.
Sistema de gestión de riesgos
asociados a la fatiga (FRMS). Medio que se sirve de datos para controlar y
gestionar constantemente los riesgos de seguridad operacional relacionados con
la fatiga, basándose en principios y conocimientos científicos y en experiencia
operacional, con la intención de asegurar que el personal pertinente esté
desempeñándose con un nivel de alerta adecuado.
Por otra parte se puede
observar que, independientemente de que no exista normativa legal (interna), los explotadores venezolanos han sido
apáticos en la implementación del Sistema de Gestión de Riesgos Asociados a la Fatiga (FRMS) así como a realizar su estructura y detalles que integran dicho sistema,
obviando en consecuencia, que ello conlleva a una “Mejor Práctica” de las
operaciones aéreas.
En resumen, las normas sobre
estructura, detalles y definiciones relacionadas con el "Sistema de
Gestión de Riesgos Asociados a la Fatiga (FRMS)" las encontraremos en el Anexo 6 Operaciones de Aeronaves de la OACI desde el 2009, el cual hasta la presente han sido desarrollados y
puestos en prácticas por numerosos Estados signatarios del Convenio
Internacional de Aviación Civil Internacional, así como otros sistemas
internacionales y regionales.
Este Sistema de Gestión de
Riesgos Asociados a la Fatiga (FRMS) no solo lo señala la OACI mediante SARPS,
Normas y Métodos Recomendados en el Anexo 6
Operaciones de Aeronaves, sino también en las enmiendas a los Reglamentos LAR 121 y 135 del conjunto LAR OPS desarrollados en el Sistema Regional de Vigilancia Seguridad
Operacional (SRVSOP) donde Venezuela, a través de sus representantes, participó
en la Sexta Reunión del Panel de Expertos de Operaciones RPEO/6 – Lima, Perú 28
de mayo al 11 de junio de 2012.
En esta reunión se analizaron
los requisitos relativos a la gestión de la fatiga para su incorporación en los
LAR 121 y 135 de acuerdo con las Enmiendas 33 y 35 del Anexo 6 Operaciones
Aeronaves Parte I a) Requisitos generales y prescriptivos de gestión de la
fatiga y b) Requisitos del sistema de gestión de riesgos asociados a la fatiga
(FRMS).
El resultado de este punto de
agenda fue presentado a la Junta General mediante informe elaborado por el Panel de Expertos de
Operaciones, en el que se convino adoptar las siguientes conclusiones:
Conclusión RPEO/6-02 – Aceptación de
las enmiendas a los LAR 121 y 135 referidas a los requisitos generales de la
gestión de la fatiga.
Aceptar los Adjuntos A y B a esta
Parte del Informe, que contienen las enmiendas a los LAR 121 y 135 referidas a
los Requisitos generales de gestión de la fatiga, en base a las Enmiendas 33 y
35 del Anexo 6 Parte I.
b) Requisitos del sistema de gestión
de riesgos asociados a la fatiga (FRMS).
Conclusión RPEO/6-03 - Aceptación de
los requisitos relativos al Sistema de Gestión de Riesgos Asociados a la Fatiga
(FRMS)
Aceptar los Adjuntos C y D a esta
Parte del Informe, que contienen las enmiendas a los LAR 121 y 135 referidas a
los requisitos del sistema de gestión de riesgos asociados a la fatiga (FRMS),
en base a las Enmiendas 33 y 35 del Anexo 6 Parte I.
Asimismo, la Junta General (JG 25) con motivo de la Vigésimo Quinta Reunión Ordinaria
de la Junta General del Sistema Regional de Cooperación para la Vigilancia de
la Seguridad Operacional celebrada en Brasilia aprobado por
el 7 de noviembre de 2012, llegó a la siguiente conclusión
JG 25/10:
Conclusión JG 25/10 - Aprobación de las enmiendas a
los Reglamentos LAR 121 Y 135 del conjunto LAR OPS. Considerando que los textos
de las enmiendas a los reglamentos LAR 121 y LAR 135 del Conjunto LAR OPS han
pasado por todas las etapas dispuestas en la estrategia de 3-6 Informe sobre el
Asunto 3 JG/25 desarrollo, armonización y adopción de los LAR y al no haberse
recibido comentarios de desaprobación por parte de los Estados miembros del
Sistema, se aprueban las siguientes enmiendas: a) Enmienda 2, Primera edición
del LAR 121- Requisitos de Operación: Operaciones domésticas e internacionales
regulares y no regulares (requisitos generales de la gestión de fatiga,
requisitos del sistema de gestión de riesgos asociados a la fatiga, Capítulos
A, B, H, P, Q y Apéndices J y R); y b) Enmienda 1, Primera edición del LAR 135
- Requisitos de Operación: Operaciones domésticas e internacionales regulares y
no regulares (requisitos generales de la gestión de fatiga, requisitos del
sistema de gestión de riesgos asociados a la fatiga, Capítulos C y D).
III. OMISIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN
Vemos con preocupación
que Venezuela, a través de sus autoridades aeronáuticas, forma parte activa del
Sistema Regional de Cooperación para la Vigilancia de la Seguridad Operacional
(SRVSOP) y del Grupo Regional sobre Seguridad
Operacional de la Aviación – Panamericana (RASG-PA) y que, como miembro activo:
1. No
haya asistido a la Junta General (JG 25) con motivo de la Vigésimo Quinta
Reunión Ordinaria de la Junta General del Sistema Regional de Cooperación para
la Vigilancia de la Seguridad Operacional celebrada en Brasilia el 7 de
noviembre de 2012 con la participaron de diez (10) delegaciones pertenecientes
a Estados miembros del sistema y tres (3) Estados observadores representantes
de ACAC, ALTA, CLAC y EASA, así como funcionarios de la OACI como agencia de
ejecución. La lista de participantes aparece en el informe final.
2. No ha
armonizado ni adoptado lo señalado en el LAR 121
Requisitos de operación: Operaciones domésticas e internacionales regulares y
no regulares, Primera Edición Enmienda 5 de Noviembre 2014, lo establecido en el Capítulo N: Gestión de la fatiga Requisitos
generales en su sección 121.1905 Aplicación 121.1910 Cumplimiento de los
requisitos y el Apéndice Q – Requisitos del sistema de gestión de riesgos
asociados a la fatiga (FRMS).
3. No
haya hecho seguimiento ni puesto en conocimientos e información a la comunidad
aeronáutica venezolana, el desarrollo de este tema elaborado por la OACI, IATA e IFALPA, con base al Objetivo Estratégico
Objetivo estratégico A (Seguridad Operacional) y que fue
ventilado en el Grupo Regional sobre Seguridad
Operacional de la Aviación – Panamericana RASG-PA.
Nótese que en el año 2011,
RASG-PA invitó a apoyar y promover la implementación del Sistema de Gestión de
Riesgo de Fatiga (FRMS), y en su Cuarta Reunión, celebrada en Miami, Estados
Unidos, 19 - 21 de octubre de 2011, en la Cuestión 3 del Orden del Día: Grupos
de Trabajo del RASG-PA 3.1.6 Sistema de Gestión del Riesgo de Fatiga (FRMS) el
resumen presentado por la Secretaria sobre el sistema señala lo siguiente:
El objetivo del Sistema de Gestión
del Riesgo de Fatiga (FRMS) es asegurar que un nivel satisfactorio de desempeño
operacional es mantenido en situaciones de vuelo tanto normal como anormal con
el objeto de mejorar continuamente la seguridad operacional de la aviación a
nivel global. Se toma como Referencias: la Guía de Implementación para
Operadores, 1era. Edición, julio de 2011. Fue elaborada por la OACI, IATA e
IFALPA – con base al Objetivo Estratégico Objetivo estratégico A – Seguridad
operacional.
Agregando que esta Guía de Implementación para
Operadores:
Marca la exitosa colaboración entre IATA, IFALPA y
la OACI para liderar conjuntamente y servir a la industria en el desarrollo
actual de la gestión de la fatiga, utilizando la ciencia más actual.
El aporte de estas tres organizaciones ha asegurado
que este documento presente un enfoque basado en la ciencia que sea ampliamente
aceptable para los operadores y los miembros de la tripulación que lo
utilizarán.
También ofrece esta información de manera accesible
y práctica para ayudar a la implementación. Estamos muy orgullosos de
introducir mutuamente esta Guía de Implementación de SGRF para Operadores, la
cual contribuirá a mejorar la gestión del riesgo de fatiga y, en última
instancia, alcanzar nuestro objetivo común de mejorar la seguridad aérea en
todo el mundo.
IV. REFERENCIAS Y DETALLES
El Sistema de Gestión de
Riesgos Asociados a la Fatiga (FRMS) independientemente de lo señalado en las
Normas y Métodos Recomendados SARPS del Anexo 6 Operaciones
de Aeronaves que incluyen los requisitos de un FRMS funcional, lo podemos encontrar
en los textos de orientación sobre la implantación de FRMS los cuales nos
proporcionan información, tanto a las AAC como a los explotadores, acerca de lo
que se necesita para desarrollar e implantar un FRMS. Sirvan de ejemplo los
siguientes:
A) El Manual de
Sistemas de Gestión de Riesgos Asociados a la Fatiga para los encargados de la
reglamentación Documento 9966 de la OACI –
Primera edición, 2012:
Este manual ofrece a los Estados información sobre la forma en que debe funcionar
el FRMS, su reglamentación, y su vigilancia. Esta orientación, incluye aspectos
pertinentes de la ciencia del sueño y los ritmos circadianos.
B) Manual de medicina aeronáutica civil 2012 – Documento 8984 de la OACI:
El capítulo 17 FATIGA Y
OPERACIONES DE VUELO de este manual, señala la fatiga como un riesgo importante
para la seguridad operacional de vuelo y su importancia parece estar en
aumento. Brinda a los médicos examinadores designados la orientación necesaria
para evaluar los efectos de la fatiga en los titulares de licencias durante el
examen médico periódico reglamentario y brindar asesoramiento sobre estrategias
personales de mitigación.
También proporciona orientación
a los explotadores de aeronaves sobre la prevención de la fatiga, así como la
comprensión de los patrones de trabajo de los miembros de la tripulación (de
vuelo y de cabina) y los controladores de tráfico aéreo que pueden estar
afectados por los ritmos circadianos y causando fatiga.
En él se tratan las estrategias
de mitigación individuales y no se pretende abarcar esos aspectos de mitigación
de riesgos asociados a la fatiga ya abordados por la dirección, tales como
limitaciones de los períodos de servicio y provisión de oportunidades para un
descanso adecuado.
C) IATA
– Operacional Safety Audit (IOSA):
Es un sistema de auditoría y certificación
para las operaciones de las aerolíneas que señala, en
resumen, cómo el operador puede utilizar un FRMS para determinar las
variaciones de las políticas de gestión de los hechos representativos
demostrando un nivel aceptable de seguridad.
D) Organización
Internacional del Trabajo, a través de los textos “La aviación civil y los
cambios en su entorno laboral GDFCAI/2013” y “Programa de Actividades
Sectoriales GDFCAI/2013”:
Documentos temáticos para el
debate en el Foro de Diálogo Mundial sobre los efectos de la crisis económica
mundial en la industria de la aviación civil (Ginebra, 20 a 22 de febrero de
2013). Indican, en el punto 5.3.2. (Seguridad y salud en el trabajo) del 5.3. (Desafíos
para el trabajo decente) del 5. (Hacia un sector de la aviación civil más
sostenible) que:
La salud de los trabajadores del
transporte aéreo guarda estrecha relación con la seguridad aérea. El anexo 6
(Operación de aeronaves) del Convenio de Chicago obliga a las aerolíneas a
establecer reglas que limiten el tiempo de vuelo y la duración de los turnos de
los tripulantes. Además, insta a las aerolíneas a establecer reglamentos con el
fin de gestionar la fatiga del personal y recurrir a sistemas de gestión de
riesgos vinculados al cansancio 124. La Agencia Europea de Seguridad Aérea
(AESA) ha propuesto modificar el vigente reglamento europeo introduciendo
nuevas limitaciones en la manera de programar los períodos de servicio de las
tripulaciones. Está previsto que esas reglas se adopten en 2013 125.
E) Manual
de sistemas de gestión de riesgos asociados a la fatiga para los encargados de
la reglamentación. Doc. 9966 de la OACI.
Señala en el Capítulo 1, Introducción
a los sistemas de gestión de riesgos asociados a la fatiga (FRMS), que un sistema de gestión de riesgos asociados a la
fatiga (FRMS) se define como el “Medio que se sirve de datos para controlar y
gestionar constantemente los riesgos de seguridad operacional relacionados con
la fatiga, basándose en principios y conocimientos científicos y en experiencia
operacional, con la intención de asegurar que el personal pertinente esté
desempeñándose con un nivel de alerta adecuado”.
El objeto del FRMS es
garantizar que los miembros de la tripulación de vuelo y de cabina están
suficientemente alerta como para trabajar a un nivel satisfactorio de desempeño,
y aplicar principios y procesos para administrar los riesgos asociados con la
fatiga de los miembros de la tripulación.
Al igual que el SMS, el FRMS
trata de lograr un equilibrio realista entre la seguridad operacional, la
productividad y los costos. Su objetivo es identificar proactivamente
oportunidades para mejorar los procesos operativos y reducir los riesgos, así
como identificar las deficiencias tras eventos adversos.
La estructura de un FRMS, tal
como se describe aquí, parte de un modelo enmarcado en el SMS. Las actividades
principales son la gestión de los riesgos para la seguridad operacional [que se
describen en las normas y métodos recomendados (SARPS) como procesos FRM] y la
garantía de la seguridad operacional (que se describe en los SARPS como
procesos de garantía de la seguridad operacional del FRMS).
Estas actividades centrales se
rigen por una política de FRMS y tienen el apoyo de los procesos de promoción
del FRMS. Todo el sistema debe llevar la documentación que satisfaga al Estado
del explotador.
Ambos SMS y FRMS se basan en el
concepto de cultura de notificación eficaz de la seguridad operacional, en la
que se ha instruido al personal y se le ha constantemente alentado a informar
sobre los peligros que haya observado en el entorno operativo.
Para alentar a todo el personal
involucrado en un FRMS a informar sobre riesgos de fatiga, un explotador debe
distinguir claramente entre: (i) errores humanos involuntarios, que se
consideran parte normal del comportamiento
humano y los reconoce y gestiona el FRMS; y (ii) transgresiones deliberadas de
las reglas y procedimientos establecidos.
Un explotador debe contar con
procesos independientes del FRMS para tratar las transgresiones deliberadas.
Para fomentar un compromiso
continuo del personal con la notificación de los riesgos de fatiga, la
organización debe tomar las medidas apropiadas en respuesta a dichos informes.
Cuando existe un sistema de notificación eficaz de la seguridad operacional, un
gran porcentaje de los informes sobre seguridad operacional proceden del
personal operativo, y se refiere a riesgos identificados o percibidos en lugar de a errores o eventos adversos.
Visto y analizados las
diferentes disposiciones sobre el tema, exhorto a la autoridad aeronáutica
Venezolana avocase a la implementación, control, gestión y seguimiento del
sistema de gestión de riesgos asociados a la fatiga (FRMS) tal como lo señala la
norma 4.10.1
el Anexo
6 Operaciones de Aeronaves de la OACI Parte I Transporte aéreo comercial internacional — Aviones o en sus
efecto explicar las razones de tal incumplimiento.
[1]
Abogado especialista en
Derecho Aéreo y Espacial por la Universidad San Marcos (Perú) y en Derecho
Internacional Humanitario por la Universidad Santa María, Miembro fundador de
la Comisión Venezolana de Derecho Aéreo (COVEDAE) y del Centro de Estudios
Avanzados de Derecho Aeronáutico y Espacial. Profesor del Diplomado en Derecho
Aeronáutico CIDEP – Universidad Monteávila.