NUEVOS Y VIEJOS PROBLEMAS DEL TRANSPORTE
AÉREO
Jorge
L. Álvarez Méndez[1]
Resumen: La colaboración presenta tres problemas del
transporte aéreo como lo son los oligopolios productos de las alianzas
comerciales, la naturaleza jurídica de los anexos del Convenio de Chicago y el
rol del oficial de seguridad a bordo.
Palabras clave: Convenio de
Chicago – Uniformidad – Seguridad
SUMARIO. Introducción. I. Una visión sobre el
Convenio de Chicago. II. Los
estándares internacionales de seguridad. III.
Modificación del Convenio de Tokio de 1963. Conclusión
“The success of any air policy rest with the way in
which it is implemented. The Preamble to the Chicago Convention is still the
universal policy declaration. Whatever their national air policies, States
should pay heed to this declaration in carrying out their policies in practice”.
H. A. Wassenbergh[2]
INTRODUCCIÓN
El pasado 7 de diciembre se cumplieron setenta y dos años de la firma del Convenio sobre Aviación
Civil Internacional, desde entonces la Organización de Aviación Civil
Internacional (OACI), ha venido realizando esfuerzos considerables para hacer
realidad los objetivos que le impone el texto del Convenio, en otras palabras,
lograr el desarrollo ordenado, seguro y eficiente del transporte aéreo
internacional. Sin duda, se trata de una tarea gigante, inmensa, difícil, pero,
absolutamente indispensable para la comunicación de los pueblos y para
contribuir al desarrollo económico de los países que integran la geografía
mundial. El maestro Videla Escalada
recuerda que la reunión de París de 1919, cerró sus deliberaciones con la
preocupación de la potencia militar del avión, en tanto que la de Chicago con
un voto de Mr. Berle[3], que
transcribo de seguidas: “que el camino de los aires, empleado como medio de
agresión, se convierte en vía de liberación”. El profesor Videla concluye señalando que, al
momento de la clausura de la Convención existía en su seno una nueva
preocupación: la nacida por “el temor a la competencia comercial en materia de
aviación, mirada como un instrumento susceptible de servir al imperialismo
económico de los más poderosos”.
El esfuerzo de
estos largos años de trabajo puede apreciarse en su resultado: la aviación
civil mundial como eficaz instrumento de paz, comunicación y confraternidad
entre los hombres. De manera que, atendiendo al título que identifica el
presente trabajo, pretendemos presentar a la consideración de las nuevas
generaciones de estudiosos de la disciplina tres aspectos enmarcados en la idea
de nuevos y viejos problemas del transporte aéreo internacional. Aspectos que
por su evolución aún no satisfacen a plenitud los requerimientos que impone el
bien jurídico protegido por el Convenio sobre Aviación Civil Internacional: La
Seguridad. Para ello, en primer término, pasamos a referirnos al Convenio de
Chicago, vigente no solamente por los avances logrados por el transporte aéreo
internacional, sino por la constante invocación que de sus normas suelen hacer
los Estados y, últimamente, por la preocupación que genera las discrepancias
existentes entre su artículo 44 y el resultado oligopólico de la actividad,
producto del incumplimiento de principios fundamentales insertos en sus
disposiciones. En segundo lugar, a riesgo de ser repetitivo, parece importante
recordar la necesidad de adoptar una postura universal sobre la naturaleza
jurídica de los estándares internacionales de seguridad contenidos en los Anexos
al Convenio de Chicago, los cuales, sin lugar a dudas, concretan el principio
de la Uniformidad Legislativa de inapreciable valor para el Derecho Aeronáutico
y para la seguridad de la navegación aérea. Finalmente, expresamos comentarios
sobre la inquietud que nos embarga por la modificación del Convenio de Tokio de
1963 y por la presencia de un oficial de seguridad a bordo. Tres aspectos que
obligan al estudio, al desarrollo de las normas y métodos recomendados por la
OACI, y por la necesidad de atender el problema que genera la conducta de los
llamados pasajeros disruptivos.
I. UNA VISIÓN SOBRE EL CONVENIO DE CHICAGO
Ciertamente la
aplicación de las normas del Convenio Chicago hasta finales de la década de los
setenta del Siglo XX impidió que la preocupación referida por el Dr. Videla Escalada, se convirtiese en
realidad. Hecho posible por la práctica del principio de igualdad en las
relaciones entre los Estados en los términos previstos por la Resolución 2625
(XXV) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, al dejar de lado la
desigualdad que imperó en las cláusulas del Convenio de París. No obstante lo
expuesto, hoy, al contrariar expresos principios consagrados por el Convenio
sobre Aviación Civil Internacional[4],
parece que el transporte aéreo camina a pasos agigantados al oligopolio, a la
concentración del tráfico internacional de pasajeros y, sin duda, al monopolio
en determinadas rutas internacionales, al dejar de lado los postulados que el
propio Convenio señala a título de objetivos a la Organización de Aviación
Civil Internacional (OACI), y que, por raro que parezca, de cuando en cuando,
salen a relucir cuando las compañías que tantas veces abogan por la
globalización y el libre mercado, tropiezan en su camino con aerolíneas
económicamente más fuertes, y por inexplicable que parezca, recurren a sus
Estados en busca de protección. De aquella protección que impone la equidad en
las relaciones aerocomerciales entre Estados, derivada del espíritu del
Preámbulo y de los fines y objetivos expresamente señalados en el artículo 44
del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, comúnmente denominado Convenio
de Chicago.
En efecto, el
Artículo 44 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional señala los fines y
objetivos de la OACI; en otras palabras, la razón de ser de la organización
internacional al trazar el norte hacia el cual debe dirigir sus acciones. Una
comparación entre el deber ser que impone dicho Artículo y la realidad
objetivamente analizada, pone en evidencia cuán apartado se encuentra la acción
del resultado, la organización internacional de las metas que le impone el
Convenio; por ejemplo, las alianzas estratégicas entre aerolíneas (Star
Alliance, One World y Skyteam) controlan el 64.2% del mercado mundial de
transporte aéreo internacional, que hoy alcanza una cifra superior a los
3.120.000.000 millones de pasajeros por año y genera ingresos que superan los
377 billones de dólares anuales, uniendo 3.846 aeropuertos que prestan
servicios regulares de transporte aéreo y un servicio que abarca a 34.756 pares
de ciudades y sobrepasa el 2% del PIB global[5].
Las cifras
transcritas hablan por sí solas y muestran la innegable incongruencia que
existe entre los objetivos que el Artículo 44 del Convenio le impone a la
Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y el resultado que pone
sobre la mesa la figura del oligopolio en la industria del transporte aéreo
internacional. Ciertamente, el examen objetivo de la situación muestra una
contradicción entre los principios consagrados por el Artículo citado y el
resultado obtenido. Las alianzas estratégicas resultaron atractivas, sí, pero
cambiaron el paradigma que persigue el Convenio de Chicago al romper el
necesario y equitativo equilibrio que imponen al régimen de transporte aéreo
internacional las letras d), e), f) y g) del citado Artículo 44. En el 2012,
por ejemplo, el catedrático español Ignacio
Quintana Carlo, durante las XL Jornadas Iberoamericanas de Derecho
Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial, celebradas en la
histórica ciudad de Cádiz, recordaba que:
La política de competencia y la legislación están
encaminadas a garantizar que el mercado del transporte (en nuestro caso
transporte aéreo) opera de manera eficiente, es decir, que los operadores
económicos toman sus decisiones empresariales con total libertad, prohibiendo
las conductas que tengan por objeto, produzcan o puedan producir el efecto de
impedir, restringir o falsear la competencia en todo o parte del mercado y los
abusos de posición de dominio en el mercado[6].
Perspectiva desde
la cual la competencia legítima adquiere carácter fundamental para el
transporte aéreo; pero, bien es sabido que la competencia entre fuerzas
desiguales no conduce a la equidad que establece la letra “f” del tantas veces
citado artículo 44 del Convenio de Chicago, que proclama la necesidad de “asegurar
que se respeten plenamente los derechos de los Estados contratantes y que cada
Estado contratante tenga oportunidad equitativa de explotar empresas de
transporte aéreo internacional”.
Durante su
exposición, el Dr. Quintana Carlo,
recordó lo siguiente:
Por el Departamento de Transporte (DOT), así como otras
autoridades de los Estados Unidos, se defendía que las “alianzas estratégicas
de amplia base constituían la fuerza principal que estaba detrás de las
reducciones de precio en las tarifas trasatlánticas y en los incrementos de
tráfico” (Report del DOT año 2000); y que su constitución había producido un
incremento en la capacidad de los transportistas que en el año 2002 se cifró en
un 10%. Y, en general, se apreciaba una gran satisfacción de los consumidores
que se beneficiaban de poder tener más destinos gracias a la utilización de los
servicios on line y en un mercado más competitivo y, por tanto, a precio más
bajos[7].
Siguiendo al citado
tratadista durante el desarrollo del tema de marras, observamos que hace
referencia a lo que llamo desventajas que llevaron a las Autoridades del
Departamento de Justicia de los Estados Unidos a realizar “estudios económicos
serios que pusieron de relieve, que la autorización de las alianzas (Rectius:
la concesión de la inmunidad antitrust (anti trust immunity, ATI) como se les
conoce en los USA, tiene sobre el mercado más efectos negativos que positivos,
por lo que defienden el sometimiento de estos acuerdos a las normas generales
del derecho de competencia; las que se aplican al resto de los operadores
económicos”[8]. Hechos que por sí solos obligan a volver la mirada al comentado
Artículo 44 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, que hizo posible
el crecimiento ordenado y eficiente del transporte aéreo internacional, para
buscar su flexibilización, en resguardo de los derechos de los
consumidores.
Por otra parte, la
objetividad que reclama la interpretación de una norma, integrante de un
convenio internacional, impide invocar la “desuetudo”, entendida como pérdida
de validez de un conjunto de normas jurídicas, porque ello supondría que las
mismas han dejado de formar parte, por su no uso, de un orden jurídico
positivo, pues el Convenio es un todo, cuyo deber ser se encuentra en el
Preámbulo y en el caso en examen menos, porque el citado Artículo 44 de su
texto, guarda la debida correspondencia con su respectivo Preámbulo. De manera
que, el Convenio de Chicago o Convenio sobre Aviación Civil Internacional
mantiene su validez y vigor, sin permitir resquicios por los cuales pueda
invocarse el no uso de una de sus normas.
El propio Convenio
en su artículo 95 consagra la denuncia como medio de poner fin a las obligaciones
que un Estado asume al hacerse parte de él, pero, además, establece en su
artículo 94 el procedimiento para enmendar sus normas y a la presente fecha no
se ha presentado propuesta alguna –que conozcamos– con el propósito de enmendar
el texto del Artículo 44.
Víctor Manuel Aguado, representante de
España ante el Consejo de la OACI, se refería al tema de las enmiendas al
Convenio de Chicago en los siguientes términos:
Desde el año de 1947 de entrada en vigor de la Convención
se han introducido una serie de enmiendas que pudieran llamarse menores pues no
han modificado de forma sustancial lo que sigue siendo la referencia principal
del derecho aeronáutico internacional. No han existido cambios fundamentales de
importancia y las enmiendas, salvo dos excepciones notables que trataré más
adelante, se han reducido a temas de composición de órganos de gobierno o
cuestiones de cosmética constitucional”[9].
Corresponde en
consecuencia, a los Estados miembros pronunciarse sobre la necesidad de
enmendar o no al Convenio de Chicago, para ajustarlo a las exigencias de un
mundo globalizado, acción que, según entendemos, no debe perder de vista el
Preámbulo y el justo equilibrio que logró con sus disposiciones.
Las Alianzas
constituyen un sueño y una realidad prevista por el Artículo 77 del Convenio.
Un instrumento para crecer en eficiencia y oportunidades para los usuarios de
los servicios internacionales de transporte aéreo, siempre que los principios
que la rijan se correspondan con las normas del Convenio de Chicago, en
resguardo del bien jurídico que tutelan y de la necesidad de mantener
relaciones de justicia y equidad que garanticen no solamente la paz universal,
sino también el progreso de los pueblos menos favorecidos por el desarrollo. En
otras palabras, respetando el deber ser que impone el Preámbulo del Convenio y
los objetivos que su texto impone a la Organización de Aviación Civil
Internacional.
II. LOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE SEGURIDAD
En mis ya largos
años de trabajo en la industria del transporte aéreo, he sido testigo de
excepción de las diferentes opiniones que se emiten entre quienes afirman la
obligatoriedad de cumplimiento de los Anexos al Convenio de Chicago y quienes
categóricamente la niegan.
Parece un tema de
poca monta para los estudiosos del Derecho Aeronáutico, sin embargo, entendemos
que de valor trascendente para quienes otorgan a la Uniformidad Legislativa,
carácter de meta esencial y fundamental de la disciplina, pues, precisamente en
dicha uniformidad reposa la seguridad operacional de la aviación civil.
El Convenio nada
dice al respecto, salvo por lo que establece en su artículo 12, “Reglas del
Aire” y, que textualmente, se expresa en los siguientes términos: “(…) Cada Estado se compromete a mantener
sus propios reglamentos sobre este particular conformes en todo lo posible, con
los que oportunamente se establezcan en aplicación del presente Convenio. Sobre
alta mar, las reglas en vigor serán las que se establezcan de acuerdo con el
presente Convenio. Cada Estado contratante se compromete a asegurar que se
procederá contra todas las personas que infrinjan los reglamentos aplicables”.
Los Anexos al
Convenio de Chicago se encuentran originalmente en el Apéndice 5to de la
Convención de Chicago de 1944, entendiendo el vocablo apéndice para identificar
a cada uno de los Acuerdos alcanzados en ella: 1. El Convenio Provisional para
la Aviación Civil Internacional; 2. El Convenio sobre Aviación Civil
Internacional; 3. El Convenio sobre el Tránsito de los Servicios Aéreos
Internacionales; 4. El Convenio sobre Transporte Aéreo Internacional; y, 5. los
Anexos.
De manera que, los
llamados Anexos, ciertamente forman un anexo de la Convención, constituyen un
Apéndice que, de conformidad con una interpretación objetiva del documento que
les contiene, no obtuvieron el consenso indispensable para adoptarlas con
carácter vinculante y su denominación como Anexos, se desprende del texto de la
letra “l” del Artículo 54 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, que,
textualmente, al hablar de las obligaciones del Consejo de la OACI, dice: “adoptar, normas y métodos recomendados
internacionales, de acuerdo con las disposiciones del Capítulo VI del presente
Convenio, designándolos, por razones de conveniencia, como Anexos al presente
Convenio, y notificar a todos los Estados contratantes las medidas adoptadas”.
De ello parece
evidente una primera conclusión: que tanto el Apéndice 5to del Convención como
la denominación que les atribuye la letra “l” del artículo 54 del Convenio,
impiden considerar que los 19 Anexos tienen carácter vinculante; es decir, de
obligatoria aplicación para los Estados miembros del Convenio sobre Aviación
Civil Internacional.
No obstante, la
afirmación hecha, no pocos Estados en sus legislaciones internas invocan los
Anexos con carácter obligatorio. Así, por ejemplo, la Ley de Aeronáutica Civil
de la República Bolivariana de Venezuela
establece en su Artículo 5to, que “La
legislación aeronáutica civil venezolana se orientará a la adecuación y
cumplimiento de las normas y métodos recomendados, emanados de la Organización
de Aviación Civil Internacional y otros organismos internacionales
especializados, para alcanzar la uniformidad con la normativa aeronáutica
internacional, a fin de promover el desarrollo de la aeronáutica civil de
manera segura, ordenada y eficiente”,
norma que, por lo que respecta a Venezuela, hace innecesaria la discusión del
tema.
Sin embargo, el
Convenio sobre Aviación Civil Internacional es un Acuerdo de Derecho
Internacional Público y como tal la naturaleza de sus llamados Anexos, debería
examinarse desde la perspectiva que brinda las fuentes de la disciplina. Una de
las cuales: la costumbre, habida consideración de la conducta seguida por los
Estados miembros, conduce a pensar que los Anexos de referencia se han
transformado en normas consuetudinarias de derecho internacional.
El examen de las
declaraciones hechas por los Estados sobre el tema desde 1994, así lo
evidencian. Y su estudio muestra que concretan los elementos que el Juez
español, Federico De Castro,
asigna a la costumbre internacional como fuente de derecho.
En efecto, en la
Opinión Individual contenida en la Sentencia del Tribunal Internacional de
Justicia, en el Asunto de Pesquería (Reino Unido de Gran Bretaña contra
Islandia), de fecha 25 de julio de 1974, el citado Juez, después de analizar
los elementos esenciales que configuran la costumbre con fuente autónoma de
Derecho Internacional Público, se expresa en los siguientes términos: “Según la
Communis Opinio, el derecho internacional consuetudinario existe cuando una
práctica ha cristalizado con los siguientes caracteres: a) Una aceptación
general y universal (…). b) Una práctica uniforme (…). c) Una duración
considerable. d) La opinio Juris (…)”[10].
Al realizar el
necesario estudio de la conducta seguida por los Estados a partir de la Nota de
Prensa publicada por la Administración Federal de Aviación de los Estados
Unidos de América, en 1994, anunciado la práctica de auditorías de seguridad a
las Autoridades Aeronáuticas de los países cuyas aerolíneas prestaban, por ese
entonces, servicios de transporte aéreo a ese país, tenía el propósito de
verificar y constatar el grado de cumplimiento de los Anexos 1, 2, 6 y 8 al
Convenio sobre Aviación Civil Internacional, situación que produjo
declaraciones de los Estados miembros de la OACI que, de una u otra manera,
aceptaban la obligación de cumplir las normas y métodos recomendados contenidos
en los Anexos señalados y de adecuar sus reglamentaciones internas a las
exigencias de los Estándares Internacionales de Seguridad.
Víctor Manuel Aguado, representante del
Reino de España ante el Consejo de la OACI, señala en su citado discurso lo
siguiente:
Ante esta situación, y a propuesta de la Comisión de
Navegación Aérea apoyada decididamente por el Consejo se convocó los días 10 –
12 de noviembre de 1997 una Conferencia Mundial de Directores Generales de
Aviación Civil en que se acordó dar a la OACI la capacidad de auditar en cada
uno de los Estados miembros el grado de implementación de las normas
internacionales. En principio el mandato se circunscribía a los aspectos de
licencias al personal, operaciones y aeronavegabilidad, y en un principio se
mantendrían los resultados como confidenciales. En muy pocos años las
auditorías se extendieron a todos los aspectos cubiertos por los diferentes
Anexos, y se incrementó progresivamente la transparencia de tales auditorías”.
Puede considerarse éste como el salto más importante que
OACI ha dado desde el inicio de su andadura en 1944”[11].
La visión que
ofrece el Dr. Aguado sobre las
auditorías realizadas por la OACI, con el propósito de constatar el
cumplimiento de los Anexos, encaja perfectamente en el primero de los elementos
constitutivos de la costumbre internacional como fuente autónoma de la
disciplina.
En efecto, la labor
desarrollada por el organismo internacional está dirigida a la seguridad
operacional y a la protección de la aviación civil internacional contra actos
de interferencia ilícita y, sin duda, su trabajo se aplica también a la
operación de transporte aéreo doméstico, al integrar y regular al hecho técnico
aeronáutico, bajo el prisma de la generalidad y universalidad legislativa
propia del Derecho Aeronáutico. Efectos que, necesariamente, desembocan en el
segundo de los elementos materiales de la costumbre como fuente autónoma de
Derecho Internacional, señalados por el Dr. Federico
De Castro en la Opinión Individual que comentamos: la práctica uniforme,
consecuencia directa de la uniformidad legislativa que, si vale el término, se
concreta en normas comunes, aplicadas por los Estados miembros para garantizar
la vigilancia que reclama la seguridad aérea como ciencia. La práctica común de
los Estados conforma la ansiada uniformidad legislativa, práctica común que da
sustancia al nacimiento de una conducta uniforme asumida por los Estados
miembros de la OACI.
Seguidamente, la
Opinión Individual del juez De Castro
examina el último de los elementos materiales de la costumbre como fuente de
derecho internacional: el paso del tiempo; es decir, su permanencia en el marco
de las relaciones entre Estados. Elemento sobre el cual el Juez De Castro recuerda que, sobre este
elemento, el Tribunal Internacional ha admitido una cierta flexibilidad, pero a
condición de que la práctica de los Estados, con inclusión de los Estados
especialmente interesados, haya sido frecuente y prácticamente uniforme en el
sentido de la disposición invocada.
Al respecto
pensamos, que la invocación de la obligatoriedad de cumplimiento de los Anexos
al Convenio de Chicago, se ha manifestado de manera que establece un
reconocimiento general del hecho, un convencimiento de estar en presencia de
una regla u obligación jurídica, hecho fácilmente identificable cuando se
examina la conducta seguida por los miembros de la OACI, desde 1994.
Finalmente, el Juez
De Castro, recuerda el elemento
espiritual de la costumbre como fuente de derecho internacional, al señalar que
las normas consideradas como consuetudinarias, deben ser testimonio, por su
naturaleza o la manera en que han sido aceptados, de la convicción de que su
cumplimiento es obligatorio porque tienen carácter jurídico. En otras palabras
y de acuerdo con el citado Juez, por el sentimiento de conformarse a una norma
de derecho.
En definitiva,
nuestra opinión pretende reconocer en los Anexos al Convenio sobre Aviación
Civil Internacional, una norma consuetudinaria de Derecho Internacional
Público, habida consideración de la conducta seguida por los Estados desde
1994, que permite evidenciar que tales normas por su aplicación y desarrollo,
evidencian la existencia de los elementos señalados por el juez Federico De Castro en su Opinión
Individual, para que se les considere como costumbre internacional y
consecuentemente, constituyan la base de la tan ansiada uniformidad legislativa
que pregona el Derecho Aeronáutico.
III. MODIFICACIÓN DEL CONVENIO DE TOKIO DE 1963
El Convenio de
Tokio sobre las Infracciones y Ciertos Otros Actos Cometidos a bordo de las
Aeronaves es el único instrumento jurídico que, de manera general e imprecisa,
ha pretendido regular la disciplina a bordo de las aeronaves de transporte
público de pasajeros. Tema estrechamente vinculado con el Estatuto del
Comandante de Aeronave o Piloto al Mando, como lo designa la normativa
internacional, en nuestra opinión de importancia capital para el asunto que nos
ocupa y cuyo texto duerme plácidamente desde 1980, año en el cual el Comité
Jurídico de la Organización Internacional lo revisó por última vez. Oportunidad
en la cual estuve presente y pude percibir ausencia de pilotos en las
discusiones, desconocimiento de las realidades sucedidas a bordo de las
aeronaves y, además, lo que me pareció marcado desinterés por este asunto en
quienes discutían el tema.
Durante el lapso
transcurrido desde entonces el mundo ha cambiado radicalmente y una nueva
realidad afecta la disciplina y consecuentemente la seguridad de los servicios
internacionales y domésticos de transporte aéreo.
Nuevas realidades
como las señaladas por el recordado amigo y jurista Álvaro Lisboa Montt, están presentes:
La mala conducta [que] incluye comportamientos tales como
el consumo prohibido de estupefacientes, la negativa a cumplir con las instrucciones
de seguridad, las agresiones a pasajeros o a la tripulación, las amenazas que
pueden afectar la seguridad de la tripulación, de los pasajeros y de las
aeronaves, el abuso sexual o acoso y otros tipos de comportamientos indebidos
que pueden poner en peligro la seguridad del avión o el buen orden y la
disciplina a bordo de las aeronaves”[12].
Hechos que conducen
al análisis ponderado de la situación que, por la influencia de organismos de
derecho público y privado, desembocó en la modificación del Convenio de Tokio
de 1963, realizada en Montreal entre el 26 de marzo y el 4 de abril de 2014.
Del resultado de
sus deliberaciones la Conferencia adoptó un Protocolo que modifica el Convenio
sobre Infracciones y Ciertos Otros Actos Cometidos a bordo de las Aeronaves, el
cual quedó abierto a la firma de los Estados participantes en la Conferencia y
con posterioridad a dicha fecha, para los demás Estados en la sede la OACI en
Canadá, hasta que logre el número de ratificaciones pertinentes para su entrada
en vigor.
El contenido del
Protocolo adoptado por la Conferencia –recuerda el Dr. Lisboa– modificó parcialmente ocho (8) artículos del
Convenio, añadió tres (3) y suprimió un (1) párrafo de un artículo. También se
adoptó en la Conferencia la Resolución que actualiza la Circular 288 de la OACI
denominada “Texto de orientación sobre los aspectos Jurídicos de los pasajeros
Insubordinados o perturbadores”.
A nuestro juicio, y
coincidiendo con la visión del recordado Dr. Lisboa
Montt, lo más importante del Protocolo aprobado en Montreal fue la
ampliación de las bases de jurisdicción aplicable a los casos que sucedan a
bordo de aeronaves en vuelos internacionales, y la presencia de Oficiales de
Seguridad a bordo (In Flight Security Officers) El primer aspecto, por la
armonización de los procedimientos internacionales existentes (Montreal 99 y
Tokio 63) dirigida a solucionar la impunidad reinante en materia de pasajeros
insubordinados y perturbadores, que siguiendo lo estipulado por el Artículo 3
del Protocolo puede ser la del Estado de matrícula, la del Estado del lugar de
aterrizaje o simplemente la del Estado del explotador.
En lo concerniente
al Oficial de Seguridad, las cosas no parecen tan claras. En efecto al revisar
la 8a
Edición del Anexo 17 encontramos que su capítulo 4to establece la presencia del
oficial de seguridad a bordo, exclusivamente para la protección de la aeronave, tripulantes y pasajeros contra actos de
interferencia ilícita. No estudia ni regula el Anexo 17 la conductas asumida por
los llamados pasajeros disruptivos y el delito de interferencia ilícita en que
justifica su presencia, debe entenderse en los términos del Convenio de la Haya
de 1970, sobre la Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves; es
decir, calificando la violencia e intimidación, la amenaza de violencia para el
apoderamiento de la aeronave y el ejercicio del control sobre la misma o el
intento de cometer tales actos[13].
La conferencia
Internacional de Derecho Aeronáutico celebrada en Beijín en el 2010 elaboró un
Protocolo Complementario al Convenio para la Represión del Apoderamiento
Ilícito de Aeronaves, incluyendo en su texto la preocupación por el incremento
de conductas contrarias al buen orden y disciplina a bordo y en su artículo 1,
la enumeración de conductas que deben considerar los Estados parte como
delitos; adicionalmente regula problemas de jurisdicción y pide el compromiso
de los Estados signatarios, para aplicar drásticas sanciones penales a quienes
estén incursos en la comisión de tales hechos.
Sin duda es una
modernización del Convenio de la Haya, pero no contempla en sus disposiciones
al oficial de seguridad. Tampoco la Conferencia de Beijín, que modificó el Convenio para la Represión de Actos Ilícitos Relacionados con la Aviación
Civil Internacional, incluyó en su texto mención alguna sobre la presencia del
oficial de seguridad a bordo de una aeronave que preste servicios públicos de
transporte aéreo internacional; de manera que solo el Anexo 17 hace referencia
a su presencia a bordo y con el propósito de prevenir actos de interferencia
ilícita.
Sin embargo, el Protocolo que Modifica el Convenio de Tokio, amplía
las facultades del Oficial de Seguridad y permite que tome medidas coercitivas
en relación con pasajeros perturbadores o insubordinados, a solicitud del
Comandante de Aeronave, e incluso se le faculta para adoptar tales medidas sin
la autorización del piloto al mando, cuando tenga razones para creer que son de
carácter urgente en beneficio de la seguridad y disciplina a bordo. En otras palabras, porque las medidas que
pretenda adoptar se dirijan a proteger la aeronave, personas a bordo
(tripulantes y pasajeros), o a evitar la comisión de infracciones graves si el
acuerdo que autoriza su presencia a bordo, así lo permite.
Una crítica
constructiva sobre el problema que presenta la aplicación del Convenio de Tokio
y el Protocolo de Montreal, impone recordar que el derecho no regula
situaciones ideales para los grupos sociales, su papel es conocer en
profundidad la realidad que pretende regular. Circunstancia que reclama
análisis y valoración de los casos que a diario afectan al transporte aéreo, un
examen de las conductas asumidas por los pasajeros hoy llamados disruptivos y
particularmente el estudio de las causas que la generan.
Los factores son
muchos y diversos, van desde la discusión de una pareja que termina en
altercado violento, pasando por prohibiciones de determinados hábitos
personales e incluso por el estrecho margen entre un asiento y otro de la
aeronave, especialmente en los de clase económica, pero el resultado siempre
comporta una violación de las normas que impone la seguridad operacional y un
riesgo de consecuencias difíciles de prever; por eso, con el debido respeto, es
necesario advertir que resulta poco entendible el punto 2 del Artículo 6 del
Protocolo, cuyo texto me permito reproducir: “El Comandante de la aeronave puede exigir o autorizar la ayuda de
los demás miembros de la tripulación y solicitar o autorizar, pero no exigir,
la ayuda de oficiales de seguridad a bordo o de pasajeros con el fin de tomar
medidas coercitivas, que sean necesarias…”.
En efecto, si el
comandante es responsable de la aeronave en los términos previstos por el Anexo
2 al Convenio de Chicago, es decir, “autoridad decisiva en todo lo relacionado
con ella, mientras esté al mando de la misma”[14], y si la aeronave en vuelo
constituye una comunidad entre todos aquellos que viajan en el aparato y otorga
al personal una calidad muy particular en la relación de dependencia que lo
liga con su principal, muy distinta de la que ordinariamente aparece en los
demás sectores de la actividad humana[15], como afirma Videla
Escalada, es natural y necesario que en aras de la seguridad se designe
a una persona con facultad y competencia para dirigirla, y por elemental lógica
tal carácter corresponde al responsable de la dirección técnica de la aeronave,
por lo que resulta incongruente cuando menos, incluir en el punto 2 del
Artículo 6 del Protocolo la frase: “…y solicitar o autorizar, pero no exigir,
la ayuda de oficiales de seguridad a bordo” bajo argumentos que al parecer se
discutieron en la Conferencia, como por ejemplo, la confidencialidad de su
presencia a bordo.
Surge de seguidas
la certeza de que cualquiera sea el momento de su actuación durante un vuelo
tal secreto quedará develado. Más aún, si el oficial de seguridad toma sin
autorización del comandante, una medida coercitiva que comprometa la seguridad
y el buen orden a bordo, ¿quién asumirá la responsabilidad por ello?
El Dr. Lisboa Montt, nos recuerda en su trabajo
que:
Cuando se hizo evidente que la figura del agente de
seguridad se introduciría en el texto del Convenio de Tokio, los esfuerzos se
destinaron a establecer que el agente de seguridad quedara también bajo la
autoridad del comandante, porque habría sido muy delicado introducir otras
autoridades a bordo de las aeronaves de transporte público, que eventualmente
pudieran entrar en conflicto con la autoridad del comandante de aeronave y en
definitiva debilitar dicha autoridad, como algunas delegaciones intentaron
hacerlo al situar al agente de seguridad al mismo nivel jerárquico que el
comandante de aeronave[16].
Por fortuna, consultada la Dirección de
Navegación Aérea de la OACI, éste organismo optó, con
la prudencia propia de los órganos internacionales, por la opción que no
permitiera debilitar la autoridad del piloto al mando. La experiencia indica lo
trágico que ha resultado para la aviación civil el conflicto de autoridad a
bordo de una aeronave.
Lo cierto es que
las reformas aprobadas, por sí solas, no solucionan los problemas a bordo. Por
el contrario, dejan la desagradable sensación de que los Estados reconocen el
fracaso de las medidas por ellos adoptadas antes de la reforma del Convenio de la
Haya de 1970, sobre la Represión del Apoderamiento
Ilícito de Aeronaves y en cuanto se refiere a pasajeros disruptivos, se nota
una ausencia de conocimiento sobre la eventual responsabilidad que pueda
desprenderse de las conductas atribuidas a las autoridades aeroportuarias,
aerolíneas y agencias de viaje que al perturbar la psiquis del pasajero le
predisponga a la comisión de comportamientos indeseables a bordo, de allí que
calificar tales conductas con carácter penal compromete no sólo la libertad
individual de las personas que incurran en ellas, sino también la de los
funcionarios cuyo actuación pueda haber inducido al pasajero a cometer actos
contrarios a la disciplina a bordo de la aeronave.
Creemos en la
urgencia de un estudio multidisciplinario que investigue las razones de tales
comportamientos. Recurrir a profesionales expertos en conducta humana para
conocer posibles causas que estimulen actitudes hostiles e inciten a violar las
normas a bordo, es fundamental, porque tal estudio puede conducir a la búsqueda
de métodos más efectivos para la solución de tan urgente problema.
CONCLUSIÓN
Las consideraciones anteriores no tienes otro objeto que estimular la búsqueda de soluciones concretas a los tres problemas que plantea el texto. Los nuevos talentos y los maestros que estudia la disciplina pueden y deben aportar soluciones para que, la estructura del Derecho Aeronáutico, no muestre fisuras que desnaturalicen el bien jurídico que pretenden tutelar..
[1] Abogado por la Universidad Católica Andrés
Bello. Vicepresidente del Instituto Iberoamericano de Derecho Aeronáutico, del
Espacio y de la Aviación Comercial (España) y de la Asociación Latinoamericana
de Derecho Aeronáutico y Espacial (Argentina). Profesor
del Diplomado
en Derecho Aeronáutico CIDEP – Universidad Monteávila.
[2] Public
International Air Transportation Law in New Era. (Economic
Regulation of International Air Carrier Operation), Kluver Deventer, The Netherlands, p. 150.
[3] Adolph Berle, delegado de los Estados Unidos
de América, bajo cuya presidencia se celebró la Convención de Chicago. Vid.
Federico Videla Escalada: Derecho
Aeronáutico. Tomo I. Víctor P. de Zavalia, Editor. Buenos Aires, 1969, p.
93.
[4] Vid. Artículo 44 del Convenio sobre Aviación
Civil Internacional
[5] Sobre el tema puede verse: Eduardo Dueri: "Las Alianzas Estratégicas entre
líneas aéreas. Origen, Elementos. aspectos Contractuales", en Alada en Córdoba. XXXV Jornadas
Latinoamericanas de derecho Aeronáutico y Espacial. Editorial Avocatus.
UBP. Vid. Jorge Álvarez Méndez: "Una visión sobre las alianzas
estratégicas en el Transporte Aéreo y la respuesta Latinoamericana" en XL
Jornadas Iberoamericanas de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación
Comercial. Fundación AENA. Madrid, 2012, pp. 65 y ss.
[6] Ignacio Quintana Carlo: “Las Alianzas
estratégicas en el Transporte Aéreo: del Mercado protegido al mercado Global
con Stopover en el Mercado Liberalizado. Un análisis desde el derecho de la
competencia”. XL Jornadas Iberoamericanas
de Derecho Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial. Fundación
AENA. Cádiz, 2012, pp. 80 y 81.
[7] Ídem.
[8] Ídem.
[9] Víctor Manuel Aguado Aguado: “Discurso de
Conmemoración del Setenta Aniversario de la Fundación de la OACI”. XLI Jornadas Iberoamericanas de Derecho
Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial. Fundación AENA.
Madrid, 2013, pp. 42 y ss.
[10] C.I.J Recueil 1974, pág. 89 – 90. Vid. Julio
D. González Campos, Luís I Sánchez Rodríguez y E Santa María Sáenz D., M. Paz
Andrés: Materiales de Prácticas de
Derecho Internacional Público. Editorial Tecnos, S. A. Madrid, 1987, p. 35.
[11] V. M. Aguado A. Ob. cit., p. 48.
[12] Vid. Álvaro Lisboa Montt en XLI Jornadas Iberoamericanas de Derecho
Aeronáutico y del Espacio y de la Aviación Comercial. Fundación AENA. Madrid,
2014, p. 151.
[13] Vid. Luís Tapia Salinas: Ensayo para un Diccionario de Derecho Aeronáutico. Instituto de
Derecho Aeronáutico, del Espacio, y de la Aviación Comercial. Madrid, 1991, p.
279.
[14] Vid. Anexo 2 al Convenio Sobre Aviación Civil
Internacional. Capítulo 2, norma 2.4.
[15] Vid. Federico Videla Escalada: Derecho Aeronáutico. Tomo II, Víctor P.
De Zavalia, Editor. Buenos Aires, 1970, p. 370.
[16] Á. Lisboa M. Ob. cit., pp. 160-161. Lo
trágico que ha resultado para la aviación comercial.