Carlos
Norberto Santander Ojeda* | pp. 55-72
Resumen: El abandono es una institución jurídica
del derecho civil, la cual está ubicada dentro de los medios de extinción del
derecho de propiedad. En nuestra legislación aeronáutica, tiene su fundamento
en las normas insertas en los artículos 28 y 29 de la Ley de Aeronáutica Civil
venezolana, donde establece que la Autoridad Aeronáutica está facultada a
declarar previo “procedimiento
administrativo” la extinción del
derecho de propiedad sobre la aeronave, cuyo desarrollo vulnera la garantía
constitucional del debido proceso administrativo y el derecho a la defensa, con
graves consecuencias económicas y patrimoniales al propietario o persona con
interés directo, personal y legítimo sobre la aeronave.
Palabras clave: Abandono – Aeronave – Derecho de propiedad.
Sumario: Introducción. I. Aspectos generales
sobre el derecho de propiedad y la aeronave. II. El abandono como medio de
extinción del derecho de propiedad. III. Abandono de la aeronave en el derecho
venezolano. IV. Procedimiento previo a la declaratoria de abandono de la
aeronave. V. Violaciones constitucionales en la declaratoria de abandono de la
aeronave. VI. Diferencias entre el abandono de la aeronave con otras
instituciones coercitivas a la pérdida de la propiedad. VII. De la necesidad de
modificar el procedimiento administrativo previo a la declaratoria de abandono
de la aeronave. Conclusiones.
El presente trabajo versa sobre la declaratoria de abandono
de aeronave; su procedimiento administrativo y la crítica sobre la
inconstitucionalidad del mismo porque atenta contra el derecho de propiedad y
garantías constitucionales.
En nuestro derecho positivo, existe un universo de derechos
y garantías, tanto sustantivas como adjetivas, las cuales dentro de la praxis
se ven vulneradas por múltiples factores. Ahora bien, en el desarrollo del
presente trabajo se plantea como el trámite y desarrollo de un “procedimiento sumario y abreviado”
conculca derechos de rango constitucional, como lo serían el derecho a la
propiedad, el derecho a la defensa y al debido proceso administrativo, ya sea
porque la autoridad aeronáutica incurre en arbitrariedad; falta de interés de
encontrar al propietario o poseedor legítimo y extralimitación de sus
atribuciones dentro de su actividad en el procedimiento de declaratoria de
abandono de la aeronave. Por tales motivos, se le causaría gravamen irreparable
a la condición jurídica del propietario sobre sus derechos e intereses en la
aeronave sujeta al procedimiento.
De modo que en la presente investigación se explican las características
de tales vulneraciones, y se propone la reforma legal para ajustar el
procedimiento al contexto garantista constitucional propio del Estado
Democrático y Social de Derecho y de Justicia.
i. Aspectos
generales sobre el derecho de propiedad y la aeronave
Antes de conceptualizar y definir el derecho de propiedad,
es menester determinar su naturaleza jurídica, misma que se encuentra dentro de
los derechos reales, entendiéndose éstos como el nexo jurídico directo e
inmediato entre una persona y una cosa, ya sea mueble o inmueble.
El derecho de propiedad tiene su fundamento constitucional
en el artículo 115 de nuestra Carta Magna, el cual establece que: “Se garantiza el derecho de propiedad. Toda
persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes”;
y su fundamento legal se encuentra consagrado en el artículo 545 del Código
Civil, que prevé: “La propiedad es el
derecho de usar, gozar y disponer de una cosa de manera exclusiva, con las
restricciones y obligaciones establecidas por la ley”. Ahora bien, vistas
estas disposiciones, el derecho a la propiedad se define como el derecho de
usar, gozar y disponer de una cosa de forma exclusiva y excluyente, con las
restricciones y obligaciones establecidas en la ley, teniendo el propietario,
los derechos subjetivos de aprovechamiento, disfrute, disposición, modificación
y defensa sobre un bien determinado (del cual es dueño), siempre y cuando no
trasgreda los límites de sus derechos. La doctrina, establece que el derecho de
propiedad:
…consta
de una serie ilimitada de facultades, en virtud de las cuales el propietario, a
la vez puede excluir a todos los demás de la inherencia en la cosa, puede
disponer de ésta del modo que quiera, destinándola al uso que más le agrade,
sin otra limitación que la que deriva del Derecho objetivo o la concurrencia de
un derecho ajeno[1].
Dentro de este derecho, que contiene amplias e ilimitadas
facultades, la doctrina ha determinado de manera clara y concisa, que se
desarrollan varios derechos subjetivos que derivan del ejercicio del derecho de
propiedad, dentro de los cuales resaltan: en primer lugar, la facultad de
aprovechamiento, que no es más que la potestad que tiene el propietario de usar
–en este caso, la aeronave– en la medida de sus apetencias, saciando sus
necesidades a través de los beneficios o frutos que la misma le pueda
proporcionar, siempre y cuando no trasgreda los límites legales en su
ejercicio; en segundo lugar, se tiene la facultad de disposición, misma que
consiste en que el propietario puede enajenar, gravar, destruir y modificar –en
este caso la aeronave– siempre y cuando no exceda los límites establecidos en
la ley, y en caso de las dos últimas, no comprometa la seguridad operacional; y
como tercera facultad, se tendría la de defensa, la cual consiste que en caso
de que su derecho se vea lesionado, el propietario en el ejercicio de la
exclusividad de su derecho, así como también ejerciendo el derecho de posesión
sobre su propiedad (si fuere el caso), a través de los medios establecidos por
las leyes y por ante las autoridades competentes[2],
hace valer todos sus derechos reales e intereses sobre la aeronave.
Es de suma importancia establecer como ejemplo a estas
alturas de la investigación, en cuanto al procedimiento por abandono de la aeronave,
primero: el derecho subjetivo de objeción u oposición que puede ejercer el
propietario o poseedor legítimo dentro del lapso legal para que decaiga el
procedimiento por pérdida del objeto, y segundo: como vía de consecuencia de
tal decaimiento, salvaguardar el derecho de propiedad sobre la aeronave.
Visto el derecho de propiedad desde un punto de vista
conciso, es importante precisar varios aspectos en cuanto a la aeronave: en
primer lugar, se entiende por aeronaves aquellos “aparatos o mecanismos destinados a circular por el espacio
aeronáutico, utilizando las reacciones del aire que no sean las reacciones del
mismo contra la superficie terrestre y que sean aptos para el transporte de
personas o cosas”[3]
.
Ahora bien, su naturaleza jurídica dentro de la
clasificación de los bienes, tal y como lo establece el artículo 18 de la Ley
de Aeronáutica Civil, la inserta dentro de los bienes muebles susceptibles de
inscripción registral, en este caso, en el Registro Aeronáutico Nacional, esto
se debe a que es de vital importancia determinar su nacionalidad y matrícula,
para que de esta manera se pueda establecer un nexo jurídico entre la aeronave
y la jurisdicción de un Estado, un nexo entre la aeronave y el propietario y/o
poseedor legítimo de la misma, se puedan registrar todos los créditos
privilegiados y cualquier acto que recaiga sobre la aeronave, y que el Estado
donde se encuentre registrado la aeronave, sea garante y vele por el
cumplimiento de la seguridad operacional, así como de todos los protocolos internacionales
respecto a la actividad aeronáutica.
En nuestra legislación, cualquier inscripción registral que
tenga que ver con aeronaves y la actividad aeronáutica, se hará por ante el
Registro Aeronautico Nacional de conformidad con el
artículo 19 de la Ley de Aeronáutica Civil, cumpliendo con todos los
requerimientos y formalidades establecidos por la Regulación Aeronáutica
Venezolana 47.
Para Folchi, la propiedad sobre la
aeronave, presenta características especiales y diferencias sustanciales en
cuanto al régimen tradicional del derecho de propiedad, ya que en primer lugar,
se tiene que la aeronave debe tener una marca de nacionalidad y matrícula; y en
segundo lugar, no se le aplica la regla general en cuanto a la presunción de
propiedad sobre los bienes muebles: posesión vale título[4];
ahora bien, determina la doctrina patria, que en cuanto al instrumento jurídico
que va a acreditar la propiedad, será el Certificado de Matrícula.[5]
ii. El abandono como medio
de extinción del derecho de propiedad
Antes de desarrollar lo relativo al abandono como
institución jurídica, es importante resaltar lo incipiente de nuestra doctrina
patria en la materia, dentro de la cual se puede traer a colación la percepción
del jurista Kummerow, cuyo criterio radica en que el
abandono es un “rasgo ínsito a la
relación jurídica creada por el derecho real, es la facultad reconocida al
titular de la cosa gravada para abandonarla, con efectos liberatorios, cuando
no se pueda cumplir con la carga que penetran el dominio”[6],
y posteriormente, en su obra, el mismo doctrinario establece como medios de
extinción del derecho de propiedad lo siguiente:
El
ligamen de pertenencia puede cesar por mediación de un acto voluntario del
titular (abandono, enajenación) o por causas extrañas a su voluntad
(destrucción del bien, accesión continua, acciones revocatorias, decisión
judicial y por ministerio de la ley).
La
extinción del dominio, de otro lado, puede verificarse para todos o sólo para
su actual titular, tratándose el derecho a otro sujeto. La extinción absoluta
se realiza por la destrucción material de la cosa, o porque dar esta última
fuera del comercio (destrucción jurídica). La desaparición relativa del dominio
obedece alguna de las siguientes causales:
a. Transferencia
a un titular distinto por disposición de la ley (accesión, prescripción
adquisitiva, invención…);
b. Transferencia
por efecto concurrente de la ley y de la voluntad de alguno de los
intervinientes en la relación jurídica (adjudicación a consecuencia de un
remate, retracto convencional…);
c. Transmisión
voluntaria del dominio (venta, donación, permuta).
d. Destrucción
de una adquisición anterior (a causa de nulidad, revocación o resolución del
acto de dónde procedía la adquisición)[7].
Se puede entender de las citas expuestas, que se trataría
entonces de una institución jurídica del derecho civil que consiste en la
pérdida o extinción del derecho de propiedad, la cual para que se configure
debe estar provista de dos elementos: el animus
derelictionis, derivada de una libre
manifestación de voluntad que ejerce el propietario por medio de la cual va a
renunciar a su derecho que tiene sobre un bien determinado, dando así por
terminado o extinto cualquier derecho que éste pudiera tener sobre dicho bien;
y el corpus derelictionis,
misma que consiste en una conducta de
desposesión sobre el bien, donde se materializa a través desprendimiento de la
cosa[8];
y como consecuencia inmediata, otorga la posibilidad de que ya bien sea una
persona o el Estado, pueda adquirir la propiedad sobre la cosa en abandono
mediante la ocupación.
Ahora bien, dentro de la condición jurídica que tendría la
cosa, ésta pasaría de estar dentro de la propiedad privada (Res Privata),
a ser propiedad de nadie (Res Nullius),
siempre y cuando se cumplan con los dos elementos del abandono o derrelicción; ante tal circunstancia, nuestro derecho civil
prevé la institución jurídica de la ocupación como medio de adquisición de la
propiedad, la cual se configura en caso de cosas bienes corporales cuando éstas
no le pertenecen a nadie, pero son susceptibles de ser propiedad de alguna
persona[9].
A tenor de esa tesitura, su fundamento legal se encuentra
inmerso en el artículo 797 de nuestro Código Civil, donde se establece que “las cosas que no son propiedad de nadie,
pero que pueden llegar a serlo de alguien, se adquieren por ocupación; tales
son los animales que son objeto de caza o de la pesca, el tesoro y las cosas
muebles abandonadas”; de esta norma, se puede determinar a grandes rasgos
cuales serían las condiciones de hecho y de derecho que deben concurrir para
que cualquier persona o el Estado, en caso de abandono de la aeronave, a través
de la Administración Aeronáutica, pueda adquirir la propiedad a través de la
ocupación, las cuales serían: en primer lugar, que se debe tratar de un bien
mueble; en segundo lugar, debe existir el animus
por parte del sujeto de hacer de su propiedad la cosa en abandono; en
tercer lugar, que la cosa objeto de ocupación, sea susceptible de propiedad; y
en cuarto y último lugar, que la cosa no tenga propietario al momento en que se
configure la ocupación.
iii. Abandono de la aeronave
en el derecho venezolano
En la Ley de Aeronáutica Civil Venezolana, en su artículo
28, están establecidos los supuestos fácticos objetivos (mismos que son
autónomos y no concurrentes), que darían pie a la declaratoria de pérdida de la
aeronave –cuestión que no es objeto de esta investigación– así como el inicio
del procedimiento por abandono de la aeronave, que tiene como finalidad, privar
el derecho de propiedad sobre la aeronave a un particular (en este caso, el
propietario). En el artículo 29 ejusdem,
está previsto lo relativo al procedimiento como tal y sus efectos
jurídicos-patrimoniales respecto al propietario, la Autoridad Aeronáutica, y
eventualmente, otro particular.
Ahora bien, desarrollando los supuestos de hecho antes
mencionados, es necesario traer textualmente lo establecido en la ley que rige
la materia:
Artículo
28. Pérdida y abandono de aeronave
…
Se
declarará el abandono de una aeronave, en los siguientes casos:
1.
Por la declaración del propietario.
2.
Por indeterminación o carencia de marcas de nacionalidad y matrícula legítimas
o se ignore su propietario.
3.
Por permanecer inactiva por más de noventa días continuos y no estar bajo el
cuidado de su propietario o poseedor legítimo.
En cuanto al primer supuesto, se estaría en presencia de un
abandono propiamente dicho, ya que enmarca una manifestación de voluntad
expresa efectuada por propietario en favor de la Autoridad Aeronáutica, donde
éste va a renunciar a tal derecho, y como consecuencia, también a cualquier
utilidad económica o contraprestación monetaria por causa de la pérdida de tal
derecho y la adquisición del derecho de propiedad por parte del Estado, o bien
sea de un tercero, como se verá más adelante.
¿En qué circunstancias pudiese verse esta figura?, establece
la doctrina, que esta renuncia puede presenciarse en casos de deudas a favor de
sus acreedores, o en caso de que la aeronave presente algún daño y la
reparación represente un costo más de la mitad de su valor[10].
Asimismo, respecto a este primer numeral, afirma el Profesor
Roberto Hung en su trabajo publicado en el Anuario de
Derecho Aeronáutico del año 2016, que se puede dar la posibilidad en que el
propietario que haya abdicado su derecho sobre la aeronave, deje sin efecto tal
renuncia, siempre y cuando la aeronave que se encontraba en su condición de Res Nullius no haya sido ocupada, ya sea
por el Estado a través de la Autoridad Aeronáutica, o en caso de que la
aeronave sea llevada a remate, por un tercero; esta revocatoria se pudiera dar
de dos maneras: de una forma expresa, manifestándole a la Autoridad Aeronáutica
su deseo de revocar esa renuncia, o de una manera tácita, la cual se configuraría
con un acto de posesión sobre la aeronave[11].
En cuanto al segundo numeral, se desarrollan dos situaciones
distintas: la primera, hace referencia a la “indeterminación
o carencia de marcas de nacionalidad y matrícula legítimas”, que de acuerdo
con lo establecido en el artículo 4 de nuestro Código Civil, interpretado sus
palabras en sentido literal, se puede señalar que ello se refiere a los casos
en que la aeronave por cualquier circunstancia, no se pueda individualizar, ya
sea porque existen dudas o incertidumbres en cuanto a las marcas distintivas de
nacionalidad y matrícula, o porque carece de las mismas[12], y
como ya vimos con anterioridad, tales marcas son de suma importancia ya que
establecen un triple nexo entre la aeronave-jurisdicción-propietario.
Aunado a ello, establece la Regulación Aeronáutica
Venezolana 45, que se debe cumplir con un requisito indispensable para que la
operación de la aeronave sea permitida en nuestro país, donde las marcas de
nacionalidad y matrícula deben ser exhibidas, cumpliendo con todos los
parámetros establecidos en dicha regulación; de manera general, esta Regulación
establece como requisitos generales para todas las aeronaves, a los fines de la
exhibición, que dichas marcas deben estar pintadas en la aeronave o fijadas por
cualquier otro método que asegure un grado similar de permanencia; no tener
ningún tipo de ornamentos; ser de un color que contraste con el fondo; y por
último, ser legible; todo ello con la finalidad de poder identificar,
determinar y diferenciar a una aeronave de otra, y de esta manera, cumpliendo
el propietario con tales requisitos de manera diligente, no se incurriría en el
segundo supuesto de la declaratoria de abandono de la aeronave.
Ahora bien, en cuanto a la segunda situación establecida en
el numeral en desarrollo, se tiene como supuesto que se ignore su propietario, a nuestro criterio devendría de la
situación desarrollada con anterioridad, ya que por la causa de que no se puede
determinar cuáles son sus marcas distintivas, mucho menos se le puede atribuir
su propiedad a una persona determinada. Para Belisario Capella, este supuesto
se configuraría en caso de que se desconozca o cuando no se sepa quién es el
verdadero propietario de la aeronave[13].
Por último, se tiene el tercer numeral, el cual es una
consecuencia derivada de la inactividad o inoperatividad de la aeronave por más
de noventa días continuos, y de manera concurrente, se debe dar el hecho de que
esa aeronave durante ese lapso, esté en condiciones de descuido o desatención
por parte del propietario o del poseedor legítimo. A nuestra consideración,
este es el numeral más problemático con respecto al abandono de aeronave, ya
que no establece de manera clara y precisa cuáles serían los actos de cuidado
sobre la aeronave. Esta causal se configura más que todo en casos donde la
aeronave no esté apta para volar, ya sea porque no tenga el certificado de
aeronavegabilidad vigente o sea revocado por causa de algún daño que haya
sufrido la aeronave y sea menester repararlos, con la finalidad de solventar
tales fallas y de volver a obtener dicho certificado. En este sentido, sería
injusto en estas condiciones económicas y comerciales por la que está
atravesando el país, otorgar un plazo de noventa días continuos para que el
propietario o poseedor legítimo lleve a cabo tales reparaciones, considerando
el difícil acceso a los repuestos y mantenimiento de las aeronaves en tan breve
tiempo. De esta forma, dicho numeral, por interpretación en contrario,
establece una obligación implícita hacia los propietarios y poseedores de
mantener la actividad frecuente de las aeronaves.
Por otra parte, dentro de la situación de pandemia que
estamos viviendo, la actividad aeronáutica se ha visto afectada por cuenta de
la suspensión de vuelos que tuvo lugar primeramente en fecha 13-03-2020,
mediante el Decreto Presidencial N° 4.160, publicado en Gaceta Oficial
Extraordinaria N° 6.519 de 13-03-2020, a través del cual se declaró el estado
de alarma para atender la emergencia sanitaria de COVID-19, y que
posteriormente fue prorrogado. Tal situación hace suponer –por razonabilidad–
que existe una suspensión en el cómputo del lapso que iniciaría el
procedimiento por abandono.
iv. Procedimiento previo a
la declaratoria de abandono de la aeronave
Una vez se configure las circunstancias de cualquiera de los
numerales del artículo 28 de la Ley de Aeronáutica Civil Venezolana en cuanto
al abandono, previo a tal declaratoria, la Autoridad Aeronáutica a los fines de
garantizar “el debido proceso” y el “derecho a la defensa”, iniciará un
procedimiento a tenor de lo establecido en el artículo 29 ejusdem, el cual establece:
Antes
de proceder a la declaratoria de abandono, la Autoridad Aeronáutica publicará
en un diario de circulación nacional, tres avisos dentro de los treinta días
continuos, para que los interesados presenten sus objeciones a la declaratoria
propuesta. Vencido el término de diez días continuos desde la última
publicación, sin que haya oposición a tal declaratoria, la Autoridad Aeronáutica
procederá́ a dictarla y la aeronave pasará a propiedad del Estado o podrá ser
sometida a subasta pública.
Los
recursos obtenidos de ese proceso, serán destinados a la liquidación de los
créditos privilegiados y de los gastos derivados del procedimiento. Una vez
realizada la liquidación, el saldo restante pasará a formar parte del
patrimonio del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil. En caso de
interrumpirse el procedimiento, por aparecer el propietario o poseedor
legítimo, los gastos generados por la conservación, reparación y movilización
de la aeronave, así́ como del procedimiento administrativo, serán por cuenta
exclusiva de estos.
Analizando tal procedimiento administrativo, es de
importancia resaltar que carece de fase contradictoria, probatoria y resolutoria;
dando a entender así, que se interrumpiría el procedimiento con el solo hecho
de que aparezca el propietario o poseedor legítimo, o cualquier tercero
interesado, como lo sería el caso del apoderado, causahabiente, o persona que
demuestre mejor derecho, acreditando en el acto de objeción u oposición a la
declaratoria propuesta dentro del plazo legal establecido, manifestando de
manera expresa su interés legítimo y directo hacia la propiedad de la aeronave,
como lo sería exhibir el certificado de matrícula, documentos de propiedad de
la aeronave, o poder, que traería como consecuencia inmediata, el decaimiento
del procedimiento por pérdida del objeto, en este caso, ya la aeronave no
estaría en abandono.
Ahora bien, como garantía al “debido proceso” y al “derecho
a la defensa”, la norma establece la obligación procesal de efectuar una
serie de notificaciones a través de carteles publicados en un diario de
circulación nacional, donde se haga saber a una colectividad que existe una
propuesta de declaratoria de abandono sobre una aeronave, con la finalidad de
que los interesados ejerzan la respectiva defensa de sus derechos e intereses
sobre la aeronave.
En este orden, y subsumiendo el primer numeral del artículo
28 ejusdem a este procedimiento, el
cual se refiere a la renuncia expresa efectuada por el propietario sobre su
derecho de propiedad en favor de la Autoridad Aeronáutica, se entiende que el
propietario dentro de ese lapso de oposición puede revocar la renuncia
efectuada con anterioridad, siempre y cuando se cumplan con las reglas que se
desarrolló con anterioridad; de igual manera, ese cartel va dirigido a aquellos
acreedores privilegiados e hipotecarios que cumplan con los requisitos
establecidos en la Ley (arts. 23-25 LAC), con la finalidad de que en una
eventual subasta pública de la aeronave, la Autoridad Aeronáutica les reconozca
y pague la garantías y créditos privilegiados que recaigan sobre la aeronave
subastada.
Respecto al segundo numeral del artículo 28 ibidem, es lógico pensar que se deban
hacer de manera primigenia, a los fines de localizar al propietario o tercero
interesado, publicaciones periódicas en un diario de circulación nacional, por
ser imposible una determinación de las marcas de nacionalidad y matrícula, que
serían indispensables para localizar de manera directa al propietario para
realizar una notificación personal, cumpliendo a cabalidad así con lo
establecido en el artículo 49 numeral 1 Constitucional, el cual consagra “Toda persona tiene derecho a ser notificada
de los cargos por los cuales se les investiga, de acceder a las pruebas y
disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa”.
Respecto a las aeronaves que sean registradas y matriculadas
en el país, cabe preguntarse si la Autoridad Aeronáutica tiene en su registro
centralizado a parte de las marcas de nacionalidad y matrícula que determinan a
la aeronave como unidad, y relacionan a la aeronave con su propietario, así
como también todos los seriales correspondientes a la aeronave, como lo sería
el de los motores y fuselaje, ¿por qué no hacen una búsqueda exhaustiva dentro
de sus registros para relacionar a la aeronave con su propietario, tomando en
consideración esos seriales?, la respuesta develaría que la Autoridad
Aeronáutica no tiene intención de que aparezca el propietario, para así ella
beneficiarse, ya sea de la propiedad inmediata de la aeronave, una vez sea
declarada en abandono, o del remanente de la subasta pública.
Con relación al tercer y último numeral del artículo 28 en
desarrollo, recaen todas nuestras críticas e inconformidades, ya que no
teniendo la excusa de que la aeronave no posee exhibidas sus marcas de
nacionalidad y matrícula, tampoco la Autoridad Aeronáutica a sabiendas de quien
es el propietario, y poseyendo todos los medios para localizarlo de manera
personal y directa, la norma legal establece el mismo procedimiento para todos
los casos de abandono, teniendo éstos naturaleza circunstancial distintas, y
por tal motivo, consideramos que deben ser tratados de diferentes maneras.
El fundamento de esta crítica recae en la Regulación
Aeronáutica Venezolana 47.17 y 47.18, en las que se establece que, para la
solicitud de reserva de matrícula, como también para la asignación de
matrícula, es exigido por la Institución ante tales trámites, aportar la
dirección personal del propietario, explotador y del solicitante, misma que
está determinada por el domicilio; del mismo modo, número telefónico y
dirección de correo electrónico.
Tomando en consideración que la notificación es un instrumento
de comunicación, que forma parte de toda estructura procesal que debe
garantizar la celeridad e inmediatez en el procedimiento bajo análisis, no
puede obviarse que el objeto de la notificación es hacer del conocimiento de
una persona –en este caso, el propietario o poseedor legítimo– que contra ella
se ha iniciado un procedimiento, de qué se trata el mismo y qué actuaciones le
corresponden; con atención en ello, es indispensable una reforma parcial del
procedimiento de declaratoria de abandono de la aeronave, en cuanto atañe al
numeral tercero del artículo 28 de la Ley de Aeronáutica Civil, estableciendo
como condición para realizar la notificación por carteles que establece el
artículo 29 ejusdem, que se agote
previamente la notificación personal, aplicando por analogía, la establecida en
el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos[14],
o, a través de vía telemática por medio del correo electrónico suministrado, ya
bien sea por el propietario o por el poseedor legítimo, emplazándolos a que
dentro de un lapso de diez días hábiles, contados a partir de que esa
notificación se haga efectiva, ocurran por ante la Autoridad Aeronáutica para
que hagan su respectiva oposición u objeción.
En este sentido, el artículo del procedimiento bajo
análisis, establece la posibilidad de que no haya oposición u objeción dentro
del lapso legal al procedimiento iniciado, el cual tendrá como consecuencia
principal la declaratoria de abandono propiamente dicha, donde la Autoridad
Aeronáutica basándose en una presunción iuris
tantum, atribuyéndole esa inactividad en el procedimiento por parte del
propietario o poseedor legítimo a una manifestación de voluntad tácita por medio de la cual éstos
renunciarían a su derecho real sobre la aeronave, trayendo consigo como efecto
casi inmediato, el cambio de situación jurídica de la aeronave, pasando ésta de
ser propiedad privada a ser propiedad de nadie, y simultáneamente de ser
propiedad de nadie a ser a propiedad del Estado, o bien puede ser sometida a
subasta pública, y por ende, volver a ser propiedad privada.
Dentro de las
consecuencias económicas de llevar a cabo la subasta pública a la aeronave,
donde los “recursos obtenidos de ese
proceso, serán destinados a la liquidación de los créditos privilegiados y de
los gastos derivados del procedimiento – y aunado a ello – el saldo restante pasará a ser parte del
patrimonio del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil” (art. 29 LAC); la
legislación reconoce que sobre la aeronave objeto de subasta, recae una serie
de derechos dentro de los cuales se encuentran los créditos privilegiados,
además de ello, la Autoridad Aeronáutica así como también cualquier otra institución
ya sea pública o privada, será beneficiaria de los gastos que hubiesen ocurrido
dentro del procedimiento. Una vez se hayan saldado dichas garantías, el saldo
restante, el cual sería la diferencia entre el monto por la cual fue subastada
la aeronave menos el total de pasivos que recaían sobre ella, pasará a formar
parte del patrimonio de la institución que conformaría en este caso la
Autoridad Aeronáutica.
Ahora bien, yéndonos a la posibilidad de que apareciera el
propietario o poseedor legítimo de la aeronave, el procedimiento establecido no
hace referencia alguna acerca de la carga probatoria del interesado al momento
de ejercer su defensa ante ese proceso administrativo. En este sentido,
consideramos que la norma al afirmar que “En
caso de interrumpirse el procedimiento, por aparecer el propietario o poseedor
legítimo” (art. 29 LAC), de manera sutil estaría exigiendo cuatro
requisitos como condición sine qua non para
que opere la interrupción del procedimiento, a saber: que exista un propietario
o poseedor legítimo, que ejerza su derecho a la defensa a través de la objeción
u oposición, que esa defensa tenga lugar dentro del lapso legal establecido, y
que pruebe su derecho e interés legítimo, personal y directo sobre la aeronave.
Dicha interrupción, traería como consecuencia inmediata dos
situaciones: la Autoridad Aeronáutica debe decretar el decaimiento por pérdida
del objeto, y como resultado, la extinción procedimiento iniciado; y el
nacimiento de la obligación por parte del propietario o poseedor legítimo de
indemnizar a la Autoridad Aeronáutica por conceptos de gastos relacionados a la
movilización, reparación, conservación de la aeronave, mientras haya durado el
procedimiento, y los gastos inherentes al procedimiento.
v. Violaciones
constitucionales en la declaratoria de abandono de la aeronave
En el marco de la declaratoria de abandono de la aeronave y
del correspondiente procedimiento, existen varias violaciones a los derechos y
garantías constitucionales de los propietarios de las aeronaves presuntamente
en situación de abandono.
La primera violación, sería que una vez sea declarada en
abandono, la Ley no le reconoce al propietario ningún derecho económico sobre
la aeronave, traducido en el reconocimiento de alguna compensación monetaria,
en el caso donde posterior a la declaratoria en abandono de la aeronave y al
traslado de la propiedad de la misma, aparezca el propietario ante la Autoridad
Aeronáutica.
En segundo lugar, estaríamos en presencia de una vulneración
del derecho a la defensa. A nuestro criterio respecto a dicha vulneración,
recae en cuanto al numeral tercero del artículo 28 de la Ley de Aeronáutica
Civil, ya que la notificación efectuada (dentro de ese procedimiento) no es la
adecuada para dar conocimiento directo y eficaz al propietario en cuestión,
para que éste ejerza oportuna defensa (formal y real) en el procedimiento,
motivado a las siguientes consideraciones: (i)
La realidad histórica que se está viviendo, se enfila a la era digital, y
por consiguiente, actuaciones telemáticas. (ii) En el país no existen casi medio de comunicación
impresos, y los pocos que circulan no expiden muchos ejemplares, motivado ya
sea por falta de materia prima, desculturización de la sociedad a comprarlos y
leerlos; y, por último, la pandemia que se está viviendo en la actualidad ha afianzado
la cultura de informarse través de las redes sociales. (iii) La Autoridad Aeronáutica, tiene
manejo de distintos datos personales de localización directa de los
propietarios, como de los poseedores legítimos, ya sea a través de la dirección
personal, números telefónicos y correos electrónicos, tal y como se mencionó
anteriormente.
En tercer lugar, la Autoridad Aeronáutica dentro del
procedimiento administrativo por abandono de la aeronave, incurre en la praxis
de lo que se denominaría violación flagrante al debido proceso administrativo,
ya que se extralimita en el ejercicio de sus facultades y atribuciones
otorgadas por la Ley, en los supuestos donde el propietario hace oportuna
oposición u objeción a dicho procedimiento; a propósito de ello, se puede
mencionar la Sentencia dictada en fecha 18-09-2015, en el expediente N° 7594
por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la
Región Capital, actuando en sede Constitucional: en la cual el fondo de la
controversia versa sobre la extralimitación por parte del Instituto Nacional de
Aeronáutica Civil (INAC), que es la Autoridad
Aeronáutica, en exigirle dentro del proceso administrativo a la parte agraviada
–los propietarios de la aeronave, los cuales ejercieron su oposición dentro de
los lapsos legales–, una serie de documentaciones y requisitos que a los fines
legales no son indispensables ni pertinentes para decretar la interrupción del
procedimiento, como lo sería una sentencia de herederos universales, la
declaración sucesoral por ante el Servicio Nacional
Integrado de Administración Aduanera y Tributaria y una carta explicativa
acerca de las reparaciones y mantenimientos necesarios para la aeronave, además
de imponer una sanción administrativa para la tramitación de dicha oposición,
desnaturalizando así el procedimiento por abandono de la aeronave, ya que este
no es de naturaleza sancionatoria. La referida sentencia establece que:
Expone
el apoderado de los accionantes que entre las exigencias para la recepción del
escrito de oposición, que a su decir no están previstas en la Ley que rige la
materia, se encuentra el pago de la imposición de multa de un mil unidades
tributarias (1.000 U.T.) de conformidad con las
previsiones del numeral 1.3 del artículo 125 de la Ley de
Aeronáutica Civil, la cual a su decir fue impuesta
inconstitucionalmente ya que no se siguió un procedimiento que deviniera en un
acto administrativo de efectos particulares sancionatorio, no obstante a ello,
expresan que fue pagada tal imposición.-
Asimismo,
señala que en fecha 11 de agosto de 2015, acudió nuevamente a presentar dicho
escrito, siendo atendida por la consultoría jurídica donde le informan que para
cualquier trámite debe acompañar con “sentencia de herederos universales”,
declaración sucesoral ante el Servicio Nacional
Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT)
y carta explicativa de Organización de Mantenimiento Aeronáutico (O.M.A.) de qué componentes le falta a la aeronave, y el
tiempo de reparación estimado.-
Señalando
que el solo ingreso a una Organización de Mantenimiento Aeronáutico, implica un
alto costo y que, hasta tanto no esté recertificada la aeronave, no podrá realizarse
ningún trámite. Explica que para ello ese bien mueble de naturaleza registral
debe ser rematriculado, previamente tenerse operativo, y obtenerse la cédula de
aeronavegabilidad, y no obstante, no puede obtenerse esta última si no está
matriculada la aeronave. Todo ello a su decir se convierte en un círculo
vicioso difícil de cumplir, cuando apremia las fechas ante la declaratoria de
abandono a que se encuentra amenazada la aeronave.-
…
Asimismo,
se aprecia del texto legal que no versa ningún condicionamiento u obstáculo
legal para la recepción de una objeción por parte del interesado en que alguna
aeronave sea declarada como abandonada, y la competencia expresa del ente
presuntamente agraviante para la recepción del mismo. Y más específicamente, no
se refleja en esa norma legal la existencia de los requisitos exigidos al
accionante para la tramitación de la oposición, los cuales este Tribunal
entiende como exigidos toda vez que fue declarada la admisión de los hechos.-
Determinada
la competencia del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC)
en el caso sub examine, se observa que la abstención o negativa por parte de
dicho Ente, se constituye en una lesión a la garantía constitucional de los
derechos a la defensa y al debido procedimiento administrativo que tienen los
accionantes, tutelados en el artículo 49 del Texto
Fundamental.-
En
virtud de ello debe forzosamente este Órgano Jurisdiccional ordenar al
Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, en la persona de su Presidente como
máximo responsable del Instituto, y a los funcionarios que corresponda, se
sirvan a recibir el escrito de oposición a la declaratoria de abandono de la
aeronave PIPER, modelo PA23-250, serial 27-3066, identificada con las matrícula
YV-2208, ubicada en el Aeropuerto “Oscar Machado Zuloaga”, del
Estado Bolivariano de Miranda, y dar curso a la solicitud planteada y a emitir
un pronunciamiento, sin la exigencia de requisitos que no se encuentran
contemplados en la Ley. Así se establece.
El análisis que realiza dicha decisión, fortalece nuestra
tesis, ya que a los fines legales, la Autoridad Aeronáutica como director y
garante de la legalidad en el procedimiento administrativo de la declaratoria
de abandono de la aeronave, no tiene facultad de exigirle al propietario en el
acto de oposición, ningún tipo de documento sino el que acredite su propiedad
sobre la aeronave, y por consiguiente, su derecho subjetivo, legítimo, personal
y directo sobre la aeronave, para que se decrete la interrupción del
procedimiento por decaimiento del objeto; ni mucho menos, puede la Autoridad
Aeronáutica condicionar la recepción de dicha oposición a ninguna actividad que
no esté consagrada en la Ley para tales fines.
Estando claro cual es la
naturaleza del abandono, que consiste en una manifestación de voluntad por
parte del propietario de renunciar a su derecho sobre una cosa determinada,
acompañada del acto de desposesión de la misma; se tiene que la Constitución de
la República Bolivariana de Venezuela establece dos mecanismos mediante los
cuales le otorga la facultad y obligación al Estado de extinguir la propiedad,
a través de la Administración Pública, las cuales son: la expropiación por
causa de utilidad pública o de interés social; y, la confiscación, lo cual trae
como consecuencia inmediata la pérdida de la propiedad sobre un bien
determinado.
En este orden de ideas, se tiene que la Constitución
Nacional establece el supuesto de la pérdida de propiedad por causa de utilidad
pública. Su fundamento reposa en el artículo 115 Constitucional, el cual
establece “Sólo por causa de utilidad
pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa
indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.
Como primera diferencia sustancial, tenemos que las
expropiaciones se encuentran reguladas y procedimentalizadas
en su ley especial.
En segundo lugar, para declararse la expropiación debe
existir sentencia definitivamente firme emanada por un órgano jurisdiccional,
que en este caso serían los Tribunales de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa; y por su parte, la Declaratoria de Abandono, emanada de un
Instituto de la Administración Pública.
En tercer lugar, la expropiación tiene un procedimiento
donde se garantiza de manera oportuna al propietario su derecho constitucional
a la defensa, ya que se opta por notificarlo directamente; en cambio, en el
procedimiento de declaratoria de abandono de la aeronave, la notificación se
efectúa a través de publicaciones periódicas porcarteles
en un diario de circulación nacional, lo cual no garantiza la real y efectiva
notificación.
En cuarto lugar, en el procedimiento de expropiación se le
reconoce al propietario su derecho a la propiedad sobre el bien, ya que en caso
de no poder localizarlo o que en el procedimiento administrativo de acuerdo
amistoso no se llegara a ningún acuerdo, se iniciaría un procedimiento
judicial; en cambio, por cuenta del procedimiento por abandono, de no hacer
oportuna oposición u objeción, en sede administrativa se extinguiría el derecho
de propiedad sobre la aeronave.
En quinto y último lugar, en la expropiación se le retribuye
al propietario a través de un justiprecio, su derecho de propiedad; por el
contrario, en el abandono de la aeronave no existe ninguna retribución
económica, lo cual determina la voracidad expoliadora de este procedimiento
inconstitucional, ajeno por demás a los principios y valores superiores que se
deben insertar en la ideología del Estado Democrático y Social de Derecho y de
Justicia que propugna el artículo 2 de la Carta Magna.
En cuanto a la confiscación, tenemos que su fundamento
Constitucional se encuentra en el artículo 116 de nuestra Carta Magna, que
consagra:
No
se decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos
por esta Constitución. Por vía de excepción podrán ser objeto de confiscación,
mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas,
nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el
patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al
amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades
comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de
sustancias psicotrópicas y estupefaciente.
De acuerdo a esta norma, se tiene que las confiscaciones no
son más que una consecuencia inmediata de una sentencia definitivamente firme,
que tenga lugar en casos de corrupción, de drogas y de terrorismo, siempre y
cuando dichos bienes se encuentren directa o indirectamente vinculados a la
práctica de tales delitos; a diferencia de ello, la declaratoria por abandono
de la aeronave, sería una consecuencia, bien sea de una manifestación de
voluntad por parte del propietario de querer abdicar su derecho existente sobre
dicho bien, o por la inactividad dentro del procedimiento por parte del
propietario, la cual llevaría a la Autoridad Aeronáutica a confirmar la
presunción iuris tantum de una
renuncia tácita al derecho de propiedad.
Dentro de las similitudes, se conjuga como consecuencia el
traslado de un bien que es propiedad privada, a ser propiedad pública, y
también, que el Estado se aproveche de cualquier aporte económico que pudiera
tener lugar en una subasta pública, ya sea de los bienes confiscados o del
sobrante de la subasta de la aeronave.
vii. De la necesidad de
modificar el procedimiento administrativo previo a la declaratoria de abandono
de la aeronave
Ante las arbitrariedades y violaciones que se perpetran en
el procedimiento, como también en la declaratoria, es de suma importancia
proponer una reforma parcial del artículo 29 de la Ley de Aeronáutica Civil
Venezolana, separando de este procedimiento –actual– el supuesto establecido en
el numeral 3 del artículo 28 ejusdem,
en pro y beneficio de la seguridad jurídica de los propietarios de aeronaves,
que de alguna manera, se ve coartada por la tipificación y práctica del
procedimiento vigente; a tal efecto se propone que solamente en el caso de que
se configure la situación fáctica del numeral ya mencionado, que antes de la
notificación por avisos en diario de circulación nacional, se agote la
notificación personal establecida por analogía en el artículo 48 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, y que de manera simultánea, se haga
una notificación telemática vía correo electrónico (tal y como se implementó
por motivos de pandemia en los distintos circuitos judiciales[15]),
para que se garantice de manera más efectiva el derecho constitucional a la
defensa y al debido proceso; y posterior a ello, en caso de que fuere imposible
practicarse esas notificaciones personales, se aplique subsidiariamente la
notificación a través de los avisos por periódico –tal y como lo establece la
normativa procedimental especial– con el fin de garantizar en mayor medida el
derecho a la defensa, toda vez que la notificación, como se mencionó
anteriormente, es un instrumento de comunicación, que es parte de toda
estructura procesal que debe garantizar la celeridad e inmediatez en el caso,
así como también no puede obviarse que el objeto de la notificación es hacer
del conocimiento de una persona, que contra ella se ha iniciado un
procedimiento, de qué se trata el mismo y qué actuaciones le corresponden; del
mismo modo, tampoco pueden olvidarse los efectos de la notificación, tales como
que los lapsos empiezan a correr desde el día siguiente de que dicho acto
procesal sea realizado efectivamente; que se le dé publicidad interna al
procedimiento; que pone a las partes a derecho; y que origina en el notificado
la carga de comparecer.
Desde este punto de vista, se puede concluir que dentro de
las intenciones por parte del Legislador en la redacción del procedimiento
administrativo previo a la declaratoria de abandono de la aeronave, en cuanto a
la situación de hecho establecida en el numeral tercero del artículo 28 de la
Ley de Aeronáutica Civil, no se encuentra el propósito de hacer del
conocimiento directo e inmediato del inicio de dicho procedimiento, y esto
traería como consecuencia vulneración del derecho constitucional a la defensa,
ya que teniendo la Autoridad Aeronáutica a su disposición los medios de
localización personal del propietario y/o poseedor legítimo, únicamente la Ley
se limite a forma de cumplir con la formalidad de garantizar el “derecho a la defensa”, haciendo uso de
un medio de manera primigenia como lo es la publicación de carteles periódicos
a través de un diario de circulación nacional, que si bien serviría para hacer
del conocimiento a cualquier interesado que se inició un procedimiento
determinado –en este caso, a la colectividad–; no es menos cierto que no es la
forma idónea para ubicar al interesado que pudiere hacer uso de sus facultades
de defensa del derecho de la propiedad sobre tal aeronave de manera célere a y
través de las denominadas oposiciones u objeciones, con el fin de que se
interrumpa el procedimiento administrativo; de otra parte, la falta de
localización directa del propietario propiciaría y determinaría en su perjuicio
la vulneración del derecho a la defensa y consolidaría la vulneración de su derecho
a la propiedad de la aeronave.
Ahora bien, una eventual reforma del procedimiento en
comento, traería como resultado los beneficios siguientes: (i) Garantizar mayor seguridad jurídica de los propietarios y
poseedores legítimos que tengan en operación aeronaves dentro del país, si
cumplan con sus obligaciones inherentes al registro e inscripción de la
aeronave por ante el Registro Aeronáutico Nacional; y (ii) Se garantizaría de una manera más
efectiva el derecho a la defensa y el debido proceso, por cuanto al ser
efectuada la notificación efectiva al propietario y/o poseedor legítimo, la
Autoridad Aeronáutica los estaría poniendo a derecho y en conocimiento directo
del inicio del procedimiento.
La notificación personal y directa hacia el propietario y/o poseedor legítimo, traería consigo celeridad procesal y por consiguiente, otorgaría ahorro tanto a la Autoridad Aeronáutica con respecto a los gastos de conservación, mantenimiento y traslado de la aeronave objeto del procedimiento, como al mismo propietario y/o poseedor legítimo, de tener que repetir –devolver– los gastos en que incurrió la autoridad con motivo del procedimiento.
* Abogado (USM).
[1] Mary Sol Graterón: Derecho Civil II:
Bienes y Derechos Reales, 4ta Edición, Ediciones Paredes, Caracas, 2012, p.
120.
[2] Id., pp. 127-128.
[3] Mario Folchi, “La aeronave” , Tratado
de Derecho Aeronáutico y Política de la Aeronáutica Civil, Editorial Astrea,
Buenos Aires, 2015, reproducción publicada en la Revista Latino Americana de
Derecho Aeronáutico, p. 4.
[4] Folchi Mario, “La aeronave”, p. 18.
[5] Ver: Freddy Belisario Capella: Derecho
del Transporte Aéreo. Universidad Nacional Experimental Marítima del
Caribe, 2008, p. 99.
[6] Gert Kummerow: Bienes y Derechos Reales
(Derecho Civil II). Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1969, p.
114.
[7] Id., pp. 258-259.
[8] Ver: María C. Domínguez y Carlos Pérez, “Notas acerca de los modos de perder la
propiedad en el Derecho Venezolano”, Revista
Venezolana de Legislación y Jurisprudencia, N° 12, 2019 p. 144.
[9] Ver: Graterón Mary Sol: Derecho…, p. 135.
[10] Ver Belisario Capella, Derecho…, p. 86.
[11] Ver Roberto Hung
Cavalieri: “Desnaturalización del procedimiento administrativo de declaratoria de
abandono de aeronaves”, Anuario de
Derecho Aeronáutico 2016, Centro para la Integración y el Derecho Público,
Caracas, 2017, p. 41
[12] Ver Belisario Capella, Derecho…, p. 86.
[13] Id.
[14] “La
autoridad administrativa competente o una autoridad administrativa superior
ordenará la apertura del procedimiento y notificará a los particulares cuyos
derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos pudieren
resultar afectados, concediéndoles un plazo de diez (10) días para que expongan
sus pruebas y aleguen sus razones”.
[15] Resolución N° 2021-0011 de 09-06-2021, emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de
Justicia, mediante la cual dictó los Lineamientos para la Suscripción y
Publicación de Decisiones con Firma Digital, Práctica de Citaciones y
Notificaciones Electrónicas y la Emisión de Copias Simples o Certificadas por
Vía Electrónica.