LAS AEROLÍNEAS Y EL CUMPLIMIENTO DE
LOS REQUISITOS DE VIAJE DE PASAJEROS EXTRANJEROS
HACIA VENEZUELA
Samuel
David Morales Suárez* | pp. 23-38
Resumen: El presente trabajo tiene como
finalidad estudiar con especial atención, las aerolíneas y sus deberes legales,
contenidos en la legislación venezolana, de cara a que los pasajeros
extranjeros que transportan hacia Venezuela tengan los requisitos de viaje que
le permitan legalmente ingresar a territorio venezolano y que están en la Ley
de Extranjería y Migración. Revisaremos las disposiciones contenidas en los
diversos instrumentos normativos del derecho aeronáutico venezolano que se
refieren al transporte de pasajeros extranjeros, determinando de manera crítica
su aplicabilidad o no, y las incidencias que pueden surgir alrededor de ellas
en los procesos ventilados en la vía administrativa. Brevemente comentaremos
las obligaciones que surgieron sobre el tema producto de la Pandemia COVID-19 y
concluiremos con el estudio de la responsabilidad administrativa que el
incumplimiento de las normas le acarrearía a la aerolínea.
Palabras clave: Aerolíneas – Pasajeros extranjeros – Requisitos de viaje.
Sumario: Introducción. I. Requisitos de viaje
de pasajeros extranjeros hacia territorio venezolano y su relación con la
administración pública venezolana. II. Deberes legales de los explotadores de
transporte aéreo en el transporte de pasajeros y posibles controversias en
torno a ellas. Conclusión.
La actividad de transporte aéreo es una que por su carácter
es esencialmente internacional, característica que comparte el Derecho
Aeronáutico también, una naturaleza internacional, y si bien se puede debatir
cuál es el elemento más importante y fundamental de esta actividad, considero
que los pasajeros revisten especial relevancia, después de todo, las aerolíneas
hoy en día incluso a pesar de la COVID-19, tienen al transporte de pasajeros
como el centro de su actividad con mayor relevancia al del transporte de carga.
Pero un aspecto fundamental y casi siempre pasa
desapercibido salvo para los que trabajamos en el área de transporte aéreo, es
el relativo a los requisitos de viaje de los pasajeros y el impacto que puede
tener el cumplimiento o no de tales requisitos sobre la aerolínea, es por esa
necesidad de hacer un modesto aporte escrito sobre este punto casi nunca
debatido, que presentamos este análisis sobre cuáles son las exigencias legales
del ordenamiento jurídico venezolano a las aerolíneas (usaremos indistintamente
el término aerolíneas y explotadores de transporte aéreo) en cuanto a los
pasajeros que transporta.
La revisión nos llevará a revisar varios instrumentos
normativos que rigen la actividad, analizando cuáles son las implicaciones de
cada una de esas disposiciones y los problemas que pueden surgir alrededor,
siempre trayendo a colación que los requisitos de viaje han de estar regulados
por vía legal y no pueden tratarse de exigencias producto del capricho de las
autoridades migratorias, pues a las aerolíneas sólo se les podrá perseguir por
el incumplimiento respecto a requisitos de viaje, en la medida en que se
inobservara una disposición legal.
Finalmente, brevemente revisaremos las disposiciones
especiales que se han dictado para contener la Pandemia COVID-19 y que han
llevado a incorporar requisitos adicionales para los pasajeros que sean
transportados hacia Venezuela, pues nos centraremos en los viajes desde el
extranjero hacia Venezuela y en los pasajeros extranjeros.
Al revisar este tema a la luz de la legislación venezolana,
tendremos que revisar la Ley de Extranjería y Migración[1] (en
adelante “Norma Migratoria”). Primeramente, debemos señalar que la
Norma Migratoria define en su artículo 3 como extranjero “toda persona que no sea nacional de la República Bolivariana de
Venezuela”; a la definición anterior debemos posicionar a su lado el
concepto de pasajero, contemplado en las Condiciones Generales del Transporte
Aéreo[2]
(en adelante “Condiciones de
Transporte”), que señala pasajero es “toda persona titular de un Boleto Aéreo,
transportada o que debe ser transportada por vía aérea” (artículo 3).
Habiendo revisado los dos conceptos anteriormente referidos,
debemos entender entonces, por una interpretación sistemática[3]
de la legislación venezolana, que un pasajero extranjero es toda persona que no
sea nacional de la República Bolivariana de Venezuela, titular de un boleto
aéreo, a ser transportada por vía aérea.
A pesar de que la Norma Migratoria no está dictada de una
manera en que constituya una ley migratoria especializada del sector
aeronáutico, al no hacer distinción en sus disposiciones sobre la admisión de extranjeros,
debe entenderse que los requisitos allí esgrimidos, aplican también para la
admisión de extranjeros por vía aérea, es decir, aplica a los pasajeros
extranjeros que hemos definido en el párrafo anterior. La Norma Migratoria en
su artículo 7 dicta lo siguiente:
Artículo
7. Requisitos de Admisión. Los extranjeros y extranjeras, a los fines de su
admisión, ingreso, reingreso y permanencia en el territorio de la República,
deben estar provistos de un pasaporte válido y vigente, con el respectivo visado
u otro documento que autorice su ingreso o permanencia en el territorio de la
República, de conformidad con las normas de la materia o Tratados
Internacionales suscritos y ratificados por la República Bolivariana de
Venezuela.
Como se puede desprender del artículo anteriormente
transcrito, los pasajeros extranjeros deberán tener pasaporte, visado (de ser
aplicable al caso concreto) o cualquier otro documento que autorice el ingreso
o permanencia (ej. Una Nota Diplomática). Hacemos la salvedad respecto al
visado, que este requisito y su exigibilidad dependerá de la nacionalidad del
pasajero extranjero, ya que hay casos en los cuáles entre Venezuela y otras
naciones, hay Acuerdos de Supresión de Visado. Estos Acuerdos tienen por
objeto, establecer de común acuerdo, la supresión del requisito de visado a los
connacionales de su Estado contratante para ingresar a sus respectivos
territorios, ello basado en los principios de cooperación y reciprocidad de las
relaciones diplomáticas. Alguno de los países que han suscrito estos Acuerdos
con Venezuela tenemos por ejemplo la República de Belarús[4]
y el Estado de Palestina[5].
A pesar de la común naturaleza bilateral del otorgamiento de
estos beneficios, también puede darse el caso en el cual el beneficio de
supresión se otorga unilateralmente, como lo hizo Venezuela mediante la
Resolución N° 116, por la cual se otorgó de manera unilateral el beneficio de
supresión de Visas de No Migrantes (Turista) en Pasaportes Ordinarios, a los
ciudadanos de los países y gobiernos[6] que
en ella se enlistan, entre los cuales estaban y se mantienen con este beneficio
los ciudadanos de: Argentina, Brasil, España, Francia, México, Paraguay,
Portugal, Turquía, Uruguay, entre otros.
Tenemos así el marco legal venezolano en cuanto a requisitos
migratorios de pasajeros extranjeros y que como ya hemos dicho, aplica para su
ingreso aéreo al territorio nacional. Inclusive, el cumplimiento de los
requisitos de ingreso, enmarcados en la actividad de ingreso a territorio
nacional, tienen legalmente un sistema de control y supervisión en la propia
Norma Migratoria en su artículo 12, que asigna la competencia de control y
supervisión de cumplimiento de requisitos de ingreso en los siguientes
términos:
Artículo
12. Del Control en Puertos, Aeropuertos y Zonas Fronterizas. Las autoridades
competentes en materia de extranjería y migración que se encuentren ubicadas en
los puertos, aeropuertos y zonas fronterizas impedirán el ingreso al territorio
de la República de todos aquellos extranjeros y extranjeras que no reúnan los
requisitos establecidos en esta Ley para su ingreso legal al país.
Quedan
a salvo los convenios suscritos por la República que exoneren a los extranjeros
o extranjeras del cumplimiento de alguno de los requisitos para su ingreso,
previstos en esta Ley.
Este mismo artículo, en su último párrafo, ratifica
legalmente la excepción que comentamos previamente, al hablar específicamente
de la supresión del requisito de visado, pero lo que nos interesa es que este
artículo determina una atribución legal a una autoridad del Estado, parte de la
Administración Pública, en el cumplimiento del sistema venezolano de ingreso de
extranjeros.
Hoy en día, la autoridad competente en la materia en la
estructura de la Administración Pública venezolana, es el Servicio
Administrativo de Identificación, Migración y Extranjería (en adelante SAIME por sus siglas), de conformidad con el artículo 69
del Reglamento Orgánico del Ministerio del Poder Popular para Relaciones
Interiores y Justicia (Gaceta Oficial N° 39.196 del 09-06-2009)[7],
y el cual tiene carácter de servicio desconcentrado sin personalidad jurídica,
con capacidad de gestión presupuestaria, administrativa o financiera,
dependiente jerárquicamente del Ministro del Poder Popular para Relaciones Interiores,
Justicia y Paz.
La mera actividad de viajar desde el extranjero hacia
Venezuela, coloca a los pasajeros extranjeros bajo el régimen de supervisión de
la Administración Pública en su órgano especializado para la materia, el SAIME para temas migratorios pero también el INAC y cualquier otro órgano legalmente competente para
conocer de un asunto que implique a un pasajero extranjero. Ahora bien, la
vinculación jurídica que nace en el momento que ingresa un pasajero extranjero
a territorio venezolano y se ve inmerso en la jurisdicción venezolana, es
bilateral y recíproca; es decir, así como para el pasajero extranjero nacen en
su cabeza una serie de deberes legales exigidos por las normas de Venezuela, en
cuanto a la Administración Pública, ésta se ve obligada legalmente a cumplir y
respetar ciertas garantías y derechos que las normas de Venezuela reconocen a
ese extranjero.
Pudiéramos decir en términos contractuales y análogos (hasta
cierto punto y reconociendo la diferencia en la materia), que el pasajero
extranjero se vuelve paralelamente deudor y acreedor para con la Administración
Pública, pues debe cumplir ciertos deberes legales y tiene a su vez derechos y
garantías que de ser violadas, puede reclamar ello a la Administración Pública.
Específicamente este punto nos interesa ya que queremos resaltar que de surgir
cualquier incidencia que involucre al pasajero extranjero ante la
Administración Pública, éste goza de los mismos derechos y garantías que
nuestro ordenamiento jurídico reconoce a los nacionales venezolanos. Esto es
reconocido expresamente por el artículo 13 de la Norma Migratoria:
Artículo
13. Derechos. Los extranjeros y extranjeras que se encuentren en el territorio
de la República, tendrán los mismos derechos que los nacionales, sin más
limitaciones que las establecidas en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela y las leyes.
El artículo anterior, sumado a otros contenidos en demás
normas venezolanas, reflejan que en Venezuela se ha positivizado y codificado,
el principio de “no discriminación
entre nacionales y extranjeros”.
Inclusive, desde los organismos de protección interamericanos de Derechos
Humanos, Beatriz Borges Urrutia cita el siguiente pronunciamiento:
...la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte Interamericana) en
la Opinión Consultiva N° 18:…Se debe señalar que la situación regular de una
persona en un Estado no es condición necesaria para que dicho Estado respete y
garantice el principio de la igualdad y no discriminación, puesto que, como ya
se mencionó, dicho principio tiene carácter fundamental y todos los estados
deben garantizarlo a sus ciudadanos y a toda persona extranjera que se
encuentre en su territorio[8].
Lo anterior, sumado a la disposición del artículo 13 de la
Norma Migratoria, lleva a que “en teoría podemos afirmar que los
extranjeros y extranjeras que se encuentren en el territorio de la República,
tendrán los mismos derechos que los nacionales”[9],
toda vez que se trata de principio internacional sobre Derechos Humanos y que
además está expresamente reconocido en la ley venezolana, lo cual incorpora de
la forma más clara e inequívoca posible, tal principio a nuestro derecho
interno.
El resultado práctico y relevante de lo anterior, es que en
sus relaciones frente a bien sean autoridades migratorias (SAIME),
aeronáuticas (INAC), aeroportuarias (IAIM), entre otras; gozan de las garantías y derechos más
fundamentales que rigen en los procedimientos administrativos. En cuanto a
derechos, el derecho de petición, derecho a la oportuna respuesta, derecho de
los administrados a que el acto administrativo que decida el asunto resuelva
todas las cuestiones que le han sido planteadas, entre otros; y respecto a
garantías: el derecho a conocer el inicio del procedimiento, el derecho del interesado
a hacerse parte, derecho a que los actos administrativos sean motivados, entre
otros[10].
A juicio propio, considero que la claridad del artículo 13
previamente citado es inequívoca al extender las garantías y derechos antes
citados a pasajeros extranjeros que se vean inmersos en algún procedimiento
administrativo, incluso la propia Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (Gaceta Oficial N° 2.818 Extraordinario del 01-07-1981) en su
artículo 2 dicta que “Toda persona interesada podrá, por sí o por
medio de su representante, dirigir instancias o peticiones a cualquier
organismo, entidad o autoridad administrativa…”, permitiendo el acceso a la vía administrativa a toda persona sin
distinción de nacionalidad.
Como punto final de esta sección, queremos brevemente
resaltar la imperativa relevancia de que los requisitos de ingreso al
territorio nacional necesariamente han de ser fijados por vía legal, toda vez
que la regulación de los requisitos de ingreso de ciudadanos extranjeros, tocan
la esfera del derecho humano al libre tránsito internacional, contenido en La
Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 13: “1.
Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el
territorio de un Estado. 2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier
país, incluso del propio, y a regresar a su país”.
Este derecho se encuentra además consagrado a nivel
constitucional en nuestro ordenamiento jurídico, pues el artículo 50 de la
Constitución Nacional permite que “Toda persona puede transitar libremente y
por cualquier medio por el territorio nacional, cambiar de domicilio y
residencia, ausentarse de la República y volver”[11],
sin restringir ese desplazamiento únicamente a dentro de las fronteras
nacionales. Por lo tanto creemos que se trata de una materia que sólo puede
estar regulada por vía legal, específicamente por ley orgánica, de conformidad
con el artículo 203 de la Constitución Nacional que señala: “Son
leyes orgánicas las que así denomina esta Constitución; las que se dicten (…)
para desarrollar los derechos constitucionales”.
El artículo anterior debe forzosamente llevar al lector a
concluir que al ser el libre tránsito internacional no sólo un derecho humano
sino constitucional, ha de ser por vía de ley orgánica que se dicten las
disposiciones que desarrollaran el ingreso de personas al territorio nacional,
incluyendo pasajeros extranjeros. Esto deja abierto el debate a si es correcto
que la Ley de Extranjería y Migración no sea de carácter orgánica, pero será un
tema de discusión para otra oportunidad, si algo debe haber quedado claro de
esta sección es que sólo por vía legal pueden establecer los límites al derecho
de libre tránsito internacional, entre ellos, los requisitos de viaje para
ingresar a territorio nacional.
ii. Deberes legales de los
explotadores de transporte aéreo en el transporte de pasajeros y posibles
controversias en torno a ellas
Son varios los instrumentos normativos que en la materia
aeronáutica regulan los aspectos relativos al ingreso de pasajeros, nacionales
y extranjeros (haremos énfasis en el transporte de pasajeros extranjeros),
siendo las disposiciones más relevantes las siguientes:
(i) Ley de Aeronáutica Civil (Gaceta
Oficial N° 39.140 del 17-03-2009). La Ley de Aeronáutica Civil (en adelante
LAC), no establece disposición expresa que ordene en un lenguaje positivo
imperativo, obligación alguna respecto al transporte de pasajeros, pero sí
establece sanción administrativa por el transporte de “pasajeros, carga o correo sin
la documentación exigida en el lugar de destino” (artículo 126,
numeral 1.8 de la LAC) de mil unidades tributarias. De manera tal que
necesariamente deberán observar los explotadores de transporte aéreo el transporte
de pasajeros con los requisitos de ingreso, requisitos que, en el caso de
pasajeros extranjeros, se encuentran en la Ley de Extranjería y Migración.
(ii)
Condiciones Generales de Transporte Aéreo (Gaceta Oficial N° 6.228
Extraordinario del 18-05-2016). Se trata de una norma de rango sublegal cuyo
objeto es normar las relaciones entre los pasajeros y los transportistas, en lo
que respecta a la asistencia y compensación en los siguientes casos:
Artículo
1. (…) denegación injustificada de embarque, cancelación o demora de los vuelos
en y desde aeropuertos ubicados en la
República Bolivariana de Venezuela, efectuados por los transportistas o
explotadores aéreos del Servicio Público de Transporte aéreo, de Pasajeros,
Carga y Correo, Separadamente o en Combinación, regular y no regular,
nacionales o extranjeros; y todo lo concerniente a las responsabilidades e
indemnizaciones en las cuales incurren tales explotadores, por los daños
causados en caso de destrucción, demora, pérdida o avería del equipaje de los pasajeros.
Es importante destacar que la
aplicabilidad de estas normas fueron expresamente delimitadas a vuelos
que salen desde Venezuela, es decir, actividad de transporte de pasajeros hacia
el extranjero. Por lo tanto, deberán tanto los particulares como la propia
Autoridad Aeronáutica, ser cuidadosos al tratar de invocar esta norma en un
escrito de denuncia contra alguna aerolínea o en algún acto administrativo
donde se esté persiguiendo un posible incumplimiento de la aerolínea por parte
del INAC y que cite estas normas en su base legal y
parte de su motivación[12],
pues insistimos, aplica para vuelos que tienen como punto de origen territorio
venezolano, de Venezuela hacia el exterior.
La observación anterior la hacemos debido a que las
Condiciones Generales contienen una disposición, que para quien decide saltar
la lectura íntegra de ellas, puede sonar muy tentador para pretender emplearla
como base legal para establecer la responsabilidad de las aerolíneas por el
transporte de pasajeros extranjeros a territorio venezolano, tal disposición es
el artículo 12 que transcribimos a continuación:
Artículo
12. Verificación de la documentación del pasajero. En el transporte aéreo
internacional, el transportista o explotador aéreo deberá, previo al chequeo,
verificar que el pasajero posea la documentación necesaria para salir del país,
desembarcar en los puntos intermedios y en el punto de destino final, a fin de
verificar que el pasajero cumpla con todas las regulaciones, disposiciones y
requisitos de viaje de los países desde y hacia los cuales se transportará, así
como con las regulaciones del transportista o explotador aéreo.
La
responsabilidad de la verificación de la documentación adecuada aplica para los
tramos nacionales, cuando el servicio es efectuado por el mismo transportista o
explotador aéreo. Se incluyen los vuelos nacionales a destinos con
requerimientos especiales.
En
caso de error u omisión en la aplicación de estas disposiciones, el
transportista o explotador aéreo es responsable de cumplir con todos los
requisitos establecidos por los órganos administrativos competentes, de igual
manera será sancionado de conformidad con lo establecido en la normativa
aeronáutica.
Nuevamente el lenguaje de este artículo claramente restringe
este cumplimiento a la actividad de transportar pasajeros desde Venezuela hacia
el exterior, y con esto no queremos decir que no hay un deber para las
aerolíneas en este artículo, lo hay, pero sólo para cuando esté transportando
con origen en territorio venezolano. En este último supuesto si deberá la
aerolínea cerciorarse de que al momento previo al chequeo, los pasajeros
cuenten con los requisitos de viaje necesarios para poder ingresar a su lugar
de destino inclusive verificando que tengan requisitos especiales que pudieran
ser exigidos en puntos intermedios del itinerario.
Esto implica que la aerolínea, o la empresa sobre la cual se
haya tercerizado el servicio de chequeo de pasajeros han de verificar las
normas de al menos dos jurisdicciones distintas en cuanto a requisito de
ingreso de pasajeros, la legislación del país de origen y la del país destino,
pudiendo tener que corroborar más dependiendo de las escalas que estén
incluidas en el itinerario del vuelo. Por ejemplo; un pasajero venezolano, cuyo
itinerario es salida desde Maiquetía, Venezuela y su destino final es Miami en
los Estados Unidos, pero incluye una escala de 15 horas en Ciudad de Panamá,
Panamá. En este caso habrá de verificarse que dicho pasajero (en la medida que
esté viajando como venezolano), tenga no sólo un pasaporte vigente, sino además
una visa emitida por los Estados Unidos y visa emitida por Panamá, puesto que
los venezolanos requieren de visado para ingresar a Estados Unidos, y la escala
de este pasajero en Panamá excede el máximo de 12 horas de escala que Panamá
permite sin exigir visa.
En lo que concierne a las aerolíneas, la posible apertura de
un procedimiento administrativo sancionador, en el cual el acto administrativo
que inicia tal apertura tenga como base legal las Condiciones Generales y los hechos
versen sobre el transporte de un pasajero extranjero hacia Venezuela, estaría
viciado de nulidad, por haber incurrido tanto en falso supuesto de hecho como
de derecho, por las razones que explicamos en los párrafos siguientes.
En cuanto al falso supuesto de hecho, Henrique Meier cita
doctrina de la antigua Corte Suprema de Justicia para definirlo, diciendo que
existe:
...cuando
la Administración autora del acto fundamenta su decisión en hechos o
acontecimientos que nunca ocurrieron o que de haber ocurrido lo fue de manera
diferente a aquella que el órgano administrativo aprecia o dice apreciar. De
esta manera siendo la circunstancia de hecho que origina el actuar
administrativo diferente a la prevista por la norma para dar base legal a tal
actuación[13].
El mismo Meier señala que hay tres modalidades en que este
vicio se puede manifestar, la modalidad que consideramos sería aplicable a un
caso en donde a un vuelo del extranjero hacia Venezuela se le busca sancionar
conforme a las Condiciones Generales, sería la ausencia total y absoluta de
hechos, que se da cuando la “Administración (…) no logró
demostrar o probar la existencia de los hechos que legitiman el ejercicio de su
potestad”[14],
pues aunque alegara haberlo hecho, nunca podría probar la existencia del
presupuesto de hecho de las disposiciones Condiciones Generales, pues nunca
hubo un vuelo desde Venezuela hacia el exterior, sino del exterior hacia
Venezuela. Algunos pudieran decir que se trata de un error en la apreciación y
calificación de los hechos, pero el mismo Meier establece que cuando hay error
en la apreciación y calificación de los hechos: “los hechos existen, figuran
en el expediente, pero la Administración incurre en una errada apreciación y
calificación”[15],
cuando el vuelo es desde el extranjero hacia Venezuela, de ninguna manera puede
existir un vuelo desde Venezuela, son dos hechos totalmente distintos y
opuestos, sería como afirmar que la defunción de una persona puede erróneamente
apreciarse para aplicar disposiciones relativas al nacimiento de una persona.
En lo respectivo al falso supuesto de derecho, “consiste
en la aplicación errada de una norma a unos hechos determinados”[16].
Este viene dado como consecuencia del primer falso supuesto, pues en el caso
hipotético que estamos estudiando, se habría fundamentado la Autoridad
Aeronáutica en el artículo 12 de las Condiciones Generales para la apertura del
procedimiento, cuando tal norma no resultaba la aplicable a los hechos
verdaderamente acontecidos, un vuelo desde el extranjero hacia Venezuela.
Las consecuencias de la presencia de estos vicios, creemos
acarrea la nulidad absoluta del acto administrativo en cuestión, si bien es un
tema que ha levantado muchos debates doctrinarios, hay una vasta doctrina e
incluso jurisprudencia que reconoce que tales vicios acarrean la nulidad
absoluta, a pesar de no estar expresamente señalados en el artículo 19 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Para citar sólo un ejemplo de doctrina,
Meier, citando una decisión de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo del 28-11-1983, afirma que:
…al
hablar de “exceso de poder” se está refiriendo a la vía de hecho,
por cuanto el uso ilegítimo de la “fuerza administrativa” es, en
verdad, un “exceso” que compromete la responsabilidad penal de su
autor. Ahora bien, la vía de hecho como lo indica su nombre, es la actuación
material desprovista del acto jurídico previo que sirve de fundamento a la
misma (Art. 78 LOPA).
En
consecuencia, no es posible sostener esa distinción entre abuso de poder y falso
supuesto.
…El
abuso de poder se produce cuando la Administración autora del acto incurre en “falso
supuesto” al apreciar erróneamente el elemento causal del mismo.
Jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal, reconoce la
nulidad absoluta del acto como consecuencia de la presencia del vicio de falso
supuesto, tenemos por ejemplo la Sentencia N° 276 del 07-03-2018 dictada por la
Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Caso Venezolana
Constructora de Vivienda, C.A.), que estableció lo siguiente:
Ahora
bien, con relación al falso supuesto de hecho como vicio del acto
administrativo, esta Sala ha indicado que el mismo tiene lugar, cuando la
Administración se fundamenta en hechos inexistentes o que ocurrieron de manera
distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, se trata de
un vicio que al afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad.
…En
consecuencia, concluye la Sala que el Instituto para la Defensa de las Personas
en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS)
incurrió en un falso supuesto de hecho al no valorar el contrato de opción de
compra suscrito el 4 de diciembre de 2008 para determinar la fecha de cierta de
entrega del inmueble. Así se decide.
…En
consecuencia, mal pudo el Instituto demandado aplicar al caso de autos las
Resoluciones anteriormente analizadas referidas a la prohibición de cobro por
Índice de Precios al Consumidor (IPC), cuando la sociedad mercantil demandante
no estipuló en el contrato suscrito ningún concepto sobre el mismo, por lo que
se configura así el vicio de falso supuesto de derecho denunciado. Así se
decide.
La decisión anterior reafirma la postura que
doctrinariamente han sostenido autores como Meier, y que la jurisprudencia
venezolana también ha compartido, la presencia del vicio de falso supuesto
acarrea la nulidad del acto, además que reconoce la vinculación que hemos
señalado existe entre falso supuesto de hecho y su ulterior consecuencia que
lleva a la presencia de falso supuesto de derecho.
(iii)
Plan Nacional de Facilitación (Gaceta Oficial N° 40.917 del 02-06-2016). El
objeto de este instrumento normativo es de fijar parámetros legales que giren
en torno a simplificar las operaciones de transporte internacional llevadas a
cabo en aeropuertos internacionales y le es aplicable a los explotadores de
transporte aéreo.
El artículo 56 del Plan Nacional de Facilitación a
diferencia de la disposición comentada de las Condiciones Generales, si
establece un deber de cara al transporte de pasajeros hacia Venezuela, es decir
vuelos cuyo origen es el extranjero. El artículo 56 señala lo siguiente:
Artículo
56. Los transportistas aéreos que viajen hacia el Territorio Nacional, deberán
tomar todas las medidas de precaución en el punto de embarque para asegurarse
que los pasajeros lleven consigo los documentos exigidos en el territorio de la
República Bolivariana de Venezuela como país de tránsito o de destino, según
sea el caso.
Esta disposición si establece en lenguaje positivo
imperativo el deber de las aerolíneas de comprobar que los pasajeros
extranjeros que va a trasladar a territorio venezolano, tengan los recaudos
necesarios para su ingreso. Como ha sido a lo largo de este trabajo, nos
enfocamos en los pasajeros extranjeros, toda vez que para pasajeros
venezolanos, consideramos aplica el artículo 50 de la Constitución Nacional
cuando ordena que “Los venezolanos y venezolanas pueden
ingresar al país sin necesidad de autorización alguna”, de manera
tal que para pasajeros venezolanos, sólo deberá solicitarse el documento que evidencia
la ciudadanía venezolana (pasaporte venezolano y creemos también debería bastar
la cédula de identidad venezolana, contrario a la práctica común hoy en día).
Para los pasajeros extranjeros, deberán verificar que
cuenten con los requisitos contenidos en la Norma Migratoria que citamos en
párrafos anteriores: pasaporte válido y vigente, con el respectivo visado u
otro documento que autorice su ingreso. En estos casos están las aerolíneas en
el deber de conocer los requisitos de ingreso que apliquen a los ciudadanos de
algún determinado país, pues como ya comentamos, puede ser el caso de un
pasajero extranjero que ostente la nacionalidad de algún país que haya suscrito
un Acuerdo de Supresión de visado, o país al cual Venezuela le haya eximido a
sus nacionales del requisito de visado (ej. ciudadanos de México).
Adicionalmente, debemos señalar que en el marco de la
Pandemia a nivel mundial por COVID-19, se suman las medidas de bioseguridad
individuales que las aerolíneas deben exigirle a los pasajeros (en este caso si
tanto nacionales venezolanos como extranjeros). En el caso venezolano, desde
marzo del año 2020[17],
Venezuela se encontró bajo un estado de excepción bajo la modalidad de estado
de alarma por emergencia sanitaria por COVID-19, en el marco de tal crisis se
suspendieron ciertas actividades, entre las cuáles estaba el transporte aéreo
tanto nacional e internacional además de establecer las medidas de bioseguridad
para la población en general, uso de tapabocas, distanciamiento social, entre
otras. Tales decretos son relevantes pues a pesar de que ya se ha reanudado
parcialmente la actividad aeronáutica, persistió la vigencia de este estado de
excepción, y el artículo 5 de los decretos que se han dictado desde marzo
señala que:
Las
personas naturales, así como las personas jurídicas privadas, están en la
obligación de cumplir lo dispuesto en este Decreto y serán individualmente
responsables cuando su incumplimiento ponga en riesgo la salud de la ciudadanía
o la cabal ejecución de las disposiciones de este Decreto.
Adicionalmente a las disposiciones que establecen deber de
cumplimiento de las medidas dictadas en los decretos para contener el COVID-19,
las cuáles por supuesto aplican a las aerolíneas, se dictó el 01-06-2020 la
Resolución mediante la cual se establece la normativa sanitaria de
responsabilidad social ante la pandemia del COVID-19, por parte del Ministerio
de Salud[18],
que también han de ser seguidas y cumplidas por las aerolíneas.
Sumadas a las normas generales anteriormente referidas que
se dictaron en Venezuela para contener la Pandemia COVID-19, el Instituto
Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), dictó los “Protocolos de Bioseguridad del Sector
Aéreo Venezolano”, en dicho
instrumento se estableció lo siguiente sobre pasajeros en vuelos nacionales e
internacionales:
Pasajeros
en vuelos nacionales e internacionales
-Reducir
la cantidad de artículos de mano al momento de viajar.
-Hacer
uso obligatorio del tapabocas durante la permanencia en el aeropuerto y el
desarrollo del vuelo.
-Mantener
un distanciamiento físico de 1.5 metros, durante la estadía en el aeropuerto.
-Realizar
constantemente el lavado de manos con agua y jabón o con soluciones a base de
alcohol al 70 % para la prevención y propagación del Covid-19.
-Cumplir
las instrucciones dadas por el personal del aeropuerto, línea aérea y
tripulación.
Pasajeros
en vuelos internacionales
-Presentar
a la línea aérea un comprobante de prueba PCR con resultado negativo con un
mínimo de 48 horas antes de su arribo al territorio nacional.
-Llenar
y presentar el Formulario de Localización del Pasajero (FLP) y entregarlo a las
Autoridades Sanitarias al llegar a Venezuela.
-Acatar
las instrucciones de la Autoridad Sanitaria y someterse a las evaluaciones
médicas adicionales para el control y descarte del COVID-19, al llegar a
Venezuela.
El Protocolo anterior se encuentra enmarcado en la
Providencia N° PRE-CJU-GDA-154-20, mediante la cual se dictó la “Normativa Técnica que dispone la
aplicabilidad de protocolos de bioseguridad para mitigar, contener y evitar los
efectos de la enfermedad por Covid-19 y la propagación de la misma como
consecuencia del desarrollo de la actividad Aeronáutica Civil” (en adelante “Normativa Técnica”)[19].
Ésta Normativa Técnica “aplica a toda la actividad de aeronáutica
civil realizada por explotadores, operadores, empleados, funcionarios y
usuarios” (artículo 2), de manera tal que aplica a las aerolíneas, y
en cuanto a éstas últimas, se les exige que:
Artículo
6. Los explotadores del servicio público de transporte aéreo, explotadores del
servicio especializados de transporte aéreo y los explotadores de aeronaves,
que realicen vuelos internacionales con destino a la República Bolivariana de
Venezuela, deberán exigir a los pasajeros y personas transportadas en cada
vuelo, la presentación de constancia de haberse practicado por lo menos
cuarenta y ocho (48) horas antes del arribo al aeropuerto de destino en
territorio nacional la Prueba (PCR), con resultado negativo. El lapso aquí
establecido podrá modificarse según lo determine la Autoridad competente en
materia de Salud Pública; todos los pasajeros y personas transportadas por vía
aérea, al arribar al aeropuerto de destino en el territorio nacional deberán
cumplir las medidas de bioseguridad establecidas por las autoridades nacionales
con competencia en materia de salud, así como las disposiciones de la Autoridad
Aeronáutica.
Estas disposiciones especiales por la contingencia del
COVID-19, responden a la necesidad de garantizar la Seguridad Operacional, sin
embargo a pesar de considerar, como ya lo establecimos anteriormente, que los
requisitos de viaja han de estar regulados mediante ley orgánica por afectar un
derecho humano y constitucional; la contingencia COVID-19 amenaza la vida misma
de los seres humanos, siendo la vida el presupuesto para el ejercicio y goce de
todo derecho, por lo tanto creemos que esta situación constituye una excepción
a nuestra postura, pero si consideramos que la Normativa Técnica ha debido
dictarse, en desarrollo y ejecución del decreto de estado de alarma por
emergencia sanitaria por COVID-19, pues es con fundamento a tal decreto que por
las circunstancias extraordinarias en el país, se pueden restringir ciertos
derechos y garantías constitucionales.
El incumplimiento de la Normativa Técnica podrá acarrear la
suspensión de cualquier actividad aeronáutica civil o servicios conexos, cuando
mediante la aplicación de los procedimientos de vigilancia y fiscalización,
verifique la ausencia o incumplimiento de disposiciones establecidas en relación
a la aplicación de Protocolos de Bioseguridad. Dicha competencia de
fiscalización y supervisión corresponde al INAC, de
conformidad con el artículo 4 numeral 1 de la Ley del Instituto Nacional de
Aeronáutica Civil (Gaceta Oficial N° 38.333 del 12-12-2005), no sólo para el
cumplimiento de normativas de prevención de COVID-19, sino en general de toda
la actividad aeronáutica.
De considerar el INAC que se han
incumplido alguna de las obligaciones anteriormente señaladas y reseñadas en
las diversas normas, corresponde a este como órgano especializado en la
materia, ejercer la potestad administrativa sancionadora contra las aerolíneas,
cumpliendo con las fases procesales del procedimiento administrativo
sancionador contenido en la Ley de Aeronáutica Civil (artículos del 118 al 124
de la LAC) y respetando todos los derechos y garantías que nuestro ordenamiento
jurídico reconoce a los administrados en la vía administrativa.
La actividad de transporte aéreo de pasajeros es una
sumamente compleja y ampliamente regulada en el derecho aeronáutico venezolano
y que busca garantizar que las aerolíneas, en virtud de que prestan un servicio
público, se aseguren de hacerlo con los mejores estándares en la prestación, es
en función de esto que las normativas existentes han fijado deberes legales
para las aerolíneas respecto a los pasajeros que transporta.
Como hemos visto, a las aerolíneas se les exige que han de
verificar que los pasajeros que transporten hacia Venezuela cumplan con los
requisitos de viaje para poder ingresar a territorio venezolano, tales
requisitos están legalmente contemplados en la Ley de Extranjería y Migración y
estos podrán variar dependiendo del país de la nacionalidad que tenga el
pasajero extranjero, que fue el centro de nuestro análisis, el caso del viajero
extranjero.
Producto de la Pandemia por COVID-19, el INAC se vio forzado a dictar normas de bioseguridad que permitieran la Seguridad Operacional en la reanudación de las actividades de transporte aéreo, y ello resultó en que ahora sean más los requisitos que deben exigirse a los pasajeros para ingresar a Venezuela. Por supuesto el incumplimiento de cualquier deber por parte de una aerolínea, necesariamente activa la posibilidad de que el INAC ejerza la potestad administrativa sancionadora que la ley le confiere y que una vez agotada ese procedimiento administrativo, imponga la respectiva sanción contemplada en Ley. Esperamos que se sigan sumando más autores y entusiastas del derecho aeronáutico a escribir sobre estos temas que en el ejercicio del día a día, parecen tan insignificantes pero pueden potencialmente presentar un problema jurídico.
* Abogado (UCAB).
[1] Gaceta
Oficial N° 37.944 del 24-03-2004.
[2] Contenidas
en la Providencia N° PRE-CJU-GDA-398-16 del 13-04-2016, publicada en Gaceta
Oficial N° 6.228 Extraordinario del 18-05-2016.
[3] Interpretación
sistemática: esta interpretación es la que busca extraer del texto de la norma
un enunciado cuyo sentido sea acorde con el contenido general del ordenamiento
al que pertenece. Ver más en: Métodos de interpretación jurídica; Víctor
Emilio Anchondo Paredes; en:
http://historico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/qdiuris/cont/16/cnt/cnt4.pdf
[4] Gaceta
Oficial N° 38.867 del 11-02-2008.
[5] Gaceta
Oficial N° 40.215 del 26-07-2013.
[6] Gaceta
Oficial N° 38.653 del 27-03-2007.
[7] “Artículo
69. El Servicio Administrativo de Identificación, Migración y Extranjería, se
encarga de ejercer las competencias que el ordenamiento jurídico le atribuye al
Ejecutivo Nacional en materia de identificación de personas, naturalización,
nacionalidad, extranjería, migración y control de extranjeros”.
[8] Beatriz
Borges Urrutia; Análisis de la Legislación Migratoria Venezolana desde el
enfoque de Derechos Humanos hacia una verdadera defensa de la Población
Migrante en Venezuela; Revista Informe de Investigaciones Educativas, Vol.
XXVI; 2012; p. 103; en: http://migracion.iniciativa2025alc.org/download/11VEc_AnaCC81lisis_Legislacion_Migratoria.pdf
[9] Id.
[10] Sobre
garantías y derechos en procedimientos administrativos ver: Manuel Rachadell; Las
Garantías de los Administrados en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos; Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración
Vol. 4 (1980-1981), El Procedimiento Administrativo; 1983; Caracas; en:
https://www.derechoadministrativoucv.com.ve/wp-content/uploads/2020/05/ADPCA-04-04.pdf
[11] Gaceta
Oficial N° 5.908 Extraordinario del 19-02-2009.
[12] Sobre
requisitos de validez de los actos administrativos ver: Allan R. Brewer-Carías;
El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos Principios del Procedimiento Administrativo; Editorial
Jurídica Venezolana; 2005; Caracas; pp. 149-163.
[13] Henrique
Meier; Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo; Editorial
Jurídica ALVA, S.R.L; Segunda edición; 2001; Caracas; pp. 355-356.
[14] Id.;
p. 359.
[15] Id.
[16] Miguel
Mónaco Gómez; El Falso Supuesto; Boletín de la Academia de Ciencias
Políticas y Sociales / Academia de Ciencias Políticas y Sociales; Vol. 67, N°
137; 2000; Caracas; p. 415; en:
http://acienpol.msinfo.info/bases/biblo/texto/boletin/2000/BolACPS_2000_67_137_405-420.pdf
[17] Gaceta
Oficial N° 6.519 Extraordinario del 13-03-2020.
[18] Gaceta
Oficial N° 41.891 del 01-06-2020.
[19] Gaceta
Oficial N° 42.008 del 16-11-2020.