Jorge L. Álvarez Méndez[1]
Resumen:
El artículo repasa los postulados de la
Doctrina Ferreira y la importancia de la soberanía como elementos de valor al
momento de dictarse una política aérea que, lejos de atender a criterios
meramente económicos o que resulten favorables a potencias extranjeras a través
de la figura de las alianzas estratégicas, deben es promover el crecimiento del
sector aeronáutico en el país con la participación de sus nacionales.
Palabras clave: Soberanía – Libertades
del aire – Competencia.
SUMARIO. Introducción. I. Política aérea. II. La propuesta
argentina. III. Necesarias reflexiones. IV. ¿Qué hacer?
Comentario final.
Hablar del futuro de las líneas aéreas de países que luchan
por alcanzar el desarrollo, o sobre su condición de empresas estratégicas, en
tiempos tan difíciles como los que actualmente nos corresponde vivir, parecerá,
para muchos de los presentes en este IV Congreso Internacional de Derecho
Aéreo, una suerte de dislate, habida cuenta de la situación por la que
atraviesa la economía mundial, que no pocos especialistas en materia económica
y jurídica, atribuyen a las políticas neoliberales.
Un vivo ejemplo de lo que hemos anteriormente expuesto, es
el profesor Luigi Ferrajoli, para quien “La
globalización de la economía en ausencia de reglas ha producido de esta manera
un crecimiento exponencial de las desigualdades: de la concentración de la
riqueza y a la vez de la expansión de la pobreza, del hambre y de la
explotación”, para afirmar más adelante: “Son ideas contrarias a la lógica del Estado de derecho y del
constitucionalismo, que no admiten poderes legibus soluti, y a la vez infundadas en el plano económico, ya que
ningún mercado puede sobrevivir sin reglas y sin intervenciones públicas
reguladoras”[2].
El transporte aéreo no escapa de la influencia
globalizadora, a pesar de que el Convenio sobre Aviación Civil Internacional,
celebrado en Chicago en 1944, estableció en su artículo 44, los objetivos
fundamentales de
Las palabras que intencionalmente hemos subrayado tienen
importancia capital, quizá por haberse inspirado en los duros momentos que
vivió la humanidad durante las guerras mundiales, lo que más tarde habría de
reflejarse en el Preámbulo de
En materia aeronáutica la búsqueda de esos ideales impulsó
el nacimiento de las denominadas “libertades del aire”, consagradas las dos
primeras en el Acuerdo de Tránsito de los Servicios Aéreos Internacionales; y,
las tres restantes, en el Acuerdo de Transporte Aéreo Internacional, ambos
apéndices de
No pretendo pontificar ante tan notable asamblea de
juristas, mucho menos imponer definiciones que presumo conocen de memoria.
Valga la pena recordar, que por política aérea, en términos generales,
entendemos los fines y objetivos que el Estado persigue con su transporte
aéreo. Tradicionalmente, a la definición propuesta, le agregan la palabra
internacional; olvidando que una visión geográfica de Sudamérica y de sus
peculiaridades, revela el por qué el transporte aéreo tiene fundamental
importancia para cada uno de los países que la integran.
Por esta razón y pese a las diferencias que en países
desarrollados pueda caracterizar la naturaleza del servicio aéreo, para
nosotros sigue siendo esencialmente, un servicio público y como tal la propia
Constitución lo califica y lo somete al control y vigilancia del Estado. De
forma tal, que él guarda perfecta consonancia con el desarrollo económico,
impulsa el turismo interno y el receptor y contribuye eficientemente al
crecimiento de la economía nacional.
Consecuentemente, el desarrollo y fortalecimiento de las
líneas aéreas en nuestro continente, requiere una política aérea ajustada al
interés nacional, mediante la cual el transporte aéreo cumpla su finalidad, sin
perder de vista, que las líneas aéreas, quiérase o no, son embajadoras
culturales de los pueblos cuya bandera ostentan en su fuselaje. Expresión de
una idiosincrasia particular, de una manera de ser, de una cultura que les
caracteriza y de la cual el usuario del servicio desea disfrutar durante la
realización de su vuelo; por todo ello, el servicio público de transporte
nacional e internacional que prestan, debe coadyuvar al desarrollo y al
bienestar económico en general.
De allí que, para hablar de política aérea, sea menester
conocer lo que cada Estado quiere hacer con su transporte aéreo, especialmente,
porque si bien es cierto que el cabotaje no está expresamente prohibido por el
Convenio de Chicago (art. 7), los Estados han restringido el transporte
doméstico a la explotación de sus empresas nacionales e intentan obtener de su
participación en el transporte aéreo internacional, los recursos económicos y
financieros indispensables para la expansión y crecimiento de sus economías, integrando
las diversas regiones de su territorio al desarrollo, medio eficaz para la
construcción de la paz social.
Por otra parte, tampoco podemos olvidar el papel del
transporte aéreo para el desarrollo del turismo. No es un secreto que las
grandes corporaciones de transporte aéreo internacional no están diseñadas para
promover un destino turístico en particular; su negocio consiste en participar
de las rutas internacionales troncales (tráfico de extracción), con alto
volumen de pasajeros; por el contrario, nuestras empresas en resguardo de la
concesión que les otorga el Estado, deben construir paso a paso, día a día, las
corrientes de turismo que contribuyan al crecimiento económico, a fin de
generar empleo y bienestar en nuestras tierras.
Comprendo, perfectamente, que el subdesarrollo parece más
una actitud mental que una realidad social, pero, tampoco podemos ignorar que
la competencia con los países desarrollados no es equilibrada ni justa, y en
las escasas oportunidades en que la ventaja está de nuestra parte, no faltan
las argucias jurídicas o políticas, para impedir que tal ventaja se traduzca en
beneficios para el país en vías de desarrollo.
El Dr. Enrique Ferreira, autor de la denominada Doctrina
Argentina en Derecho Internacional Aéreo (El Dominio del Aire bajo el Imperio
del Derecho), comprendió perfectamente esta realidad. Al exponer el contenido
de su doctrina hizo un comentario al respecto que, por su contenido, me permito
transcribir de seguidas:
Una vez terminada esa conferencia (Pacto de las Bermudas),
dos de los delegados de Gran Bretaña vienen a Buenos Aires a negociar el
convenio con Argentina, que se firmó el 17 de mayo de 1946. En los momentos
finales de su tramitación, cuando el espíritu se expande y la cordialidad
aflora por la celebración conjunta de un acontecimiento grato, uno de los
delegados británicos tributó a la delegación argentina un alto elogio al decir,
recordando quizás aquella historia de Chicago y los argumentos con que habíamos
defendido nuestra posición, que si Argentina hubiera participado en esas
deliberaciones, quien sabe si los resultados de esa conferencia hubieran sido
los mismos[3].
No falta razón al ilustre jurista, porque los principios de
derecho sostenidos por su doctrina, difícilmente pueden ser rebatidos; pues, a
pesar de los años transcurridos desde entonces y vista la ansiedad y el
desequilibrio que ha generado las políticas denominadas neoliberales, vale la
pena, especialmente para los países que luchan por alcanzar el desarrollo,
recordar los postulados propuestos por el insigne maestro argentino, que
permitirán equilibrar la actividad aeronáutica de transporte aéreo, bajo la
premisa de que el Estado es un sujeto internacional de base territorial y el
tráfico aéreo, una consecuencia del ejercicio de su soberanía.
Don Enrique Ferreira, al explicar los puntos básicos de su
pensamiento jurídico, lo hace recordando el discurso del señor Secretario de
Aeronáutica de
Nuestra fórmula no es invocar la libertad sino la justicia en
las relaciones internacionales, sabiendo que para que la libertad produzca la
justicia es condición indispensable que sea regulada para suplir la desigualdad
entre las partes. De ahí que nuestra posición también concuerde con el lema
inscripto en el frontispicio de
Acto seguido, el maestro Ferreira, expresa una frase cuyo
contenido, a nuestro juicio, es una segunda idea sobre la cual debemos pensar: “Si la igualdad consistiera en la igual
oportunidad,
Ambos puntos, llenos de contenido filosófico jurídico; el
primero, cónsono con las recomendaciones que desde el II período de sesiones de
Espíritu presente en las normas contenidas en el citado
Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados, cuyo texto, para
renombrados juristas, es la expresión más acabada del proceso de Codificación y
Desarrollo del Derecho Internacional. En Política Aérea, me he permitido
denominarlo: “espíritu de Chicago”, y sirve como inspiración para la búsqueda
de la verdad y la consecución de la justicia y la equidad entre los Estados
contratantes del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, habida cuenta de
que sus normas, interpretadas a cabalidad, como lo hace el contenido de
Hoy, la conducta de algunos Estados, contradice expresamente
las normas consagradas en el artículo 44 del citado Convenio, cuyo texto impone
los objetivos que le corresponde cumplir a la organización de Aviación Civil
Internacional (OACI) y lo hacen de manera subrepticia el desconocer la equidad
y la igualdad que reclama el marco de las relaciones internacionales, al
permitir el avasallamiento de los grandes sobre los pequeños, protegidos bajo
la mal entendida frase de “igualdad de oportunidades”, cuyo único objeto,
parece ser la monopolización o la constitución de oligopolios en el transporte
aéreo internacional.
Una lectura de
Decía el desaparecido e ilustre jurista uruguayo, Álvaro
Bauza Araujo, que el tema de las libertades del aire “aunque aparentemente sencillo no es de común dominio, ha preocupado
mucho a los países más avanzados en el desarrollo del transporte aéreo y a
otros con problemas derivados de su ubicación geográfica, en la doctrina y
práctica del derecho y política aeronáuticos”[7].
En efecto, hoy se agrega a las cinco libertades tres
adicionales que no están definidas ni reguladas por un instrumento jurídico
internacional: la sexta libertad, que consagra la posibilidad de desviar y
participar en un tráfico aéreo que no corresponde al Estado que lo pretende
realizar y para el cual no existe derecho alguno que lo ampare; la séptima
libertad, con el propósito de participar en un tráfico aéreo sin aterrizar en
el país de bandera de la aeronave que lo realiza; y, la séptima, que no es otra
cosa que permitir a una empresa extranjera, su participación en el tráfico
doméstico de otro país. Precisamente por tal razón es conveniente y necesaria
la reflexión sobre la propuesta del Dr. Ferreira; porque para él, actuar de
acuerdo con los principios jurídicos hace posible construir el avance social y
la paz duradera:
De estos principios –dice el Dr. Ferreira– y de los de
soberanía e igualdad de las naciones proclamados en
1. Todo Estado debe tener oportunidad de hacer tráfico,
porque ello no es otra cosa que la expresión de una igualdad de derecho entre
los pueblos.
2. Cada Estado no puede ni debe disponer, en principio, más
que de su propio tráfico, porque de otro modo quedaría quebrantado el
reconocimiento de la soberanía de las naciones y su derecho a disponer de lo
propio interfiriendo sobre igual derecho que tienen los demás desde que los
principios de la propiedad rigen para los individuos como para los Estados.
3. Consecuencia de lo anterior es que, como todo tráfico se
realiza entre dos Estados, si cada uno sólo puede disponer de lo propio, nada
más justo que ambos se entiendan para repartirlo equitativamente; y al proceder
así, tan sólo aspiramos a que el principio de la reciprocidad, que hoy es exigido
por todos, sea aceptando las consecuencias lógicas que fluyen de su
interpretación integral. Las situaciones de incapacidad temporaria de un Estado
para transportar su cuota parte, como es caso de excepción, se reglan
separadamente.
4. El tráfico de nación a nación es una “unidad” un “todo”,
una “síntesis” de su comercio mutuo. Y como en la base de todo comercio está la
presunción de un beneficio mutuo (porque sin ello no existiría el comercio),
pero sin posibilidad para fijar a priori su relativa medida, no puede decirse
que con él una nación se beneficia más que la otra (porque las dos tienen
motivos de interés para comerciar entre sí), por más que sean distintas sus
respectivas poblaciones o riquezas (…).
El comercio de país a país es una “unidad” como queda dicho.
La suma de esas unidades determinará el comercio global de una de esas naciones
con el resto del mundo, mas como aquí se trata de
reglar el comercio de país a país, ese potencial total de población o de
riqueza no juega sino como factor secundario en la determinación del volumen de
un tráfico dado.
5. De ahí que respetando la soberanía e igualdad de las
naciones, no haya otra fórmula más equitativa que la división por partes
iguales del volumen de tráfico existente entre dos Estados. Transitoriamente y
mientras sea mejor comprendido este principio, puede ser cedido en parte, pero
no hay duda que él no importa otra cosa que el mismo principio de la “reciprocidad”,
noble e integralmente aplicado.
6. De esto resulta igualmente que la llamada quinta libertad
no puede ni debe ser concedida, en principio por un país a otro, porque
involucra un menoscabo de los derechos que tienen los terceros al tráfico que
se origina o termina en sus territorios. Actualmente, sólo para solucionar
situaciones de hecho, mientras dure la incapacidad de un tercer país para
transportar al exterior su propio tráfico, y con su consentimiento, esa “quinta
libertad” puede ser aceptada u otorgada por otros dos Estados contratantes.
7. Ante las medidas que cada Estado adopta actualmente para
garantizar la seguridad de los servicios y el hecho de estar reglamentado por
normas de carácter internacional, el factor “confianza del público”, en los que
puedan ofrecer de uno u otro país, pierde cada vez más su significado anterior
y no puede ser motivo suficiente para violentar el principio de igualdad en la
división del volumen de tráfico.
8. En este sistema siempre hay un incentivo para el progreso
sin necesidad de recurrir a la competencia ilimitada, porque ésta es
antieconómica y dañosa. No puede pretenderse que en este orden de actividades deba
haber vencedores y vencidos, porque se trata de los derechos de naciones y no
de individuos. Es preferible respetar y ser respetado, así como obrar por
normas superiores de derecho, porque es la única forma de contribuir a un leal
entendimiento entre los pueblos.
9. Para el tráfico de larga distancia, esencialmente
internacional, no debe existir una nación más favorecida que otra. Mas esto no
excluye que entre los países limítrofes puedan concederse mutuamente algunas
facilidades especiales, que, sin afectar aquel tráfico, solucionen los
problemas prácticos que todo país tiene con sus vecinos. A este último tráfico
se le puede denominar de “cabotaje internacional” porque participa de los
caracteres de ambos, sin ser típicamente interno ni internacional[8].
Los puntos expuestos por
Convengo, en que el artículo 77 del citado Convenio, afirma:
que “Ninguna disposición del presente
Convenio impide que dos o más Estados contratantes constituyan organizaciones
de explotación conjunta de transporte aéreo ni organismos internacionales de explotación,
ni que mancomunen sus servicios aéreos en cualquier ruta o región”; pero, interpretar
la norma mediante la aplicación de los métodos anteriormente citados, no puede
conducir en manera alguna, a desconocer el principio de soberanía, que se
desprende del artículo 1 del Convenio de Chicago; es decir, al reconocimiento
del ejercicio pleno y exclusivo que cada Estado tiene sobre el espacio aéreo
situado sobre su territorio; de lo cual se infiere, que cada Estado en
ejercicio de su poder soberano, dispone de su propio tráfico, con independencia
de los arreglos de explotación conjunta que suscriba con otros Estados, porque
el tráfico aéreo, en última instancia, es producto del número de frecuencias
que a través de convenios bilaterales los Estados se reconocen recíprocamente y
designan por régimen de concesión a las aerolíneas que habrán de beneficiarse
de ello.
Lamentablemente las experiencias latinoamericanas en materia
de alianzas con aerolíneas de países desarrollados, no ha sido satisfactoria, y
los convenios de operación conjunta se han traducido en daños irreparables para
el transporte aéreo de nuestros pueblos, conduciendo a la desaparición de
muchas empresas tradicionales, sin que ello haya significado mejoras
sustanciales en el servicio y precios accesibles para los usuarios.
Tampoco creemos quienes compartimos los principios invocados
por
Tampoco compartimos, con el debido respeto, las críticas
formuladas al contenido de
Por el contrario, quienes pensamos que
Son muchas las razones por las cuales se cuestiona la
globalización tal como se nos ha impuesto y es evidente que algo falla en un
sistema capaz de producir sólo desigualdades y miseria. Desde el otro lado del
Atlántico, muchos hombres aspiran a la universalización del ser humano, concepto
diferente, dirigido a la búsqueda de un mundo más justo, a brindar un futuro
provisorio a nuestros descendientes y no un estrecho lugar para desamparados.
Un ilustre venezolano bien lo decía a mediados del siglo XX:
El nacionalismo de un hombre moderno tiene que estar cargado
de un sentido universalista, en cuanto los países ya no son esas órbitas
cerradas, esos misteriosos Tíbet de otros tiempos menos veloces; en cuanto cada
progreso, cada descubrimiento técnico, alcanza hoy una proyección mundial. El
problema de adaptar una fórmula y una experiencia extranjera a nuestra realidad
social, es así mismo un problema de cultura –de la más responsable y
documentada cultura– cuya solución no podría esperarse tampoco de gentes
ignaras que confunden el tejado de su casa con el centro del mundo[9].
Los iberoamericanos sentimos la necesidad de defender
nuestros derechos. De competir, sí, pero de manera justa y equitativa. A la
competencia como tal no le tememos.
La empresa cuya presidencia ejercí durante los últimos cinco
años, remontó una cuesta que para muchos parecía imposible. Los efectos de las
sanciones aplicadas a nuestra aviación comercial por los Estados Unidos de
América, que consideramos buenas en su intención de promover y exigir mayor
control de la seguridad operacional, lamentablemente, condujeron a prácticas
que constituyen franca violación del Derecho Internacional, de
Vale la pena recordar que el tráfico latinoamericano, hoy en
franco crecimiento, constituye un atractivo para cualquier aerolínea de otras
regiones. Un análisis de las estadísticas preparadas por IATA – OACI, muestran
que el tráfico aéreo en Latino América ha tenido tendencia al crecimiento
continuo, al pasar del 2% en el 2007 hasta el 5.2% en el 2010 y se pronostica
un 6.5% para el 2011. Ello se traduce en más de 1000 millones de dólares de
beneficios y representa 2.700.000 puestos de trabajo[10].
Las razones de su atractivo resultan obvias.
La realidad expresada en los párrafos expuestos, obliga a
buscar vías que permitan responder la pregunta que encabeza el presente
acápite. Latinoamérica busca su propio camino. La compleja realidad social
vivida en nuestro continente, exige medios adecuados para combatir la pobreza y
la miseria. Resulta obvio que la industria aérea en nuestros países es una
fuente importante de puestos de trabajo, con buen nivel de remuneraciones, que
el perverso efecto de una globalización avasallante, ha diluido al generar una
competencia absolutamente desigual. ¿Qué pensarían los directivos de los
poderosos transportistas internacionales, si la ventaja para la construcción de
monopolios y oligopolios estuviese en manos de las empresas de nuestro
continente? ¿Abogarían por los cielos abiertos? La respuesta creo que todos la
conocen; la realidad indica que la competencia en la actualidad dentro de la
industria aérea, está dirigida mucho más a la búsqueda de rentabilidad, que a
la prestación de cumplir un servicio cómodo, accesible y eficiente para el
usuario.
Seguidamente, me permito señalar un conjunto de puntos que
considero de esencial importancia para el desarrollo de la industria en
Hispanoamérica, la mayoría de los cuales fueron extraídos de la lectura del
informe anual de IATA correspondiente al año 2009, y de otros documentos de
singular importancia para esta actividad:
i. Necesidad de una política aérea equilibrada: Durante el
año de 1994, si mi memoria no me es infiel,
ii. Se desprende del informe de
IATA, la necesidad de implementar tres aspectos fundamentales para el
desarrollo de la aviación comercial en la región: 1.Mejorar la conectividad y
red de rutas al hacer uso de la tecnología para crear aerovías eficientes; 2. Implementar
un modelo de desarrollo para la industria en la región, que contenga incentivos
económicos para las compañías aéreas, dirigidos a lograr que éstas generen más
ingresos y la pronta renovación de las flotas; y 3. Introducir aeronaves de
tecnología avanzada que no solamente produzcan ahorros en el consumo de
combustibles, sino además, que sean acordes con la protección del medio
ambiente.
iii. Fomentar alianzas
equilibradas entre las aerolíneas de la región, a fin de aumentar su capacidad
de competencia, reducir costos y ofrecer servicios óptimos. En la actualidad ya
funcionan algunas de estas alianzas con resultados positivos: Caso LAN y TAM;
y, la de AVIANCA, AEROGAL y TACA. Por supuesto que, a ello debe agregarse el
mejoramiento continuo de la infraestructura aeronáutica, con el propósito de
mejorar sustancialmente los servicios ofrecidos e incorporar nuevos destinos al
servicio doméstico e internacional.
iv. Atender oportuna y
adecuadamente los puntos anteriormente señalados, permitiría utilizar la
industria aerocomercial como fuente permanente de ingresos, y devolver a
cambio, las herramientas necesarias para el crecimiento adecuado de la
actividad, impulsando a los países de Iberoamérica que consideran la industria
del transporte aéreo, como pilar fundamental para el desarrollo económico y el
fomento del turismo.
v. Parece conveniente recordar la preocupación de IATA sobre
la urgente necesidad de lograr que los precios del combustible en nuestros
países, sean competitivos; habida cuenta de que en muchos de ellos, el Estado o
monopoliza o permite el monopolio de su suministro, lo que se convierte en
discriminación, especialmente cuando se les compara con lo sucedido con otros
productos, hecho que tiende a agravarse porque las tasas aplicadas por los
Gobiernos y aeropuertos a las petroleras, se trasladan a los precios del
carburante, haciendo del él un producto de lujo y afectando la naturaleza de
servicio público, propio de la actividad.
Hemos intentado dar una visión general sobre la realidad que
afecta a las líneas aéreas latinoamericanas, estratégicas para el desarrollo de
nuestra economía, durante estos tiempos de cambios significativos en lo
político, en lo económico y en lo social. No parece necesario recordar la
vigencia del Convenio sobre Aviación Civil Internacional, cuyos postulados,
principios y normas nos obligan a todos por igual y no deben ser violentados
para favorecer los intereses de Estados desarrollados sobre los que luchan por
alcanzarlo. Sus disposiciones tienen claridad absoluta y, moral y jurídicamente,
deben ser cumplidas.
La gentileza de los organizadores de este IV Congreso
Internacional de Derecho Aéreo, y de mi muy admirada y distinguida profesora,
María Jesús Guerrero Lebrón, hicieron posible el compartir con tan distinguida
asamblea de juristas, a ellos mi eterna gratitud.
No propongo conclusiones, porque les he dado una visión
particular, basada en lo que he observado en mi desempeño profesional y en los
caminos que creo indispensables para ejercer los derechos que
* Ponencia
presentada en el IV Congreso Internacional de Derecho Aéreo “Cuestiones
actuales del Derecho Aéreo”, en la ciudad de Sevilla en España, en el
año 2011.
[1] Abogado
por la Universidad Católica Andrés Bello. Vicepresidente del Instituto
Iberoamericano de Derecho Aeronáutico, del Espacio y de la Aviación Comercial
(España) y de la Asociación Latinoamericana de Derecho Aeronáutico y Espacial
(Argentina). Profesor del Diplomado en Derecho Aeronáutico CIDEP – Universidad
Monteávila.
[2]
Ferrajoli, Luigi. Democracia y Garantismo,
Madrid, Editorial Trotta, S.A., 2010; 2° ed., p. 59.
[3]
Ferreira, Enrique Ferreira. El
Dominio del Aire bajo el Imperio del Derecho, Caracas, 1998, Impresos
Rubel, C.A., pp. 39-40.
[4]
Id., p. 19.
[5]
Id.
[6]
Hans Kelsen. ¿Qué es la Justicia?
Barcelona, 2008, Editorial Ariel, S.A.
[7]
Bauza Araujo, Álvaro. Conferencia
dictada en la ciudad de Panamá el 20-04-1970.
[8]
Ferreira Enrique, ob. cit., pp. 20-24.
[9]
Picón Salas, Mariano. Suma de
Venezuela, Caracas, 1988, Monte Ávila Editores, p. 153.
[10]
10. Informe
Anual IATA 2010.