EL NON
BIS IN ÍDEM EN ALGUNOS FALLOS AERONÁUTICOS
Gabriel Sira
Santana[1]
Resumen:
La colaboración reseña los términos en
los que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia venezolano
ha concebido al non bis in ídem en causas con contenido aeronáutico y las
implicaciones que de ello derivan.
Palabras clave:
Aeronáutica civil – Derecho sancionatorio
– Debido proceso.
SUMARIO. I. Un par de precisiones sobre el non bis in ídem. II. Los fallos N° 1152/2016 y 165/2019 de la Sala
Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
III. Nuestros comentarios al
respecto.
I. UN PAR DE PRECISIONES SOBRE
EL NON BIS IN ÍDEM
Uno de los principios básicos del ejercicio del ius puniendi por parte del Estado es que
nadie puede ser sancionado –ni juzgado– dos veces por el mismo hecho o, en
palabras de Santamaría Pastor, “la
exclusión de la posibilidad de imponer en base a los mismos hechos dos o más
sanciones administrativas o una sanción administrativa y otra de orden penal”[2].
Se trata de una máxima que conocemos como non bis in ídem –cuya traducción literal
del latín sería no dos veces por lo mismo–
y que, al estudiarse junto con el principio de proporcionalidad, cosa juzgada y
la seguridad jurídica que debe caracterizar a todo Estado de Derecho, sirve de
fundamento para impedir la dualidad comentada cuando existe una identidad de
sujetos, hechos y fundamentos[3], aun cuando el
alcance de esta prohibición queda abierto a interpretaciones, constándose posiciones
que van desde la necesidad de promover una política legislativa en la que un
mismo hecho no pueda dar lugar a más de una infracción y su consiguiente
sanción[4], a la previsión
de un sistema de prevalencia en donde si bien no se proscribe la multiplicidad
de sanciones, se da preferencia a una de ellas sobre el resto u opera la figura
de los concursos[5]; pasándose por
soluciones menos garantistas como lo sería que ambas sanciones sean aplicadas de
forma independiente al considerarse que ellas protegen intereses distintos –aun
cuando haya identidad de sujetos y hechos– en lo que ha sido calificado por Nieto como una “simple triquiñuela” para
“así escapar el Legislador y el operador jurídico a los rigores de un dogma
incluso aun cuando esté constitucionalmente reconocido”[6].
En todo caso, el non
bis in ídem no resulta extraño al foro venezolano y son múltiples las
consideraciones que podemos encontrar al respecto al tratarse –como sostiene el
mismo foro– de “un tema bastante complejo, no exento de controversias y que
presenta múltiples derivaciones”[7], a pesar de los
términos relativamente sencillos en los que lo recoge el numeral 7 del artículo
49 de la Constitución de la República[8].
Así, por ejemplo, Trías
Bertorelli expresa que el principio “constituye (…) una garantía
constitucional que persigue evitar que las personas sean juzgadas y sancionadas
dos veces por el mismo hecho y bajo el mismo fundamento, es decir, se proscribe
imponer dos sanciones del mismo orden cuando se verifique identidad de sujeto,
de hecho y de fundamento en un mismo o distintos procedimientos”[9], mientras Peña Solís realiza un estudio más
detallado del tema que nos ocupa para concluir que (i) a pesar de que la redacción constitucional solo alude a juicios,
la prohibición también abarca las sanciones por motivos de hermenéutica
jurídica que derivan del encabezado del artículo 49 sobre el debido proceso
administrativo y judicial, y (ii) al
ser el interés general uno solo, no resulta correcta su segmentación para
generar una multiplicidad de intereses que pasen a ser protegidos por
diferentes órganos y entes del Estado y que puedan ser usados como argumento
para negar el principio estudiado[10].
Con base en lo hasta aquí dicho –y teniendo estas
líneas una intención meramente introductoria para dar pie al tema que nos
ocupa– el respeto del non bis in ídem
podría entonces apreciarse en dos momentos:
En primer
lugar, cuando el legislador valora que un hecho es lo suficientemente
gravoso para la sociedad como para ser objeto de sanción, correspondiéndole en
consecuencia determinar si esta será de naturaleza administrativa o penal,
debiendo abstenerse en todo caso de acordar más de una consecuencia jurídica
para un mismo supuesto de hecho salvo por lo que se refiere a las sanciones
accesorias[11].
No obstante, dado que basta una somera revisión del
ordenamiento jurídico venezolano para constatar que lo indicado anteriormente
poco se cumple, llegándose al extremo de que un mismo artículo prevea que un
mismo hecho da lugar a sanciones administrativas y penales[12], el “segundo
momento” del non bis in ídem adquiriría
especial relevancia en nuestras fronteras.
Es decir: el deber del operador de justicia –sea
este la Administración Pública o el Poder Judicial– de tramitar y decidir el
procedimiento administrativo o proceso judicial, según sea el caso, asegurándose
de que el principio no quede desprovisto de contenido[13].
En otras palabras, dicho operador no debe imponer –o
consentir– una multiplicidad de sanciones (i)
en cabeza de un sujeto determinado, (ii)
frente a un mismo hecho, (iii) sin
que exista una verdadera bifurcación de fundamentos o bienes tutelados, que
como hemos indicado ut supra constituye
la válvula de escape –o triquiñuela, según la doctrina en la materia– para
obviar el principio.
¿Cómo se materializa esto en la práctica? La
respuesta la ofrecen autores como Pesci
Feltri quien determina que:
…ante dos o más normas administrativas que
sancionen unos idénticos hechos cometidos por una misma persona y que pudieran
dar lugar al inicio de procedimientos administrativos diversos, el principio de
non bis in ídem exige la prohibición de la apertura simultánea o
sucesiva de dos procedimientos, por lo que si se produjera tal situación por
cuanto son llevados por órganos administrativos diferentes, la decisión que
resuelva por primera vez el asunto planteado es la que debe ser tomada en
cuenta por el órgano decisor que esté sustanciando el segundo de los
procedimientos.
(…)
En cambio, si se verificara la concurrencia de
normas penales y administrativas que establezcan sanciones por la comisión de
unos mismos hechos, tipificados como delitos e infracciones respectivamente,
hay que poner en evidencia que si los procedimientos son abiertos
simultáneamente por la Administración pública y por los tribunales penales, el
que se ha iniciado en sede administrativa debe paralizarse hasta tanto no se
decida el proceso penal. En este supuesto, en caso de que el tribunal penal
dictara una sentencia absolutoria, la Administración podría iniciar o continuar
con el procedimiento sancionatorio suspendido e imponer la sanción una vez
demostrada la culpabilidad del administrado[14].
En resumen, la materialización y
garantía del non bis in ídem implicaría que
ante una deficiente técnica legislativa que acuerde dos o más sanciones para un
mismo supuesto de hecho, correspondería a la Administración la salvaguarda del
principio bajo criterios de temporalidad
(decisión del primer procedimiento pondría también fin al segundo[15]) o gravedad (proceso penal privaría sobre
el procedimiento administrativo, haciéndose depender la continuidad de este
último de la decisión a la que se arribe en el primero).
Lo anterior, sin obviar el rol que corresponde al
Poder Judicial para declarar la nulidad de los actos administrativos que
comporten una violación al principio estudiado que, como vimos, es de rango
constitucional y forma parte del debido proceso.
II. LOS FALLOS n° 1152/2016
Y 165/2019 DE LA Sala Político-Administrativa DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA
Conocido el marco general de lo que entendemos por non bis in ídem podemos pasar entonces a
conocer cuáles han sido los dichos del Poder Judicial venezolano al respecto en
aquellas causas que versan sobre supuestos aeronáuticos, encontrándose solo dos
causas de interés en los últimos cuatro años[16]:
La primera
de ellas es el fallo N° 1152 del 03-11-2016 de la Sala Político-Administrativa del
TSJ (caso: American Airlines Inc.)[17] sobre la doble
multa de la que fue objeto la aerolínea por parte del Instituto Nacional de
Aeronáutica Civil (INAC) en diciembre de 2008 y el –para
entonces– Instituto para la Defensa de
las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) en
julio de 2008, dada la denegación injustificada de embarque de un pasajero en
virtud de lo previsto en el numeral 1.7 del artículo 126 de la Ley de Aeronáutica
Civil[18] y los artículos 6.10 y 92 de la hoy derogada Ley de Protección al
Consumidor y al Usuario[19], respectivamente.
Al respecto, y en
consonancia con las aproximaciones del foro citadas, los representantes de la
aerolínea sostuvieron en su demanda de nulidad contra el acto administrativo
contentivo de la sanción impuesta por el INAC que la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo –que conoció de la demanda en primera instancia–
había desconocido el alcance del principio non
bis in ídem,
ya que nos encontrábamos ante “autoridades de un mismo orden” (el
administrativo) que “a través de procedimientos distintos” (el sustanciado ante
el INDEPABIS y el INAC) sancionaron “repetidamente una misma conducta” (la
denegación injustificada de embarque).
¿Cuál fue la respuesta de la Sala a este
planteamiento?
En primer lugar, la Sala Político-Administrativa citó
el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República –que como
sabemos prevé el non bis in ídem en
nuestro ordenamiento– para afirmar que la violación del principio “se produce cuando una persona es sometida dos veces a juicio,
existiendo identidad en el supuesto de hecho y en el bien jurídico protegido
por las normas cuya aplicación se pretenda”, por lo que, por reiterativo que
suene, “no puede la Administración
ejercer dos veces su potestad sancionadora cuando exista identidad de sujetos y
de supuesto de hecho en el bien jurídico protegido por las normas cuya
aplicación se pretenda”.
En otras palabras, continuó la Sala:
…el principio non bis in ídem (…) implica
una prohibición por parte del Constituyente a no ser juzgado dos veces por el
mismo hecho, que en el ámbito de las actuaciones administrativas se traduce en
no ser investigado –y sancionado– administrativamente en más de una oportunidad
por los mismos hechos en virtud de los cuales se juzgó: al mismo sujeto, por
idénticos hechos y con igual fundamento jurídico.
Con base en lo anterior, la Sala sostuvo que en el
presente caso no había una violación al principio que motiva estas líneas visto
que, a pesar de que “se evidencia que
efectivamente ambos [actos administrativos sancionatorios] se originaron por la
misma denuncia y con base a los mismos hechos”, por lo que habría unidad de
sujeto (American Airlines Inc.) y hechos (denegación
injustificada de embarque),
el INDEPABIS sancionó la “conducta
discriminatoria” en la que había incurrido el personal de la aerolínea al
someter al pasajero a diversas revisiones de seguridad antes de embarcar la
aeronave,
mientras que el INAC hizo lo propio en relación con la denegación de embarque
injustificada, concluyendo la Sala –sin mayor análisis, vale decir– que “las sanciones impuestas a la línea aérea demandante tienen
fundamentos jurídicos distintos”, dando por zanjado el asunto.
En tanto, el segundo
caso de interés es de más reciente
data, si bien la conclusión a la que arribó el Poder Judicial no difiere
sustancialmente de la anterior.
Nos referimos al fallo N° 165 del 10-04-2019 de la
Sala Político-Administrativa del TSJ (caso: Deutsche Lufthansa
Aktiengesellschaft)[20] sobre la
demanda de nulidad que interpuso la aerolínea contra el acto administrativo del
INAC por medio del cual se le impuso una sanción de 4.200 unidades tributarias
por incurrir en la infracción prevista en el literal “Ñ” del numeral 3 del artículo 174 del para entonces
vigente Decreto con Fuerza de Ley de Aviación Civil[21], visto que al momento de la sanción cursaba ante el Ministerio
Público una investigación penal vinculada con el supuesto de hecho que había
originado la multa (transporte ilícito de mercancía peligrosa) y que debía ser
resuelta antes de que la Administración pudiese imponer cualquier sanción, a lo
que agregaron que luego de dictado el acto administrativo el Juzgado de
Control declaró el sobreseimiento de la causa al considerar que se
trataba de “un cabezal de un misil, en mal estado de funcionamiento y que, por
sí sólo, no tiene la cualidad ni potencialidad de fungir como arma y, los otros
bienes transportados, eran cilindros destinados a contener nitrógeno pero que
eran transportados vacíos”, lo que demostraba en consecuencia que la aerolínea
no había transportado una mercancía peligrosa y, por ende, no había incurrido
en la infracción comentada.
Nuevamente nos preguntamos: ¿cuál fue la respuesta
de la Sala a este planteamiento?
En esta oportunidad, la Sala reiteró la cita del
numeral 7 del artículo 49 de la Constitución de la República y que “la transgresión a esa norma constitucional se
produce cuando una persona es sometida dos veces a juicio, existiendo identidad
en el supuesto de hecho y en el bien jurídico protegido por las normas cuya
aplicación se pretenda”,
por lo que –reiterando el criterio del fallo N° 1152/2016– “no puede la Administración ejercer dos veces su potestad
sancionadora cuando exista identidad de sujetos y de supuesto de hecho en el
bien jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda”.
No obstante, al contrario del precedente comentado
unos párrafos más arriba donde la duplicidad de procedimientos y sanciones se
daba ante dos entes del Ejecutivo Nacional (INAC e INDEPABIS, como se recordará),
en este caso uno se dio ante el Ministerio Público (investigación penal ante el
posible delito de contrabando de armas de guerra, que terminó en sobreseimiento
en junio de 2006, nueve meses después que el INAC impusiese su sanción) y otro
ante el INAC, por el transporte ya comentado que terminó en una sanción
administrativa (multa).
Al respecto, la Sala sostuvo que “se trata de dos procedimientos completamente distintos, ya que la
Administración inició un procedimiento administrativo sancionatorio contra (…)
[la aerolínea], por haber realizado actividades de transporte aéreo de forma
irregular a la establecida en las normas técnicas dictadas en materia
Aeronáutica, y ante la jurisdicción penal por la presunta comisión de los
delitos de contrabando, peligro y ocultamiento de armas de guerra”, lo que
permitía afirmar que no había violación al non
bis in ídem y tampoco procedía el argumento de la aerolínea de que las
resultas de la investigación penal fueran vinculantes o concomitantes para el
actuar de la Administración Pública en el sentido que el sobreseimiento de la
primera llevase consigo, necesariamente, la no imposición de una sanción
administrativa.
Lo anterior, aunado a que de la reseña que hace la
Sala del caso se desprende que el procedimiento administrativo fue iniciado
contra la aerolínea y la investigación penal fue contra un empleado de esta que
detentaba la posición de “encargado de manejo de cargas”, por lo que a pesar de
haber unidad de hecho (transporte de cabezal de misil) no habría, en stricto sensu, unidad de sujeto.
III. Nuestros
comentarios al respecto
Como podrá apreciar el lector de los dos fallos de
la Sala Político-Administrativa que hemos traído a colación –y que constituyen
los únicos casos en los que ha habido algún pronunciamiento sobre el principio
de non bis in ídem aplicado al mundo
aeronáutico en los últimos años por parte de los tribunales con competencia en
la materia– el temor manifestado por el foro de que la diversidad de bienes
jurídicos tutelados pudiese ser invocada por la Administración –y validada por
el Poder Judicial– para consentir múltiples sanciones por un mismo hecho no es
un ejercicio meramente teórico.
Así lo vemos en el fallo N° 1152/2016 en el que se
aplicaron dos multas por concepto de una denegación de embarque aduciéndose que
el INDECU, por un lado, sancionó a la aerolínea dado el deber del primero de
garantizar la protección de los consumidores y usuarios frente a “tratos
discriminatorios”, mientras que el INAC hizo lo propio en virtud de su deber de
garantizar “el desarrollo normal de la actividad aeronáutica, cuya finalidad
esencial es el transporte de personas” (razonamiento de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en primera instancia,
ratificado por la Sala Político-Administrativo de modo tácito al no
controvertirlo).
Al respecto, hemos de
recordar que, como dice Peña Solís,
“visto que la Administración persigue un único interés, que es el general, no
existe ninguna posibilidad de invocar la matización o la segmentación de ese
interés para sancionar más de una vez en el orden administrativo, por los mismo
hechos, a una persona”[22].
Es decir, que si bien
el INDEPABIS (hoy Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos
Socioeconómicos – SUNDDE) y el INAC tienen competencias que le son propias, de
haber un mismo hecho que sea sancionable por ambas[23], únicamente podría aplicarse una sanción y, en consecuencia, una
sola de estas autoridades administrativas habría de ser competente para conocer
del hecho, requiriéndose la coordinación de los diferentes órganos y entes
involucrados para asegurar que así sea.
Esta interpretación
coincidiría con la Providencia Administrativa N° 4/2014
de la Junta Liquidadora de la Superintendencia Nacional de Costos y Precios
Justos y del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los
Bienes y Servicios[24],
que acordó “[t]ransferir (…) al Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC),
los Procedimientos Administrativos activos relacionados con las actividades que
a cada uno de los organismos citados competa, para que dentro del marco legal
especial que los rige, conozcan, sustancien y decidan dichos procedimientos”
(artículo 2), en vez de que los mismos quedasen bajo el conocimiento de la
SUNDDE, vista la competencia del INAC para “[o]frecer adecuada y oportuna
protección a los usuarios y operadores de los servicios aeronáuticos, cuando
ello sea necesario de conformidad con lo establecido en el ordenamiento
jurídico” (numeral 9 del artículo 7 de la Ley del Instituto Nacional de
Aeronáutica Civil[25]).
Situación que, consideramos, resultaría extensible al ejercicio de la potestad
sancionatoria por ser el INAC la autoridad del sector.
No obstante, apartándose de esta
visión, el fallo N° 1152/2016
de la Sala Político-Administrativa acudió a la diversidad de fundamento para
justificar la procedencia de la doble sanción y rechazar la demanda de nulidad
interpuesta.
Se trata de un razonamiento
válido según sectores del foro conforme con los cuales “[l]a
identidad de fundamento alude a los bienes jurídicos implicados: si el hecho de
un mismo sujeto lesiona o pone en peligro varios bienes jurídicos (o el mismo
bien varias veces) no hay identidad de fundamento y, por tanto, cabe la
duplicidad de sanciones”;
entendiéndose a dicho bienes jurídicos como “el
objeto protegido por la norma sancionadora vulnerada (la integridad física, la
seguridad, la salud, el honor, el medio ambiente, el patrimonio histórico, el
correcto funcionamiento de la Administración, etc.)”[26].
Sin embargo, si nos retrotraemos a la idea que el non bis in ídem parte del principio de
proporcionalidad, la cosa juzgada y la seguridad jurídica, somos de la opinión
que –de desecharse la posición de Peña
Solís de que tal bifurcación no existe pues hay un único interés
general, así este se manifieste de diferentes formas o bajo diversos ámbitos de
competencia– esa “no identidad de fundamento” debe hacerse constar en la
decisión administrativa o judicial con meridiana claridad indicándose, sin
lugar a equívocos y de forma razonada, por qué en la práctica no se ha
materializado una vulneración del non bis
in ídem, ya que con la sanción “A-1” se pretendió salvaguardar el bien
jurídico “A-2” y con la sanción “B-1” se pretendió salvaguardar el bien
jurídico “B-2”, no existiendo mayor vinculación entre A-2 y B-2 que permita
considerar a ambos un mismo bien jurídico, productos derivados entre sí o que
existe una relación causa-efecto o continente-contenido entre ellos.
De lo contrario, sí solo bastase
afirmar que nos encontramos ante diferentes bienes jurídicos para que no exista
una violación al non bis in ídem –como vemos
ocurrió en el fallo citado donde la Sala consideró, sin más, que había dos
bienes jurídicos en juego a pesar de que ambas sanciones eran subsumibles en el
supuesto de errada prestación de un servicio en perjuicio de un particular, al
denegársele el embarque luego de ser sometido a una serie de controles de
seguridad– habríamos de advertir, como lo hace Nieto,
que el non bis in ídem no tendría
mayor utilidad pues el universo de excepciones sería mayor al universo de
supuestos que calzarían dentro de la prohibición, desnaturalizándose el
precepto[27].
En tanto, por lo que respecta al
fallo N° 165/2019 de la misma Sala, el argumento para indicar que no hubo
violación del non bis in ídem no giró en
torno a la diversidad de fundamentos sino de procedimientos, apuntando la Sala
que “debe resaltarse que se
trata de dos procedimientos completamente distintos”: uno para la determinación
de una sanción administrativa y otro para la imputación de un delito.
Al respecto hemos de apuntar que el hecho que los
procedimientos sean “completamente
distintos”
poca o ninguna relevancia tiene en relación con el principio que nos ocupa pues
lo que él proscribe es que el sujeto sea juzgado y sancionado en dos
oportunidades por el mismo hecho, con independencia de cuál sea el iter
procedimental para llegar a tal resultado.
Asimismo, la Sala compartió –tácitamente, al no controvertirlo – lo esgrimido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de que en el
presente caso no había igualdad de sujetos dado que la acción penal se había
iniciado en contra de un empleado de la aerolínea y el procedimiento
administrativo en contra de esta última.
Este razonamiento,
que resulta cónsono con la teoría del non
bis in ídem,
no deja de ser interesante si se tiene en cuenta que los delitos penados con
privativas de libertad –como los previstos en los artículos 138 y siguientes de
la Ley de Aeronáutica Civil– son imputables a una persona natural[28], mientras que
las sanciones administrativas –artículos 125 y siguientes– pueden recaer sobre
personas naturales (por ejemplo: el comandante o piloto al mando) o jurídicas (por
ejemplo: el explotador del servicio de transporte aéreo o de aeronaves, y las
industrias y organizaciones de mantenimiento aeronáutico), por lo que bien
podría darse el caso que un mismo hecho diese lugar a una multa en cabeza del
explotador de la aeronave –a modo de ejemplo: el “[t]ransportar mercancías
peligrosas en contravención a las normas técnicas y sin los correspondientes
permisos establecidos en el ordenamiento jurídico” (numeral 2.4 del artículo
125)– y una pena privativa de libertad para “[q]uien transporte o autorice
ilícitamente el transporte de mercancías peligrosas” o “las introduzca en los
aeropuertos o las coloque en su zona perimetral” (artículo 147), sin que hubiese
violación del non bis in ídem por ser
sujetos diferentes, a pesar de la clara relación –por ejemplo, de naturaleza
laboral– que puede existir entre ambos.
Diferente sería el caso si tanto la sanción
administrativa como de naturaleza penal recayera en el mismo sujeto, ya que en
este supuesto sí habría violación al principio estudiado producto de la
deficiente técnica del legislador al imponer dos sanciones a un mismo hecho[29], y habríamos de
reiterar los comentarios efectuados ut
supra.
Por último –a los efectos de
estas líneas– el fallo N° 165/2019 determinó que el sobreseimiento de la acción
penal por parte del Juez de Control, lejos de lo pretendido por la aerolínea,
daba fe que esta había transportado mercancía peligrosa así se encontrase en
mal estado y no calzara en el tipo de
contrabando y ocultamiento de armas de guerra.
En otras palabras, la Sala avaló
que los resultados de un proceso penal
–que concluyó en el sobreseimiento de la causa– fuesen traídos a colación como
elemento de convicción para mantener incólume una sanción administrativa, si
bien la misma Sala había afirmado párrafos antes que ambos procedimientos habrían
de desarrollarse de forma independiente y uno no estaría supeditado a otro por
lo que, de no haber tenido lugar el sobreseimiento, bien podríamos encontrarnos
frente a una sanción penal y otra de administrativa sin que, como lo señala el
foro, se hubiese paralizado el procedimiento en sede administrativa hasta tanto
no se decidiera la acción penal.
Ya para concluir notamos que lo
narrado en esta colaboración nos hace recordar que, unos años atrás, Silva Aranguren alertaba que “[e]n Venezuela, no nos cabe duda, urge una revisión del tema
[del non bis in ídem], en especial porque concurren sanciones penales y administrativas
sobre unos mismos hechos, sin análisis detenido sobre la real diferencia de
fundamentos”[30].
Hoy, al ver las
múltiples interpretaciones que pueden darse al tratar de delimitar el non bis in ídem en un caso concreto –sea porque concurren dos sanciones
administrativas o una administrativa y otra penal– y cómo en la práctica tales
interpretaciones han tendido a una concepción poco garantista y materializable
del principio al desproveerlo de su contenido, no nos queda más que hacernos
eco de esta necesidad no solo para el mundo aeronáutico, sino para el Derecho
Administrativo sancionatorio en general.
[1]
Abogado summa cum laude y especialista en Derecho Administrativo, mención
honorífica, por la Universidad Central de Venezuela. Investigador del CIDEP.
Coordinador y profesor del Diplomado en Derecho Aeronáutico CIDEP – Universidad
Monteávila.
[2] Juan Alfonso Santamaría Pastor, Principios de Derecho Administrativo, v.
II, 2° ed., Centro de Estudios Ramón Areces, Madrid, 2000, p. 393.
[3] Véase Alejandro Nieto, Derecho Administrativo Sancionador, 2° ed. ampliada, 1° reimp.,
Tecnos, Madrid, 2000, p. 398. El autor parte de la legislación española y los
dichos de Salvador del Rey Guanter
para destacar que esta identidad no está exenta de complicaciones ya que, al
ampliarse el campo de acción del principio del ámbito adjetivo (imposibilidad
de doble juicio) al sustantivo (imposibilidad de doble sanción, con
independencia de si hay uno o más procedimientos o procesos), y estar presentes
dos órdenes normativos (Derecho Administrativo y Derecho Penal), es factible
que existan diferencias en cuanto al modo de comprender la responsabilidad y,
con ello, se abra una ventana para vulnerar el principio que comentamos con
base en lo que se entienda por igualdad de sujetos, cómo se interpreten los
hechos y cuál es el bien jurídico que se dice tutelar.
[4] Ibíd., p. 405. El autor señala que si el
“verdadero problema” del non bis in ídem
es la política legislativa, “lo que el Estado tiene que preguntarse, cuando
decide reprimir un hecho, es si conviene tipificarlo como delito o como
infracción administrativa, ya que tiene en sus manos ambas posibilidades”.
[5] Véase como ejemplo el caso español detallado
en ibíd., pp. 422-455.
[6] Ibíd., pp. 406-409. El autor profundiza en
este planteamiento cuando sostiene que “[a]dmitiendo (…) que la lesión de dos bienes jurídicos justifica
la aparición de dos infracciones, se traslada la duda a otro nivel superior:
hasta qué punto puede el Legislador declarar bienes e intereses dignos de
protección jurídica. La respuesta (…) no es sencilla. Porque es indudable que
corresponde al Legislador seleccionar los bienes e intereses cuya protección
afecta a la comunidad. Pero no menos cierto resulta que la proliferación
arbitraria de estos bienes e intereses hace trizas las grandes conquistas del Derecho
Administrativo Sancionador, empezando por la regla del non bis in ídem. De nada vale, en efecto, proclamar enfáticamente
que no es lícita la misma sanción por un hecho único, si a renglón seguido se
prevé una excepción de tamaña envergadura”.
[7] Miguel Ángel Torrealba Sánchez,
“Lineamientos para una reforma de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos venezolana en materia de procedimiento sancionador”, Derecho Administrativo Sancionador,
CIDEP y CERECO-UMA, Caracas, 2019, p. 124.
[8] Publicada
en Gaceta Oficial N° 36.860
del 30-12-1999, reimpresa en N° 5.453 Extraordinario del 24-03-2000 y enmendada
en N° 5.908 Extraordinario del 19-02-2009. El artículo reza: “[e]l
debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas
y, en consecuencia: (…) 7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los
mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente”.
[9] Diana Trías Bertorelli, “Comentarios sobre
las garantías procesales establecidas en el artículo 49 de la Constitución y su
aplicación en los procedimientos administrativos sancionatorios”, Derecho Administrativo Sancionador,
CIDEP y CERECO-UMA, Caracas, 2019, p. 114.
[10] José Peña Solís, La potestad sancionatoria de la Administración Pública venezolana, Tribunal
Supremo de Justicia, Caracas, 2005, pp. 237-243.
[11] Véase en general Antonio Silva Aranguren, “La
concurrencia de sanciones penales y administrativas y la complejidad del non
bis in ídem”, Derecho Administrativo
Sancionador, CIDEP y CERECO-UMA, Caracas, 2019, pp. 197-212. El autor
destaca que “[e]s el Legislador quien tendría el poder de conferir al castigo
una u otra naturaleza” y esa “calificación respond[e] a una decisión política” que tiene
límites, como lo sería el hecho que las penas privativas de libertad o la
confiscación siempre son de naturaleza penal y se encuentran fuera del alcance
de la Administración.
[12] Véase por ejemplo el encabezado y primer
aparte del artículo 52 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de
Precios Justos, publicado en Gaceta Oficial N° 6.202 Extraordinario del 08-11-2015
y reimpreso en N° 40.787 del 12-11-2015, según el cual “[l]os sujetos de aplicación que
restrinjan la oferta, circulación o distribución de bienes regulados por la
autoridad administrativa competente, retengan los mismos, con o sin
ocultamiento, serán sancionados con prisión de ocho (08) a diez (10) años. //
Así mismo, serán sancionados con la ocupación temporal del establecimiento
hasta por ciento ochenta (180) días prorrogables por una sola vez”. Un estudio
sobre estas y otras disposiciones del decreto ley, con inclusión de su relación
con el non bis in ídem, puede verse
en Gabriel Sira Santana, "El procedimiento administrativo sancionatorio en
materia de protección al consumidor", Revista
Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano, N° 12, Universidad
Monteávila, Caracas, 2017, pp. 111-154.
[13] Como recuerda A. Silva Aranguren, ob. cit.,
p. 218, “[p]odría
exigirse al Legislador prudencia y reflexión, pero la experiencia muestra que
se hace imposible evitar la coexistencia de infracciones con supuestos
idénticos o similares, con lo que lo que debe hacerse es impedir la
coexistencia de sanciones, para lo cual es imprescindible que el órgano llamado
a sancionar analice con cuidado la situación concreta”.
[14] Flavia
Pesci Feltri, Tendencias del derecho a la defensa en el procedimiento
sancionatorio venezolano, CIDEP y
Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2018, p. 73. Véase en sentido similar Cecilia
Sosa Gómez, “La naturaleza de la potestad administrativa sancionatoria”, Las
formas de la actividad administrativa, FUNEDA, Caracas, 1996, p. 264, para
quien no obstante la “independencia
de la sanción penal y la sanción administrativa, en algunos casos, como
aquéllos donde los mismos hechos puedan ser objeto de penas judiciales y de
sanciones administrativas en forma concurrente, impera el principio de
naturaleza constitucional denominado non bis in ídem, por el cual
independientemente de la distinta naturaleza que tiene la sanción penal y la
administrativa ‘nadie puede ser condenado dos veces por los mismos hechos’
aunque cada régimen bajo los cuales estén previstas la sanciones tutelen
intereses jurídicos distintos”.
[15] Nótese que esta solución, si bien podría
compaginarse con los principios de eficacia y eficiencia previstos en el
artículo 141 de la Constitución de la República al evitar que se usen recursos
públicos para sustanciar y decidir un procedimiento administrativo sobre una
materia que ya fue resuelta (imposición o no de sanción al particular), somos
de la opinión que una respuesta más cónsona con los principios señalados sería
que se atendiese a la especialidad de la materia para que el segundo
procedimiento ni siquiera se abra o continúe. Así, por ejemplo, al coexistir
diversos entes con competencia para imponer sanciones por malos tratos al
usuario (SUNDDE, INAC, SUDEBAN, entre otros), la autoridad competente sería la más
vinculada con el supuesto infractor (autoridad de ese sector) y no las de
otros
–que claramente serían incompetentes– ni la autoridad con competencia general
que conocería los casos que no estuviesen bajo la supervisión de una autoridad
especial.
[16] Para conocer las decisiones de interés
aeronáutico dictadas desde el año 2016 por los tribunales venezolanos con
competencia en la materia véase, en adición a los números anteriores de este
anuario, el Boletín de Derecho Aeronáutico que el CIDEP publica trimestralmente
en su sitio web (https://cidep.com.ve/bda).
[17] Disponible en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/191799-01152-31116-2016-2013-0337.HTML
[18] Publicada en Gaceta Oficial N° 39.140 del
17-03-2009. El artículo reza que “[l]os explotadores del servicio de transporte aéreo, además de
las sanciones establecidas en el artículo anterior, serán sancionados con
multa: 1. De un mil unidades tributarias (1.000 U.T.), por: (…) 1.7. Denegar
injustificadamente el embarque del pasajero o su equipaje”. Nótese que la ley
vigente para el momento en que ocurrieron los hechos era la de 2005, publicada
en Gaceta Oficial N° 38.226 del 12-07-2005, que no incluía cambios en esta
materia.
[19] Publicada en Gaceta Oficial N° 39.358 del
01-02-2010. El primero de estos artículos preveía que “[s]on derechos de los consumidores y
usuarios (…) 10. La recepción de un trato no discriminatorio” y el segundo que
“[l]os proveedores de
bienes o servicios, cualquiera sea su naturaleza jurídica, incurrirán en
responsabilidad civil y administrativa, tanto en los hechos propios como por
los de sus dependientes o auxiliares, permanentes o circunstanciales, aun cuando
no tengan con los mismos una relación laboral”. Los artículos deben leerse en
concordancia con el artículo 120 ejusdem
que estipulaba una multa de 10 a 2.500 unidades tributarias por la ocurrencia
de la discriminación mencionada.
[20] Disponible en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/abril/304405-00165-10419-2019-2010-0139.HTML
[21] Publicado en Gaceta Oficial N° 37.293 del
28-09-2001. El supuesto, referido al transporte de mercancía peligrosa, se
encuentra hoy sancionado en el numeral 2.4 del artículo 125 de la Ley de
Aeronáutica Civil, conforme con el cual “[l]os explotadores de aeronaves civiles, serán sancionados con
multa: (…) 2. De dos mil quinientas unidades tributarias (2.500 U.T.), por: (…)
4. Transportar mercancías peligrosas en contravención a las normas técnicas y
sin los correspondientes permisos establecidos en el ordenamiento jurídico”.
[22] J. Peña Solís, ob. cit., p. 241.
[23] Piénsese por ejemplo en la concurrencia que
derivaría de la infracción de “[o]mitir
el cumplimiento de las normas destinadas a garantizar el ejercicio pleno y
autónomo de los derechos de las personas discapacitadas o de necesidades
especiales” (sancionable con multa de 5.000 unidades tributarias según el
numeral 3.10 del artículo 125 de la Ley de Aeronáutica Civil) y el violentar,
menoscabar, desconocer o impedir a las personas en general la “[p]restación de servicio de
forma eficiente, equitativa y segura, en protección de sus derechos económicos
y sociales” sin “recibir trato discriminatorio por los proveedores (…) de los
bienes y servicios” (numerales 3 y 7 del artículo 47 del Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos, publicado en Gaceta Oficial
N° 6.202 Extraordinario del 08-11-2015 y reimpreso en N° 40.787 del 12-11-2015).
[24] Publicada en Gaceta Oficial N° 40.567 del
22-12-2014.
[25] Publicada en Gaceta Oficial N° 38.333 del
12-12-2005.
[26] Tomás Cano Campos, “Non bis in ídem,
prevalencia de la vía penal y teoría de los concursos en el derecho
administrativo sancionador”, Revista de
Administración Pública, N° 156, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales, Madrid, 2001, pp. 195-196.El autor agrega que “[e]n realidad, lo que se
viene a decir con este entendimiento del principio es que no cabe imponer dos
sanciones por una sola vulneración del ordenamiento jurídico, por la comisión
de una única infracción”.
[27] A. Nieto, ob. cit., p. 408.
[28] Véase por ejemplo el supuesto de circulación
aérea en zonas prohibidas, restringidas o peligrosas (“[e]l que conduzca una aeronave o algún
objeto que se desplace o sostenga en el aire, en zonas prohibidas, restringidas
o peligrosas causando riesgo a la navegación aérea o a la seguridad y defensa
de la nación, será castigado con prisión de seis a ocho años”) o el lanzamiento
de cosas o sustancias (“[e]l
que lance cosas o sustancias nocivas desde una aeronave o desde cualquier
objeto que sin serlo utilicen el espacio aéreo, será castigado con prisión de
seis a ocho años, a excepción de lo establecido en la normativa técnica
respectiva”) previstos en los artículos 138 y 141 de la Ley de Aeronáutica
Civil, respectivamente.
[29] Téngase por ejemplo el caso de un comandante
de aeronave que arroje o deje que se lancen objetos o lastre desde la aeronave
que comanda cuando se encuentra en vuelo, que sería objeto de multa conforme
con el numeral 1.22 del artículo 127 de la Ley de Aeronáutica Civil y, a su
vez, castigado con prisión de seis a ocho años según el artículo 141 ejusdem.
[30] A. Silva Aranguren, ob. cit., p. 212.