APUNTES
SOBRE EL RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO EN MATERIA AERONÁUTICA
Juan Andrés Miralles Quintero[1]
Resumen:
En el artículo se estudian y analizan las
infracciones y sanciones administrativas, así como el procedimiento
administrativo sancionatorio establecido en la Ley de Aeronáutica Civil,
tomando en consideración los principios del Derecho Administrativo
Sancionatorio y los derechos y garantías constitucionales de los particulares.
Palabras clave:
Aeronáutica
civil – Procedimiento administrativo – Infracciones administrativas – Sanciones
administrativas – Debido proceso.
SUMARIO. Introducción. I. Breves consideraciones sobre la potestad sancionatoria de la
Administración Pública y los principios rectores de su ejercicio. 1. La potestad sancionatoria de la
Administración Pública y las sanciones administrativas. 2. Principios rectores del ejercicio de la potestad administrativa
sancionatoria. A. Principio de
legalidad. B. Principio de
tipicidad. C. Principio de
prescripción. D. Principio de
proporcionalidad. E. Principio de
culpabilidad. F. Principio de non
bis in ídem. G. Principio de
presunción de inocencia. II. Sobre
las infracciones y sanciones administrativas previstas en la Ley de Aeronáutica
Civil vigente. 1. Las sanciones
principales. A. Las multas. a. Multas a los explotadores de
aeronaves civiles. b. Multas a los
explotadores del servicio de transporte aéreo. c. Multas a los comandantes de aeronaves. d. Multas a los explotadores de aeródromos o aeropuertos. e. Multas a las industrias y
organizaciones de mantenimiento aeronáutico. f. Otras multas. B. La
suspensión o revocatoria de licencias, concesiones o permisos. a. Suspensión de la licencia del piloto
o comandante de aeronave. b.
Revocatoria de la licencia del piloto o comandante de aeronave. c. Revocatoria del permiso, concesión u
otras licencias. 2. Las sanciones
accesorias. A. Inhabilitación por
revocatoria. B. Amonestación
pública. III. El procedimiento
administrativo sancionatorio previsto en la Ley de Aeronáutica Civil vigente. 1. La fase de inicio o apertura del
procedimiento. 2. La fase de
sustanciación del procedimiento. 3.
La fase de terminación o de decisión del procedimiento. 4. Las medidas cautelares. Conclusiones.
Introducción
El transporte aéreo es un
servicio público que actualmente se encuentra regulado por la Ley de
Aeronáutica Civil (LAC)[2]. La
referida Ley establece todo lo relativo a la prestación del mencionado servicio
público, así como la autoridad llamada a regularlo y controlarlo, las
obligaciones y deberes de los sujetos pasivos de la misma Ley y, además, prevé
un régimen sancionatorio aplicable a los particulares en casos de
incumplimiento a las disposiciones de ésta. El referido régimen sancionatorio
abarca tanto infracciones y sanciones de naturaleza administrativa con el
respectivo procedimiento aplicable, como delitos y sanciones de orden penal,
siendo las primeras el objeto de este artículo.
En tal sentido, primero
se repasarán los conceptos generales de la potestad administrativa
sancionatoria y las sanciones administrativas, así como se verán los principios
generales que rigen el ejercicio de la referida potestad. Seguidamente, se
analizarán las distintas sanciones administrativas que establece la Ley de
Aeronáutica Civil vigente y el procedimiento administrativo sancionatorio
establecido en dicho texto legislativo, todo ello acompañado de unos breves
comentarios de nuestra parte, para así luego poder dar unas conclusiones sobre
la referida regulación y su conformidad con los principios generales que rigen
en el Derecho Administrativo Sancionador.
i. BREVES CONSIDERACIONES
SOBRE LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LOS PRINCIPIOS
RECTORES DE SU EJERCICIO
1. La potestad sancionatoria de la
Administración Pública y las sanciones administrativas
La potestad
administrativa sancionatoria de la Administración Pública se deriva del ius puniendi general del Estado[3]. En
efecto, la Ley le atribuye a la Administración el ejercicio de la potestad
sancionatoria o, lo que es lo mismo, la potestad de “retribución de ilícitos
definidos como infracciones administrativas”[4]. En otras
palabras, legalmente se “faculta a la Administración Pública para infligir un
mal a los ciudadanos (…) cuando éstos infrinjan una orden o prohibición
definida en una norma legal”[5]
siempre y cuando se inicie, sustancie y concluya previamente el debido
procedimiento administrativo.
Así, la potestad
sancionatoria de la Administración Pública es una actividad de ordenación
cuando existe una infracción de una norma jurídica y que se traduce en la
imposición de sanciones administrativas al particular que ha cometido una
infracción de esa misma naturaleza. De manera que, la Administración únicamente
podrá ejercer su potestad sancionatoria en la medida en que los particulares
hayan infringido algún precepto normativo que tipifique a la conducta
desplegada por éstos como infracción administrativa. Dicho de otro modo, ante
la realización de la actividad ilícita por parte del particular, la
Administración reacciona sancionando al mismo, es decir, la reacción de la
Administración se traduce en una sanción al administrado como consecuencia de
su conducta.
El catedrático español Santamaría Pastor precisa que, es este
“carácter reaccionario” frente a las actuaciones ilícitas, lo que distingue y
separa a las sanciones de otros actos que causan gravamen a los particulares,
siendo el referido autor enfático al precisar que no toda reacción respecto a conductas
antijurídicas puede considerarse como una sanción[6]. Según el
referido autor, técnicamente existe la sanción solo “cuando a la conducta
ilícita se anuda la imposición de una privación de derechos con una finalidad
represiva (de castigo) de la infracción, y preventiva o disuasoria de conductas
similares, sin que dicha privación deba guardar una relación cuantitativa
exacta con el volumen del daño causado (…)”[7].
Con base en lo anterior,
la potestad sancionatoria de la Administración Pública tiene una doble
vertiente: por un lado, está destinada a prevenir la ocurrencia de un daño, y
por el otro, busca sancionar a aquellos que han causado un daño, es decir, como
actividad administrativa estrictamente represiva. Empero, señala la doctrina
que el objetivo primordial de la referida actividad debe ser, necesariamente,
prevenir la ocurrencia de un daño[8].
Vale destacar además que
las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones de orden penal,
principalmente, por la calidad del funcionario que las impone, siendo las
primeras impuestas por el funcionario competente que la propia Ley señala,
mientras que las segundas son aplicadas por un juez[9].
De esta forma, se
entiende por sanción administrativa todo “mal infligido por la Administración a
un administrado como consecuencia de una conducta ilegal”[10]. Se trata
pues de un acto desfavorable que incide sobre la esfera jurídica del
particular, como consecuencia de la realización por parte de éste de una
determinada conducta tipificada y prevista legalmente como infracción
administrativa.
Al igual que la sanción
penal, la sanción administrativa presupone no sólo la existencia de una
normativa previa que establezca la conducta o actuación como ilícita, sino
también la existencia de esa actuación ilegítima por parte del particular. De
allí pues que se afirme que la sanción administrativa es el “instrumento
correctivo de la conducta tipificada, exhaustiva y concretamente, como
infracción administrativa”[11].
Entendidas así las
sanciones administrativas, es importante destacar que las mismas pueden abarcar
desde la imposición de deberes y sanciones (v.g. multa y su correspondiente
pago) hasta la supresión de una determinada situación que le era favorable al
particular (v.g. revocatoria o cancelación de permisos, autorizaciones,
licencias, entre otros) quedando vedadas las sanciones privativas de libertad[12].
Sin embargo, no es poco frecuente que la Administración al imponer estas
sanciones administrativas, aplique otras medidas adicionales o accesorias que
incidan negativamente en la esfera jurídica del particular (v.g. el comiso,
inhabilitaciones, deberes de reposición, entre otros).
Es por ello que la
potestad administrativa sancionatoria, como toda actuación de la
Administración, está sujeta a ciertos principios que se deben observar tanto al
establecer –en el caso del legislador– como al aplicar –en el caso de la
Administración– las sanciones administrativas, los cuales pasaremos a tratar de
seguidas.
2. Principios rectores del ejercicio de la
potestad administrativa sancionatoria
A. Principio de legalidad
El principio de legalidad
administrativa se traduce en el antiguo aforisma nulla crimen nulla poena sine legem, esto es, que nadie puede ser
sancionado por hechos, actos u omisiones que no estén contemplados como delitos
o infracciones en leyes preexistentes. De allí que el principio de legalidad
exige la existencia de una ley previa escrita que establezca de manera
detallada y exhaustiva o, lo que es lo mismo, que tipifique legalmente[13] la
conducta a sancionar y la sanción correspondiente a ser aplicada por la
Administración Pública ya que, a decir de los maestros García de Enterría y Fernández,
“sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede
actuar, simplemente”[14].
No obstante, esa
atribución no implica la obligatoriedad del ejercicio de la potestad
sancionatoria pues como bien indica el catedrático español Nieto “la Administración no está obligada por Ley a castigar sino que
simplemente se le autoriza a hacerlo”[15]. Por
ello, resulta necesario que la atribución de la potestad sancionatoria y, en
consecuencia, la regulación de las infracciones y sanciones administrativas se
haga mediante ley formal, esta es, aquella que ha sido debidamente aprobada por
el órgano legislativo competente para ello[16].
Por su parte, el profesor
Parejo Alfonso[17] ha
afirmado que el principio de legalidad está compuesto por tres garantías, a
saber: (i) una garantía sustantiva
que implica la atribución vía ley formal de la potestad sancionatoria a la
Administración o, dicho de otro modo, que exista una ley previa que establezca
y faculte a la Administración para imponer una determinada sanción administrativa;
(ii) otra garantía sustantiva pero
referida al sujeto que ejercerá la potestad, es decir, que la potestad
administrativa sancionatoria debe ser necesariamente ejercida por el órgano
administrativo debidamente facultado para ello y; (iii) una garantía adjetiva o procedimental que implica que la
sanción ha de ser impuesta a través de un procedimiento administrativo en el
que se cumplan todas las garantías del particular.
Lo cierto es que, en
materia administrativa sancionatoria, ello no ocurre del todo así, pues,
contrariamente a lo que sucede en materia penal, la reserva legal no es
absoluta toda vez que, en diversas ocasiones, la Ley suele remitir al escalafón
reglamentario. Sin embargo, es importante insistir en el hecho de que la
relación entre el Reglamento y la Ley es una relación de colaboración del
primero para la complementación de la segunda, por lo que, de ninguna manera,
puede éste regular las infracciones y sanciones administrativas, de forma
independiente y sin estar sujeto a la Ley formal, por cuanto ello implicaría
una violación del núcleo esencial del principio de legalidad[18].
Sobre este particular, el
catedrático español Santamaría Pastor
indica que los Reglamentos no pueden “constituir nuevas infracciones o
sanciones ni alterar la naturaleza o límites de las que la ley contempla” sino
que “contribuyen a la más correcta identificación de las conductas o a las más
precisa determinación de las sanciones correspondientes”[19]. En otras
palabras, la Ley es la que debe establecer y regular las infracciones y
sanciones administrativas, pudiendo la Administración sólo reglamentar como
complemento de la Ley, es decir, ayudando mediante el ejercicio del poder
reglamentario, a identificar conductas y a precisar o determinar las sanciones
administrativas. La Administración no puede innovar (crear) nuevas infracciones
o sanciones, sino sólo complementar las preexistentes. El Reglamento integra a
la Ley; es una norma de acoplamiento de la Ley.
Ahora bien, en Venezuela
el principio de legalidad se encuentra consagrado en el artículo 49, ordinal 6
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela[20] (CRBV)
que establece expresamente que “ninguna persona podrá ser sancionada por actos
u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en
leyes preexistentes”. Si bien la Constitución no se refiere expresamente a las
sanciones administrativas, la jurisprudencia ha entendido que tal principio se
extiende al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador[21].
Además, es preciso
destacar que el principio de legalidad se encuentra vinculado a otros
principios de similar jerarquía, como lo son el principio de irretroactividad
de la ley y de seguridad jurídica. Al respecto, la Sala Político-Administrativa
del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado lo siguiente:
El artículo antes transcrito, prohíbe la aplicación
de una normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su
vigencia, de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular
situaciones fácticas consolidadas en el pasado, “…permitiéndose la
retroactividad de la norma sólo en casos excepcionales”. Dichas situaciones
de excepción han sido delineadas vía jurisprudencial, mediante el análisis de
diversos contextos que pudieran dar lugar a una aplicación retroactiva de la
ley. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro. 00729 publicada el 19 de junio de
2008).
A su vez, la jurisprudencia de esta Sala ha
determinado que dicho principio está referido a la prohibición de aplicar una
normativa nueva a situaciones de hecho nacidas con anterioridad a su vigencia,
de forma que la disposición novedosa resulta ineficaz para regular situaciones
fácticas consolidadas en el pasado, permitiéndose la retroactividad de la norma
sólo como defensa o garantía de la libertad del ciudadano. Esta concepción
permite conectar el aludido principio con otros de similar jerarquía, como el
de la seguridad jurídica, entendida como la confianza y predictibilidad que los
administrados puedan tener en la observancia y respeto de las situaciones derivadas
de la aplicación del Ordenamiento Jurídico vigente; de modo tal que la
previsión del principio de irretroactividad de la ley se traduce, al final, en
la interdicción de la arbitrariedad en que pudieran incurrir los entes u
órganos encargados de la aplicación de aquella. (Vid. Sentencia Nro.
0505 del 9 de mayo de 2017)[22]. (Cursivas
de la Sala).
Con base en lo anterior,
las únicas conductas sancionables son aquellas establecidas por la legislación
vigente para el momento de la comisión de la infracción administrativa. Es
decir, la Ley debe aplicarse hacia el futuro y no retroactivamente,
garantizándose así que los particulares conozcan previamente cuáles conductas
están proscritas y cuál es la sanción aplicable, según sea el caso.
B. Principio de tipicidad
El principio de tipicidad
es una manifestación directa del principio de legalidad antes aludido. El
referido principio pregona la más precisa identificación y determinación de las
conductas y sanciones administrativas correspondientes por la propia Ley que
las crea. De allí que la doctrina más calificada afirme que el principio de
tipicidad comporta una doble operación: (i)
el establecimiento detallado y exhaustivo de las conductas antijurídicas e
ilícitas o, dicho de otro modo, la tipificación de las infracciones
administrativas, y; (ii) la
determinación precisa de las consecuencias jurídicas que correspondan a dichas
conductas cuando sean cometidas o, lo que es lo mismo, la tipificación de las
sanciones administrativas[23].
El mandato de tipicidad
se traduce entonces en la descripción específica, detallada y exhaustiva de las
conductas sancionables (infracciones) y las consecuencias jurídicas en caso de
comisión (sanciones) por la propia Ley que las crea, sin perjuicio de que los
Reglamentos puedan complementar dicha descripción respetando los límites
legales, como se señaló más arriba. Por ello, es que se sostiene que la
tipicidad se deriva de la legalidad, por cuanto este último exige la
predeterminación normativa de las infracciones y sanciones administrativas,
mientras que el primero concreta tal predeterminación mediante la descripción
suficiente y exhaustiva del ilícito y su consecuencia jurídica.
Como consecuencia de lo
anterior, en Venezuela el mandato de tipicidad se encuentra consagrado en el
mismo artículo 49, ordinal 6 de la CRBV[24], a lo
cual debemos agregar que el referido principio proscribe, además, las normas
administrativas sancionatorias en blanco, tal y como ocurre en materia penal.
Al igual que otros
principios de similar jerarquía, la tipicidad encuentra su fundamento en el
principio de seguridad jurídica toda vez que, al exigírsele a la Ley la
tipificación de las infracciones y sanciones de forma más específica, los
particulares tendrán certeza y conocimiento previo de las conductas y las
consecuencias específicas por su comisión[25].
C. Principio de prescripción
El principio de
prescripción en el ámbito administrativo sancionatorio se refiere a la
prescripción extintiva de las sanciones administrativas por sí mismas, así como
de las acciones tanto para configurarlas como aplicarlas. El mencionado
principio, fundamentado en la seguridad jurídica, supone el establecimiento de
plazos de tiempo razonables en las normas que crean las infracciones y
sanciones administrativas para que la Administración Pública ejercite las
acciones pertinentes para la configuración y aplicación de éstas. Así, los
administrados que hayan incurrido en alguna de las conductas vedadas no se
encontrarán sujetos de manera indefinida a la aplicación de la correspondiente sanción
por parte de la Administración.
En Venezuela, dicho
principio se encuentra consagrado, de manera general, en el artículo 70[26] de
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA)[27] y, de
forma particular, en diversos instrumentos normativos y leyes especiales[28].
D. Principio de proporcionalidad
En términos generales, el
principio de proporcionalidad supone que todo acto de la Administración debe
ser idóneo, adecuado, necesario y razonable. Tal principio cobra especial
relevancia en el ámbito administrativo sancionador por cuanto se exige que las
sanciones administrativas mantengan la debida idoneidad, adecuación, necesidad
y razonabilidad.
Sobre el principio de
proporcionalidad, el catedrático español Santamaría
Pastor[29]
señala que éste se compone de tres reglas, a saber:
(i) una regla de moderación, según la
cual las sanciones a ser impuestas deben ser aquellas estrictamente necesarias
para que se cumplan las dos finalidades de la norma (represiva y preventiva); (ii) una regla de discrecionalidad
limitada, conforme a la cual la decisión de la Administración acerca de la
sanción a imponer o del quantum específico de la misma puede ser revisada por
los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, y; (iii) una regla de control judicial
sustitutivo, según la cual, la determinación de la sanción por sí sola o de su
quantum, no sólo puede ser revisada por la jurisdicción
contencioso-administrativa, sino que dichos tribunales tienen dentro de su
competencia, la posibilidad de sustituir tal sanción por otra de un quantum
distinto, según sea el caso.
En el caso particular de
Venezuela, el principio de proporcionalidad se encuentra consagrado de manera
general en el artículo 12[30] de
la LOPA y en el artículo 10[31] de
la Ley Orgánica de la Administración Pública (LOAP)[32], y cuya
inobservancia implicaría una violación a los derechos constitucionales del
particular.
Ahora bien, es preciso
recordar que, en el ámbito administrativo, la Ley le otorga a la Administración
Pública un cierto margen de apreciación en la determinación y aplicación de las
sanciones administrativas (v.g. multa que oscile entre 500 y 1.000 unidades
tributarias) mediante el cual se manifiesta el principio de proporcionalidad en
la actividad administrativa sancionatoria. El referido principio sirve así para
que, en esa apreciación que la Administración hace al aplicar las sanciones,
ésta imponga sanciones que sean adecuadas, idóneas y razonables con relación a
las conductas realizadas por los particulares.
En similar sentido, se ha
pronunciado la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia
sobre el principio de proporcionalidad, en los siguientes términos:
La disposición supra reproducida consagra el
principio de la proporcionalidad, conforme al cual las medidas adoptadas por
los órganos y entes de la Administración Pública deben adecuarse tanto al
supuesto de hecho de la norma que sirve de base legal a la voluntad por
aquellos manifestada, como a los fines de la misma y, en general, de la
competencia ejercida, y cobra especial relevancia en el ejercicio del poder
sancionatorio de la Administración.
Como se señaló anteriormente, en virtud de dicho
principio, la sanción debe ser adecuada, idónea, necesaria y razonable. Ello
significa que:
a) Debe existir congruencia entre la sanción y la
falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que
le sirve de sustento, lo que exige, a su vez, una correcta interpretación de la
ley aplicable.
b) El poder represivo del Estado debe ejercerse con
el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir
la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio
empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia
jurídica en esta contemplada y la finalidad que la misma persigue.
c) En el ejercicio de la aludida potestad, la
Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el
caso concreto.
Por ello, cuando la Ley deja al criterio de la
Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el
poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de
legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más
o menos amplio. No obstante, el órgano o ente competente deberá: i)
partir siempre del término medio de la pena, ii) analizar la existencia
de circunstancias y/o agravantes y, iii) acreditar en el supuesto
específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la
ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos
subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid.
Sentencia de esta Sala número 54 del 22 de enero de 2014)[33].
(Cursivas de la Sala).
De lo anteriormente
transcrito, se evidencia como el principio de proporcionalidad supone un límite
al ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria pues exige que las
sanciones administrativas guarden la debida adecuación y congruencia con la
gravedad de las infracciones cometidas, tomándose en cuenta factores como las
circunstancias tanto atenuantes como agravantes, según sea el caso.
E. Principio de culpabilidad
El principio de
culpabilidad es un principio originario del Derecho Penal que supone un juicio
de reproche sobre una persona como consecuencia de una conducta o hecho antijurídico
que ésta haya realizado o en el cual haya tenido alguna participación. Se
requiere entonces de la existencia de una persona a quién pueda serle atribuida
la realización de la conducta tipificada como infracción administrativa y que,
consecuentemente, genera la imposición de la sanción correspondiente[34]. No
obstante, el principio de culpabilidad impide a la Administración sancionar
objetivamente al administrado, es decir, solo está habilitada para sancionarlo
por las infracciones administrativas en las que aquel haya actuado de forma
culposa.
En este sentido, el
catedrático Santamaría Pastor[35]
señala que el principio de culpabilidad se compone de tres elementos, a saber: (i) la responsabilidad, la cual supone
que el particular sea el autor de la conducta tipificada como infracción
administrativa; (ii) la
imputabilidad, que implica que ese particular tenga capacidad suficiente de
obrar para ser imputado por la infracción, esto es, que no medien en éste,
circunstancias que puedan excluir su imputabilidad, y; (iii) la voluntariedad, la cual supone que el particular haya
estado consciente de su conducta, es decir, que haya cometido el hecho libre y
voluntariamente, sin injerencias ni influencias externas.
F. Principio de non bis in ídem
Otro principio originario
del Derecho Penal, pero extensible al Derecho Administrativo Sancionador es el
principio “non bis in ídem”. Dicho
principio se encuentra inmerso dentro del derecho al debido proceso en las
actuaciones administrativas y, en consecuencia, se encuentra consagrado también
en el artículo 49, numeral 7 de la CRBV, el cual señala que “ninguna persona
podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales
hubiese sido juzgada anteriormente”.
En el Derecho
Administrativo Sancionador, el principio non
bis in ídem se traduce en la prohibición de ser sancionado
administrativamente dos veces por un mismo hecho. Para algún sector de la
doctrina, el referido principio comporta una relación de triple identidad
(sujeto, hecho y fundamento)[36]. En
el mismo sentido, se ha pronunciado la jurisprudencia nacional al señalar lo
siguiente:
A fin de resolver el anterior planteamiento la Sala
considera necesario reiterar una vez más que el principio invocado constituye
una garantía esencial del derecho al debido proceso que, de conformidad con el
artículo 49 de la Constitución resulta aplicable a todas las actuaciones
judiciales y administrativas, y a su vez se configura como un derecho
fundamental del sancionado junto a los principios de legalidad y tipicidad de
las infracciones.
Dicha garantía consagrada en el numeral 7 de la
citada disposición, según la cual “ninguna persona podrá ser sometida a
juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada
anteriormente”, se considera vulnerada cuando una persona es sometida dos
veces a juicio, existiendo identidad en el supuesto de hecho y en el bien
jurídico protegido por las normas cuya aplicación se pretenda.
Igualmente, se ha indicado que no puede la
Administración ejercer dos o más veces su potestad sancionadora cuando exista
identidad de sujetos y de supuesto de hecho en el bien jurídico protegido por
las normas cuya aplicación se pretenda. De manera que el principio
constitucional non bis in ídem, implica una prohibición por parte del
Constituyente a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, que en el ámbito
de las actuaciones administrativas se traduce en no ser investigado –y
sancionado– administrativamente en más de una oportunidad por los mismos hechos
en virtud de los cuales se juzgó: al mismo sujeto, por los idénticos hechos
y con igual fundamento jurídico. (Vid. sentencia de esta Sala Nro. 911 del
31 de julio de 2013)[37].
(Cursivas y resaltado de la Sala).
Por el contrario, otro
sector considera que la mencionada prohibición no sólo impide la imposición de
dos o más sanciones administrativas, sino también de una sanción administrativa
y una sanción penal[38]. Lo
cierto es que, en Venezuela existen varias leyes administrativas especiales que
establecen ciertas conductas como infracciones administrativas y, diversas
leyes penales que prevén esas mismas conductas como delitos.
G. Principio de presunción de inocencia
Finalmente –y no menos
importante– encontramos el principio de la presunción de inocencia como otro
límite al ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. El
referido principio forma parte del derecho al debido proceso en las actuaciones
administrativas y se encuentra expresamente reconocido en el artículo 49,
numeral 2 del texto constitucional, según el cual, “El debido proceso aplica a
todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia: (…) 2.
Toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario”.
Así las cosas, la
aplicación del principio de presunción de inocencia no sólo se limita al ámbito
judicial, sino que también debe ser aplicado en todos los procedimientos
administrativos por mandato constitucional incluidos, claro está, los de
naturaleza sancionatoria. Se exige, pues, que la Administración no declare al particular
responsable administrativamente, salvo que se demuestre lo contrario, por lo
que el referido principio comporta una presunción iuris tantum, es decir, una presunción que admite prueba en
contrario.
Desde el punto de vista
procesal, ello implica que, en los procedimientos sancionatorios, la
Administración Pública tiene la carga de probar la culpabilidad del particular
por la comisión del ilícito administrativo, pues, se presume la inocencia de
aquel. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado lo siguiente:
Como puede observarse derecho a la presunción de
inocencia, abarca tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria, como
lo concerniente al tratamiento general dirigido al sujeto investigado a lo
largo del procedimiento. En virtud de ello, la carga de la prueba sobre los
hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la Administración
recae sobre esta, y sólo puede entenderse como prueba la practicada durante un
procedimiento, bajo la intermediación del órgano decisor y la observancia del
principio de contradicción. De manera que la violación al aludido derecho se
produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta que juzgue
o precalifique como “culpable” al investigado, sin que tal conclusión haya sido
precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al particular la
oportunidad de desvirtuar los hechos imputados[39].
Con base en lo anterior,
en los procedimientos administrativos de naturaleza sancionatoria, la carga de
la prueba queda en cabeza de la Administración, o dicho de otro modo, es ésta
quien “está obligada a probar los hechos que van a dar origen al acto que se va
a dictar, es decir, a la imposición de la sanción”[40]; de allí
se deriva la estrecha relación que tiene la presunción de inocencia con el
principio de culpabilidad antes referido.
II. LAS INFRACCIONES Y SANCIONES
ADMINISTRATIVAS PREVISTAS EN LA LEY DE AERONÁUTICA CIVIL
De conformidad con lo
previsto en el artículo 117 de la LAC, en concordancia con lo establecido en el
artículo 7.15 de la Ley del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (LINAC)[41], el
ejercicio de la potestad administrativa sancionatoria en el sector de la
aviación civil corresponde al Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC)[42],
instituto autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio,
distinto e independiente de la Hacienda Pública Nacional, y adscrito al
“ministerio cuya competencia le corresponde la regulación, formulación y
seguimiento de políticas, planificación y realización de las actividades del
Ejecutivo Nacional en materia de transporte aéreo” que, actualmente, sería el
Ministerio del Poder Popular para Transporte y Obras Públicas[43].
Ahora bien, la facultad
sancionatoria del referido Instituto se reafirma con lo previsto en el artículo
118 de la LAC al señalarse que la autoridad aeronáutica “establecerá la
responsabilidad administrativa originada por las infracciones previstas en esta
Ley, incluso cuando se causen daños a personas y bienes, a la República, a los
Estados o a los Municipios”. Así, el INAC se encuentra facultado para imponer
sanciones administrativas tanto a los funcionarios como a los particulares –sean
estos últimos personas naturales o jurídicas– cuando incurran en infracciones
administrativas previstas en la LAC o en el resto de la normativa que regula
las actividades de aeronáutica civil en el país.
Por lo que respecta a las
sanciones administrativas específicas establecidas en la LAC, se debe precisar
como punto previo que, como ha señalado la jurisprudencia nacional[44],
éstas integran un sistema de responsabilidad distinto a los sistemas de
responsabilidad civil y penal que establece la misma Ley, de allí que resulte
necesario abordarlo de forma particularizada. Aun cuando dicha Ley no realice
esquematización alguna, creemos que, por razones de orden, las sanciones
administrativas en materia aeronáutica pueden agruparse en la clásica división
que se suele contemplar en materia penal y que se ha pretendido traer al
Derecho Administrativo Sancionador, esta es, la clasificación entre sanciones
principales y accesorias.
En términos generales,
las sanciones principales son aquellas que generan el mayor agravio, mientras
que las accesorias, a decir del profesor Peña
Solís, “o resultan una consecuencia de las primeras o sencillamente las
agravan”[45]. En
materia aeronáutica, entre las sanciones principales previstas en la LAC se
encuentran: (i) las multas y (ii) la suspensión o revocación de
permisos, licencias o concesiones. Por su parte, entre las sanciones
administrativas accesorias en este ámbito se establecen (i) la inhabilitación por revocatoria y (ii) la amonestación pública.
Precisado lo anterior,
refirámonos con más detalle a los diversos tipos de sanciones administrativas
previstas en la referida Ley.
1. Las sanciones principales
A. Las multas
La multa constituye la
sanción pecuniaria por excelencia y se traduce en una afectación del patrimonio
del sujeto infractor[46],
por cuanto implica la obligación de pago de una determinada cantidad de dinero
por parte de éste a la Administración Pública como consecuencia de la
infracción cometida[47]. Es
necesario destacar que las leyes administrativas venezolanas suelen establecer
escalas para las cuantías de las multas (una máxima y una mínima) y que,
además, la referida sanción puede tener carácter principal o accesorio. No
obstante, como se verá, la LAC no deja un margen de discrecionalidad a la
Administración, “dado que no estableció un límite inferior y superior dentro
del cual aplicar, según las circunstancias del caso concreto, la multa”[48], y
únicamente se prevé la referida sanción con carácter de sanción principal.
En tal sentido, la LAC
vigente distingue las multas dependiendo de la gravedad de la infracción
administrativa y del sujeto infractor. Por un lado, se establecen multas
respecto a sujetos específicos, tales como (i)
los explotadores de aeronaves civiles; (ii)
los explotadores del servicio de transporte aéreo; (iii) los comandantes de aeronaves; (iv) los explotadores de aeródromos o aeropuertos, y; (v) las organizaciones de mantenimiento
aeronáutico, las cuales varían en cuanto a su quantum. Por el otro, se prevén
multas para los particulares en general, sean personas naturales y jurídicas y
que, a su vez, también difieren en cuanto a su quantum dependiendo de la
conducta desplegada por éstos. Veamos pues cada una de éstas por separado.
a. Multas a los explotadores de aeronaves
civiles
El artículo 125 de la LAC
tipifica las multas a los llamados explotadores de aeronaves civiles que, según
la Regulación Aeronáutica Venezolana (RAV) N° 1 emanada del INAC[49] es
“toda persona, organismo o empresa pública o privada, que se dedica, o propone
dedicarse, a la explotación de aeronaves”. Ahora bien, el mencionado artículo
125 prevé tres tipos de multas que van desde las mil unidades tributarias,
pasando por las dos mil quinientas unidades tributarias hasta llegar a las cinco
mil unidades tributarias, siendo éstas últimas las de mayor cuantía para los
casos en que los explotadores de aeronaves civiles incurran en infracciones
administrativas.
Así, el quantum de la
multa será de mil unidades tributarias en caso de que los explotadores de
aeronaves civiles hayan omitido (i)
realizar la inscripción en el Registro Aéreo Nacional de los actos y documentos
ordenados legalmente; (ii) informar
al INAC de los incidentes ocurridos a las aeronaves objeto de la explotación; o
(iii) suministrar documentos o
información requerida por el INAC.
Por otro lado, serán por
una cantidad de dos mil quinientas unidades tributarias cuando los referidos
explotadores de aeronaves civiles
(i) incumplan con los períodos de
servicio de vuelo, descanso y tiempo de vuelo de la tripulación, excediéndose
del máximo establecido legalmente;
(ii) impartan instrucciones ilegales
al personal de a bordo; (iii) efectúen
trabajos aéreos sin los certificados y permisos correspondientes otorgados por
el INAC; (iv) transporten mercancías
peligrosas en contravención a las normas técnicas y sin los correspondientes
permisos legalmente requeridos;
(v) permitan que su personal y
equipos impidan u obstaculicen la operación de las aeronaves en las áreas de
movimiento de los aeródromos y aeropuertos; (vi)
hagan uso de los aeródromos o aeropuertos no autorizados, salvo en aquellos
casos y condiciones en que esté expresamente permitido por las normas que dicte
el INAC o, por causa de fuerza mayor; (vii)
impidan el ejercicio de las funciones a los Inspectores de Seguridad
Aeronáutica, en las instalaciones o aeronaves; (viii) operen la aeronave en una actividad aérea distinta a aquélla
para la cual fue certificada y autorizada; (ix)
operen la aeronave con tripulantes sin licencias o permisos correspondientes
vigentes; (x) operen la aeronave sin
los instrumentos de seguridad y equipos de auxilio técnicamente exigidos; (xii) se nieguen a participar en las
operaciones aéreas de búsqueda, asistencia y salvamento, conforme a lo previsto
legalmente;
(xii) operen la aeronave excediéndose
de sus capacidades técnicas;
(xiii) incumplan los programas de
mantenimiento de las aeronaves aprobados por el INAC, u; (xiv) omitan notificar al INAC de los accidentes de las aeronaves
objeto de su explotación.
Finalmente, la multa será
de cinco mil unidades tributarias cuando los explotadores de aeronaves hayan (i) operado las mismas sin certificado
de aeronavegabilidad vigente o sin certificado de matrícula u; (ii) operado dichas aeronaves sin marca
de nacionalidad o matrícula, o con éstos alterados;
(iii) suministrado datos falsos o
inexactos al INAC; (iv) falsificado,
ocultado, destruido o alterado los registros de la aeronave; (v) desacatado las órdenes impartidas
por el INAC o por el personal prestador de los servicios de protección al
vuelo; (vi) operado la aeronave a
falta de pólizas de seguro y garantías obligatorias; (vii) transportado armas, explosivos, sustancias estupefacientes y
psicotrópicas, sin cumplir con las normas técnicas dictadas por el INAC, además
de las autorizaciones legalmente requeridas;
(viii) incumplido las capacidades de
peso y balance de la aeronave;
(ix) abandonado al pasajero en lugar
distinto del aeródromo o aeropuerto de destino e; (x) incumplido con las normas sobre protección de los derechos de
personas discapacitadas o de necesidades especiales.
b. Multas a los explotadores del servicio de
transporte aéreo
El artículo 126 de la LAC
prevé las multas a los explotadores del servicio de transporte aéreo o
explotadores aéreos que, de conformidad con la RAV N° 1 son toda “persona,
organismo o empresa que se dedica a, o propone dedicarse, a la explotación de
aeronaves”. El referido artículo señala expresamente que “los explotadores del
servicio de transporte aéreo, además de las sanciones establecidas en el
artículo anterior, serán sancionados con multa” de mil unidades tributarias o
dos mil unidades tributarias dependiendo de la gravedad de la infracción.
A diferencia del artículo
anterior, en este caso se establecen multas por dos cantidades determinadas
dependiendo, claro está, de la gravedad de la infracción cometida. Igualmente,
resulta curioso que el mencionado artículo de la LAC utilice la frase “además
de las sanciones establecidas en el artículo anterior”, pues, pareciera indicar
que los explotadores de aeronaves civiles y los explotadores de servicios de
transporte aéreo constituyen lo mismo. Incluso, puede verse cierta similitud en
la definición brindada por la RAV N° 1 para ambas figuras, por lo que, resulta
inútil la previsión y el tratamiento del referido texto legal en disposiciones
separadas.
Ahora bien, los
explotadores de servicio de transporte aéreo serán sancionados con multa de mil
unidades tributarias cuando: (i)
incumplan los itinerarios, las frecuencias y los horarios de vuelos autorizados
por el INAC; (ii) omitan notificar
previamente al INAC de las tarifas de sus servicios;
(iii) omitan publicar las condiciones
generales de transporte aéreo en la prensa de circulación nacional y áreas
designadas, de acuerdo con las condiciones satisfactorias de calidad,
competitividad, seguridad, confort, puntualidad, asistencia al usuario y otras
que establezca el INAC; (iv) omitan
publicar en la prensa de circulación nacional las condiciones de las
promociones de sus servicios; (v)
incumplan las normas sobre asistencia e indemnización a los pasajeros, por
concepto de demora o cancelación injustificada de vuelos, sin menoscabo de las
responsabilidades contractuales a que hubiere lugar;
(vi) ofrezcan al público por
cualquier medio, servicios de transporte aéreo distintos a los aprobados por el
INAC; (vii) nieguen sin justificación
alguna el embarque del pasajero o su equipaje, y; (viii) transporten pasajeros, carga o correo sin contar con la
documentación exigida en el lugar de destino o, dejarlos abandonados en tal
destino debido al incumplimiento de estos requisitos.
Por otro lado, serán
sancionados con multa de dos mil quinientas unidades tributarias cuando: (i) impartan instrucciones al personal
de a bordo que implique violación de la LAC o de la normativa técnica; (ii) nieguen sin justificación alguna
prestar el servicio público de transporte aéreo; (iii) omitan notificar previamente al INAC acerca de la
interrupción total o parcial de sus servicios de transporte aéreo; (iv) incumplan con las Condiciones
Generales del Transporte establecidas y publicadas por el INAC, e; (v) incumplan con la normativa que regula
la modalidad de acuerdos de código compartido u otras modalidades de alianzas
de transporte aéreo.
c. Multas a los comandantes de aeronaves
El artículo 127 de la LAC
contempla una multa de mil unidades tributarias a ser impuesta a los
comandantes de aeronaves cuando incurran en alguno de los supuestos previstos
legalmente. El comandante de aeronaves es, a tenor del artículo 41 de la
referida Ley, “el piloto al mando designado por el explotador, de quien será su
representante”, constituye “la máxima autoridad a bordo de los pasajeros,
tripulación, equipaje, carga y correo” y, en definitiva, es el “encargado de la
dirección de la aeronave y principal responsable de su conducción segura”.
Ahora bien, el referido artículo enumera veintiséis infracciones
administrativas, siendo la disposición con más supuestos de hecho para una
única multa.
En este sentido, los
comandantes de aeronaves serán multados por la cantidad referida cuando (i) permitan “el uso de aparatos de
aerofotografía, cinematografía, aerotopografía y otros que posibiliten el
levantamiento de información relativo a seguridad de Estado, a bordo de una
aeronave en vuelo, sin la debida autorización de la autoridad competente”; (ii) tripulen o comanden aeronaves sin
tener consigo la documentación exigida por el INAC; (iii) transporten cadáveres y órganos humanos sin la autorización
requerida; (iv) aterricen sin causa
justificada en aeródromos o aeropuertos distintos a los indicados por el INAC; (v) despeguen sin los documentos de a
bordo vigentes o, sin que la aeronave ostente las marcas de la nacionalidad y
matrícula;
(vi) despeguen o inicien vuelos
cuando la aeronave no esté en capacidad de navegar; (vii) ejecuten vuelos de demostración, acrobáticos, de pruebas
técnicas o de instrucción sin contar con la debida autorización de la autoridad
competente; (viii) omiten informar al
INAC de los accidentes o incidentes de aviación en los que hayan sido parte; (ix) dejen a los pasajeros, los miembros
de la tripulación, la carga, el correo o similares en un lugar distinto del
aeródromo o aeropuerto de destino; (x)
inicien vuelo en aeronave excediéndose del máximo previsto para los períodos de
servicio, tiempo de vuelo y período de descanso de la tripulación; (xi) ordene al personal de a bordo
cualquier acto que implique violación de la LAC; (xii) transporte armas, explosivos, mercancías peligrosas o
prohibidas, incumpliendo las normas y permisos de la autoridad competente; (xiii) suministren información falsa o
inexacta, o se abstengan o nieguen a suministrar documentos o información
requerida por el INAC; (xiv) alteren
los datos contenidos en la bitácora o los registros de la aeronave; (xv) impidan u obstaculicen la
circulación aérea;
(xvi) hagan uso de los aeródromos o
aeropuertos no autorizados o, no cumplan las aerovías designadas por el INAC; (xvii) operen una aeronave excediéndose
de sus capacidades técnicas; (xviii)
alteren el plan de vuelo sin autorización; (xix)
impidan el acceso o la inspección por parte del INAC de las aeronaves que
tripulan, cuando éstos actúen en ejercicio de sus funciones; (xx) incumplan las órdenes impartidas
por los Inspectores de Seguridad Aeronáutica o por el personal que preste los
servicios de control de tránsito aéreo; (xxi)
vuelen con el certificado médico o licencia vencida; (xxii) arrojen o permitan que se lancen objetos o lastre desde la
aeronave que comanda mientras se encuentra en vuelo; (xxiii) operen una aeronave a riesgo de la seguridad operacional; (xxiv) desacaten las normas de
circulación aérea previstas legalmente; (xxv)
incumplan las normas destinadas a garantizar el ejercicio pleno y autónomo de
los derechos de las personas discapacitadas o de necesidades especiales, y; (xxvi) realicen cualquier otra actividad
distinta a las anteriores que contravenga normas de la seguridad de la
aviación.
d. Multas a los explotadores de aeródromos o
aeropuertos
Por su parte, el artículo
128 de la LAC contempla las multas a los explotadores de aeródromos o
aeropuertos civiles los cuales son definidos por la RAV N° 1 como “toda
persona, organismo o empresa, pública o privada, que posee un certificado para
explotar un aeródromo debidamente otorgado por la Autoridad Aeronáutica”. La
referida disposición legal establece diez supuestos que darían lugar a la
imposición de la multa, cuya cantidad es de novecientas unidades tributarias;
siendo así la multa de más baja cuantía establecida en la LAC.
Así, los explotadores de
aeródromos o aeropuertos civiles serán sancionados con la referida multa cuando
(i) incumplan con las normas de
conservación y mantenimiento dictadas por el INAC, según su clasificación; (ii) impidan el aterrizaje de aeronaves
que se encuentren en operaciones de búsqueda, asistencia, salvamento, en
situaciones de emergencia o a las de Estado; (iii) nieguen la utilización o el acceso a sus instalaciones; (iv) permitan la realización de
actividades que puedan causar riesgo a las operaciones; (v) no informen oportunamente al INAC sobre hechos o circunstancias
que pudiesen afectar la seguridad aérea o la prestación del servicio; (vi) incumplan las normas que dicte el
INAC, así como las condiciones establecidas en su Certificado de Operador; (vii) operen sin el correspondiente
Certificado de Explotador; (viii)
impidan al personal del INAC acceder o inspeccionar sus instalaciones, cuando
éstos actúen en ejercicio de sus funciones; (ix)
utilicen la infraestructura aeroportuaria para actividades incompatibles con
los servicios prestados o, que pudiesen causar un riesgo a la seguridad
operacional, e; (x) incumplan las
normas destinadas a garantizar el ejercicio de los derechos de las personas
discapacitadas o de necesidades especiales.
e. Multas a industrias y organizaciones de
mantenimiento aeronáutico
El artículo 129 de la LAC
vigente establece una multa de mil quinientas unidades tributarias a ser
impuesta sobre aquellos propietarios de industrias y organizaciones de
mantenimiento aeronáutico (OMA) que incurran en las infracciones
administrativas legalmente tipificadas. Las OMA son definidas por la RAV N° 1
como los organismos de mantenimiento reconocidos por el INAC, “para efectuar
cualquiera de las acciones de mantenimiento u otras inspecciones requeridas,
mantenimiento preventivo, reconstrucción o alteraciones de aeronaves o partes
de las mismas, que actúa bajo la supervisión reconocida por la autoridad
aeronáutica”.
Entre tales infracciones,
se encuentran cuando los referidos sujetos se
(i) abstengan de llevar los registros
de los trabajos efectuados u omitan preservarlos, de conformidad con lo
ordenado por el INAC; (ii) abstengan
de llevar y mantener un adecuado sistema de inspección en los trabajos que
realicen; (iii) incumplan con los
procedimientos previstos en sus Manuales de Procedimientos de Inspección y
Trabajo Técnico Aeronáutico aprobados por el INAC; (iv) ejecuten trabajos de mantenimiento de aeronaves haciendo uso
de materiales que no cumplan con las especificaciones técnicas y se fundamenten
en documentación técnica desactualizada o no pertinente;
(v) asientan trabajos en bitácora o
libros de mantenimiento sin haberlos ejecutado, e; (vi) impidan acceder al INAC a inspeccionar sus instalaciones,
cuando actúen en ejercicio de sus funciones y de conformidad con lo previsto en
la normativa técnica.
f. Otras multas
La LAC vigente establece
un catálogo aparte de multas sobre personas que no necesariamente forman parte
de alguna organización que opera en el sector aeronáutico. En otras palabras,
el artículo 130 de la LAC prevé las multas que serán impuestas sobre cualquier
persona natural o jurídica que incurra en las conductas tipificadas como
infracciones administrativas. Al igual que ocurre en algunos artículos previos,
el artículo 130 consagra multas de dos cantidades distintas que varían
dependiendo de la gravedad de la conducta cometida, pero sin utilizar
nuevamente escalas de cuantías.
En este sentido, señala
el referido artículo que serán sancionadas las personas naturales o jurídicas
con multa de setenta unidades tributarias cuando (i) interfieran culposamente las comunicaciones aeronáuticas;
(ii) omitan la señalización de las
superficies que representen obstáculos, de conformidad con lo indicado por el
INAC; (iii) omitan el pago de sus
obligaciones al INAC dentro del lapso establecido, sin menoscabo de su
cumplimiento, o; (iv) alteren los
detectores de humo o cualquier otro dispositivo de seguridad.
Por otro lado, serán
sancionadas con multas de mil unidades tributarias aquellas personas naturales
o jurídicas que: (i) impidan o
interfieran dolosamente las comunicaciones aeronáuticas; (ii) remuevan o alteren la aeronave o parte de ella, después de
haber sufrido un accidente y sin la debida autorización, a menos que lo
efectúen para proteger la vida humana;
(iii) permitan el embarque o
desembarque de pasajeros, carga o correo fuera de las áreas destinadas para
ello y a la llegada o partida de aeronaves;
(iv) omitan remitir los documentos
requeridos por el Registrador Aeronáutico Nacional dentro del lapso
establecido; (v) den falsa alarma a
los servicios aeronáuticos; (vi) ordenen
la detención o prohibición de despegue de una aeronave, por abuso de funciones;
(vii) coloquen en peligro la
seguridad del vuelo; (viii) omitan
remitir la información requerida por la Junta Investigadora de Accidentes; (ix) agredan, intimiden o amenacen,
física o verbalmente, a algún pasajero o miembro de la tripulación; (x) incumplan las instrucciones
impartidas por el comandante de aeronave o piloto al mando; (xi) consuman bebidas alcohólicas o
drogas, hasta un estado de intoxicación; (xii)
utilicen aparatos electrónicos portátiles, en contravención a instrucciones
de la tripulación; (xiii) no cuenten
con los permisos requeridos legalmente por el INAC y; (xiv) cometan cualquier otro acto que establezca como indebido el
INAC y que pueda atentar “contra la seguridad del vuelo, en los aeródromos o
aeropuertos, de las personas o cosas, su propia seguridad, la moral, el buen
orden, la disciplina, o que ocasione molestias a otros usuarios”.
Con base en todo lo
anterior, se colige que la multa constituye la sanción principal prototípica en
el ámbito aeronáutico pues la LAC dedica varias disposiciones para establecer
diversas multas que difieren en cuanto a su quantum. Así mismo, reiteramos que
la Ley no establece escalas de cuantías para determinar la cantidad a ser
pagada por el particular con ocasión de la infracción, sino que se establece un
único monto para cada tipo de infracción determinada.
B. La suspensión o revocación de licencias,
concesiones o permisos
La suspensión y la
revocación de permisos, licencias o similares constituyen las otras sanciones
de carácter principal en materia aeronáutica, siendo ambas sanciones muy
comunes en el Derecho Administrativo. La doctrina más calificada las clasifica
como sanciones de tipo interdictivo, ya que la suspensión o revocación de
licencias, permisos y actos similares recae sobre la actividad del sancionado[50].
Tanto la suspensión como
la revocación de permisos, licencias, concesiones o similares se traducen en la
pérdida de una situación favorable de la cual era titular el administrado
sancionado[51], no
obstante, creemos que ambas se distinguen entre sí. En efecto, la suspensión de
permisos, autorizaciones y actos similares implica la pérdida parcial de
derechos o de una situación favorable del administrado por un período de tiempo
determinado, mientras que la revocación supone la pérdida total de derechos o
de una situación favorable del particular por tiempo indefinido. En otras
palabras, la Administración deja sin efecto, total o parcialmente, y de forma
temporal –en el caso de la suspensión– o indefinida –en el caso de la
revocación–, un acto administrativo que le resultaba favorable al presunto
infractor, tales como los permisos, licencias, autorizaciones, concesiones,
entre otros.
Así mismo, vale destacar
que, como indica Santamaría Pastor,
estas sanciones se justifican en la medida en que, de continuarse la
realización de la actividad impedida, se genere la comisión de nuevas
infracciones y siempre que ello afecte el interés público[52] ya que,
de lo contrario, no serían idóneas, adecuadas o razonables.
a. Suspensión de la licencia del piloto o
comandante de aeronave
De conformidad con el
artículo 133 de la LAC, el comandante o piloto de una aeronave civil será
sancionado con la suspensión de su licencia por un período de seis meses cuando
éste (i) no utilice los servicios de
control de tránsito aéreo; (ii)
aterrice sin causa justificada en aeródromos o aeropuertos, distintos a los
autorizados por la Autoridad Aeronáutica; (iii)
incumpla con las instrucciones impartidas por los servicios de control de
tránsito aéreo;
(iv) permita a quien no sea miembro o
forme parte de la tripulación de vuelo participar en la operación de la
aeronave, e; (v) imparta instrucción
de vuelo con pasajeros a bordo.
Adicionalmente, el
referido artículo establece una agravante cuando el comandante instructor de
vuelo realice o permita que se efectúe alguna de las actividades antes
mencionadas, durante la instrucción. En estos casos, éste será sancionado con
suspensión de hasta un año de la licencia correspondiente.
b. Revocatoria de la licencia del piloto o
comandante de aeronave
El artículo 134 de la LAC
prevé la sanción de revocatoria de la licencia del piloto o comandante de la
aeronave. Al respecto, el mencionado artículo señala que se le revocará la
licencia al piloto de una aeronave civil y, además, tendrá la prohibición de
realizar el trámite para obtener una nueva licencia entre seis meses a diez
años, cuando: (i) tripulen una
aeronave en estado de embriaguez o bajo los efectos de sustancias alcohólicas,
psicotrópicas o estupefacientes; (ii) permitan
que un miembro de la tripulación realice las funciones en estado de embriaguez
o bajo los efectos de las referidas sustancias; (iii) no participen, sin justificación alguna, en operaciones de
búsqueda, asistencia y salvamento, cuando así lo requiera la autoridad
competente; (iv) realicen vuelos
acrobáticos, rasantes o de exhibición en lugares habitados, sin contar con la
autorización del INAC; (v) incumplan
las normas de circulación aérea que atenten contra la seguridad operacional;
(vi) desacaten las normas de
seguridad aeroportuarias, e; (vii) incurran
en dos o más causales de suspensión de licencia.
Resulta curioso que la
sanción de revocatoria de la licencia del piloto o comandante de aeronave venga
acompañada de la prohibición para obtener una nueva licencia entre los seis meses
a diez años siguientes a su imposición. Ante ello, debemos preguntarnos: ¿Se
trata esto de una sanción accesoria a la principal de revocatoria de licencia,
es decir, dos sanciones principales por un mismo hecho?; ¿O se trata de una
sanción principal distinta a la revocatoria de la licencia?
En nuestra opinión, la
redacción del artículo pareciera indicar que se trata de una misma sanción
cuando lo cierto es que son dos sanciones distintas, por lo que, podría
sostenerse que esto constituye una clara violación al principio non bis in ídem, toda vez que se
estarían imponiéndole dos sanciones administrativas principales al piloto o
comandante de la aeronave por un mismo hecho.
c. Revocatoria del permiso, concesión u otras
licencias
El artículo 135 de la Ley
establece la revocatoria del permiso, concesión u otras licencias a los demás
sujetos distintos al piloto o comandante de aeronave. De esta forma, pareciera
que el sujeto sobre el cual recae esta sanción es cualquier persona natural o
jurídica que sea titular de un permiso, una licencia o concesión administrativa
en este sector (v.g. un explotador de aeródromos) y que haya incurrido en
alguna de las siguientes conductas:
(i) incumplir con una medida cautelar
dictada por el INAC; (ii) usar o
permitir de forma consciente la utilización de los elementos destinados al
transporte aéreo, como medios para coadyuvar en la comisión de delitos; (iii) omitir el pago de los derechos o
multas previstos legalmente; (iv)
incurrir en otra causal distinta a las indicadas en el referido artículo, y que
se encuentren previstas en los reglamentos dictados por el INAC, o en los instrumentos
contractuales; (v) violar las
disposiciones de restricciones a la circulación aérea, operación de aeronaves,
obligación de aterrizar y de no lanzar objetos establecidos por las autoridades
competentes, de conformidad con lo previsto legalmente;
(vi) desacatar las órdenes impartidas
por el INAC o del personal que preste los servicios de control y tránsito
aéreo, e; (vii) incumplir las normas
de seguridad dispuestas por el INAC, así como las especificadas en los manuales
técnicos.
Sobre los supuestos antes
señalados debemos resaltar el numeral 4, por cuanto el mismo deja abierta la
posibilidad de que se establezcan otras causales de infracciones por vía
reglamentaria o, incluso, en los contratos administrativos que se celebren con
el INAC. A nuestro criterio, esto contraría el principio de legalidad porque,
como ya se indicó más arriba, la relación entre el Reglamento y la Ley es de
complementación por lo que no puede, bajo ningún supuesto, crear o establecer
nuevas infracciones distintas a las señaladas por la Ley.
Adicionalmente, el
referido artículo indica en su encabezado que la sanción de revocatoria del
permiso, licencia u otros instrumentos similares será impuesta “sin perjuicio
de las multas que corresponda aplicar de conformidad con lo previsto en esta
Ley”. Esto genera serias preocupaciones ya que pareciera que se deja abierta la
posibilidad de que un administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho,
vulnerándose así nuevamente el principio non
bis in ídem.
2. Las sanciones accesorias
A. Inhabilitación por revocatoria
La primera sanción de
carácter accesorio que establece la LAC vigente es la inhabilitación por
revocatoria. La inhabilitación consiste, a decir de Santamaría Pastor, en “la privación al sujeto sancionado de
la capacidad para ser titular o parte en determinadas relaciones
administrativas”[53]. Se
trata de otra sanción administrativa de tipo interdictivo, toda vez que también
puede repercutir sobre la actividad desplegada por el particular, en este caso,
sobre la prestación del servicio aeronáutico.
El mencionado artículo 136 señala además que el lapso de cinco años
comenzará a computarse desde el momento en que el acto administrativo quede
definitivamente firme.
Adicionalmente, el referido artículo precisa que, cuando la
inhabilitación recaiga sobre personas jurídicas, ésta se extenderá al
administrador o administradores responsables de la dirección y gestión de la
misma, siempre y cuando (i) hubieren
estado en funciones durante el tiempo de la infracción, (ii) hayan tenido conocimiento de la situación que generó la
sanción, es decir, la revocación y; (iii)
no lo hayan notificado por escrito al INAC, antes del inicio del procedimiento
administrativo. Se exige entonces el cumplimiento de los tres requisitos antes
mencionados de forma concurrente porque, de lo contrario, no procedería la
extensión de la inhabilitación de las personas jurídicas, a sus administradores
o gerentes. Así mismo, somos de la opinión, de que tal extensión ha de
precisarse en el mismo acto por medio del cual se establece la sanción, de
manera que, los particulares y, en especial, los administradores y responsables
de la dirección y gestión de la empresa, tengan conocimiento de ello.
El artículo indica además
que de no observarse las inhabilidades e incompatibilidades establecidas
legalmente, las personas naturales responsables serán sancionadas con una “inhabilitación
especial para participar en el capital, ser administradores o directivos de
empresas de transporte aéreo, sea directa o indirectamente, por un lapso de
cinco (5) años”. Ciertamente, ambas inhabilitaciones son sanciones que
restringen temporalmente la libertad económica de los particulares.
B. Amonestación pública
La otra sanción de
carácter accesorio que prevé la LAC es la amonestación pública. En el Derecho
Administrativo, esta sanción consiste en la reprensión realizada por el
supervisor inmediato a un funcionario, de forma personal y pública en el lugar
de trabajo, de manera que, suele tratarse de una sanción de carácter
disciplinario por encontrarse el presunto infractor “incardinado a la
Administración mediante una relación de supremacía especial”[54].
En el ámbito aeronáutico,
la amonestación pública procede como sanción accesoria en aquellos supuestos en
los que la infracción cometida haya incidido en la prestación del servicio de
otro explotador de servicios aeronáuticos, de conformidad con lo previsto en el
artículo 137 de la LAC.
El acto sancionatorio
será publicado a costa del administrado, en dos de los diarios de mayor
circulación a nivel nacional, dejándose constancia de los efectos que la
conducta haya generado en la prestación de los servicios de otro explotador, de
conformidad con los parámetros que establezca el INAC.
III. EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO EN MATERIA AERONÁUTICA
El procedimiento
administrativo es definido por la doctrina más calificada como: “una pluralidad
de actos jurídicamente regulados a priori, que guardan entre sí una relación de
coordinación o concurrencia, de modo que cada uno de ellos es presupuesto de
validez de los actos posteriores
–excluido el último, naturalmente– y éstos, a su vez, condición de la eficacia
de los anteriores –exceptuando también, claro está, el primero de ellos–“[55].
El procedimiento
administrativo constituye pues el camino o la vía formal a través del cual la
Administración ejerce no solo sus potestades administrativas, sino visto de una
forma más amplia, mediante el cual ejecuta la actividad administrativa[56],
incluida la sancionatoria; de allí que se hable del procedimiento
administrativo sancionatorio.
En este sentido, todo
procedimiento administrativo constitutivo
–incluido, claro está, el sancionatorio– consta de tres etapas: la etapa de
iniciación o apertura, la etapa de sustanciación y la etapa de terminación o
decisión. En materia aeronáutica, dicho procedimiento se encuentra regido,
principalmente, por las disposiciones contenidas en la LAC y, subsidiariamente,
por lo establecido en la LOPA, de conformidad con lo previsto en el artículo
118 de la LAC, el cual expresamente señala que “el inicio, la sustanciación y
resolución de las actuaciones administrativas a que diese lugar la aplicación
de esta Ley, se ajustarán a las disposiciones en ella establecidas y
supletoriamente en la Ley que regule los Procedimientos Administrativos”.
Así las cosas,
corresponde ahora adentrarnos en el procedimiento establecido en la LAC
vigente. Para ello y a efectos prácticos, abordaremos el tema desde la
perspectiva del procedimiento ordinario, esto es, tomando como referencia las
tres fases que lo rigen (iniciación, sustanciación y decisión), aun cuando
dicha Ley lamentablemente no realice dicha esquematización, a diferencia de lo
que ocurría anteriormente.
1. Fase de iniciación o apertura del
procedimiento
Siguiendo la misma línea
de su antecesora[57], la
LAC vigente no contiene ninguna norma que haga referencia a cómo ha de
iniciarse el procedimiento administrativo sancionatorio cuando lo cierto es que
éste puede abrirse de oficio o a instancia del particular, mediante denuncia.
Por el contrario, la primera norma que encontramos sobre este tema es el
artículo 119 que establece:
Artículo 119. Notificación. El acto de
imposición de la sanción deberá contener la citación del presunto infractor
para que comparezca al tercer día hábil siguiente ante la Autoridad Aeronáutica
que la practicó. Si la citación personal no fuere posible, será suficiente
que la boleta sea entregada en la dirección que consta en el Registro
Aeronáutico Nacional, lo cual se comprobará con el recibo firmado por quien la
haya recibido o en su defecto mediante acta levantada por el funcionario que
practique la notificación. En este caso, el lapso para la comparecencia
comenzará a correr una vez que consten en el expediente respectivo las
diligencias practicadas. A la hora y fecha fijada en la boleta de citación, el
presunto infractor deberá comparecer a los efectos de presentar su descargo en
forma oral o escrita, o admitir la infracción imputada. Cuando en el acto de
comparecencia el presunto infractor compruebe el pago de la multa, se dará por
concluido el procedimiento administrativo. (Resaltado nuestro).
Del artículo citado
anteriormente, se pueden extraer varias conclusiones. La primera y, quizás, la
más relevante, es que la apertura del procedimiento administrativo
sancionatorio en materia aeronáutica se da con la “citación” del particular
para que este conozca la sanción impuesta y, en consecuencia, comparezca al
tercer día hábil siguiente ante el INAC, para “presentar su descargo en forma
oral o escrita, o admitir la infracción imputada”.
Se trata de un claro
ejemplo de lo que la doctrina ha denominado imposición de “sanciones de plano”
por parte de la Administración, esto es, sin haber ésta iniciado, sustanciado y
decidido previamente el debido procedimiento administrativo en donde se le
otorgase al particular una oportunidad para defenderse. De esta forma, se
configura legislativamente, a decir de la profesora Pesci-Feltri, una “grosera transgresión del derecho a la
formulación de cargos previos mediante la notificación correspondiente”[58],
vulnerándose así los derechos constitucionales del particular a la defensa y al
debido proceso.
Además, la previsión
legal de las sanciones “de plano” en el procedimiento sancionatorio aeronáutico
vulnera principios esenciales de la potestad sancionatoria tales como el
principio de culpabilidad y de presunción de inocencia, toda vez que se
sanciona al particular, sin antes haberse investigado la situación, ni
instruido el debido procedimiento administrativo.
Como consecuencia de lo
anterior, la segunda conclusión a la que se deriva es que la LAC vigente nada
dice sobre los requisitos del acto de apertura, ni sobre cómo ha de efectuarse
el emplazamiento del particular para su notificación y consecuente
comparecencia ante la Administración[59].
La tercera conclusión que
se extrae del artículo antes transcrito es el uso de conceptos tanto de forma
errada como confusa por el legislador nacional. Por un lado, la propia Ley
establece que el artículo 119 se refiere a la “notificación”, no obstante,
luego en el texto de este se utiliza erróneamente la expresión “citación”. En
efecto, al igual que no se utiliza la expresión “proceso” sino “procedimiento”
en el Derecho Administrativo, tampoco se hace referencia a la “citación” del
particular sino a su “notificación”.
Aunado a lo anterior,
precisamos que, si bien el uso de la expresión “presunto infractor” parece ser
adecuado, no se le da ese tratamiento al particular afectado pues sobre éste ya
recae una sanción administrativa desde el inicio del procedimiento. Sobre esta
cuestión se ha pronunciado con meridiana claridad el profesor Parés Salas, quien señala que:
(…) no sólo basta referirse a él [administrado]
como “presunto infractor”, sino que, además, es necesario darle tratamiento de
tal. Y es allí donde la norma yerra, porque dispone que al “presunto infractor”
se le impone la sanción en el propio acto de apertura y se le cita para que
comparezca a presentar sus descargos o a admitir la infracción, caso último en
el cual se le invita cordialmente a pagar la multa (…) Entonces, si bien
pareciera tratar de cuidarse la forma o la apariencia con el empleo correcto de
la expresión “presunto infractor”, en el fondo o sustancia subyace la trampa,
pues de nada sirve calificar como “presunto infractor” a quien ya ha sido
sancionado, porque, al final, la realidad se impone a las formas[60].
Así, a partir de la
redacción del propio artículo parece reafirmarse el hecho de que, en materia
aeronáutica, el procedimiento administrativo se inicia con la propia sanción,
sin haberse instruido el procedimiento constitutivo previo para la emisión del
acto administrativo sancionatorio. Ciertamente, solo en caso de que el
particular no esté de acuerdo con la sanción impuesta es que se dará inicio e
instrucción a un procedimiento administrativo pero en el que la Administración
no valorará si procede o no la sanción, sino más bien, ésta tendrá que
confirmar, modificar o revocar el acto sancionatorio, pues, recordemos que en
cabeza del particular ya recae una sanción.
Todo lo cual se encuentra
en franca violación a los principios generales en la materia y a los derechos
constitucionales de los particulares en este tipo de procedimientos, en especial,
los derechos a la defensa, al debido proceso y a la presunción de inocencia, y,
parece ser el producto de una deficiente o, nos atrevemos a decir, totalmente
inexistente técnica legislativa empleada en la elaboración de este texto
legislativo.
2. Fase de sustanciación del procedimiento
La LAC vigente parece
omitir cualquier referencia a la sustanciación del procedimiento administrativo
sancionatorio en materia aeronáutica. En efecto, la referida Ley nada dice
sobre los lapsos para la sustanciación del procedimiento, ni tampoco hace
mención alguna sobre el órgano que ha de llevar a cabo dicha fase[61].
La única disposición que
parece hacer referencia a esta etapa es el artículo 120 de la LAC el cual
señala que, seguidamente a la notificación del particular, “si en el acto de
comparecencia el presunto infractor impugna la sanción impuesta, se abrirá un
lapso probatorio de cinco días hábiles para la promoción y evacuación de
pruebas”. Esta norma parece reforzar el hecho de que la sustanciación ocurre de
forma posterior al acto sancionatorio o, dicho de otro modo, que se sanciona
primero al particular y luego la Administración inicia, sustancia y decide el
debido procedimiento administrativo.
Además, tal cuestión
repercute directamente sobre el régimen probatorio en este procedimiento pues
pareciera que inconstitucionalmente la carga de la prueba se invierte sobre el
administrado, toda vez que, “ahora le corresponde al particular refutar y
destruir una inconstitucional presunción de culpabilidad que, cual yugo, pesa
sobre él desde el inicio mismo del procedimiento”[62].
A nuestro criterio, esto
vulnera el derecho a la presunción de inocencia del administrado, así como el
principio de culpabilidad en el procedimiento sancionatorio. Como señalamos más
arriba, tanto doctrina como jurisprudencia afirman que, como consecuencia del
derecho a la presunción de inocencia y del principio de culpabilidad, en los
procedimientos administrativos sancionatorios la carga de la prueba recae en la
Administración, y no en el particular. En otras palabras, la Administración
Aeronáutica y, en concreto, el INAC debe probar la culpabilidad del
administrado en la comisión del ilícito administrativo, y no viceversa, por
cuanto en “aquellos casos en los cuales la conducta investigada acarree la
imposición de una sanción, la carga de probar los hechos corresponde
exclusivamente a la Administración”[63].
No obstante lo anterior,
según la LAC, en el procedimiento administrativo sancionatorio en materia
aeronáutica se trata al administrado como culpable de facto y no de inocentes.
Tal afirmación encuentra asidero con lo establecido en el artículo 119 que comentamos
más arriba, ya que según la referida disposición, el procedimiento
sancionatorio inicia con la notificación de la sanción al particular, sin que
haya mediado el procedimiento y los principios que mencionamos al inicio de
este artículo.
Es importante precisar
además que la carga de probar la actuación ilícita del administrado recae sobre
la Administración, independientemente de la forma en la que se ha iniciado el
procedimiento administrativo sancionatorio, esto es, a instancia de parte o de
oficio. Pero, lamentablemente, la jurisprudencia de forma confusa y –a nuestro
criterio erróneamente– ha señalado que, en los procedimientos que se inician
por denuncia, la carga de la prueba recae sobre los particulares[64].
En todo caso, reiteramos
que en los procedimientos sancionatorios, la carga de la prueba recae sobre la
Administración, lo que implica que solo probando adecuadamente los hechos,
puede ésta imponer una sanción administrativa sobre un particular.
3. Fase de terminación o de decisión del
procedimiento
De conformidad con lo
previsto en el artículo 121 de la LAC, el INAC deberá dictar su decisión dentro
de los cinco días hábiles siguientes luego del vencimiento del lapso
probatorio. A través de su decisión, el INAC podrá confirmar, modificar o
revocar la sanción administrativa inicialmente impuesta, debiendo tal decisión
ser notificada al particular, aun cuando la Ley omita mención expresa sobre
ello.
Así mismo, el artículo
122 eiusdem establece las distintas vías que pueden ejercer los
particulares en defensa de sus derechos contra tal decisión de la
Administración. En especial, la Ley reconoce la posibilidad de ejercer el
recurso de reconsideración dentro de los quince días hábiles siguientes a la
imposición de la sanción o, de acudir directamente a la vía
contencioso-administrativa, dentro de los treinta días hábiles siguientes a
dicha imposición.
En caso de ejercerse
dicho recurso, la LAC vigente exige expresamente el agotamiento de la vía
administrativa para que el particular pueda acudir a la vía
contencioso-administrativa, no obstante, tal disposición carece de vigencia
alguna pues como bien se sabe, con la entrada en vigor de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ)[65] se
eliminó la obligatoriedad del agotamiento de la vía administrativa para ejercer
los correspondientes recursos judiciales.
En nuestra opinión, a
pesar de que la LAC solo establece la posibilidad de ejercer el recurso de
reconsideración, creemos que, por aplicación supletoria de la LOPA, los
particulares tienen derecho a ejercer los otros tipos de recursos
administrativos distintos al de reconsideración, es decir, el recurso
jerárquico y el recurso de revisión, según sea el caso.
Se exige también que la
decisión definitiva sea notificada al particular, en caso de falta de
comparecencia por parte de éste. Aun cuando la LAC vigente no lo mencione, la
Administración Aeronáutica podrá mediante su decisión confirmar, modificar o
revocar la sanción impuesta, por aplicación supletoria de la LOPA, de allí que
no puede obviarse el tema de la reformatio
in peius o reforma peyorativa.
La reformatio in peius o reforma peyorativa se refiere “al resultado
agravatorio que un recurrente sufre en su patrimonio jurídico, en virtud de la
modificación del acto recurrido realizada por el órgano ‘ad quem’”[66] o,
dicho de otro modo, al empeoramiento de la situación jurídica del recurrente
por el órgano administrativo que decide el recurso interpuesto en contra del
acto administrativo. Para varios de los comentaristas de la LOPA[67],
así como la jurisprudencia del Máximo Tribunal[68], en los
procedimientos de segundo grado, la Administración puede modificar o reformar
el acto administrativo en perjuicio del particular recurrente, en virtud de lo
previsto en los artículos 89 y 90 eiusdem.
Trasladando esto al
ámbito aeronáutico, ello implica que la Administración Aeronáutica no sólo
inicia el procedimiento sancionando de plano al particular, sino que, en caso
de que éste decida recurrir tal decisión, existe la posibilidad de que el INAC
cause sobre éste un mayor perjuicio con su decisión final. Todo lo cual genera
serias preocupaciones en cuanto este procedimiento contemplado en la LAC porque
no solo el particular no tendría posibilidad de defenderse ante la imposición
de la sanción, sino que, en caso de querer hacerlo posteriormente, existe la
posibilidad de que su situación se agrave aún más.
Adicionalmente, el
referido artículo 121 de la LAC dispone que “en aquellas infracciones cometidas
que hayan puesto en peligro la seguridad aeronáutica” el INAC podrá sin
perjuicio de la multa correspondiente, “disponer que asistan los infractores
con carácter de obligatoriedad a un curso de orientación en materia de
educación y seguridad operacional y de la aviación civil”, el cual se dictará
en días no laborables con una duración máxima de treinta horas.
Esta última medida
resulta bastante curiosa pues no se trata, a nuestro criterio, de una medida
propiamente sancionatoria o de carácter represivo, ya que no se le impone un
mal al particular. Más bien parece tener naturaleza orientadora o educativa
para los infractores.
En todo caso, reiteramos
que la Administración Aeronáutica siempre debe iniciar, sustanciar y decidir el
debido procedimiento administrativo previo a la imposición de la sanción
correspondiente, según lo señala la propia LAC en su artículo 118.
Empero, la jurisprudencia
recientemente –y de manera lamentable– ha sostenido que el procedimiento
administrativo contemplado en la LAC vigente no vulnera los derechos
constitucionales a la defensa y al debido proceso del administrado. Al
respecto, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia se
pronunció en los términos siguientes:
Ahora bien, resulta necesario hacer mención a lo
establecido en los artículos 117 y siguientes de la Ley de Aeronáutica
Civil, los cuales prevén que, una vez notificada de la sanción
correspondiente, la persona contra quien obre tal medida, tiene la oportunidad
de comparecer al tercer (3er) día hábil siguiente “a los
efectos de presentar sus descargos en forma oral o escrita”, permitiendo
además que el administrado presunto infractor o la administrada presunta
infractora en los términos del artículo 120, pueda impugnar la sanción
impuesta, caso en el cual “se abrirá” un lapso de cinco días hábiles
para la promoción y evacuación de las pruebas.
Visto lo anterior, este Alto Tribunal observa que
la empresa accionante, fue notificada del acto impugnado en fecha 9 de
septiembre de 2005, y el 14 del mismo mes y año presentó su escrito de
descargos -calificado como “recurso de reconsideración” por la
accionante- contra el mencionado acto conforme lo establecido en el artículo
120 de la Ley de Aviación Civil
En este orden de ideas los artículos 120 y
121 eiusdem, disponen lo que sigue:
“Artículo
120.- Si en el lapso de comparecencia el presunto infractor impugna
la sanción impuesta, se abrirá un lapso probatorio de cinco días hábiles para
la promoción y evacuación de pruebas”.
“Artículo 121.- Vencido el lapso
de pruebas, dentro de los cinco días hábiles siguientes, la Autoridad
Aeronáutica dictará su decisión confirmando, modificado o revocando la sanción
impuesta”.
La normativa transcrita, establece el procedimiento
de sustanciación para determinar la responsabilidad por las sanciones previstas
en la aludida Ley.
Ahora bien, se evidencia en autos que el 9 de
septiembre de 2005 la sociedad mercantil demandante fue notificada del acto de
fecha 5 del mismo mes y año; que contra dicho acto presentó el 14 de septiembre
de 2005 un “recurso de reconsideración”, el cual para la Corte Segunda
de lo Contencioso Administrativo y para esta Alzada es considerado como un
escrito de descargos, lo que revela para este Máximo Tribunal que la sociedad
mercantil demandante ejerció las defensas y alegatos que consideró
convenientes, y por tanto no se verificó la violación al derecho a la defensa y
al debido proceso invocado.
En razón de lo anterior, se declara improcedente la
denuncia de transgresión al debido proceso y al derecho a la defensa. Así se
declara[69].
(Cursivas de la Sala).
A nuestro parecer, el
precitado fallo es sumamente perjudicial para los derechos constitucionales de
los administrados y merece varias consideraciones.
Primero, la Sala
erróneamente legitima disposiciones legales que, como vimos, son evidentemente
contrarias a la Constitución, pues, contrarían los derechos constitucionales al
debido proceso, a la defensa y a la presunción de inocencia de los particulares
en sede administrativa.
Segundo, la Sala avala la
actuación ilegal y arbitraria de la Administración Aeronáutica al permitir que
esta imponga sanciones de plano sobre los particulares, es decir, sin
procedimiento previo.
Tercero, y como corolario
de lo anterior, la Sala reitera el criterio, según el cual, se satisfacen las
garantías del debido proceso y el derecho a la defensa de los administrados,
aun cuando el reclamo ocurra de forma posterior a la imposición de la sanción,
toda vez que siendo notificados tienen la oportunidad de defenderse.
Y en cuarto y último
lugar, el tratamiento como “escrito de descargos” que la Sala le da al “recurso
de reconsideración” interpuesto por los accionantes refleja claramente como la
Sala ignora el hecho de que el procedimiento administrativo sancionatorio
previsto en la LAC vigente es un procedimiento, no de primer grado, sino
realmente recursivo, en el cual la Administración ha de confirmar, modificar o
revocar la sanción ya impuesta sobre el particular, quedando relegado a un mero
mecanismo por medio del cual éste último puede manifestar su disconformidad.
En definitiva, la
sentencia antes transcrita constituye un retroceso en la jurisprudencia del
Máximo Tribunal, así como en la práctica de apartarse de la letra de la LAC
que, alguna vez, empezó a aplicar el INAC[70]. Ciertamente,
el referido fallo es un claro golpe a los derechos constitucionales de los
administrados, en especial, los derechos a la defensa, a la presunción de
inocencia y al debido proceso en las actuaciones administrativas.
4. Medidas cautelares
Para concluir con el
procedimiento administrativo sancionatorio en materia aeronáutica, debemos
mencionar la facultad del INAC para dictar medidas cautelares en el
procedimiento administrativo. En efecto, el artículo 123 de la referida Ley
faculta tanto al presidente del INAC como a los funcionarios “competentes en
materia de seguridad operacional y de la aviación civil” para dictar mediante
acto motivado “las medidas cautelares en caso de riesgo, a fin de garantizar la
seguridad aeronáutica”.
Curiosamente, la LAC nada
establece sobre los tipos de medidas cautelares que puede adoptar el INAC, ni
tampoco hace mención alguna a los requisitos que deben cumplir las mismas, ni
sobre su necesaria proporcionalidad e idoneidad para la situación que se
pretende salvaguardar. Sin duda alguna, se trata de otra deficiencia en la
técnica legislativa empleada al momento de la redacción de esta Ley.
En lo que se refiere al
procedimiento para el trámite de medidas cautelares, el artículo 124 establece
el mismo que, como se podrá apreciar, se trata de un procedimiento bastante
rápido, con plazos cortos de tiempo para llevar a cabo las actuaciones.
Así, una vez acordada la
medida cautelar –medida que, por lo demás, será desconocida–, el particular
podrá oponerse a esta, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su
notificación. Agrega el referido artículo que, dentro de dicho lapso,
“cualquier persona que tenga interés o se considere lesionado y que haya tenido
conocimiento de la imposición de la medida cautelar podrá hacerse parte del
procedimiento de oposición”.
Seguidamente a la
formulación de la oposición, se dará apertura a una articulación probatoria de
cinco días hábiles. En dicha oportunidad, las partes y los interesados podrán
exponer sus alegatos y argumentos, así como promover y evacuar las pruebas que
estimen pertinentes.
Dentro de los tres días
hábiles siguientes al vencimiento de dicho lapso, el presidente del INAC deberá
dictar la decisión correspondiente. En su decisión, dicho funcionario podrá
confirmar la medida cautelar o revocarla, cuando estime que sus efectos no
encuentran justificación alguna. En todo caso, las medidas cautelares adoptadas
en el marco de un procedimiento administrativo deberán cesar en sus efectos
cuando se dicte la decisión que ponga fin a dicho procedimiento o, cuando
transcurra el lapso establecido para la emisión de la decisión definitiva, sin
que ésta se haya producido, tal y como lo ha reiterado la jurisprudencia
nacional[71].
CONCLUSIONES
El estudio antes
realizado permite arribar a las siguientes conclusiones en cuanto al régimen
administrativo sancionatorio previsto en materia aeronáutica:
(i)
El sector aeronáutico se encuentra fuertemente regulado, pues, se establece una
variedad de infracciones y sanciones administrativas que van desde la multa
hasta la pérdida de permisos, concesiones o autorizaciones inicialmente
otorgadas a favor de los particulares.
(ii)
La multa constituye la sanción administrativa principal por excelencia en este
ámbito, estableciéndose una única cuantía para los distintos supuestos de
hecho, sin utilizar escalas de cuantías como, generalmente, suele suceder en
otros ámbitos.
(iii)
En lo que se refiere al principio de legalidad, debe precisarse que en algunas
disposiciones la Ley remite al escalafón reglamentario para la creación y el
establecimiento de nuevas infracciones, por lo que, existe una clara
contravención a este principio.
(iv)
En cuanto al mandato de tipificación, debe señalarse que la Ley de Aeronáutica
Civil incumple con tal principio, toda vez que las infracciones previstas no
son las únicas pues, la referida Ley precisa en algunos supuestos que toda
actividad que se considere contraria a las normas de la seguridad de la
aviación, o a las instrucciones impartidas por el INAC también serán objeto de
sanción.
(v)
Por lo que respecta al principio de prescripción, se puede afirmar que la
mencionada Ley omite totalmente el cumplimiento de tal principio, por cuanto
nada señala sobre los lapsos de prescripción administrativa, quedando los
administrados sujetos indefinidamente a merced de la Administración Pública.
(vi)
Sobre el principio de proporcionalidad, se evidencia que la LAC no otorga un
margen de apreciación a la Administración en la imposición de las multas porque
éstas solo tienen una única cuantía, sin escalas.
(vii)
En lo que se refiere al principio de culpabilidad, la referida Ley establece la
responsabilidad objetiva como la regla en franco desacato a la regla general,
según la cual, la Administración debe demostrar la voluntariedad del presunto
infractor en virtud del derecho a la defensa, la presunción de inocencia y que
la Administración ha de probar la culpabilidad del particular y no éste último
su inocencia.
(viii) Por lo tanto, es válido concluir que el régimen sancionatorio en su conjunto (infracciones, sanciones y procedimiento sancionatorio) previsto en la Ley de Aeronáutica Civil estudiada atenta contra el derecho a la defensa, el derecho de ser notificado de los cargos por los cuales se le investiga, la presunción de inocencia, así como los principios de legalidad, de tipicidad, de non bis in ídem y de prescripción, antes referidos.
[1] Abogado
egresado de la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB). Abogado en el
escritorio jurídico Torres, Plaz & Araujo.
[2] Gaceta Oficial (G.O.) N° 39.149 de
17-03-2009.
[3] Hildegard Rondón de Sansó: “La potestad
sancionatoria en el Derecho Venezolano”. Las
formas de la actividad administrativa: II Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo Allan Brewer-Carías. FUNEDA. Caracas, 1996, p. 202.
[4] Luciano Parejo Alfonso: “La actividad
administrativa represiva y el régimen de las sanciones administrativas en el
derecho español”. Las formas de la
actividad administrativa: II Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo
Allan Brewer-Carías. FUNEDA. Caracas, 1996, p. 148.
[5] José Peña Solís: La potestad sancionatoria de la Administración Pública venezolana.
Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, 2005, p. 72.
[6] Juan Alfonso Santamaría Pastor: Principios de Derecho Administrativo General, Tomo II. Manuales Iustel. Madrid,
2009, p. 388.
[7] Ídem.
[8] Cecilia Sosa Gómez: “La naturaleza de la
potestad sancionatoria”. Las formas de la
actividad administrativa: II Jornadas Internacionales de Derecho
Administrativo, Allan Brewer-Carías. FUNEDA. Caracas, 1996, p. 246.
[9] Tulio Chiossone: Sanciones en Derecho
Administrativo. Universidad Central de Venezuela. Caracas, 1973, p. 29.
[10] Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón
Fernández, Curso de Derecho
Administrativo, Tomo II, Editorial Civitas, Madrid, 1986, p. 147.
[11] María Amparo Grau: “La actividad
administrativa de policía y la garantía de los derechos constitucionales”. Las formas de la actividad administrativa:
II Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo, Allan Brewer-Carías.
FUNEDA. Caracas, 1996, p. 126.
[12] Santamaría Pastor: ob. cit., pp. 408-409.
[13] Para el catedrático español Alejandro Nieto, el principio de
legalidad se desdobla en dos vertientes: por un lado, una vertiente formal que
implica la reserva de ley y, por el otro, una vertiente material referida al
mandado de tipificación legal. Al respecto, véase Alejandro Nieto: Derecho Administrativo Sancionador.
Editorial Tecnos. Madrid, 1994, p. 287.
[14] Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón
Fernández: Curso de Derecho
Administrativo. Tomo I. Editorial Thomson Civitas. Madrid, 1975, p. 257.
[15] Nieto: ob. cit., p. 132.
[16] Sosa Gómez: ob. cit., p. 252.
[17] Parejo Alfonso: ob. cit., pp. 165-171.
[18] Ibídem,
p. 167.
[19] Santamaría Pastor: ob. cit., p. 385.
[20] Véase G.O. N° 36.860 del 30-12-1999, reimpresa
en la G.O. N° 5.453 del 24-03-2000, y enmendada por la G.O. N° 5.908
Extraordinario del 19-02-2009.
[21] Así fue reconocido, años atrás por la
jurisprudencia nacional, en sentencia de la Sala Político-Administrativa de la
antigua Corte Suprema de Justicia del 05-06-1986, con ponencia de la Magistrada
Josefina Calcaño de Temeltas, (caso: Difedemer,
C. A. contra Superintendencia de Protección al Consumidor).
[22] Sentencia N° 1186 del 02-11-2017 (caso: Agustín Rodríguez y otros contra Ministerio
del Poder Popular para el Proceso Social del Trabajo), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/204768-01186-21117-2017-2010-1084.HTML
[23] Alejandro Nieto: ob. cit., p. 294. Por su
parte, Parejo Alfonso afirma que
se trata de una triple operación pues comporta no sólo la tipificación de las
infracciones y sanciones administrativas, sino también la aplicación de estas,
quedando excluido de este ámbito el uso de la analogía. En tal sentido, véase
Parejo Alfonso: ob. cit., pp. 172-174.
[24] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 216 del 15-05-2019 (caso: Antonio José Rojas Martínez contra
Contraloría General de la República), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/mayo/304882-00216-15519-2019-2017-0699.HTML
[25] Santamaría Pastor: ob. cit., p. 386.
[26] El artículo 70 de la LOPA señala: “Las
acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a
cargo de los administrados, prescribirán en el término de cinco (5) años, salvo
que en leyes especiales se establezcan plazos diferentes. La interrupción y
suspensión de los plazos de prescripción se rigen por el Código Civil”.
[27] Véase G.O. N° 2.818 Extraordinario del
01-07-1981.
[28] A modo meramente enunciativo, podemos
encontrar los artículos 55 y 56 del Código Orgánico Tributario (G.O. N° 6.507
Extraordinario del 29-01-2020); el artículo 179 del Decreto con rango, valor y
fuerza de Ley de la Actividad Aseguradora (G.O. N° 6.220 Extraordinario del
15-03-2016), el artículo 116 del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley del
Mercado de Valores (G.O. N° 6.211 Extraordinario del 30-12-2015); el artículo
46 de la Ley Antimonopolio (G.O. N° 40.549 del 26-11-2014), entre otros.
[29] Santamaría Pastor: ob. cit., p. 392.
[30] El artículo 12 de la LOPA señala: “Aun cuando
una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio
de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la
debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines
de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para
su validez y eficacia”.
[31] El artículo 10 de la LOAP dispone: “La
actividad de la Administración Pública se desarrollará con base en los
principios de economía, celeridad, simplicidad, rendición de cuentas, eficacia,
eficiencia, proporcionalidad, oportunidad, objetividad, imparcialidad,
participación, honestidad, accesibilidad, uniformidad, modernidad,
transparencia, buena fe, paralelismo de la forma y responsabilidad en el
ejercicio de la misma, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, y con
supresión de las formalidades no esenciales”.
[32] Véase G.O. N° 6.147 Extraordinario del
17-11-2014.
[33] Sentencia N° 74 del 21-02-2019 (caso: Proseguros, S.A. contra Ministerio del Poder
Popular para el Comercio), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/febrero/303892-00074-21219-2019-2014-0848.HTML
[34] Sosa Gómez: ob. cit., p. 257.
[35] Santamaría Pastor: ob. cit., p. 389.
[36] Ibídem,
p. 394.
[37] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 1107 del 01-11-2018 (caso: Nestlé Venezuela, S.A. contra
Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socioeconómicos),
en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/302109-01107-11118-2018-2015-0254.HTML
[38] Parejo Alfonso: ob. cit., p. 181.
[39] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 713 del 14-11-2019 (caso: Alimentos Polar Comercial, C.A. contra
Ministerio del Poder Popular para la Alimentación), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/noviembre/308104-00713-141119-2019-2017-0056.HTML
[40] Allan R. Brewer-Carías: El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1997, p. 314.
[41] G.O. N° 38.333 del 12-12-2005.
[42] Sobre el referido Instituto véase, en
general, Gabriel Sira Santana: “Apuntes sobre la Administración Pública
Aeronáutica”. Anuario de Derecho Aeronáutico. Centro para la Integración
y el Derecho Público. Caracas, 2017, pp. 31-50.
[43] Véase G.O. N° 40.822 del 07-01-2016.
[44] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 138 del 11-02-2016 (caso: Trans American Airlines, S.A. – TACA-PERÚ
contra Instituto Nacional de Aeronáutica Civil), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/febrero/184868-00138-11216-2016-2012-0912.html
[45] Peña Solís: La ob. cit., p. 298.
[46] Ibídem,
p 281.
[47] Santamaría Pastor: ob. cit., p. 409.
[48] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 952 del 28-09-2016 (caso: American Airlines, Inc. contra Instituto
Nacional de Aeronáutica Civil), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/septiembre/190472-00952-28916-2016-2011-1080.HTML
[49] Providencia Administrativa N° PRE-CJU-175-08
del 24-11-2008, publicada en la G.O. N° 5.898 Extraordinario del 11-12-2008.
[50] Peña Solís: ob. cit., p. 287.
[51] Parejo Alfonso: ob. cit., pp. 153-154.
[52] Santamaría Pastor: ob. cit., p. 411.
[53] Santamaría Pastor: ob. cit., p. 412.
[54] Peña Solís: ob. cit., p. 293.
[55] José Araujo-Juárez: Tratado de Derecho Administrativo Formal. Hermanos Vadell Editores.
Caracas, 2007, pp. 28-29.
[56] José Ignacio Hernández G.: Lecciones de procedimiento administrativo.
FUNEDA. Caracas, 2012, p. 64.
[57] La Ley de Aviación Civil de 2005 (G.O. N°
38.215 del 23-06-2005, reimpresa por errores materiales mediante la G.O. N°
38.226 del 12 de julio del mismo año) preveía el mismo procedimiento
administrativo sancionatorio, en sus artículos 119 y siguientes.
[58] Flavia Pesci-Feltri: Violaciones del derecho a la defensa en el procedimiento sancionatorio
venezolano. Editorial Jurídica Venezolana y Centro para la Integración y el
Derecho Público. Caracas, 2018, p. 116.
[59] Ibídem,
p. 111.
[60] Alfredo Parés Salas: “Dispare primero y
averigüe después. De las sanciones de plano o de la perniciosa tendencia a
prescindir del procedimiento administrativo constitutivo en el ámbito
sancionador”. Visión Actual de los
Procedimientos Administrativos. III Congreso Derecho Administrativo,
Margarita, 2011. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2011, p. 219.
[61] Pesci-Feltri: ob. cit., p. 112.
[62] Parés Salas: ob. cit., p. 214.
[63] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 823 del 26-07-2016 (caso: José Ignacio Ceballos Álvarez de Lugo contra
Instituto Nacional de Aeronáutica Civil), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/julio/189333-00823-27716-2016-2011-0701.HTML
[64] Véase la nota 46 supra.
[65] G.O. N° 5.991 Extraordinario del 29-07-2010,
reimpresa mediante la G.O. N° 39.483 del 09-08-2010.
[66] José Araujo-Juárez: Tratado de Derecho Administrativo…, ob. cit., p. 433.
[67] Al respecto, véanse Allan R. Brewer-Carías: El Derecho Administrativo y la Ley…, ob.
cit., p. 337; e Hildegard Rondón de Sansó: “Estudio preliminar”. Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos y legislación complementaria. Colección Textos Legislativos
N ° 1. 15 Edición actualizada. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2010, p.
120. En contraposición a este criterio, véanse José Araujo-Juárez: Tratado de Derecho Administrativo…, ob.
cit., pp. 433-437; y Luis Fraga Pittaluga: “La prohibición de la reforma en
perjuicio (non reformatio in peius) en el procedimiento administrativo sancionatorio
de segundo grado”. El Derecho Público a
comienzos del Siglo XXI. Estudios en homenaje al profesor Allan R.
Brewer-Carías. Tomo II. Editorial Thomson Civitas. Madrid, 2003, pp.
1535-1574.
[68] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 00157 de fecha 8 de febrero de 2018
(caso: Alimentos Polar Comercial, C.A.
contra Ministerio del Poder Popular para la Alimentación). Disponible en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/febrero/207553-00157-8218-2018-2017-0014.HTML
[69] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 165 del 10-04-2019 (caso: Deutsche Lufthansa Aktiengesellschaft contra
Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía – Corte Segunda).
Disponible en http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/abril/304405-00165-10419-2019-2010-0139.HTML
[70] Sobre el particular, véase en general Antonio
Silva Aranguren: “Multa y procedimiento previo (a veces)”. Revista de Derecho Público. N° 129. Editorial Jurídica Venezolana.
Caracas, 2012, pp. 251-259.
[71] Tribunal Supremo de Justicia. Sala
Político-Administrativa. Sentencia N° 1518 del 15-12-2016 (caso: Juan Antonio Darias Montilla, C.A. v.
Instituto Nacional de Aeronáutica Civil), en
http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/diciembre/194302-01518-151216-2016-2014-1353.HTML