MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, VOLUMEN II
José Peña Solís | ISBN 978-980-7834-29-2, Caracas, 2022, pp. 541.
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Este volumen del Manual de Derecho Administrativo del profesor José Peña Solís, publicado por vez primera en el año 2001 y reimpreso en otras cuatro oportunidades, se ha constituido junto con los volúmenes I y III en una referencia obligada para los estudiantes del pregrado y fuente de consulta para los profesionales del Derecho, quienes con frecuencia vuelven a sus páginas.
La edición constituye la primera vez que el Manual ha sido actualizado luego de un «exhaustivo análisis de las últimas tesis jurisprudenciales y las leyes vigentes», como comenta el autor. El proceso de revisión estuvo a cargo de la doctora Nélida Peña Colmenares, docente de la Universidad Central de Venezuela, bajo la mirada del profesor Peña Solís, y tuvo por objeto la supresión de algunas secciones en virtud de que en la actualidad carecen de pertinencia, así como la introducción de cambios significativos en la estructura organizativa del Nivel Central de la Administración Pública, derivados de los nuevos órganos incorporados por vía legislativa.
Índice
LA EDICIÓN
PRESENTACIÓN
LA ACTUALIZACIÓN
CAPÍTULO VIII: LAS PERSONAS JURÍDICAS PÚBLICAS. LAS PERSONAS JURÍDICAS ESTATALES. LAS FORMAS JURÍDICAS
I. Una necesaria introducción al tema
II. El planteamiento de orden conceptual relativo a la relevancia jurídica de la organización administrativa
1. La superación de la tesis acerca de la irrelevancia jurídica de las relaciones organizativas
2. El concepto de ordenamiento jurídico
III. Personas jurídicas de derecho público (entes públicos, figuras subjetivas de derecho público, establecimientos públicos)
1. Las personas jurídicas (entes públicos) como expresión del elemento plurisubjetivo del ordenamiento jurídico general
2. Origen y evolución del concepto de personas jurídicas de derecho público
3. El problema que genera la proliferación de entes públicos
4. El fin público y los índices de reconocimiento como elementos identificadores de las personas jurídicas de derecho público
5. Los entes públicos en la actualidad
IV. Clasificación de las personas jurídicas de derecho público (entes públicos)
1. Personas jurídicas (entes públicos) territoriales y no territoriales
2. Entes corporativos o asociativos y fundacionales o institucionales
3. Personas jurídicas estatales y no estatales
4. Régimen jurídico de las personas jurídicas públicas (entes públicos)
5. Actos y actuaciones más comunes mediante los cuales se expresa el control del Estado sobre los entes públicos
6. Nacimiento, modificación y extinción de los entes públicos
7. Límites de la capacidad de los entes públicos
V. Privatización de los entes públicos
VI. Régimen de las personas jurídicas públicas (entes públicos) en Venezuela
1. Premisa introductoria
2. Planteamiento histórico
3. Hacia la búsqueda de la expresión que englobe a todas las modalidades o figuras que pueden adoptar las personas jurídicas de derecho público (genérica)
A. La regulación en la Constitución de 1999
B. La regulación en normas de rango legal
4. Determinación constitucional de la expresión más genérica sobre las personas jurídicas de derecho público (entes públicos). Hacia una agrupación nominal de las expresiones utilizadas en la Constitución de 1999
A. El posible criterio unificador del primer grupo (ente público-entidad pública)
B. El criterio unificador del segundo grupo (personas jurídicas de derecho público)
C. Las personas jurídicas del sector público
D. Hacia la búsqueda de una definición del sector público
5. Entes públicos o personas jurídicas de derecho público: las expresiones más genéricas o comprensivas de la connotación conceptual de todas las figuras subjetivas de derecho público (la opción del DFLOAP)
6. La categoría de las personas jurídicas estatales
A. Premisa introductoria
B. La consagración constitucional de las personas jurídicas estatales
C. La connotación conceptual de las personas jurídicas estatales
a. La variable de la participación patrimonial como criterio de encuadramiento del ente en la organización administrativa del Estado (consagración constitucional)
b. La variable participación patrimonial (consagración legal)
D. Las personas jurídicas estatales: ¿entes públicos o entes privados?
a. La tesis que postula que todo ente público descentralizado funcionalmente es estatal, mas no público
b. La categoría de las personas jurídicas estatales de derecho público prevista en el DFLOAFSP
7. Personas jurídicas de derecho público corporativas o asociativas y fundacionales o institucionales
8. Identificación de las personas jurídicas de derecho público
9. La creación de entes públicos descentralizados funcionalmente es, por disposición constitucional, materia de reserva legal
10. Examen de la norma del Código Civil (art. 19) sobre el elemento plurisubjetivo del Estado, en lo concerniente a los entes públicos
11. El régimen jurídico de los entes públicos descentralizados funcionalmente
12. Conclusiones sobre el régimen de los entes públicos (personas jurídicas de derecho público)
13. La personalidad jurídica del Estado
A. Breve recuento histórico relativo a la elaboración del concepto de personalidad jurídica del Estado
B. La unicidad de la personalidad jurídica del Estado
C. La personalidad jurídica del Estado venezolano
D. Diversas denominaciones utilizadas para referirse al Estado venezolano (Estado, República, Fisco y Nación)
Bibliografía
CAPÍTULO IX: LA ADMINISTRACIÓN EN SENTIDO ORGÁNICO. LA TEORÍA DEL ÓRGANO. ELEMENTOS DEL ÓRGANO
I. Premisa introductoria
II. Planteamiento histórico
III. Órgano individuo y órgano institución
IV. Hacia una concepción moderna de órgano
V. Elementos del órgano
1. Elemento objetivo
2. Elemento subjetivo
VI. El mecanismo de la imputación
1. Noción conceptual
2. Límites de la imputación
3. La solución a los problemas interpretativos derivados de los defectos de investidura
VII. Relación entre órgano y persona jurídica
VIII. Diferencia entre representación y relación orgánica
IX. Órganos representantes legales de los entes públicos
X. Oficio subjetivo o munus, oficio objetivo u officium. Diferencia con el órgano
XI. Clasificación de los órganos
1. Según su estructura interna
2. Según la relevancia constitucional
3. Según sus funciones
XII. Relación orgánica y relación de servicio
XII. Constitución, modificación y extinción de los órganos
XIV. La teoría del órgano en el ordenamiento jurídico venezolano
1. En la legislación
2. En la jurisprudencia
3. En la Constitución
4. Creación, modificación y extinción de los órganos administrativos
Bibliografía
CAPÍTULO X: LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA. COMPETENCIA, CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN. LOS PROBLEMAS DE COORDINACIÓN. COLEGIALIDAD
I. Principios jurídicos de la organización administrativa
II. Competencia
1. La potestad, concepto sobre el cual se fundamenta el de competencia
2. El régimen jurídico de la competencia en Venezuela. Examen de los preceptos correspondientes del DFLOAP
A. Improrrogabilidad e irrenunciabilidad de la competencia
B. Obligatoriedad del ejercicio de la competencia
C. La competencia es la excepción y la incompetencia la regla (competencias explícitas)
D. Examen de los preceptos del DFLOAP que regulan los principios generales sobre la competencia
3. Excepciones al principio de la improrrogabilidad de la competencia
A. Delegación de funciones o atribuciones (delegación interorgánica en términos del DFLOAP)
a. Definición y antecedentes históricos
b. Análisis de la definición
c. La disciplina de la delegación de funciones o competencias en el DFLOAP
A’. Premisa introductoria
B’. Análisis del artículo 34 del DFLOAP que regula la delegación interorgánica (delegación de funciones o atribuciones)
d. Delegación: transferencia solo del ejercicio de la competencia
e. La delegación de competencias en la Administración Descentralizada
4. La delegación de firma
A. Marco conceptual
B. Diferencias entre la delegación de competencias y la delegación de firmas
5. La avocación
A. Perfil histórico
B. Marco conceptual
6. La suplencia
7. La sustitución interorgánica
8. La encomienda de gestión
A. Marco conceptual
B. La encomienda de gestión en el DFLOAP
C. La denominada delegación de gestión
9. Las fórmulas organizativas de naturaleza intersubjetivas que implican transferencia de competencias
A. Premisa introductoria
B. Marco conceptual (la delegación intersubjetiva de competencias en Venezuela)
C. La delegación intersubjetiva de competencias en el DFLOAP
10. Elementos determinantes de la competencia
A. Criterios tradicionales para clasificar la competencia
B. Otros criterios de clasificación de la competencia
11. La asignación de competencias
12. Resolución de los conflictos de competencia
A. Conflictos intraorgánicos
B. Conflictos intersubjetivos (sujetos de la propia Administración Pública Nacional)
C. Conflictos intersubjetivos (territoriales)
13. La incompetencia como vicio de nulidad absoluta de los actos administrativos
14. Clasificación de los vicios de nulidad, derivados de la incompetencia manifiesta de las autoridades que los dictan
15. La incompetencia manifiesta como vicio de orden público
III. Centralización
1. Premisa introductoria
2. Centralización política y centralización administrativa
3. La centralización administrativa
4. La centralización administrativa en Venezuela
IV. Desconcentración
1. Premisa introductoria
2. Marco conceptual
3. Elementos que caracterizan a la desconcentración administrativa
4. Efectos de la desconcentración administrativa
5. Bases jurídicas de la desconcentración administrativa en Venezuela
A. La regulación normativa durante la vigencia de la Constitución de 1961
B. La regulación de la desconcentración administrativa en el DFLOAP
a. La regulación de la desconcentración administrativa como principio general
b. La regulación operacional de la desconcentración administrativa
C. El control de los órganos desconcentrados
6. Diferencias entre la desconcentración y otras fórmulas organizativas
V. Descentralización
1. Premisa introductoria
2. Descentralización política y descentralización administrativa
3. Descentralización territorial
4. La descentralización funcional, técnica por servicio (Francia), institucional (España), autárquica (Italia)
5. La descentralización administrativa funcional o institucional en Venezuela
A. La tesis predominante durante la vigencia de la Constitución de 1961
B. La tesis a partir de la vigencia de la Constitución de 1999
C. La descentralización funcional en el DFLOAP
VI. Aproximación al proceso de descentralización territorial delineado en la Constitución de 1999
1. Premisa introductoria
2. Antecedentes y bases normativas de la descentralización administrativa territorial fundamentada en la LOD
A. La transferencia de servicios
B. La transferencia de competencias exclusivas del Poder Nacional (descentralización administrativa territorial)
3. Principios sobre descentralización territorial recogidos en la Constitución de 1999
A. Premisa introductoria
B. El indudable talante descentralizador del constituyente de 1999
C. El marco conceptual de la descentralización derivado de la Constitución de 1999
D. La modalidad de descentralización strictus sensu (la transferencia de competencias exclusivas del Poder Nacional a los estados y municipios contenida en el artículo 157 de la Constitución)
a. Los antecedentes y el iter del precepto constitucional
b. Los parámetros configuradores de la descentralización territorial (análisis del artículo 157 constitucional)
A’. El alcance del término descentralización en el precepto constitucional
B’. La fórmula de la atribución utilizada en el artículo 157 constitucional para operacionalizar la descentralización strictus sensu
C’. Las materias de la competencia nacional: competencias exclusivas
D’. Instrumento mediante el cual la Asamblea Nacional puede transferir las competencias exclusivas del Poder Nacional
E’. Competencias del Poder Nacional que pueden ser transferidas por la Asamblea Nacional a los estados y municipios
E. La modalidad de la descentralización latus sensu (transferencia de servicios del Poder Nacional a los Estados)
a. Los antecedentes y el iter del precepto constitucional
b. Los parámetros configuradores de la modalidad de descentralización latus sensu delineada en el artículo 165 constitucional
A’. El concepto de descentralización reflejado en el encabezamiento del precepto constitucional
B’. La dificultad mayor para iniciar el proceso de descentralización latus sensu: inexistencia de una disposición constitucional expresa o implícita que permita determinar las materias objeto de competencias concurrentes del Poder Nacional y los estados
c. Las leyes de bases y las leyes de desarrollo como expresión de la potestad legislativa compartida, que sirve de fundamento a la modalidad de descentralización, derivada de la consagración de las competencias concurrentes entre el Poder Nacional y los estados
A’. Premisa introductoria
B’. Breve referencia a las leyes de bases y a las leyes de desarrollo en la Constitución española de 1978, reguladoras de las competencias concurrentes del Estado y las comunidades autónomas
C’. Aproximación a las leyes de bases y de desarrollo en Venezuela, conceptuadas como presupuesto de la descentralización territorial latus sensu
D’. La exigencia constitucional de que las leyes de bases y de desarrollo estén orientadas por los principios de la interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad
a’. De las competencias concurrentes reguladas por «convenios» a su regulación mediante leyes de bases y de desarrollo
b’. La dificultad de orientar las leyes de bases y de desarrollo por los principios de la interdependencia, la cooperación, la coordinación, la corresponsabilidad y la subsidiariedad
F. La descentralización de los estados a los municipios
a. Premisa introductoria (la descentralización strictus sensu)
b. La descentralización latus sensu (análisis del precepto constitucional)
c. Requisitos que condicionan la descentralización latus sensu de los estados a los municipios
d. La regulación de los mecanismos mediante los cuales se debe tornar efectiva esta modalidad de descentralización de los estados a los municipios
e. La «descentralización» de los estados y municipios a las comunidades y grupos vecinales
f. La descentralización territorial en DFLOAP
4. La muerte de la descentralización
VII. Autonomía
1. El concepto de autonomía (relatividad histórica y conceptual)
2. La autonomía política y normativa
3. Las otras clases de autonomía
4. La autonomía en el ordenamiento jurídico venezolano
VIII. Jerarquía
1. Perfil histórico
2. Noción conceptual
3. Poderes que caracterizan a la relación de jerarquía administrativa
4. La crisis del concepto de jerarquía
5. Exclusión de ciertos órganos subordinados del ejercicio de los poderes que caracterizan a la relación de jerarquía
6. La fórmula organizativa de la jerarquía en la Administración Pública venezolana
A. Regulación normativa
B. Poderes en que se desagrega el poder jerárquico en la Administración Pública venezolana (efectos de la jerarquía)
7. La obediencia debida o subordinación como expresión emblemática de la relación de jerarquía
8. El principio de jerarquía y la excepción a la obediencia debida en el DFLOAP
IX. Control (especial referencia al ejercido sobre los entes descentralizados funcionalmente)
1. El control. Noción conceptual
2. Clases de control (parlamentario, judicial y administrativo)
3. El control de adscripción
A. Premisa introductoria (el control de tutela como una especie del control de adscripción)
B. El control de tutela
a. Marco conceptual
b. El control de tutela en Venezuela hasta el año 2001
c. El control de adscripción en el DFLOAP
d. Diferencias entre el control de tutela y el control jerárquico
C. Los controles accionarios y estatutarios
X. Coordinación
1. Premisa introductoria
2. Marco conceptual
3. Modelos de coordinación en el Derecho positivo
4. Regulación normativa de la coordinación en Venezuela
5. El principio de coordinación consagrado de manera general en el DFLOAP
XI. Colegialidad
1. Marco conceptual
2. La representación de los «intereses particulares» en los órganos colegiados
3. Método de integración de los órganos colegiados
4. Presidente y miembros de los órganos colegiados
5. Funcionamiento de los órganos colegiados (procedimiento)
6. La colegialidad en el ordenamiento jurídico venezolano
XII. Breve referencia al principio de cooperación
1. Premisa introductoria
2. El principio de cooperación
3. El principio de cooperación en el DFLOAP
Bibliografía
CAPÍTULO XI: EL NIVEL CENTRAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL (LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL). EL REGIMEN MINISTERIAL ÓRGANOS SUPERIORES
I. Marco conceptual
1. Poder Ejecutivo, Gobierno y Administración Pública
2. Poder Ejecutivo, Gobierno y Administración Pública en la Constitución de 1999
3. Administración Pública o Administraciones Públicas
4. Perfil subjetivo de la Administración Pública Central o de las Administraciones Públicas Centrales
5. La potestad organizativa
A. Planteamiento general
B. La potestad organizativa en la Constitución de 1999
a. La potestad organizativa general, como materia de reserva legal
b. La potestad organizativa (fase de creación) de los ministerios, otros organismos de la Administración Pública Nacional y del Consejo de Ministros
c. La potestad organizativa en el DFLOAP
A’. La constitucionalidad de las disposiciones que regulan a las Administraciones Públicas de los estados y los municipios
B’. Los principales principios y lineamientos del DFLOAP que condicionan el ejercicio de la potestad organizativa por el Poder Ejecutivo
II. El Nivel Central de la Administración Pública Nacional (la Administración Central)
1. Definición
2. Integración de la Administración Central. Clasificación de sus órganos
3. Funciones de los órganos superiores de la Administración Central (tendencia a reproducir la confusión entre gobierno y administración)
4. Órganos superiores activos de la Administración Central
A. Presidente de la República
B. Vicepresidente Ejecutivo
C. Consejo de Ministros
a. Definición e integración
b. Materias que debe someter el Presidente al Consejo de Ministros
c. Naturaleza de las decisiones del Consejo de Ministros
d. La atipicidad orgánica del Consejo de Ministros
e. Funcionamiento del Consejo de Ministros
D. Vicepresidencias sectoriales
a. Definición y requisitos para ser titular de las vicepresidencias sectoriales
b. Competencias de las vicepresidencias sectoriales y de sus titulares
c. La relación de jerarquía que se configura entre los vicepresidentes sectoriales y los respectivos ministros
d. La eventual inconstitucionalidad de la relación de jerarquía que se establece entre los vicepresidentes sectoriales y los ministros
E. Ministros
a. Acepción y evolución del término
b. Funciones
c. Responsabilidad
d. Responsabilidad derivada de la presentación de las memorias y cuentas
e. Ministros de Estado
F. Viceministros
G. Comisión Central de Planificación
a. La Comisión Central de Planificación como máximo órgano centralizador de las funciones de planificación y control de todos los órganos y entes de la Administración Pública Nacional, orientado por la doctrina del socialismo
b. Integración
H. El régimen ministerial
a. Origen de la organización ministerial
b. La organización ministerial
c. La potestad organizativa de los despachos ministeriales (reenvío al acápite «La potestad organizativa»)
d. El número de ministerios
e. La estructura organizativa de los ministerios (la nueva concepción de los reglamentos orgánicos)
f. Las funciones de los ministerios
I. Jefes de gobierno
J. Autoridades regionales
5. Órganos superiores de consulta
A. Premisa introductoria
B. Definición
C. Caracterización de la función que desarrollan
D. Procuraduría General de la República
a. Premisa introductoria
b. El carácter de órgano consultivo de la Procuraduría General de la República en la Constitución de 1999
E. Consejo de Estado
a. Premisa introductoria
b. Naturaleza del Consejo de Estado
F. Consejo de Defensa de la Nación
G. Juntas ministeriales
III. Otros órganos de la Administración Central
1. Comisionados y comisiones presidenciales e interministeriales
A. Naturaleza e integración
B. Funcionamiento
2. Consejos nacionales
3. Autoridades únicas
A. Definición, naturaleza, creación y finalidades
B. Atribuciones
C. Estructura organizativa y autonomía
D. La posible incompatibilidad de las autoridades únicas con el proceso de descentralización regulado en la Constitución de 1999
4. Oficinas nacionales
5. Los servicios desconcentrados sin personalidad jurídica
A. Antecedentes de los servicios autónomos sin personalidad jurídica, ahora servicios desconcentrados sin personalidad jurídica
B. Los servicios desconcentrados sin personalidad jurídica en el DFLOAP
a. Premisa introductoria
b. Definición
c. Análisis de la definición
A’. Creación y supresión (órgano competente, modalidades y naturaleza del instrumento normativo de creación y de supresión)
B’. Elementos que debe contener el decreto de creación
C’. Dependencia jerárquica
D’. Variación de la dependencia jerárquica
Bibliografía